摘要：目前的《土地利用規劃學》課程教學中存在三個主要問題：理論教學課時占比大、理論教學與實踐環節脫節、規劃區域系統解讀能力薄弱。為有效解決這些問題，根據《土地利用規劃學》課程改革的新要求，筆者提出了面向國土大數據人才培養的《土地利用規劃學》課程教學對策：明確培養目標，優化課程大綱；補充教學資料，改進教學手段；拓展實習平臺，提高規劃實踐能力；采取案例教學，培養區域規劃系統思維。

關鍵詞：土地利用規劃學；大數據；教學改革

《土地利用規劃學》是土地資源管理專業學習理論知識、掌握工作程序的主干課程［1］。近年來，《土地利用規劃學》人才培養面臨著一系列社會變化的新情況：一是國土大數據迅速發展［2］，二是土地規劃理念不斷推陳出新，三是土地規劃技術層出不窮。這些新變化給《土地利用規劃學》課程教學開展帶來了嚴峻的考驗［3］。如何改革傳統的授課方式、調整課程內容與教學方法以適應國家大數據發展，培養具有系統思維、能夠綜合運用國土數據的人才，成為《土地利用規劃學》課程教學中急需解決的問題。

一、《土地利用規劃學》課程教學中存在的問題

（一）理論教學課時占比過大

以某地方院校為例，《土地利用規劃學》課程安排在第六學期開課，教學環節分為三部分即理論講授、上機操作和野外實踐，根據土地利用規劃學教學大綱的規定，《土地利用規劃學》總課時為64，其中，理論講授課時為48，上機課時為16。尤其是在講授課時方面，重點高校理論講授課時分別為38課時、40課時，而普通地方院校理論講授課時高達48課時，導致教學中出現了理論課時過多、知識晦澀難懂、學生學習興趣難以調動等問題。

（二）理論教學與實踐環節脫節

一、引言   土地利用規劃環境影響評價是對土地利用規劃方案實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并在此基礎上從生態環境角度提出規劃的最佳方案及其調整建議，同時提出消除或減緩方案實施后可能產生不利生態環境影響的對策與措施，進行跟蹤監測的方法與制度。我國關于這方面的理論基礎研究已經比較深入，但是在具體的操作方法研究方面還存在一定的缺陷。   二、國內外研究動態   1．國內研究進展。我國土地利用環境影響評價制度的發展歷程主要分為初步探索、全面發展、逐步完善這三個階段。1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》，我國開始正式實施環境影響評價制度。1998年，國務院頒布《建設項目環境保護管理條例》，規定開展區域性環境影響評價。2003年9月1日頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》標志著我國規劃環境影響評價的研究將進入一個新的發展階段。自從土地利用環境影響評價制度開展以來，很多專家和學者就土地利用規劃環境影響的內容、如何建立評價指標體系和土地利用規劃環境影響評價的方法、評價指標體和評價模型的建立等方面都做的深入的研究并取得了相應的理論成果。但是在評價方法和指標體系方面仍然存在著科學性、可操作性等方面的問題。   2．國外研究進展。1969年，美國頒布的《國家環境政策法》首次在世界上建立了環境影響評價制度。目前，已有一百多個國家建立了環境影響評價制度并開展了環境影響評價工作。荷蘭1987年建立了法定的環境影響評價制度，要求對廢棄物管理、飲水供應、能源與電力供應、土地利用規劃等都進行環境影響評價。1999年加拿大頒布了《政策、規劃和計劃建議的環境評價內閣指令》，要求對所有提交內閣和各部部長批準，或在實施過程中可能產生重大環境影響的政策、規劃和計劃建議進行環境評價。此外，澳大利亞、英國、芬蘭、日本、印尼、歐盟等國家和國際機構也進行了環境影響評價立法。   三、土地利用規劃環境影響評價方法   1．基于模糊綜合評價法的土地利用規劃環評。模糊綜合評價法是一種基于模糊數學的綜合評標方法。該綜合評價法根據模糊數學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價，即用模糊數學對受到多種因素制約的事物或對象做出一個總體的評價。   當采用模糊綜合評價法對某個區域進行環境影響評價時，由于各個區域所處的地理位置、社會經濟發展條件不同以及產業結構和發展模式上的地域差異，在確定體系的過程中，既要反映土地利用規劃環評的宏觀性要求，又要考慮到所選取的評價指標在區域之間具有可比性和通用性。根據土地利用規劃環評的指標體系，建立評價要素集和評價因子集。在土地利用規劃環評指標確定以后，采用極差標準化方法進行數據處理。經過處理后，所有指標的實際值均轉換為無量綱化指標標準值，對區域土地利用規劃的敏感程度進行分析。在進行綜合評價之前，首先需要采用變異系數法直接根據指標實測值經過一定數學處理后獲得權重，然后構建隸屬度函數，確定評價矩陣，依據各評價矩陣和權重矩陣，綜合計算得到各評價要素集的分值矩陣，根據各評價要素集的分值矩陣和各要素集的權重矩陣，經過模糊運算，即可得到各評價對象的綜合評價結果。   2．基于生態系統服務功能價值理論的土地利用規劃環評。生態系統服務功能價值理論敘述了生態系統的各種服務功能及其價值的量化方法。   首先將選中地域按照不同的土地利用方式的不同來劃分生態系統的類型，將生態系統劃分為耕地、園地、林地、草地、居民點及工礦用地、交通用地、水體和其他用地生態系統。其中，水體的面積采用河流水面、湖泊水面、水利設施用地、坑塘水面、養殖水面、葦地、灘涂和農田水利用地的面積總和；交通用地中加入了農村道路的面積；剩余土地利用類型面積之和作為其他用地面積。根據土地利用規劃方案中各種土地利用類型的面積及其變化，得到相應的各種土地利用生態系統的面積及其變化，然后對各種土地利用生態系統服務功能單價進行估算。一般來說，生物量越大，生態服務功能越強；反之亦然。   3．基于生態足跡法的土地利用規劃環評。生態足跡法是通過測算人類對自然生態服務的需求與自然所能夠提供的生態服務之間的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準確地判定評價對象的可持續發展程度和狀況。   生態足跡的計算分為生物資源消費部分和能源足跡兩部分。生物資源消費可分為農作物產品、動物產品、林產品、水果和木材等，采用聯合國糧農組織有關生物資源某一年的世界平均產量資料來進行生物資源生產面積折算。能源足跡部分包括原煤和電力兩種，數據以世界單位化石燃料生產土地面積平均發熱量為標準進行處理，將當地能源消費所消耗的熱量折算成一定的化石燃料土地面積和建筑用地面積，計算出某一區域的生態足跡。最后進行將各類足跡的匯總計算，將各類生產性土地類型的人均生態足跡分別乘以相對的均衡因子，并對結果進行求和。   四、結語   模糊數學評價法具有結果清晰，系統性強的特點，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。但是仍會有個別區域的評價結果會與實際情況存在出入，存在一定的偏差，這可能是該區域評價指標的特征數據與所采用的算法不相吻合的原因，可以根據實際情況適當進行修正，以確保結果的準確性。生態系統服務功能價值理論已較為成熟，能夠更準確地把握生態環境的變化。但是由于生態系統服務價值的核算是一項極其復雜和工作量很大的工作，而且對某些人工生態系統的服務功能價值的核算尚未有統一的和得到廣泛認可的評價方法，計算結果較為理想化，使得其估算結果在不同區域之間的可比較性較小。其次，生態系統服務功能價值法存在局限性，只能夠評價出土地利用結構變化的環境影響。生態足跡法數據易于收集、操作簡單，在土地利用規劃的生態環境影響評價方面效果明顯。但是目前的生態足跡法仍具有不少的缺點，首先精度不高，由于各地區的生產水平不一樣，這將導致產量因子與均衡因子不一樣。再次有局限性，它不涉及到具體的環境問題如大氣、水、固體廢棄物和土壤等問題。#p#分頁標題#e#

一、新型城鎮化進程中土地利用的現狀

（一）征收集體土地，為城鎮化發展提供土地支持

我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態不能改變，城鎮建設必須使用國有土地。隨著城鎮化、工業化的快速發展，土地的需求逐年增加，導致城鎮建設用地嚴重緊缺。使用新增土地和利用城鎮原有的存量土地，是解決城鎮化發展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮存量土地的使用在實際執行中面臨很多阻力，涉及到規劃、拆遷安置、補償等，需要經過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進行的，具有強制性，好規劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮建設單純依靠征收集體土地、占用耕地擴張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補平衡政策，是針對非農建設占用耕地的補償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現耕地占補平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復墾、土地開發等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮建設需要，有利于統籌城鎮化和耕地保護兩個目標。但在城鎮建設用地不斷增加的情況下，農村建設用地也在不斷增加，各地農村存在人均建設用地超標、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮和農村兩頭擠占耕地，造成農村和城鎮建設用地雙擴的局面。為了改善這一局面，推進農村建設用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，即“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉土地統籌配置的制度創新，通過減少農村建設用地的規模，拓展城鎮發展的土地空間，在建設用地總量不顯著增加的前提下，既實現耕地保護的目標，又保障建設用地的供給。具體做法是根據土地利用總體規劃，將農村居民點、空心村、農村建設用地等進行土地整理復墾為耕地，復墾出耕地所產生的周轉指標可以用作城鎮建設用地，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，有效地優化城鄉建設用地布局，促進土地節約集約利用。

二、新型城鎮化進程中土地利用中存在的問題

上述措施的實施為新型城鎮化的發展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。

摘要：土地事業作為國家發展的核心內容，必須加強科技的利用。基于GIS的土地利用總體規劃管理系統是目前重點努力對象，通過該系統可以對土地利用的數據、信息進行有效搜集，在土地規劃過程中按照全局思想來完成，對于各項工作部署和應對，都可以取得較好的成績。但是，基于GIS的土地利用總體規劃管理系統應用、研究，必須不斷地創新，在系統功能上持續完善，否則容易造成相反的結果。文章針對“基于GIS的土地利用總體規劃管理系統”展開討論，并提出合理化建議。

關鍵詞：GIS；土地利用；總體規劃

1.引言

從客觀角度分析，基于GIS的土地利用總體規劃管理系統，能夠在固有問題上提供較多的幫助和指引，對于不同地方的土地資源信息搜集以及土地未來的使用方向，包括土地的具體利用方式等，都給予較為權威的指引，這樣操作的好處在于，可以在土地資源利用效率、利用質量上得到更好提升，為國家綜合實力的鞏固奠定堅實基礎。

2.基于GIS的土地利用總體規劃管理系統意義

現如今的國家建設力度不斷提升，同時對于行業發展和產業進步，都要積極地調整。在眾多的工作中，土地利用是非常敏感的內容，同時也是特別核心的部分，任何工作離開土地以后都無法較好的開展[1]。本文認為，基于GIS的土地利用總體規劃管理系統意義，主要是表現在以下兩個方面：第一，該系統在操作過程中，能夠按照不同的分析手段來完成。例如，對于我國西北部地區通過GIS的土地利用總體規劃管理系統來進行分析后，能夠結合四季變化情況，觀察土地利用過程中是否能夠加強有效治理，對于凍土的安排能否達到預期，各項巖土工程建設是否表現合理，從而促使土地事業進步，得到更好的保障。第二，基于GIS的土地利用總體規劃管理系統，可以促使土地方面的信息變化，以及土地的具體使用數量、土地的庫存、土地的實際項目運作等，做出充分的了解，尤其是在土地污染的治理層面上，可以提供較多的指引，最大限度促使國內的土地事業和資源保護，獲得較多的參考。

3.土地利用總體規劃管理問題

摘要：農村土地利用直接關系到生態安全，就現階段而言，部分農村地區在開發利用土地資源時，并沒有充分考慮環境保護方面的要求，導致植被減少、水土流失、土壤惡化等不良問題出現，對農村社會的可持續發展造成了不利影響。面對這種情況，需將環境保護理念貫穿于農村土地利用全過程中，在滿足農村社會發展的基礎上，保護農村生態環境。

關鍵詞：農村土地；利用問題；環境保護

近些年來，生態文明建設戰略得到深入實施。人與自然的高度和諧是生態文明的核心，這一理念要求人們對生態系統的健康與完整情況進行密切關注，避免嚴重污染、破壞到生態環境。而農村土地的利用會對生態環境產生直接影響，如果利用模式不夠科學，生態安全將會受到威脅。眾所周知，土地資源具有不可再生的特征，關系到人類的生存與發展。但目前一些農村地區在土地利用過程中并沒有充分關注生態效益，不僅造成諸多環境問題的出現，如土地退化、水土流失等，也對農村社會的發展造成了不利影響。面對這種情況，需對農村土地利用的環境建設工作進行強化，切實提升民眾的環境保護意識。

1農村土地利用與環境保護中的問題

為適應農村社會經濟發展，目前農村土地規劃利用工作深入推進。但一些地區在土地利用時沒有統籌考慮環保要求，出現了較為嚴重的環境問題。其中，主要問題有這些：第一，可用地資源較少。現階段，農村地區的耕地開墾力度較大，甚至已經達到極限狀態。部分耕地由于不具備良好的生態狀況，導致耕作價值逐步喪失。第二，植被減少明顯。在農村經濟發展過程中，大力實施公路建設等一系列工程，很多山野、林區遭到穿越，這樣就有土地空間重組現象產生，影響到生物的棲息與遷移。部分地塊的退化現象顯著，甚至有沙化問題產生。第三，水土流失問題嚴峻。土地利用結構遭到改變后，也容易誘發土壤侵蝕等問題。比如，部分農村地區將陡地開荒等活動大規模開展起來，導致有水土流失出現于多處地段。如果難以高效控制與治理，生態環境安全將會受到威脅。第四，降低動物多樣性。在農村土地利用過程中，隨之減少自然植被和動物種類，威脅到生物多樣性。一些農村河流的污染問題嚴重，也影響到魚類的生存，迅速減少生物多樣性，導致大自然生物鏈的平衡遭到破壞。第五，濕地功能退化。很多農村地區具有豐富的濕地資源，但為滿足土地資源利用需求，一些人員以水產池塘、農業用地等形式轉化濕地，顯著減少濕地面積。且在農村經濟發展過程中，有大量污染物被排放到水體中，也在很大程度上污染到濕地生態系統[1]。第六，土壤質量降低。農村居民為促使土地附加值得到提高，擴大糧食產量，顯著增大耕地利用強度，在農業生產實踐中大量使用農藥化肥，這樣，土地的酸化、鹽漬化遭到加劇，降低了農田土壤肥力，甚至改變土壤性質，導致土壤生態環境惡化問題較為嚴重。第七，土地污染形勢嚴峻。部分農村居民缺乏較強的環保意識，隨意排放生活污水、固體垃圾等。農村及周圍的一些企業不能夠嚴格落實環保制度，向環境中排放不達標的污水，或露天堆放廢棄物，導致環境污染、生態破壞等問題出現。

2農村土地利用及環境保護問題的產生原因

2.1土地利用規劃滯后

作者：肖舜禎 單位：國家林業局華東林業調查規劃設計院

近幾年，我國城市林業建設取得了巨大成績，但在“規劃、管理、保護與利用”等深層次問題上面臨著諸多問題，其中城市林業空間布局、保護與利用以及部門間的用地機制是制約我國城市林業進一步發展的關鍵因素。本文以上海市松江區為例，結合土地利用總體規劃和城市建設總體規劃，就城市林用地業屬性進行了劃分，對確保城市林業健康有序可持續的發展具有重要意義。

1城市林業用地屬性劃分的重要性

城市林業與非城市區域的林業有共性但也存在一定差異，其差異性主要在于①城市林業用地不僅僅是林地，還包含園地和綠地[1]；②城市林業用地穩定性差，體現在城市林業用地的確權難度大，加上基本農田保護政策的制約和經濟社會快速發展對土地的需求，林地保護與經濟社會快速發展的矛盾日益突出，城市林業用地的穩定性面臨巨大壓力。此外，城市林業由于涉及到林業、農業、水利、環保、城建、國土、交通等各部門，目前還未形成統一的管理體系。土地利用規劃則側重于土地利用方面的總量安排和結構分布，更多關注資源保護、特別是對耕地保護，剛性要求更加突出；城市規劃則關注于城市空間未來發展、布局、形態優化和項目安排；城市林業是社會公共產品，更加注重于經濟社會發展未來和現實對生態環境、休閑旅游的需求。由于各自的具體目標、工作職責、實施手段上存在差異，在一定程度上影響了城市林業綜合作用的共同發揮。當前，資源緊約束條件已經成為我國快速城市化發展階段的共同特征，如何保障以生態為主的城市林業建設與經濟社會協調可持續發展，已成為各部門的共同責任。為此，必須探索新的城市林業用地保護與利用模式，建立必要的機制，把城市林業建設納入土地利用總體規劃和城市建設總體規劃之中，把綠化、園林等各部門和林業部門納入統一的管理平臺，確定林業用地的各類屬性，對建立現代城市林業空間發展模型和保護利用的管理機制具有極其重要的作用。

2城市林業用地屬性劃分的總體思路

林地保護利用規劃最重要基礎的工作是確定林地的基本屬性以及發展空間，對于山區，由于已經進行了確權發證工作，一般把林地的屬性分為規劃林地（有林權證）和非規劃林地（無林權證）。而對于城市來說，絕大多數未實施林地的確權發證工作。通過對城市用地的林地屬性劃分，從目標上看，便于協調與各類相關規劃中的用地規劃的關系，如城市總體規劃，土地利用規劃等；便于將城市森林的功能使用、空間布局等落實到具體的地塊上；有助于林地保護利用規劃的基數落實。

2.1基本思路

生態文明作為一種新型文明形態，其理論精髓為人與自然的高度和諧。生態文化是生態文明的重要支撐，其“核心就是人類的環境意識，集中表現為人類社會經濟與環境資源的可持續發展。”［1］生態安全作為生態文化建設的重要落腳點和生態文明建設的重要內容，一直是學界關注的熱點，它是指“生態系統的健康和完整情況，是人類在生產、生活和健康等方面不受生態破壞與環境污染等影響的保障程度。”［2］而農村土地的開發利用正是生態安全至關重要的一環。土地是不可再生的重要自然環境資源，是人類賴以生存與發展的物質保障，“地者，萬物之本原，諸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著為本。”（《漢書•食貨志上》）英國古典經濟學家威廉•配第亦認為“土地是財富之母”。土地利用直接影響著生態安全，是生態環境變化的“晴雨表”。聯合國糧農組織（FAO）和環境規劃署（UNEP）專家認為，環境退化很大程度上與對土地的不合理利用相關［3］。長期以來，安徽省一些農村在土地利用中，由于急于追逐經濟效益，不同程度地引發了水土流失、土地退化等多種問題，帶來生態環境狀況的惡化，也威脅著人們日常生活的安全。因此，加強農村土地利用的環境生態建設，提高人們的生態環境與可持續發展意識，對構建和諧安徽、富強安徽，具有重要的現實意義。   一   安徽是一個農業大省，農村人口多，耕地面積少，是我國典型的人多地少的省份之一。據《安徽省（1997—2010）土地利用總體規劃》，2009年安徽省土地總面積14012579．20公頃，人均土地0．23公頃，分別居全國第22位和第24位。其中農用地11053109．17公頃，占78．88％；建設用地2014504．33公頃，占14．38％。農用地中，耕地面積為5971720．64公頃，園地面積為344875．62公頃，林地面積為3378719．61公頃，牧草地面積為43413．63公頃，水面面積為1314379．67公頃；建設用地中，居民點及獨立工礦用地面積為1262970．74公頃，交通用地面積為261456．05公頃，水利設施用地面積為490077．54公頃；未利用地中，面積為944965．70公頃［4］。土地利用上，對比《安徽統計年鑒（1995—2011）》中的相關數據不難發現，十余年來，全省各類土地數量皆出現了不同程度的變化。農用地中，耕地凈減少151265公頃；園地減少1937公頃；新增林地513231公頃。建設用地中，居民點及工礦用地增加了79038公頃，水利設施用地增加了4194公頃；交通用地面積減少154912公頃。未利用地減少1363693公頃。應該說，近十余年來，全省在調整土地利用結構、治理水土流失、改善生態環境上，確實取得了一定成績，但也不能忽視一些地區在土地利用方式上還明顯存在不能統籌兼顧，致使域內水土流失嚴重，造成生態環境呈惡化態勢的現狀，主要表現如下：   （一）可用地資源匱乏   據《安徽省（1997—2010）土地利用總體規劃》，全省土地開發利用程度較高，已達93．26％，比全國平均高出19．06個百分點。具體為土地墾殖率42．62％，復種指數達195．30％，水面利用率達到40．34％，森林覆蓋率25．60％，城市建筑總面積與用地面積之比為0．233：1。而未利用地僅占全省土地總面積7．74％，耕地后備資源所剩無幾。其中就平原區言，耕地開墾幾達極限，丘陵崗地部分宜農荒地因水源限制，已難以再農耕，而沿江沿淮湖泊和山區又不宜農耕。全省耕地資源不僅緊張，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生態狀況差而失去耕作價值的情況。   （二）植被減少迅速   我省人均耕地面積少，且分布極不平衡。據《安徽統計年鑒（2011）》，皖北平原區域耕地面積占全省總耕地面積56．2％；江淮丘陵和沿江平原地區占17．1％和14．4％；皖西大別山區和皖南山區占6．1％和6．2％。農村土地利用中，“由于各種工程建設如高速公路、快速鐵路、公路的修建等占用了大量農田，穿過未開發的山林區、山野、平原等，導致土地空間重組現象如河流山川等水路廊道被切斷，河流改道或暗渠化使生物生存、棲息與遷移空間受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范圍的有林地逆轉為無林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。   （三）水土流失加劇   隨著全省城鎮化進程的加快，人們在改變土地利用結構的同時，也引發了土壤侵蝕的發生、發展和演變。如有的地方大規模地進行開山采石取土、毀林造墳、陡坡開荒等活動，導致多處地段發生水土流失，甚至造成河床抬高，水庫、航道和港口淤塞，生態環境破壞嚴重。眾所周知，安徽山區面積較大，占全省總面積2／3以上，較平原地區，山區發生水土流失的幾率更大。據項思可先生考證：20世紀90年代初，全省水土流失面積占土地總面積21％，近年來平均每年治理面積約400萬公頃，平均每年新增水土流失面積達600萬公頃，且治理速度趕不上新增速度，水土流失有繼續惡化的趨勢［6］353。如此局面如不迅速加以控制，將極大地危害著生態環境安全。   （四）動物多樣性降低   由全省十余年的土地利用變化可知，不僅自然植被逐年減少，而且境內的動物種類亦在減少，生物多樣性降低。而江河的水質受到污染，許多魚類也因此失去生存的場所，導致局部魚類產量急劇下降，加快了生物多樣性的減少。顯然，這對維護全省大自然生物鏈的平衡極為不利。   （五）濕地功能退化   安徽濕地資源豐富，但是一些地方政府出于對土地資源的需求，往往變相地把濕地改作他用，如有的濕地被改為人工養殖的水產池塘，有的被改為農業及工業用地，致使濕地面積減少。另一方面，隨著全省工業的快速發展、人口的增加，濕地以及流往濕地的溝壩常積聚有工農業生產廢水、居民生活污水及垃圾等，水體污染嚴重，如常年排入水中的COD、無機氮、無機磷、氨氮、石油類等主要污染物，對濕地生態環境造成污染。它們皆給濕地生態系統帶來了影響，使濕地生態功能退化。#p#分頁標題#e#   （六）土壤質量滑坡   近些年來，安徽一些地方農民為了能增加土地的附加值，使糧食連續增產，他們加大了對耕地的利用強度，不斷地增加農藥和化肥的使用量，少用或不用任何農家肥或有機肥。毫無疑問，如此做法，加劇了土地的酸化、鹽漬化，使農田土壤肥力下降，引起土壤性質的改變，導致土地質量下降，最終使土壤生態環境逐步惡化。   （七）土地污染嚴重   在一些農村地區，村民的生活污水及固體垃圾被直接排放，位于鄉村或周邊地域的一些企業排污也很難達標，排出大量有害物質。甚至一些企業的固體垃圾，如礦業開發產生的廢石、煤矸石等廢棄物因為長期露天堆放直接擠用了耕地，占用、損毀了大量的農田，也造成了嚴重的環境污染和生態破壞。安徽農村土地利用中的如上環境生態“痼疾”，已成為制約安徽經濟長遠發展的重要因素之一。考析其中原因，大體緣由如下：   其一，土地資源意識不強。土地是不可再生資源，必須進行保護性開發利用。然而一些地方政府的行政人員不能樹立科學的發展觀和正確的政績觀，對土地利用中的環境保護認識不足。有的為了追求政績，片面追求GDP的快速增長，在土地開發利用上，不顧環境的承受能力，表現出較大的主觀隨意性，使當地生態環境受到不同程度的破壞。如盲目設立開發區、亂批濫占土地，在開發過程中，“把土地資源作為地方上‘原始積累’和政府消費的財源，通過土地‘農轉非’這種土地使用形式轉變過程中產生的巨大土地經濟收益，大量獲取土地資本增值收益，卻加劇了對生態環境的索取，造成了生態環境破壞污染的問題。”［7］   其二，土地利用規劃滯后。安徽是一個以農業為主的省份，人口基數大，對糧食的需求也較大。這就需要對有限的耕地加以高效利用。但現實情況是，有的地方政府長期缺乏有效的土地利用規劃，有的雖有規劃卻得不到實施，有的則規劃不合理。“有些地方編制土地利用規劃時，不顧本地的實際情況，片面追求‘高起點、高標準’，在沒有建立新的體制和培育新的經濟增長點的情況下，盲目提高用地指標，不重視甚至忽視對耕地的有力保護，致使耕地數量銳減，加劇了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地區，人們為了生存而大面積毀林開荒、開墾陡坡灘涂、開發荒地和濕地。不難想象，林地濕地面積的減少降低了環境質量，陡坡開墾導致了嚴重的水土流失，灘涂開墾降低了湖泊的調蓄能力，容易誘發洪水災害。   其三，相關法律法規不夠完善。農村土地利用中的生態環境保護方面，雖然已有一些法律法規，但在實際執行過程中，還存在著許多盲點。尤其是針對農村土地利用中出現的新情況和暴露出的新問題，現有的法規條文存在著一定不足，不能為土地生態安全提供有力的支撐。如1998年的土地法因為與《水土保持法》沒有有效銜接，致使生態退耕地一直被視為耕地，無法獲得明確的法律地位，客觀上制約了耕地質量和生態環境的保護工作的開展［9］。目前在一些農村，很多有關土地利用中的生態環境保護的辦法，多是由開發者在具體實踐中一邊探索一邊付諸實施的，缺乏法律上的約束。顯然，這些已經無法保證土地利用中生態環境安全，亟待規范和完善。   其四，村民環保積極性不高。安徽農村土地利用中生態環境保護的主體是村民，就整體而言，他們的文化素質不高，對生存環境的關注度較低，也缺乏一定的環保知識。調研發現，在時下的很多鄉村，居家的多是老人和未成年人，他們對周圍的一切都不太關心。同時，因為生活相對困窘，他們日常的土地耕作，多是追求短期的經濟效益，一切以是否能為其帶來收益為目標，根本沒有意識去關注他們的行為是否破壞了自然生態環境。還有的村民，受傳統道德觀念、小農意識的影響，“整體環保意識缺失，缺乏全局觀念，不了解個人行為與全球整體環境變化的關系，村民參與環境保護的程度低，尤其是當環保活動給自身帶來一些不便或需放棄一些即得利益或要進行一些必要投入時，大多數村民往往會選擇放棄。”［10］2010年，在安徽17個市92個鄉村開展的“安徽農村生態調查”結果也說明了這一點，當1124位被調查者被問及“如果有一種農藥對莊稼的病蟲害很有效但屬于高度農藥，你會用嗎”時，只有26．1％（293人）的農民選擇了“不會使用”［11］。   其五，部門管理不嚴。隨著城鎮化的不斷推進，部分農業用地被轉化為建設用地，這是安徽乃至全國農村土地利用中不得不面對的現狀。有的地方政府為了吸引外資，片面加大籌集建設用地，往往出現侵占耕地的情況，土地違規案件屢禁不止。甚至有些地方政府采取“先上車、后買票”的做法，先給一些項目用地大開綠燈，抱著“出問題再回頭來想解決辦法”的想法，形成惡性循環。   其六，土地生態建設基礎薄弱。就安徽農村土地利用的生態環境保護而言，大多數農村尚缺乏有效的管理機制，鄉村所在的地方政府對此也少有投入，缺少生態保護等專業的組織以及承擔環境保護宣傳的專業人員，難以開展環保宣傳、普及工作，無法對村民進行生態、環境、土地資源與可持續發展等方面的教育。有的地方雖有相應機構及隊伍，但機構松散，人員專業素質也不高，宣傳得不到應有效果，更談不上能與農村土地利用中生態環境保護的新形勢、新任務相適應。   二   為了解決安徽省農村土地利用中生態環境保護方面存在的上述問題，促使土地利用向合理化方向發展，逐步優化生態環境，通過實地調研，建議如下。   （一）牢記“惜土”國策，科學合理規劃   安徽省人多地少，土地資源貧乏。思想上，必須要時時牢記“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持科學發展觀。科學發展觀要求以人為本，實現全面、協調、可持續的發展。要依據社會、經濟、生態相統一的發展原則來進行土地利用中的生態環境建設，牢固樹立保護環境就是保護生產力理念，正確處理眼前與長遠、局部與全局的關系，倡導人與自然和諧相處，互利共生。要樹立辯證的資源觀。土地開發利用中，要始終不忘生態保護，要合理利用自然資源，符合可持續發展的要求。對部分農村因為掠奪性使用土地而導致土地質量下降及水土流失等違背土地利用中生態規律的現象，一定要按照科學發展的原則加以解決，促進農業用地及農村生態環境的良性循環。土地是一種不可替代的重要資源，是否可以合理地開發利用土地，將直接影響著經濟社會能否可持續發展。安徽是一個人均土地資源相對匱乏的內陸省份，農用地的自然供給和經濟供給極為有限。隨著中部崛起與皖江城市帶承接產業轉移區的不斷推進，當前正處于經濟社會和工業化的快速發展時期，人地矛盾和環境問題十分突出。因此，在農村土地利用中的生態環境保護上，必須要制定好具有超前性、科學性和可操作性的規劃。土地規劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的基本依據，其目的就是為了合理、高效和永續地利用土地資源，提高土地生產力。要按照規劃對土地進行綜合開發、利用、治理、保護和管理，改善農業生產的基本條件。否則，就很可能會引發上文已論及的諸多問題。尤其是安徽省能夠開發成耕地的后備土地資源本來就少，而一些尚未開發利用的土地資源大多質量差，且開發難度大，有的因為主體功能區的限制也不宜開發。再說土地開發利用本身就具有兩重性，開發得不好，就會破壞生態環境。故“要吸收歷史上土地開發的經驗教訓，制定土地整理、開發利用的專項規劃，依據規劃進行相應的土地利用活動；要根據土地適宜性評價和土地利用總體規劃確定的土地用途；要以保護和改善生態環境、防洪、防災、防水土流失為前提，適度開發，不能違背自然規律搞過度開發。”［6］353要充分發揮規劃的約束和控制作用，在提高土地利用效率的同時，實現好生態環境的保護。#p#分頁標題#e#   （二）加強理論研究，保障村民權益   在安徽農村土地開發利用的過程中，要維護好生態環境安全，規劃固然重要，但對相關論題的理論研究也必不可少，理論指導實踐。當前，首先要加強對農村土地利用中的生態環境保護理論體系建設和基礎開發的研究，尤其要關注生態理論的含義、地位與作用、建設的重點和基本框架等方面的研究。其次，要針對土地開發利用中保護生態環境出現的新情況、面臨的新問題，結合具體實際展開創新性地研究工作，并努力將相關實踐上升為理論，為指導和推進新農村建設土地生態環境體系建設打下堅實的理論基礎。同時，在安徽農村土地開發利用過程中強調生態環境保護，還應充分尊重村民的合法權益，保護好他們的切身利益。具體來說，農村土地使用首先要征得全體村民的同意，決不能“暗箱操作”，做違背村民意愿之事。要充分尊重農民的土地承包權，土地利用過程中要時時考慮農民的一些現實、具體困難和長久生計問題。村民作為土地的使用者，理應參與土地收益的分配。根據地方經濟建設的需要，在必須征收村民土地的前提下，一定要綜合考慮被征收耕地的類型、質量、等級、區位等多種因素，給農民支付足額補償金，任何單位或部門決不可隨意或變相克扣。還可創新方式，探索其他分配途徑，如可以用“土地換社保”。村民所承包的土地，本就是他們就業、生活、養老等保障的可靠依托，他們手中有地心里不慌，可以說，“土地是農民最大的社會保障”［12］。因此，在征地的同時，要建立相應的社會保障制度，尤其是醫療和養老保險制度，消除失地農民的后顧之憂。一些基礎較好的鄉村，可以創造條件，鼓勵農民把土地使用權變成股權，讓他們通過土地入股的形式獲得股權收益。此外，地方政府還要預留一部分土地出讓金，定期地對失地農民進行再就業培訓，并在勞動就業方面給予必要的指導，如提供就業信息、組織勞務輸出等，鼓勵他們自謀職業。   （三）創新工作機制，實行部門協調   安徽農村的土地利用，工作機制上要不斷創新。首先要建立農村土地利用信息傳遞機制。一定意義上，信息的搜集、處理、加工、傳遞和控制，是保證農村土地科學開發利用的重要基礎。各地要結合土地利用現狀調查，應用3S等現代技術手段，獲取真實、詳細、準確的土地數據和圖件，建立起開發利用所需的各類用地數據分析的信息平臺。鑒于土地利用變化情況的不斷變化，為了能及時有效地加強對農村土地的管理，還需對土地利用狀況進行動態監測，并對變化情況的數據適時更新，以便準確地了解不同時期土地利用的變化情況。然后再通過分析監測的數據，隨時找出農村土地利用中可能影響到生態環境等方面的問題或隱患，實現對農村土地資源的優化利用。其次要引入土地利用規劃環境影響評價機制。依據《中華人民共和國環境影響評價法》，對土地利用過程中可能造成的環境影響因素進行識別、分析、預測和評價。當前，要重點關注“調查土地生態環境問題，分析土地利用對生態環境的影響，提出環境友好型土地利用模式的建議，提出進行土地生態環境保護和建設分區、確定管制規則，提出重點區域的土地利用調控指標建議，提出生態改善目標和生態建設用地安排的建議”［13］等方面，從源頭上減少不利于生態環境保護的可能性。最后還應引入風險預防機制。將風險預防機制落實到土地的開發利用之中十分必要。當下，要重點運用經濟刺激手段，要求相關部門和企業繳納風險保證金，作出承諾，以確保他們的所作所為不會對土地環境生態資源造成負面影響。特別是對一些大項目，則要求有關法人在土地利用前，必須提交土地開發報告和土地環境影響評價方案，強化他們的生態環境保護意識。誠然，以上機制的落實，離不開各部門的齊抓共管。調研發現，在一些農村的土地開發利用過程中，存在著政出多門、職責不明、執法不一等問題。因此，要加強部門間的交流與合作，在科學發展的目標下沖破行業壁壘。國土部門要加強與農業、林業、水利、規劃等部門的工作對接，盡快制定并不斷完善評價土地生態環境保護工作的執行標準，處理好耕地保護與工業建設等方面的關系，促進土地資源合理利用。此外，土地部門還需積極與各鄉鎮政府密切溝通，在確保耕地總量不減、質量不降的前提下，使鄉鎮建設和工業布局規劃等與土地利用規劃優化配置，以便使土地利用中生態環境保護落到實處。   （四）加強生態教育，優化宣傳手段   提高安徽農村土地利用的環境生態質量，必須對全民實施生態意識、資源知識、可持續發展等方面的教育，全面提高公眾的生態文化素養。具體到教育內容，要圍繞“為人類的發展而協調自然和社會”這一主題，以生態基本知識和生態協調和諧思想等為主要抓手。教育對象上，首先要加強對地方黨政領導干部的生態環保知識教育，要讓他們充分了解本地的生態環境狀況，認識到生態環境保護和生態建設的重要性和必要性，改變唯GDP至上的發展觀；強化他們為政一方，造福一片的執政理念，不能以犧牲環境為代價來推動經濟的發展。其次，要把生態教育作為中小學生素質教育的一項重要內容。采取多種形式，對中小學生進行較為系統的環保科普及環境道德倫理教育，提高他們的生態意識和生態倫理水平。教育方式上，鑒于生態教育是一種終身的、持續的教育，需要各方面持久共同的努力。學校應首先擔負起教育重任，將生態文化作為學生必修的教育內容。同時，還需要爭取各環保團體及其他社會組織的有力支持，學用結合，同心共力。   在加強教育的基礎上，還要注重對有關人員的培訓。第一，加強對各級領導干部的生態保護、可持續發展等方面的知識培訓，不僅使他們充分認識保護生態的重要性，也要使他們能夠掌握一定的環保知識。第二，加強對企業法人代表、各級環境管理部門干部的生態保護的崗位和技術培訓，培訓要突出實用知識及技能，能夠切實有效地指導其工作實踐。當前，尤其要不斷推動和加強國土資源執法監察機構和專業隊伍建設，完善土地規劃師執業資格制度。要明確土地規劃師工作中的權力、義務和責任，提高其工作積極性和社會責任感；要“把國土資源執法監察隊伍納入巡察序列，落實人員在崗到位，真正擁有一支政治思想過硬、業務熟練的國土資源執法監察隊伍，保障農村土地利用規劃管理制度的順利實施。”［14］加強生態宣傳，營造良好的社會氛圍，也是生態教育不可或缺的重要內容。生態宣傳的目的是提高全民的生態環境保護意識，要讓大眾尤其是廣大農民認識到生態環境保護的重要性、必要性和緊迫性，增強憂患感。在宣傳主體上，可依靠宣傳、文化、工會、共青團、婦聯、教育部門等機構或社會團體，廣造輿論，使生態保護理念深入人心。在宣傳載體上，可創新渠道，通過網絡、報刊、影視、廣告、輿論、講座、演出等多種宣傳形式，還可“通過在社區便利店設立綠色產品專柜、放置分類垃圾桶和家用電器以舊換新等措施鼓勵居民形成綠色生活方式。充分發揮主題活動的作用，在文學創作、書畫攝影、廣播電視等領域積極創作貼近百姓生活的生態保護題材的作品”［15］等，普及生態文化知識，增強全民的生態責任感。在宣傳手段上，可首先積極引導成立村內民間生態環境協會或組織，可在村域經濟中每年列入專項資金，組織民間環保公益活動，監督村內環境保護工作。#p#分頁標題#e#   其次可充分發揮保護生態環境的榜樣示范作用，大力宣傳一些組織和個人在土地利用過程中的成功做法。再次，結合“世界環境日”、“土地日”等重要紀念日，組織形式多樣的宣傳活動，積極倡導“綠色消費”，讓全民了解到注重生態保護和節約土地資源的重要性。同時，要把生態宣傳與計劃生育宣傳教育結合起來，嚴格控制人口數量，優化人口布局，提高人口素質。最后，構建通暢、便捷的信息和意見反饋渠道與機制，利用農村的廣播站、群眾性演出活動、路邊的墻體、人群較為集中之處的電子宣傳欄等，設立開放的公眾信息平臺，切實有效地提高村民的環境保護意識。   （五）嚴守法律法規，激發全民參與   農村土地利用的生態環境保護，離不開相關法律的強力支撐。近些年來，國家出臺了《土地法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《環境影響評價法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《環保條例》等一系列政策法規，為生態環境保護提供了強有力的法制保障。當前，在加大這些法律法規宣傳力度的同時，還要從守法和執法兩個層面強化宣傳效果。實際工作中，首先要守住耕地“紅線”，劃定基本農田糧田保護區，任何單位和個人不得擅自改變耕地的用途，加強區內耕地質量保護。其次要始終把土地利用與生態環境建設緊密結合起來。土地開發過程中，要根據其類型，遵循客觀規律，采取綜合措施，提高土地資源抗御自然災害的能力，增強土地的生態功能。鑒于安徽山地丘陵區較多，要特別加強對水土流失的防治。把治理與開發結合起來，加強水土流失防治的科學研究和先進適用技術的推廣，改善土地生態環境和農業生產條件，切實解決危及這些地域的生態環境的難題。守法及執法的同時，也要注意調動廣大村民參與生態環境保護的積極性。只有全民的主動參與，構建環境友好型的生態社會才能真正落到實處。首先要激勵村民參與生態環境保護的自覺性、主動性及創造性。如日常生活中，要求他們每天的生活垃圾盡可能做到定點分類堆放；定期或不定期地參與各類“培綠”活動；要求他們參加環保問題聽證會并鼓勵他們積極發言等。其次要加大公眾參與土地管理的力度。土地利用過程中，必須構建完善的信息公開系統，保障公眾的知情權。“土地職能等部門要將土地政策、土地生態安全標準、土地執法進程盡可能公開，并且對其中技術含量較高的內容向公眾解釋；同時，可能對土地生態造成影響的企業應定期向公眾出示與周邊環境密切相關的文件，并對污染處理和土地保護措施做出說明，以便公眾進行了解和監督。”［16］   （六）積極尋求方略，嚴格土地管理   安徽農村土地利用中，如何能使生態環境得到切實保護，預防是前提。開發過程中，一定要從源頭切斷可能對農用地產生污染的諸多物品，如各種農藥、化肥，以及生活及工業垃圾；而對于那些已經遭到污染的田地，要注重其環境生態的修復。根據土地的類型和污染的程度，可綜合利用工程、生物學及物理化學等方法。安徽省要緊抓皖江城市帶承接產業轉移等歷史機遇，繼續大力推進退耕還林還草工程，恢復植被，狠抓造林質量，確保栽一片樹，成一片林。耕地上減少無機肥用量，增施農家肥、草木灰等有機肥，避免土壤板結，改良土地理化性狀。注重提高土地效益，實行經濟效益、生態效益和社會效益的統一。其次要改善基礎設施，興修農田水利。各地方政府每年都應安排適量資金改善基礎設施，興修水利。水利是農業的命脈，是改造中低產田的基礎。農民一旦家里有糧和其他收益時，就會自覺地投入到改善生態環境的活動之中。最后要加強與農林院校和科研機構的技術合作，依靠科技進步，全面提升耕地的產值。具體說，要加強耕地保護的科學研究和技術創新，重點開發保護性耕作、地力培肥、中低產田改造、退化耕地修復等技術，在已有耕地上加大科技含量，提高單位糧油棉等產量及質量；完善耕地保護的預警、預報、評估技術體系，提高耕地生態環境保護的執行力。   農村土地修復和整治過程中，更應嚴格管理。科學而嚴格的管理是最終實現生態保護、自然資源可持續利用的重要條件。首先要嚴格定額審批制度。國家和省里下達的用地指標，地方任何單位或個人都不得突破。中小城市、城鎮新建或擴建，應本著小而精的原則，制止強占耕地和盲目擴建等行為。各地要嚴格執行年度土地利用計劃，嚴格控制建設占用耕地，“對于農民住宅、工礦企業等建設項目，要嚴格審批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地開發管理，鼓勵農戶、集體組織、土地開發公司有計劃地開墾一部分質量較好的宜農荒地，充分利用坡地、灘地，村旁、路旁的零散地來彌補耕地的不足；搞好土地復墾。”［17］其次要建立獎罰分明的制度，完善土地利用中生態環境保護責任制。對那些在土地利用中環境保護方面做得好的企業或個人，要給予精神和物質獎勵；而對于一些盲目開發土地，造成生態環境污染的的企業主或個人，則要令其向地方政府交納一定量的罰金。各級土地管理部門應落實各級耕地保護目標責任制，嚴格土地管理責任追究制度。同時，每年還要將土地利用、環境保護與生態建設任務進行層層分解，將環保工作成績列入地方行政領導工作實績考核的有機內容，與政績考核掛鉤，作為其升降職位的重要依據，以保證其在土地開發利用中時刻不忘保護生態的理念。

[摘要]在新型城鎮化要求節約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過去快速城鎮化進程中由于土地行政管理工作不到位導致的糧食安全、生態安全、社會和諧、土地粗放利用等一系列問題，在此基礎上，研究和探索土地行政管理應采取的對策。

[關鍵詞]土地行政管理;新型城鎮化;土地征收;土地資源管理

1引言

過去20年間中國經歷了前所未有的最大規模、最快速度的城鎮化過程。從1978年改革開放至2016年，中國城鎮化率由19.4%提高了37.95%，達到57.35%。然而中國城鎮化在不少地區都存在“冒進式”和“攤大餅式”的發展現象，導致了外表繁華而內里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國在發展過程中明顯的“重城輕鎮”、“重大城輕小城”的政策，城鄉二元結構逐漸突出、大小城鎮差距拉大。針對上述嚴峻問題，中共十八大提出要擺脫傳統城鎮化，走中國特色的新型城鎮化道路，并針對土地資源利用現狀，提出要樹立資源節約型的城鎮化新思路、走城鄉協調發展的路子。土地行政管理是指為了當前和未來的社會整體利益，以政府作為管理者對土地進行有效配置和持續利用。在此新背景下，土地行政管理任務十分繁重，在面臨新的挑戰與發展機遇的同時，必須要抓重點解決突出問題：把“保資源、保權益、保生態”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類所有權不平等的矛盾、行政管理者缺乏監督機制等影響社會經濟平穩健康發展的問題。與此同時，政府作為土地行政管理者在行政過程中的無作為、錯作為導致了更加嚴重的問題和更加激烈的矛盾，例如低價征收農民土地后高價出讓土地使農民利益受損、土地尋租現象層出不窮等。綜上所述，總結在城鎮化過程中政府作為土地行政管理者出現過的問題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯誤行為。

2新型城鎮化對政府提出的要求

新型城鎮化是以發展集約型經濟為目標，以民生、可持續發展和追求質量為內涵，尋求大中小城市協調發展、產業結構布局合理、資源節約型和環境友好型社會以及城鄉一體化發展的模式。而在傳統城鎮化的過程之中，土地行政管理行為則存在當官的“一言堂”、拍腦子就想出來的規劃、違規賣地等以及層出不窮的土地尋租等問題，這與我國的可持續發展以及健康發展要求背道而馳，因此新型城鎮化對土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人為本