[摘要]在新型城鎮(zhèn)化要求節(jié)約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過(guò)去快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由于土地行政管理工作不到位導(dǎo)致的糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)和諧、土地粗放利用等一系列問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，研究和探索土地行政管理應(yīng)采取的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]土地行政管理;新型城鎮(zhèn)化;土地征收;土地資源管理

1引言

過(guò)去20年間中國(guó)經(jīng)歷了前所未有的最大規(guī)模、最快速度的城鎮(zhèn)化過(guò)程。從1978年改革開(kāi)放至2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由19.4%提高了37.95%，達(dá)到57.35%。然而中國(guó)城鎮(zhèn)化在不少地區(qū)都存在“冒進(jìn)式”和“攤大餅式”的發(fā)展現(xiàn)象，導(dǎo)致了外表繁華而內(nèi)里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中明顯的“重城輕鎮(zhèn)”、“重大城輕小城”的政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸突出、大小城鎮(zhèn)差距拉大。針對(duì)上述嚴(yán)峻問(wèn)題，中共十八大提出要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并針對(duì)土地資源利用現(xiàn)狀，提出要樹(shù)立資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化新思路、走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。土地行政管理是指為了當(dāng)前和未來(lái)的社會(huì)整體利益，以政府作為管理者對(duì)土地進(jìn)行有效配置和持續(xù)利用。在此新背景下，土地行政管理任務(wù)十分繁重，在面臨新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，必須要抓重點(diǎn)解決突出問(wèn)題：把“保資源、保權(quán)益、保生態(tài)”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類(lèi)所有權(quán)不平等的矛盾、行政管理者缺乏監(jiān)督機(jī)制等影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的問(wèn)題。與此同時(shí)，政府作為土地行政管理者在行政過(guò)程中的無(wú)作為、錯(cuò)作為導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的問(wèn)題和更加激烈的矛盾，例如低價(jià)征收農(nóng)民土地后高價(jià)出讓土地使農(nóng)民利益受損、土地尋租現(xiàn)象層出不窮等。綜上所述，總結(jié)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府作為土地行政管理者出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯(cuò)誤行為。

2新型城鎮(zhèn)化對(duì)政府提出的要求

新型城鎮(zhèn)化是以發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，以民生、可持續(xù)發(fā)展和追求質(zhì)量為內(nèi)涵，尋求大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局合理、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程之中，土地行政管理行為則存在當(dāng)官的“一言堂”、拍腦子就想出來(lái)的規(guī)劃、違規(guī)賣(mài)地等以及層出不窮的土地尋租等問(wèn)題，這與我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展以及健康發(fā)展要求背道而馳，因此新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人為本

為加快棚戶(hù)區(qū)（危舊房、“城中村”）改造步伐，改善群眾居住條件，完善城市功能，提升城市品味，為唱響品牌，建設(shè)品牌，優(yōu)化環(huán)境，做實(shí)民生。按照上級(jí)有關(guān)城市棚改的工作要求，根據(jù)《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《江西省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定及市近幾年城市棚改的成功作法，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的精神為指導(dǎo)，不忘初心，牢記使命，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，通過(guò)實(shí)施棚戶(hù)區(qū)（危舊房、“城中村”）改造，進(jìn)一步改善城市面貌，優(yōu)化城市布局，推進(jìn)城市化進(jìn)程，為建設(shè)“十全十美、品牌”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、征收范圍

1.城南區(qū)域：**等

2.城北區(qū)域：**等

征收房屋總建筑面積約45萬(wàn)平方米，涉及征遷戶(hù)約2000戶(hù)。具體征收范圍以項(xiàng)目確定的規(guī)劃紅線(xiàn)為準(zhǔn)。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用的現(xiàn)狀

（一）征收集體土地，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地支持

我國(guó)實(shí)行土地國(guó)家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態(tài)不能改變，城鎮(zhèn)建設(shè)必須使用國(guó)有土地。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，土地的需求逐年增加，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴(yán)重緊缺。使用新增土地和利用城鎮(zhèn)原有的存量土地，是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮(zhèn)存量土地的使用在實(shí)際執(zhí)行中面臨很多阻力，涉及到規(guī)劃、拆遷安置、補(bǔ)償?shù)龋枰?jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的談判，牽涉面廣、代價(jià)高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進(jìn)行的，具有強(qiáng)制性，好規(guī)劃、成本低、難度小，易操作特點(diǎn)。故各地政府在解決建設(shè)用地不足時(shí)都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴(lài)新增建設(shè)用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮(zhèn)建設(shè)單純依靠征收集體土地、占用耕地?cái)U(kuò)張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問(wèn)題，土地管理法第31條推出了耕地占補(bǔ)平衡政策，是針對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線(xiàn)不被突破。實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)等可以增加耕地面積的項(xiàng)目。通過(guò)土地整治得到的新增耕地可用于城鎮(zhèn)建設(shè)需要，有利于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)兩個(gè)目標(biāo)。但在城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地也在不斷增加，各地農(nóng)村存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心村、村莊布局分散等粗放用地問(wèn)題。城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭擠占耕地，造成農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用地雙擴(kuò)的局面。為了改善這一局面，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，國(guó)土資源部在2004年推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置的制度創(chuàng)新，通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展的土地空間，在建設(shè)用地總量不顯著增加的前提下，既實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)，又保障建設(shè)用地的供給。具體做法是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村居民點(diǎn)、空心村、農(nóng)村建設(shè)用地等進(jìn)行土地整理復(fù)墾為耕地，復(fù)墾出耕地所產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用作城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，有效地優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用中存在的問(wèn)題

上述措施的實(shí)施為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問(wèn)題。

各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，疏港物流園區(qū)管委會(huì)、工業(yè)區(qū)管委會(huì)、市政府有關(guān)部門(mén)、單位：

根據(jù)國(guó)土資源部、省市有關(guān)文件精神，對(duì)批而未供（用）的土地必須在年12月底前完成供地，否則將采用無(wú)償調(diào)劑、扣減下年度計(jì)劃指標(biāo)等措施進(jìn)行懲處。同時(shí)要求下步實(shí)行“三率”限批制，即將“實(shí)施方案審核率”、“批后征地率”、“批后供地率”作為土地計(jì)劃指標(biāo)分配、用地審批、節(jié)約利用考評(píng)等重要依據(jù)。達(dá)不到規(guī)定指標(biāo)的，將適時(shí)暫停建設(shè)用地指標(biāo)使用和建設(shè)用地審批；對(duì)于供地率排名位于末幾位或批而未用面積排名前幾位的地區(qū)，將核減其部分新增建設(shè)用地指標(biāo)，用于獎(jiǎng)勵(lì)供地率排名靠前的地區(qū)。為進(jìn)一步加快全市土地供應(yīng)，合理利用土地資源，切實(shí)提高土地供應(yīng)率和土地利用效率，結(jié)合我市土地供應(yīng)工作實(shí)際，現(xiàn)就做好我市批而未供（用）土地工作通知如下：

一、已經(jīng)省、市審批還沒(méi)有供應(yīng)的土地。特別是衛(wèi)片檢查完善手續(xù)和因不在城鄉(xiāng)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃部門(mén)不予出具規(guī)劃條件的地塊，市政府同意確定為規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)，由市國(guó)土部門(mén)依據(jù)項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）出具的項(xiàng)目簡(jiǎn)介和項(xiàng)目實(shí)際用途，逐宗列出土地利用要求，并提供土地征收范圍，市規(guī)劃部門(mén)據(jù)此結(jié)合現(xiàn)狀出具用地范圍圖和設(shè)計(jì)要點(diǎn)，經(jīng)市土地經(jīng)營(yíng)會(huì)審領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)審報(bào)市政府同意后，辦理供地手續(xù)。

二、因退讓道路紅線(xiàn)和綠化用地。由市國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室提出供地申請(qǐng)和用地范圍圖，不再辦理規(guī)劃用地許可證和立項(xiàng)、環(huán)評(píng)等手續(xù)，由市國(guó)土部門(mén)將征收剩余面積劃撥給國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，用于道路和綠化帶建設(shè)，免收行政事業(yè)性收費(fèi)。

三、已報(bào)征收的舊城改造用地暫時(shí)不能搬遷的。由所在鎮(zhèn)（街區(qū)）提出申請(qǐng)，市規(guī)劃部門(mén)先行出具規(guī)劃用地范圍，作為安置用地劃撥給原村居代管。搬遷為凈地后，重新納入儲(chǔ)備，以招拍掛方式供地。各鎮(zhèn)（街區(qū)）要加大征收力度，催促相關(guān)村居盡快實(shí)施搬遷。已征收未實(shí)施搬遷的村居，除市政府確定的重點(diǎn)片區(qū)外，不再批復(fù)新的改造地塊。

四、批而未用的土地。由鎮(zhèn)（街區(qū)）盡快落實(shí)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，12月20日前必須形成建設(shè)場(chǎng)面。否則，因此被上級(jí)扣減的指標(biāo)，明年從所在鎮(zhèn)（街區(qū)）節(jié)余的掛鉤流量指標(biāo)中核減。因調(diào)地或其他原因確實(shí)無(wú)法使用的經(jīng)省政府批復(fù)的農(nóng)轉(zhuǎn)征地塊，由鎮(zhèn)（街區(qū)）提出書(shū)面申請(qǐng)，市國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)上報(bào)省政府進(jìn)行置換。

五、建立“三率”限批制度。特別是供地率，年和年的供地率各鎮(zhèn)街區(qū)須達(dá)到90%以上，達(dá)標(biāo)的鎮(zhèn)（街區(qū)）在用地指標(biāo)分配上給予傾斜，不達(dá)標(biāo)的鎮(zhèn)（街區(qū)）暫停用地審批。

一、指導(dǎo)思想

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照有利于充分調(diào)動(dòng)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有利于最大限度保持一級(jí)政府職能的完整性和更好地提高行政效能，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展和保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，以改革創(chuàng)新和探索嘗試的精神，建立以“簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化機(jī)制”為重點(diǎn)的行政管理體制。

二、基本原則

（一）堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，重心下移。

按照就近就地、方便服務(wù)、有利監(jiān)管的原則，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，具體管理職責(zé)重心下移。市、區(qū)兩級(jí)都可行使的事權(quán)或都可依法授權(quán)、委托的事權(quán)，都由行使，切實(shí)做到應(yīng)放盡放、權(quán)責(zé)一致，切實(shí)做到“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”，切實(shí)做到降低運(yùn)行成本、提高行政效率。

（二）堅(jiān)持科學(xué)管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

市級(jí)各部門(mén)主要負(fù)責(zé)具有全局性和跨部門(mén)、跨地區(qū)重大事項(xiàng)的決策、協(xié)調(diào)和服務(wù)，研究制定政策措施，加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督和考核。是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的責(zé)任主體、工作主體，實(shí)施具體管理。切實(shí)理順市、區(qū)兩級(jí)事權(quán)關(guān)系，提高為民服務(wù)和統(tǒng)籌發(fā)展的能力。

【摘要】我國(guó)正處于的初級(jí)階段，與此同時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷加快，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。所以在我國(guó)城市建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地管理制度不斷進(jìn)行創(chuàng)新和完善，只有如此才能夠做到于時(shí)俱進(jìn)，才能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。本文主要對(duì)改革土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展作為分析。

【關(guān)鍵詞】土地管理制度;城鎮(zhèn)化發(fā)展;創(chuàng)新

土地是一個(gè)國(guó)家和民族發(fā)展的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快過(guò)程中，土地管理問(wèn)題一直是需要注意的大問(wèn)題。我國(guó)土地廣闊，但是人口眾多，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到的制約較多，使土地管理制度不能服務(wù)于城鎮(zhèn)化發(fā)展，所以應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)的、落后的土地管理制度改進(jìn)，探索適合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地管理制度。

一、傳統(tǒng)土地管理制度的問(wèn)題

(一)土地管理模式與城鎮(zhèn)化發(fā)展不符

現(xiàn)階段我國(guó)土地管理模式與城鎮(zhèn)化發(fā)展空間需求不符，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平已經(jīng)明顯提升，但是與總體目標(biāo)相比依舊有較大差距，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要更多的城市用地，但是國(guó)家所規(guī)定用地范圍只能是建設(shè)城市的十分之三，所以對(duì)城市建設(shè)有嚴(yán)重制約。城市規(guī)劃缺乏農(nóng)村用地指導(dǎo)，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃將農(nóng)村居民土地保存了原本用途，因此不能夠?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行正常利用。人口城鎮(zhèn)化速度比土地城鎮(zhèn)化速度發(fā)展慢，雖然我國(guó)人口持續(xù)增加，但是我國(guó)土地城鎮(zhèn)化速度發(fā)展更快，存在兩者發(fā)展不協(xié)調(diào)情況，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展造成消極影響。所以在此背景下，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)達(dá)不到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

(二)農(nóng)村傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)限制

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。根據(jù)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸村民集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，沒(méi)有使用期限的限制。集體建設(shè)用地一般分為三類(lèi)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地所占比例較小，集體建設(shè)用地主要指宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。《土地管理法》第43條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有的土地的以外，所有建設(shè)都要使用國(guó)有土地，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地方能使用。該法第63條規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，除因破產(chǎn)、兼并等原因使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，法律將集體建設(shè)用地用于建設(shè)保留在極其狹小的范圍內(nèi)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推行，大量的集體建設(shè)用地成為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農(nóng)民一定的補(bǔ)償，即可將集體土地征收為國(guó)有土地，永久地脫離農(nóng)民集體。雖然2008年十七屆三中全會(huì)中央就提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，縮小征地范圍，改革征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)的原則給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，但實(shí)踐中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)土部為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的局面，也推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，意圖通過(guò)土地的綜合整治，將整理的土地復(fù)墾后等量置換新增建設(shè)用地指標(biāo)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的目標(biāo)，但在執(zhí)行中背離了初衷，侵犯了農(nóng)民利益而處于清理階段。目前低價(jià)征收仍是集體建設(shè)用地利用的主要方式。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問(wèn)題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整

集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被政府所掌控，忽略農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體對(duì)其產(chǎn)權(quán)的收益與處置權(quán)利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

首先，法律未對(duì)公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府?dāng)U大征收權(quán)提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權(quán)，任意擴(kuò)大征地范圍，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設(shè)用地，以致強(qiáng)征強(qiáng)拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，集體土地所有權(quán)主體虛位，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了農(nóng)民集體處分和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)基本集中在村委會(huì)，村長(zhǎng)和村委會(huì)成員成為實(shí)際的所有者，致使土地征收中職務(wù)犯罪頻發(fā)，侵占、挪用、截留征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民無(wú)法抵制這些侵害。最后，土地征收補(bǔ)償機(jī)制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機(jī)制，政府按照被征收土地的原用途對(duì)失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補(bǔ)償，農(nóng)民沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)。政府通過(guò)低征高賣(mài)所得的增值收益基本與農(nóng)民無(wú)關(guān)，農(nóng)民群體所得的征地補(bǔ)償費(fèi)僅相當(dāng)于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權(quán)利被否定，土地的社會(huì)保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財(cái)政，透支了未來(lái)的土地收益，更為嚴(yán)重的是農(nóng)民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民群體三方利益分享嚴(yán)重失衡，與農(nóng)民的預(yù)期收益發(fā)生沖突，在利益訴求缺少救濟(jì)途徑的情形下，征地過(guò)程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發(fā)生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現(xiàn)致8人死亡的嚴(yán)重后果，社會(huì)影響極壞。

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的不斷增加，城市土地利用成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，土地問(wèn)題一直困擾各級(jí)政府和部門(mén)，如何全面做好土地利用與設(shè)計(jì)，保證城市全面發(fā)展，是擺在政府與規(guī)劃建設(shè)部門(mén)面前的重要課題。只有全面做好土地合理利用，才能實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展建設(shè)目標(biāo)，建設(shè)美麗城市，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。文章主要通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，全面剖析了土地利用與規(guī)劃的矛盾，同時(shí)，進(jìn)一步闡述土地規(guī)劃利用思路與方法，以此，有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用問(wèn)題，通過(guò)土地合理規(guī)劃與流轉(zhuǎn)，解決實(shí)際問(wèn)題，這樣才能使土地規(guī)劃更加科學(xué)合理，達(dá)到預(yù)期效果。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化建設(shè)；土地規(guī)劃利用；政府職能

1城鎮(zhèn)化建設(shè)土地資源利用意義

經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，城鎮(zhèn)化建設(shè)最為核心的要義是使更多的農(nóng)業(yè)人口從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的一個(gè)過(guò)程，整個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程較為復(fù)雜，涉及到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度越來(lái)越快，全面推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，對(duì)我國(guó)而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)就是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，建設(shè)社會(huì)主義的最好體現(xiàn)，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，全面加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，是發(fā)展的重中之重，要全面科學(xué)的進(jìn)行規(guī)劃，做好統(tǒng)籌發(fā)展，才能有效的推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地資源是最為基礎(chǔ)的資源，更是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基本條件，沒(méi)有充足的土地，則無(wú)法進(jìn)行持續(xù)發(fā)展，從我國(guó)國(guó)土面積上看，雖然位于世界第三位，但是存量并不多，可利用的資源較少，特別是在人均耕地面積不足的情況下，要想全面發(fā)展新農(nóng)村，推動(dòng)城鎮(zhèn)一體化發(fā)展，則有一定的難度，在我國(guó)耕地面積少、質(zhì)量差，山地荒漠多的背景下，我國(guó)可利用的土地資源現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，就需要更多的土地資源，城鎮(zhèn)對(duì)土地剛性需求不斷上升，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了爭(zhēng)地情況，這種矛盾的加劇，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)矛盾的增加，越是矛盾突出，越影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展。城鎮(zhèn)化建設(shè)要有足夠的工業(yè)用地、商業(yè)用地和綠化面積，如果土地不足，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，要科學(xué)合理做好規(guī)劃，避免出現(xiàn)土地資源的浪費(fèi)，只有全面推動(dòng)土地資源利用工作，才能確保土地資源合理應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。

2城鎮(zhèn)化進(jìn)程土地資源利用問(wèn)題

2.1土地供給矛盾突出。土地是推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，更是發(fā)展的核心載體，如果城鎮(zhèn)化建設(shè)缺少土地的支撐，則無(wú)法達(dá)到良性發(fā)展目標(biāo)，城市發(fā)展過(guò)程中就會(huì)面臨“巧婦難為無(wú)米之炊”的尷尬局面。前文提到，目前我國(guó)人多地少，這是最為突出的土地資源矛盾，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市間的土地存量越來(lái)越少，土地資源后備不足、不可再生的客觀條件限制了城鎮(zhèn)發(fā)展，土地緊缺成為制約城鎮(zhèn)化建設(shè)瓶頸。目前看，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)處于“雙中期階段”，也就是說(shuō)，工業(yè)化中期與城鎮(zhèn)化中期兩個(gè)中期，在這一時(shí)期耕地不斷減少，建設(shè)用地不斷增長(zhǎng)，速度不同、矛盾突出，影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，在城鎮(zhèn)化規(guī)模化發(fā)展前提下，土地供求矛盾進(jìn)一步凸顯，政府要合理把握土地資源，在保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，不能越過(guò)生產(chǎn)紅線(xiàn)，綜合考慮城鄉(xiāng)結(jié)合，城鎮(zhèn)化建設(shè)土地資源制約已經(jīng)成為了各級(jí)政府的困擾問(wèn)題。

2.2土地利用率不高。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，一直沒(méi)有合理的規(guī)劃，土地利用粗放式，很多土地利用不合理、不科學(xué)，缺少統(tǒng)一的整體設(shè)計(jì)，加劇了土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代，進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期，一些城市就出現(xiàn)了“城建豪華風(fēng)”現(xiàn)象，特別是在一些中發(fā)達(dá)地區(qū)，個(gè)別城市新區(qū)建設(shè)追求大而廣，要的就是氣派，各地興建的大廠(chǎng)區(qū)、大廣場(chǎng)屢見(jiàn)不鮮，浪費(fèi)一些土地，造成了后期發(fā)展后勁不足，城鎮(zhèn)用地快速向四周蔓延，有的還占用了農(nóng)村耕地，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著“城市建設(shè)速度高于人口增長(zhǎng)速度”問(wèn)題的出現(xiàn)，土地又出現(xiàn)了閑置，影響了城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，繼而也導(dǎo)致了農(nóng)村空心化現(xiàn)象，這種情況越發(fā)凸顯，影響到了整體的設(shè)計(jì)與規(guī)劃。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多農(nóng)村人口進(jìn)入城市工作，從自身的角度看，農(nóng)村人口的收入增加了，但是受傳統(tǒng)思維觀念和戶(hù)籍制度影響，農(nóng)村人口并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，還是將農(nóng)村與耕地作為自己生存底線(xiàn)，這樣，就出現(xiàn)了農(nóng)村大量長(zhǎng)期空置住房沒(méi)有利用的情況，農(nóng)村人口有了錢(qián)，又出現(xiàn)了亂建房問(wèn)題，加劇了土地的浪費(fèi)。