一、結合時代背景把握基層財政建設的重點

從農村社會發展來看，農村稅費改革減少了政府對農業收入的汲取，為了實現城鄉統籌發展，國家出臺了大量強農惠農富農政策，投入大量財政資金支持“三農”，推動了農村社會事業加快發展，基層財政在落實國家涉農補貼補助政策方面發揮著中樞作用。從基層財政管理來看，從1984年開始，我國按照建立與鄉政府相適應的鄉一級財政的總體要求，開始了全面建設鄉鎮財政的試點并逐步推開，這一時期的重點是做大做強鄉鎮財政。自2000年開展農村稅費改革試點以來，隨著農村發展形勢的變化和農村綜合改革的推進，基層財政特別是鄉鎮財政職能發生了顯著變化，由組織收入為主的征收管理型向發放各種補貼為主的支出管理型轉變，公共服務職能全面加強，政策性強、責任重大、工作量成倍增加，對部門綜合協調能力和資金監管水平也提出了較高的要求。綜合上述分析，基層財政建設涉及到農村社會經濟發展方方面面，是政府在農村職能發揮的憑借和保障，是政府調整農村經濟社會發展關系實現發展目標的有力抓手，建設的意義和作用遠遠超出了部門自身。當前開展基層財政建設要放寬視野，關注時展的背景和任務，做長遠的規劃和全局的部署，自覺融入農村經濟社會改革發展的大格局中，對癥下藥，有的放矢，處理好自身建設和功能發揮的關系，通過開展建設確保財政職能作用充分有效發揮和財經管理秩序全面規范，確保各項支持“三農”和縣域經濟發展的政策措施落到實處，以財政建設的提升來帶動政府能力的提升，以政府能力的提升來帶動農村經濟社會的發展。

二、科學認識基層財政建設的內容關系

認識是行動的先導。健康推進基層財政建設首先需要對基層財政建設涉及內容及特殊性有一個全面科學的認識。從內容來講，之所以重點推進基層財政建設，是因為當前基層財政架構和管理水平已不能適應經濟社會發展和政府職能作用發揮的需要，存在大量的缺失內容和薄弱環節。這些缺失內容和薄弱環節首先表現為基層財政工作中凸顯的各種問題，包括縣鄉財政職能定位不準，縣鄉村各級財政管理責權配置不夠合理，管理體制機制不夠規范，基層預算約束力不強，預算程序不完善，財政資金監管機制不順暢，鄉鎮財政基礎工作較為薄弱，機構隊伍建設需要加強等。彌補這些問題和不足就是當前推進公共財政體系建設的重點內容，處理好了這些問題，基層財政建設水平也就得到了切實提高。同時，從存在問題反映的建設要求來看，現在農村基層財政建設主要表現為一種職能大調整時期的系統性缺位，而不是某項建設內容不到位的問題，需要從職能、體制、管理機制、機構人員等各個方面進行全方面的補充和完善。從結構關系來看，基層財政建設的內容包括內部和外部兩個層面：外部主要是完善體制機制，處理好財政與其他部門、村委會和群眾的關系，規范財政管理秩序，確保各項政策資金的落實效益，關鍵在于提高基層財政監管水平；內部主要是構建與區域經濟社會發展相適應的基層財政管理框架體系，理順基層財政財務管理關系，提升基層財政預算管理水平，關鍵環節在鄉鎮財政。在推進基層財政建設過程中，還必須關注基層財政建設的特殊性。即理論上基層財政包括縣、鄉兩級，但在實際建設過程中卻涉及縣、鄉、村三級組織。因為村是我國最基層政權組織，雖然不設立一級財政，但由于承擔了部分政府資金分配管理職能，也需要納入基層財政建設范圍。從現在大多數地區政府建設情況看，縣一級是較為完備的政府管理架構，鄉鎮一級除了較為發達地區以外基本上是一級不完整的政府管理架構，而村一級則是實行村民自治的非政府組織，但是又受委托承擔了部分政府職能。所以，推進基層財政建設必須對這種特殊性給予充分重視，一方面關注當前農村不同地區改革發展的特殊背景、任務和矛盾，及其對財政提出的要求和存在的不足；一方面要對基層財政建設涉及各級組織的特殊性有正確認識，實事求是探索適宜的管理模式，實現各級職責權益合理配置和順暢銜接。

三、加強基層財政建設要強化縣級財政轄區責任

自古以來，縣級都是我國較為穩定的一級政權組織，政府職能和機構較為完備，在處理轄區內經濟社會發展關系方面擁有較大的自主權。同時，縣級政府承擔著統籌轄區內城鎮和農村發展的職能，而各地縣域經濟社會發展水平差距較大，經濟結構和發展路徑各有特點，政府和財政工作的重點有所不同，基層財政建設基礎也不一樣。所以，對于基層財政建設不能搞一刀切，而應該關注地區差異，將一般性要求與地方特點相結合，進一步明確縣級財政的轄區責任，擴大縣級財政自主權，由縣級財政立足區域城鄉發展實際，統籌制定縣域內基層財政建設規劃方案并負責落實，著力加強縣級財政對鄉鎮財政的指導和管理，全面規范和理順基層財政管理關系，搭建較為完備的基層財政管理運行平臺。同時，即使在同一個縣域內，不同鄉鎮發展水平和發展任務也不相同，對于特殊的鄉鎮尤其是經濟發展水平和財力較強的鄉鎮，可以考慮按照縣域發展規劃和實際發展需要實行差異性財政管理體制機制。在推進基層財政建設過程中，應該將規范分配關系的體制和激勵經濟發展的政策進行適當區分，體制是基礎，要首先通過完善基層財政體制理順基層分配關系，然后再考慮結合縣域發展規劃有選擇、有重點地出臺財政激勵政策辦法推動局部經濟發展。此外，要將支持區域經濟發展和推動區域社會進步分開考慮，加大縣級調控主導權，在有效促進縣域主導產業和園區發展的同時，處理好縣域內經濟社會發展關系，防止拉大縣域內鄉鎮之間社會發展差距，確保縣域內基本公共服務實現均等化。

四、加強基層財政建設關鍵在于提高鄉鎮財政管理水平

鎮級財政是我國最基層的一級財政，是保持農村社會穩定的關鍵。近年來，隨著國家對“三農”投入力度的加大以及各項惠民政策的貫徹落實，鎮級財政的職能作用尤顯突出。加強鎮級財政建設，對于加快農村經濟社會各項事業發展，開啟基本現代化的新征程具有十分重要的意義。   一、現狀與成因—履行職能與功能弱化并行，鎮級財政職能缺位必須引起重視   如東縣自80年代建立鄉鎮財政所以來，鄉鎮財政參與鄉鎮范圍內各項財政資金的籌集、管理和分配，加強了鄉鎮財政資金的監管，在促發展、保運轉、求穩定中發揮著重要作用，已成為農村政權建設和社會管理的重要保證，成為鎮域經濟發展的重要推動力量，充分履行了一級政府一級財政的社會服務職能和作用。   但由于歷史和現實的原因，鎮級財政職能缺位的問題日趨顯露，財政資金調度日益困難，機關運轉日漸艱難，財政壓力日趨加重，鎮級財政職能嚴重弱化，一些鎮級財政正在變成可有可無的空殼。   1•可用財力少，財政增收難。隨著近幾年征管力度的不斷加大，鄉鎮的稅收存量已越來越少，收入清欠的余地也越來越小，通過強化征管來促進財政增收的難度越來越大。雖然鄉鎮招商引資有了長足的進展，但新增企業對財政收入的貢獻份額呈滯后性，大部分鄉鎮缺乏新的經濟增長點。而農村稅費改革，國家又取消農業稅、農業特產稅和鄉統籌，雖然這些收入在國家財政收入中所占比例不高，卻是鄉鎮財政的重要收入，這又使得鄉鎮財政更趨困難。加之，行政許可法的實施，許多預算外收費項目被取消，非稅收入急劇萎縮，直接影響到可用財力。   2.開支壓力大，資金調度難。一是人員經費支出大。全縣大部分鎮用于保吃飯的支出占鎮級財政支出的80%，成了名符其實的“吃飯財政”。而上級出臺的政策性增資如公務員加薪都由鄉鎮政府自行解決，義務教育階段實行的教師績效工資也由鄉鎮負擔50%，鄉鎮財政壓力有增無減。二是項目配套資金難。上面一根針，下面萬條線;上面開口子，下面掏票子。鄉鎮財政不僅要提供公共產品和公共服務，而且上級有關項目的安排都要求鄉鎮配套。面對名目繁多的“釣魚工程”，丟之可惜，爭之為難，為了爭取項目資金，鄉鎮財政不得不拆東墻補西墻籌措配套資金以解燃眉之急。   3.債務負擔重，財政管理難。由于收不抵支的矛盾和財政事權的不匹配，農村稅費改革后，鄉鎮財政出現了前所未有的困難，不少鄉鎮政府只好大量負債，嚴重影響了鄉鎮財政的發展。初步分析，鎮級債務有兩個特點:(l)負債面廣，全縣所有鎮區都不同程度負債，負債面達100%。(z)負債額高，全縣鎮級負債總額為8.65億元。其中:負債總額在4000萬元以上的就有6個鎮(區)，每個鎮(區)平均負債5700萬元，僅縣經濟開發區一家負債就達2.51億元，占全縣負債總額的29%，鎮級嚴重負債其實質是鄉鎮財政赤字，鎮區財政化解債務沒有來源，債務負擔象獅子滾雪球般越滾越多。同時，全縣村級債務高達3.75億元，給鄉鎮財政帶來更大的包袱。   4.定位不明確，職能轉換難。鄉鎮財政過去以組織農業稅收為主，現在以發放惠農補貼資金為主。工作職責發生了很大的變化，但財政職能沒有相應的轉換。鄉鎮財政工作包羅萬象，財政人員經常被鄉鎮政府抽調做與財政不相干的工作，如民政、安監、招商、村官等，從而影響了鄉鎮財政人員的情緒，制約了財政職能作用的發揮。目前，鄉鎮財政機構建設實行的是縣鎮共管的雙重管理關系，即人員關系在縣里，分配關系在鄉鎮，關系不順，結構松散，鄉鎮財政人員難以交流輪崗，有的鄉鎮財政多年未搞輪崗競崗，“死水一潭”缺乏活力。同時，鄉鎮財政地位普遍不高，待遇偏低，遠不如稅務、國土等垂直部門的工資福利，嚴重挫傷了工作積極性。鄉鎮財政人員隊伍青黃不接，我縣鄉鎮財政人員的平均年齡為45.3歲，近10年來，鄉鎮財政一直未招錄新人，人員結構嚴重老化。鄉鎮財政現有三分之一的人員不能操作電腦，業務層面斷檔，后備力量嚴重不足，到齡的要退休，調離的要進城，有的鄉鎮財政連維持正常的工作運轉都十分困難。   鄉鎮財政管理問題的形成由來已久，從表面上看，有體制不順等客觀原因，也有管理不到位等主觀因素，究其本質，實際上是鄉鎮財政職能嚴重弱化的綜合反映。通過調研，我們認為，鄉鎮財政管理存在嚴重缺位現象。   第一，在收入上，財力與收入不對等。實行分稅制后，鎮級使用的財力極為有限，加之稅源嚴重不足，組織收入困難重重，收入增長無穩定基礎，大部分鄉鎮可用財力僅夠吃飯，滿足不了經常性支出的需要，經濟發展缺乏后勁。   第二，在支出上，剛性支出和運轉成本不對等。一方面，財政不堪重負，運轉成本過高。另一方面上級出臺名目繁多的法定支出比例，剛性支出顯著增加，財力無力承擔。第三，在監管上，監督職能與管理手段不對等。由于鄉鎮財政人手少，財政管理范圍有限。再加之，鄉鎮財政行政上受鎮政府領導，又缺少必要的管理手段，鄉鎮財政的理財職能嚴重缺位。   二、思路與定位—調整重心與有進有退并存，鎮級財政職能轉換必須注重創新   轉變和充實鎮級財政職能，建立和完善科學合理的鄉鎮財政體制，無論是從時代要求還是從現實需求來看，都勢在必行，刻不容緩。它不僅呼應科學理財，精細管理，立足基層加強財政管理;而且是從根本上強化鎮級財政基本功能，充分發揮基層財政監管作用的必然選擇。在轉變鎮級財政職能的過程中，一是堅持財權與事權相結合的原則。“一級政府、一級事權、一級財政”。事權是財權的基礎，財政是事權的保障。合理界定鎮級財政的財權和事權，充分發揮縣鎮兩級的積極性，切實做到“鎮財縣管”、“人財物相隨”，使鎮級財政的事權和財權相匹配，確保鎮級財政履行職能的基本需要。二是堅持強化體制引導功能原則。深化縣鎮財政體制改革，著力推進體制模式的規范化，力求通過體制科學化精細化，激發鎮域經濟發展活力，實現基本公共服務均等化，進而助推科學發展。三是堅持公開丫公平、公正原則。按照公共財政的框架，全面加強預算編制澎聽于、監督管理，實行徹底的零基預算，不斷深化預算績效管理，將鎮級則政職能定位在保證政府運轉、提供公共服務上，集中財力解決事關鎮域經濟和社會發展的重大問題。#p#分頁標題#e#   隨著形勢的發展，鎮級財政工作內容的轉變，工作職責的調整，鎮級財政的職能需要重新定位，突出重點有進有退，有序有效。應根據建設公共財政的要求，調整鎮級財政職能，健全鎮級財政體制，嚴格鎮級財政管理，強化鎮級財政運行機制，使鎮級財政職能定位體現“講科學、求規范、重創新、興財政、促發展、為人民”的深刻內涵，具體反映在以下幾個方面:一是組織財政收入是鎮級財政的基本職責。有財才有政。鎮級財政要把組織收入放在重中之重的首要位置，加強重點稅源的監控，充分挖掘收入空間，確保全面完成序時任務。同時，著力構建覆蓋全面、資源共享、環環相扣的社會化綜合治稅推進機制，形成齊抓共管、集約管理的治稅工作新局面。   二是發放惠農補貼是鎮級財政的主要職責。全面貫徹落實黨的各項涉農補貼政策，對列入“一折通”的所有涉農補貼項目，要制訂操作方案，嚴格支付手續，優化發放機制，確保涉農補貼資金及時如數發到農民手中，真正讓農民得到實惠。   三是加強財政資金管理是鎮級財政的根本職責。建立健全財政資金管理制度，做到按程序辦事，用制度管錢管事。強化對鎮村財政財務管理，提高預算編制的精細化程度和預算執行剛性約束力，確保財政資金用到實處，發揮實效，提高財政資金的規范管理水平。   四是保運轉、保穩定、控支出是鎮級財政的重要職責。重點抓好增收節支工作，努力控減支出，從嚴從緊控制會議費、招待費等一般性支出，認真抓好控減支出各項措施的落實，做到既集中資金，保證重點，又控制支出，堵塞漏洞。著力構建厲行節約的長效機制，確保鎮級財政平穩健康地運行。   三、對策與措施—標本兼治與上下聯動并重，鎮級財政建設必須科學精細   鎮級財政建設是一項系統工程，應從多層次、多角度來思考，既立足當前，化解收支矛盾，研究解決好眼前所需，當務之急;又著眼未來，為長遠發展打好基礎，增強鎮級財政發展的可持續性。   著力培植壯大鎮級財源。培植壯大財源是鎮級財政轉換職能的重要目的，也是財政部門支持經濟發展的著眼點和切入點。為從根本上提高鎮級財源運行質量，財政部門要進一步強化機遇意識、發展意識、財源意識，運用好財稅政策和資金扶持兩大手段，突出財源項目建設，特別在招商引資、全民創業過程中，重點尋找適合本地優勢和產業發展的項目，著重抓好節能減排高、產品升級好、稅源見效快的項目，積極做好轉方式、調結構與增財源相結合的文章，努力形成多極支撐、多點帶動的財源發展格局。   著力提高鎮級財政保障能力。要準確界定鎮級財政的職能，切實做到財權和事權有機結合，有效加強鎮級財政建設。始終把增收節支擺在重要位置，努力拓寬聚財視野，創新聚財辦法，真正在開源節流上狠下功夫。一方面，狠抓增收工作。密切關注財政經濟形勢，搞好所屬鎮區的重點稅源、新增稅源的調查分析，加強對組織收入工作的指導。全面開展綜合治稅工作，鎮區、村都要成立綜合治稅組織，全面形成縣、鎮、村三級互動的綜合治稅網絡，跟蹤監督涉稅信息，強化涉稅信息的延伸利用，實現涉稅信息、稅源、稅收三者的有機轉化，切實把綜合治稅的成果體現到強化稅收征管，增加財政收入上來。另一方面，嚴格支出管理。牢固樹立過緊日子的思想，嚴肅預算執行紀律，從嚴控制一般性開支。大力整合專項資金，集中財力保重點、辦大事、千方百計提高資金使用效益。   著力創新鎮級財政體制機制。注重在促改革、抓管理上動腦筋、想辦法，加快構建有利于鎮級經濟科學發展的財稅體制、運行機制和管理制度，全面提升鎮級財政科學化精細化管理水平。一是著眼科學化。   規范公共財政預算管理，徹底改變鎮級預算管理形同虛設、亂支濫用、隨意突破預算等問題，建立“收支掛鉤、超支不補，結余留用”的管理機制，鞏固完善鎮級會計集中核算中心，對財政經費實行分類管理，嚴把專項經費專用關口，有效提高財政專項資金的使用效益。二是著眼規范化。規范“鎮財縣管”運行機制，通過縣級財政直接管理和監督鎮級財政收支，促進鎮級依法組織收入，合理安排預算支出，控制財政供養人員的不合理增長。并建立政府采購，工程招投標統一平臺，全面實施政府采購和工程招投標制度，對鎮級財政資金實施績效考評。縣對鎮級的約束激勵機制要與財政收支目標掛鉤，規范鎮級財政的理財方式，緩解鎮級財政困難，維護農村基層政權和社會穩定，促進鎮域經濟和社會事業健康發展。三是著眼精細化。構建日常監督和專項監督、績效評價相結合的財政“大監督”機制，做到財政資金流到哪里，財政監督就跟到哪里。加強財政專項資金監督，杜絕擠占挪用專項資金的行為，確保專款專用。加強政府債務管理，嚴格控制債務規模，健全債務預警和監督制約機制，實現債務借用還的良性循環，防范和化解鎮級財政運行風險。   著力加強鎮級財政隊伍建設。搞好鎮級財政管理，加強隊伍建設是關鍵。立足于“帶好一支隊伍，樹立一流形象”的要求，切實加強對鎮級財政干部的教育和培訓，采用集中培訓和以會代訓的方式，抓好勤政廉政、艱苦奮斗的教育，牢固樹立宗旨意識、大局意識和責任意識，弘揚團結協作、開拓創新、銳意進取、兢兢業業、無私奉獻的優良作風。定期組織業務知識培訓和崗位技能比武活動，熟悉政策法規，掌握業務技術，促進知識更新換代，提升服務“三農”工作的能力。不斷加強對鎮級財政的考核管理，把科學理財、依法理財、高效理財、廉潔理財融為一體，制定切實可行的考核辦法，從健全制度、組織收入、財力投入、資金管理等多個層面入手，把工作著力點放在細化各項財政管理上，量身打造鎮級財政隊伍建設的行為規則，力求做到狠抓基層求嚴，夯實基礎求細，強力推動求效，努力建設一支政治素質過硬、業務素質全面、工作作風優良的鎮級財政干部隊伍。

作者：張耀民 單位：銅川市財政局

農村稅費改革以來，農村政治經濟發生了巨大變化，特別是近幾年國家各項惠農政策的出臺和實施，進一步加大了對“三農”的投入力度，通過向城鄉提供均等的基本公共產品及服務、逐步加大基層財政建設，我國縣鄉政府財政困難狀況大大改善。建立完善公共財政，加強財政基礎管理和大力推進基層財政建設，進一步推進財政的科學化、精細化管理，鄉鎮財政作為連接國家與農民、城市與鄉村的重要橋梁，在提供農村公共服務、新農村建設中任務越來越艱巨。但在西部貧困地區，有許多縣鄉政府財政收支矛盾依然尖銳，制約著農村經濟和農民增收、各項事業的發展以及財政自身建設。如何建立適應新形勢發展需要的規范的鄉鎮財政管理體制？如何通過鄉鎮財政體制創新走出困境？筆者結合銅川實際對當前貧困縣鄉鎮財政建設困境進行了一些思考。

一、現行鄉鎮財政管理體制存在問題

銅川市轄一縣三區，其中3個國家級貧困縣（區），1個省級貧困區。目前共有34個鄉鎮，543個行政村，農業人口44.96萬人。近年來全市財政收入雖增長較快，但收支矛盾依然突出。特別是鄉村基層財政，多年來由于財力原因僅能維持低水平運行。筆者認為有效解決鄉鎮財力不足，促進基層財政建設取得實質效果，應著力從事權與財力、財政體制以及制度建設等方面入手對現行鄉鎮財政體制問題進行深入的改革和探索，目前困境主要有以下幾點：

（一）鄉鎮財政無法引起鄉鎮領導足夠重視鄉鎮政府作為群眾利益的直接承辦者，是全面貫徹中省市各級政府一系列惠農政策，落實扶貧濟困方針，促進社會公平正義的中間載體。鄉鎮財政在很大程度上要用有限的財力承擔更多的責任，甚至可以說，直接決定著國家宏觀調控的力度和成效。然而，鄉鎮財政在機構設置、人事制度、行政管理與具體業務分屬鄉鎮和縣（區）管理，有的鄉鎮領導對新形勢下的財政職能不甚了解，認為財政就是領導的會計、出納，隨意調、派、換財政工作人員，使得鄉鎮財政業務骨干人員向系統外流動性較大，嚴重影響了財政整體工作的連續和規范化管理。

（二）鄉鎮事權和財力不對等農村稅費改革后，銅川市的鄉鎮、村幾乎全部依靠上級財政的轉移支付補助維持基本運轉，自身可用財力較少，資金供需矛盾仍然突出。以經濟中等縣、中等鄉的一個中等村為例分析，現階段要保證村級組織正常運轉最低需要4萬元。其中：村干部工資及補助1.46萬元，村級組織辦公費0.6萬元，計劃生育費用0.6萬元，突發性事件支出（主要指防汛抗旱、檢查評比支出）0.3萬元，生產經營支出（主要指為發展生產而發生的各項成本和費用）0.4萬元，其他支出0.64萬元。從目前的實際情況來看，2008年全市543個村的平均收入（含各種轉移支付收入）為2.4萬元，尚有缺口1.6萬元，543個村的缺口總計1303萬元。鄉、村在上級財政的轉移支付資金上經常爭搶，一定程度上也影響到鄉鎮政府的正常工作運轉，更不用說興辦一些農村公益事業。

（三）財政約束軟化，鄉鎮機構膨脹，財政供養壓力劇增目前，銅川市鄉鎮人員普遍超編嚴重，雖經歷次機構改革和多次清理，但始終未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。其主要原因：一是財政監管“缺位”。鄉鎮一級政府無論鄉鎮規模大小和當地資源狀況如何，都要設置十幾個甚至二十多個部門，增事務增機構，減事務不撤機構，長此以往導致機構和人員極度膨脹，財政缺乏有效的制約；二是鄉鎮政府“越位”。在實施公務員管理制度之前，鄉鎮機關進人沒有規范的約束和有效的監管，在就業形勢艱難的情況下，人員進入的隨意性較大；三是國家政策“錯位”。一方面，國家對大、中專生的硬性招聘安排，對本來過剩的鄉鎮機構人員沒有很好裁減，使原來3-4人就可保證運轉的單位，人員短時期內竟成倍增加；另一方面，復轉軍人安置、民辦教師轉正等增加鄉鎮財政供養，在撒鄉并鎮的改革中，雖然下達了精簡人員的目標，但由于缺少有效的安置辦法，精簡人的工作難上加難，最終還是越減越多。此外，隨著計劃生育政策的深入人心，計生工作已由過去的全體干部一起抓變為專職人員常年抓；還有一些站所業務上劃區縣一級，因此鄉鎮一級形成大量的富余人員，造成人無事干，事無人干。然而，確保機關事業單位人員工資按時足額發放是各級的政治任務，這種極度膨脹的財政供養加劇了收支矛盾。例如銅川市某縣（區）2001－2007年，財政收入年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長了1.5倍，財政收入大部分被人頭費吃掉。

作者：高永祥 單位：江蘇省金湖縣前鋒鎮財政所

貨幣資金貫穿鄉鎮財政經濟活動的全過程，是支持政府運轉的“血液”。所以，建立健全貨幣資金內部控制制度、規范鄉鎮財政資金管理運作機制對我國鄉鎮財政建設意義重大。但是，從目前的實際情況來看，我國的鄉鎮財政貨幣資金管理仍然存在一些突出問題。

一、鄉鎮財政資金管理中存在問題

（一）貨幣資金內部控制不夠

目前，許多鄉鎮財政忽視對貨幣資金內部控制關鍵點的管理。授權批準、內部稽核、盤點核對等環節的控制手續不健全，并且出納與會計的職責分工不夠嚴謹、合理，起不到相互約束監督的作用。主要表現在：支款僅憑領導口頭安排，未及時補辦簽批手續，原領導離任后一直無法正式入賬，長期以白條抵頂庫存現金；會計不監督出納庫存，日常現金盤點工作基本上都是由出納人員自行完成；銀行印鑒管理和與銀行對賬制度有漏洞，空白支票、銀行印鑒未分開保管，由出納本人與銀行對賬，以致一些錯弊不能及時發現；未安排主管會計或指定會計人員對收、付款憑證進行審核，收、付款原始票據未及時加蓋“收訖”或“付訖”戳記，造成證單不符、重復報銷等問題。

（二）貨幣資金的監管松弛

有的鄉鎮領導對鎮直部門資金管理不到位，鄉鎮“部門統管”、“收支兩條線”制度多流于形式，鄉鎮部門仍然存在坐收坐支現金問題，個別部門還存在侵占、挪用公款問題，不少鄉鎮政府支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強。例如，在某縣審計過程中，查出7鄉鎮計生部門截留計劃生育社會撫養費124.73萬元、某鎮土管部門坐收坐支土地出讓金34.55萬元等現象。這些現象充分表明了目前在鄉鎮財政資金監管方面的漏洞。

摘要：該文主要以分析財政體制改革對農業和農村經濟的影響及對策為重點進行闡述，結合當下財政體制改革現狀為依據，首先分析財政體制改革對農業和農村經濟的影響，其次從明確政府農業的事權、增加地方財政農業投入、整合國家稅收政策、加快農村企業發展進程、內化財政機制、建設一級財政體系幾個方面深入說明并探討借助財政體制改革，促使農業和農村經濟更好發展的措施，旨意在為相關研究提供參考資料。

關鍵詞：財政體制;農業;農村經濟;影響;對策

一直以來，財政體制和農業以及農村和農民之間存在的關系較為密切，我國在1994年開始出現財政體制的改革，也就是執行分水機制、全新的流轉稅機制以及所得稅機制，作為社會主義市場經濟完善、國家宏觀調整機制以及國家與企業分配關系優化的有效舉措。因此分析財政體制改革對農業和農村經濟造成的影響以及對策十分必要，以下為筆者給予的相關研究與建議。

1財政體制改革對農業和農村經濟的影響

1.1農村企業的總體流轉稅負得以下降

在改革之后的進程中，流轉稅由以往的增值稅、消費者稅以及營業稅構成，明確在工業以及商業領域內征收增值稅，以此為基礎選取少量的消費品之后進行消費稅的征收，給予勞務和無形資產轉讓以及不動產的銷售進行營業稅的征收。全新的流轉稅機制針對稅種的設計、課稅范圍的約束和征管途徑進行完善。農村企業流轉稅負擔任以及其他類型企業的稅負進行對比，凸顯同向變化的趨勢，由于之前的流轉稅機制主要是結合產品和行業明確稅目以及課征強度的。針對多種經濟類型的企業而言，實施的為同種類型政策，然而這次工商稅機制的改革，僅僅為課稅的范圍調整以及稅率的合并，缺少對經濟種類企業負擔的整合思考。

1.2農村企業一些行業的流轉稅負得以上升

摘要：近年來，隨著我國財政體制的深化改革，行政事業單位的財政管理水平逐步提高，但在推進財務精細化管理方面依然存在一定的問題與不足。基于此，本文分析了行政事業單位進行財務精細化管理的必要性，并就行政單位如何進行財務精細化管理提出了幾點可行的策略與方法，希望能為相關部門的財務管理工作提供一些借鑒與參考。

關鍵詞：事業單位；財務；精細化管理；實踐

精細化管理是一種起源于發達國家的企業管理理念，是指在標準化和規范化的基礎上，對企業的生產流程和管理流程進行科學優化和精確細化的一個過程。將精細化管理引入到行政事業單位的財務管理工作中，對于推動行政事業單位的體制改革有著重要作用。

一、行政事業單位進行財務精細化管理的必要性

我國財政部自1998年以來不斷推出新的體制改革措施，與此同時，全國各地各級財政部門根據中央財政體系的要求，相繼頒布了一系列有助于加強財政管理的措施，有效提高了行政事業單位的財務管理和會計核算水平。但就目前情況來看，行政事業單位在財務工作中仍然存在不少的問題，如會計預算的編制不夠精細、會計核算水平達不到財政精細化管理對所采集財務信息的要求等。行政事業單位的主要職責就是構建社會公共財政體制，而社會公共財政最強調的就是公平和公益性，這也和全體社會成員的切身利益密切相關。行政事業單位實行財務精細化管理有助于健全日常工作規范、完善管理體制、明確職責分工，同時有助于加強工作人員之間的協調配合，使得財政體制更加透明化。可以說，能否科學、精確地進行財務精細化管理，是決定行政事業單位能否提高財政管理工作效率的關鍵。在國家大力推進財政體制改革的今天，行政事業單位引進精細化財務管理模式勢在必行。

二、我國行政事業單位實行財務精細化管理的實踐與探索

（一）適當延長財務預算的編制時間

作者：陳加 單位：南京市玄武區財政結算中心

一、街道財政的產生及原因

最早關于“街道財政”概念的提出及理論敘述，要追溯到上世紀八十年代初的貴州省貴陽市云巖區，該區在1983年率先建立城市街道財政；此后陜西省西安市、北京市東城區也相繼試點；九十年代后，把街道視為一級準政府、在街道實施區街財政體制的做法，在全國各地迅速鋪開。筆者所在的南京市也在上世紀九十年代開始在街道實行區街財政體制。那么是什么原因創造了街道財政，并給予它如此強大而茂盛的生命力呢？

首先，街道職能的不斷擴展直接推動了街道財政的產生。街道辦事處，在三十多年的改革開放過程中，它的性質、職能和作用發生了巨大變化，客觀上提出了建立街道財政的要求。1954年國務院頒布的《城市街道辦事處組織條例》規定，設立街道辦事處的目的是“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系”；性質是“市轄區、不設區的市的人民委員會的派出機關”；基本任務是“辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會工作，反映居民意見和要求”。但隨著城市和街道經濟的快速發展，轄區內工廠、商店、機關、學校、醫院及人口越來越多，街道構成了城市社會中的基層小社會，成為宏觀管理和微觀管理的結合點，居民和單位對城市的綜合管理和社會服務的要求也越來越高。為適應這一變化，街道辦事處逐步由“純民政型”的職能向基層政權的綜合管理和社會服務的職能擴展[1]。街道辦事處事權的不斷擴大，產生了對財權的更多訴求，因此為了實現事權與財權的統一，街道財政應運而生。

第二，街道財政的發展壯大是區域經濟發展的必然要求。改革開放后，經濟得到迅猛發展，各種經濟形式并存，企業無論從數量上還是實力上都發生了質變。城市作為經濟發展的前沿，在交通、信息、資金、人才等方面的獨特優勢，對企業來說非常具有吸引力，成為企業落戶的首選。另一方面，在分稅制改革后，區政府徹底脫離了財政包干體制，參與稅收分成，發展區域經濟、做大財政蛋糕成為區級政府的核心任務。為了調動街道積極性，區政府將以分稅制為核心的財政體制向街道延伸，充分發揮街道貼近一線、熟悉情況、分布廣泛的特點。至此，街道逐步區別于一般的預算單位，它既像預算單位一樣需要編制部門預算，同時又根據財政體制和區政府進行財力分成，具備了作為一級財政的基本屬性。

第三，街道財政的產生是街道資金管理的需要。隨著街道在區域經濟發展中扮演越來越重要的角色，街道財力也在不斷增長。以筆者所在的南京市玄武區為例，1998年實行區街財政體制的第一年，街道財力為690萬元，2010年街道財力達到2.6億元，街道財力年均增長率達35％。街道所掌握的財力，從性質上看屬于財政資金，但是又不同于普通的預算單位通過部門預算管理的財政資金，在財務管理上也應由行政事業單位的財務管理模式轉為街道財政的管理體制。因此，從加強財政資金管理的要求出發，建立街道財政也是符合實際需要的。

二、街道財政的發展變革

一、事業單位財政預算資金管理中存在的問題

（一）事業單位財政預算資金編制與資產管理、財務管理相脫節

目前，我國很多事業單位在財政預算資金編制方面存在一些問題，資金編制與單位的資產管理、財務管理產生脫節，導致編制不科學、不合理。首先，我國事業單位在較長的歷史時期積累了大量的資源，其中包括土地、房屋、車輛、設備等各項固定資產。然而，事業單位非經營性資產管理長期以來比較松散，沒有將資產管理與預算編制緊密的結合在一起，導致財政預算資金編制與資產管理相脫節。事業單位使用財政預算資金而形成的資產沒有得到嚴格的使用、管理與監督，私自設置“小金庫”等資產占有不合理的情況非常普遍，這也導致了單位資金分配的不合理。其次，事業單位的財政預算資金主要是用于單位向社會提供優質服務的。然而，隨著市場經濟的不斷深化，很多事業單位逐漸參與市場經濟活動，開展一些經營性業務。一些事業單位沒有嚴格將經營性業務與單位的服務業務區分開來，而是納入到統一的財務管理體系中進行管理，導致預算資金的管理不透明，預算資金的編制與財務管理相脫節。

（二）事業單位財政預算資金編制與決算編制脫節

目前我國的財政管理體制實行的是“一級政府、一級財政”，各級政府部門負責預算和決算的編制，并將編制逐級上報予以匯總，最終形成全國性的財政報告。在財政管理的過程中，首先由各級財政主管部門負責對預決算提出要求并編制報表，事業單位在收到報表之后要按照要求填報，最終匯總成本級的財政預決算報告。因此，我國很多事業單位將財政預算資金編制視作上級財政主管部門的工作，認為其對單位自身的利益關系影響不大，在填報的過程中應付了事，沒有嚴格按照預算與決算的對應關系來進行填報。財政預算資金在運行過程中，預算與決算是存在嚴格的對應關系的，決算是反映預算資金執行結果的，預算與決算的脫節將給財政預算資金的管理造成極大的負面影響。

（三）事業單位財政預算資金的執行力度不足

目前，我國很多事業單位財政預算資金的執行力度不足，在日常沒有嚴格按照預算編制來對資金進行分配和使用，資金使用的隨意性和主觀性較強，支出控制不嚴格，超支浪費的情況比較普遍。例如，有些事業單位領導濫用職權，經常干涉單位資金的用途和流向，導致預算執行力度不足，預算經常發生變更。有的事業單位沒有將財政專項資金進行單獨核算，而是與普通的經費進行混合使用，專項資金被挪用于單位福利補貼、員工消費、彌補經費不足，導致專項資金沒有得到合理使用。這些情況的存在，導致事業單位預算編制與預算執行脫節，預算編制失去了其應由的約束和管理功能，不僅削弱了資金的使用效率，還對事業單位職能行使產生了負面影響。