作者：趙曉芳 單位：清華大學公共管理學院

制度為什么會出現?功能主義者常常將制度視為行動者自愿協作所達成的結構，進而以制度當下所具有的功能來解釋制度的起源。(Moe，2003)這其中存在一個邏輯上的倒置傾向，即“從現有制度的設置反向推導解釋此項制度是如何被理性選擇的”，(Pierson，2004)這就“把制度的功能角色理論與制度的起源分析混為一談”了。(Thelen，2004)權力分配理論則將制度視為強勢權力利益需求的直接反映，進而制度會根據權力平衡或強勢權力偏好的變化，自動作出反射性調整。但是制度的創設是在多種需求的情境下產生的，滿足某些利益需求而設計的制度，通常也滿足了其他的利益需求。有時候制度在政治利益需求和動機上是反動的，卻能導致經濟和社會上的進步，這兩者是可以并行不悖的。從歷史制度主義來看，不應假定制度的現有功能與其初創動機之間存在著必然的聯系，也不應將制度視為強勢利益的直接反映。歷史證明，邁向福利國家的第一步幾乎都是由舊有的統治階級作出的。最早建立社會保險制度的德國，就是容克統治階級在對抗工人運動和社會主義的背景下出臺的社會保險立法。雖然這一舉措的初衷是對抗社會進步力量，是對長期存在的工人互助性行會組織在某種程度上的不得已的妥協和繼承，但是這一制度也確確實實地改善了工人的福利，并成為世界社會保障史上具有里程碑意義的大事件。

一、前俾斯麥時期的德國福利制度

關于社會保險制度為何最早出現在德國，學術界有不同的觀點:一派認為這是俾斯麥波拿巴主義統治手段的體現，是反社會主義非常法的必要補充;另一派則認為社會保險制度的建立，在某種程度上是德意志第二帝國民主化進程的反映。從歷史制度主義角度來看，任何一種制度產生時都有既有制度的存在，制度與新的利益主體發生沖突會引發新制度的創設，從社會保險立法之前德意志社會存在的相關制度出發進行研究，能夠更真實和客觀地認識社會保險制度的起源。

(一)行會組織的社會保險實踐

任何一種制度產生時都有既有制度存在，在俾斯麥實施社會保險制度之前，德意志就有存在于各處的、由勞工自行組織的各種行會互助組織，承擔著經濟職能、社會職能和政治職能。行會的經濟職能主要是管理、監督城市工商業經濟活動，行會的社會職能主要是互助、救濟及部分宗教性職能，行會的政治職能體現在行會是構成市政機構的選舉單位，是城市武裝的基本組織，具有內部的司法仲裁權，構成溝通國家和市政機構與行會成員的中間環節。［1］行會把中世紀城市的社會與經濟生活組織起來，是歐洲合作主義的早期實踐。德國的采礦業早在12世紀就出現了互助性行會組織，行會章程規定會員會費的一部分用來救濟鰥寡孤獨者。后來這一行為演變成捐贈，礦工們在發工資日設立一個募捐箱，個人根據自己的意愿進行捐贈。逐漸地，這種捐贈發展成為繳費，并形成固定的互助基金，用于支付礦工及家屬的醫療藥費和喪葬費。這些自發的行會行為，為德國現代社會保險制度的產生提供了思想基礎和實踐經驗。行會模式滿足了人類的互助需要，會員的風險得到一定程度的保障，生活有了改善。行會立足的自治原則也被納入到法人結社主義和互助主義的意識形態之中，成為天主教會的教條，在教皇關于社會問題的重要教諭中得到了積極的宣傳。德國作為后發工業化國家，行會的傳統影響深遠，為社會保險實施提供了模板。

(二)行會組織中的利益格局

農民工養老保險制度離不開社會保障制度的核心價值與農民工身份的定位，在此基礎上來討論農民工養老保險制度才有其合理性和實踐性。本文將結合養老保險制度的核心價值與農民工的身份定位來考察我國現行運作的農民工養老保險制度，并提出完善舉措。   一、養老保險制度的核心價值與農民工身份的定位   憲法規定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利；國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。獲得物質幫助權是公民的固有權利，是國家必須履行的義務。國家應該建立社會保障制度來履行其對公民進行物質幫助的義務。而且，此種制度應該建立在公平、正義、共享的核心價值基礎上。因為，首先，生存權是最基本的人權。現代文明社會每個國家的政府都有義務有責任建立普遍、平等、惠及全民的社會保障制度，以消除人們的生存危機。如同市場機制必定追求效率一樣，任何社會保障制度都必然地表現出對社會公平的追求。其次，在人類社會發展史上，社會保障制度經歷過從統治者居高臨下的恩賜與人們發自內心憐憫的雪中送炭，到普遍以法制為化身國家應盡義務的現代社會保障體系的歷程，因此，社會保障發展史其實就是一條從慈悲到正義之路。社會保障的正義之路走過了從法律正義到分配正義，從實體正義到程序正義的全面完善過程。再次，社會保障制度對公平正義的維護，是通過共享機制來實現的。共享是社會保障制度追求的基本目標，它強調風險分擔和互助共濟，是以集體與個體的互助來分散個體遭遇的風險，進而促進整個社會的團結與融合。如果社會保障制度偏離了這些核心價值目標，必然帶來社會保障制度在實踐中的異化，造成對公平和效率的雙重損害，從而引起社會的紊亂。①養老保險制度是社會保障制度中的一種。建立完善的養老保險制度是國家對全體公民應盡的義務，養老保險制度也應該建立在公平、正義、共享的核心價值基礎上。   從20世紀80年代末開始，隨著我國改革開放的深入和工業化、城市化的推進，我國農村大批勞動力向城市特別是經濟較發達的沿海城市轉移，形成了“農民工”這一特殊社會群體。作為一個規范概念，農民工主要是指戶籍身份是農民，但主要是從事非農產業工作，以工資為主要收入來源的勞動者。這里要特別指出的是，原有的農民工概念還強調農民工的特征之一是有承包土地但主要是從事非農產業工作。但實際生活中，隨著我國城市化進程的發展，大批的農民土地被征收，而其戶籍身份并沒有轉化為市民，被稱為“失地農民”，因此，講農民工不一定得強調他們有承包土地。農民工是活躍在我國城鎮和鄉村建設中的一支主力軍：他們承擔了城市中臟、苦、累的工作，他們走南闖北所積累的經驗和財富以及在城鄉之間的文明傳遞促進了農村的繁榮進步。因此，體現公平、正義、共享核心價值的養老保險制度也應毫無例外地適用農民工，否則不僅有違社會保障制度的核心價值，而且愧對農民工對國家所做的貢獻。但在我國現有國情下，農民工作為我國城鄉二元結構下產生的特殊群體：他們戶口在農村，卻長期居住在城市；在城市就業，但又不固定從事某一職業；居住在城市，但又不穩定居住在某一城市，常常在不同城市不同職業之間流動；……。使得我國現有社會養老保障制度對農民工而言，要么是將其排除之外，要么是對其不平等適用。即使《社會保險法》的出臺也沒有完全解決農民工的養老保險問題。   我國養老保險制度對農民工不平等的根源在于對農民工的身份定位上：承擔義務上“亦工亦農”，既承擔了城市工人的義務又承擔了鄉村農民的義務；分享權利上“非工非農”，即不給予市民待遇但給予農民待遇又不合適。我們認為，農民工的身份只能定位在公民這一層次上，模糊市民和農民的差別。公民相對國家而言，在享受權利上是平等的，國家對其應盡的養老義務也應是平等的。農民工僅是其職業性質的特點而導致的社會稱謂而已，并不能改變其公民地位，影響其權利的享受。事實上，縱觀世界各國，越是發達國家，公民工作的流動性和多樣性越明顯。但各發達國家并沒有減少或排除流動性和靈活性就業公民的養老保障。西方發達國家在勞工社會保障立法中樹立了一種最基本的立法理念，即社會保障是權利而不是恩惠。這種理念使勞工可以最大程度地分享社會經濟發展的成果，而不會有弱勢感和被歧視感。立法者合理構架了社會保障制度的安排和運行規則，用法律固化了政府作為責任主體服務于全體公民的職責，同時徹底消除了城鄉二元分割的社會保險制度。社會保險制度健全的國家，工人的流動幾乎不受任何制度的限制，社會中也不存在農民工的身份界定。因此，其社會保險制度均是將最為廣泛的社會成員納入到國家社會保險體系和范疇中，使絕大多數的社會成員能直接享受到平等的社會保障權。②   因此，我國農民工養老保險制度的建設目標在國家統籌層面上應該是全國統一的與市民無差別的平等養老保險制度。這才符合社會保障制度的公平、正義、共享核心價值觀和農民工作為公民“平等享有公民基本權利”的要求。但我國現有農民工養老保險制度卻與此不一致，有亟待完善的地方。   二、對我國農民工養老保險制度現狀的考察   根據《社會保險法》出臺的先后，可以將我國農民工養老保險制度分為兩個時期：《社會保險法》出臺前時期和《社會保險法》出臺后時期。   （一）《社會保險法》出臺前時期   《社會保險法》出臺前時期，根據各地農民工養老保險制度現狀，我們可以將農民工養老保險制度大致分為五種類型。第一種為獨立型。指專門為農民工制定養老保險法律制度。其政策既與農民工其他險種無關，也與城鎮養老保險政策無關，是專屬“農民工”養老保險的政策，以北京、廈門等為代表。第二種為綜合型。將農民工的養老、醫療、工傷及其他險種一并考慮，制定出綜合性保險政策，養老保險只是“綜合”險種中的一種，以上海、成都為代表。第三種為融入城保型。將農民工養老納入城鎮職工養老制度體系之內，只是在城鎮職工養老保險相關政策的部分條款中對農民工與城鎮職工區別對待，以廣州、深圳、南京為典型代表。第四種為仿城雙低保型。即仍在城保框架內實行“低門檻，低標準”享受模式。以杭州為代表，農民工養老保險企業和個人繳費比例分別降為12%和4%，但享受待遇低于城鎮職工。第五種為個人賬戶和共濟基金型。該模式以重慶為代表，政策規定：農民工養老保險費由用人單位和農民工共同承擔，用人單位以本單位屬于參保繳費范圍的農民工繳費基數之和乘以10%計繳農民工養老保險費；農民工個人以本人繳費基數乘以5%繳納農民工養老保險費；建立農民工養老保險個人賬戶和共濟基金，個人賬戶規模為農民工繳費基數的14%，其中5%為個人繳費部分，9%為用人單位繳費劃轉部分；共濟基金主要從用人單位繳納的農民工養老保險費中，按農民工繳費基數的1%劃入，用于個人賬戶資金不足時農民工養老保險待遇的支付。③以上五種農民工養老保險類型的整體缺陷有以下三個。#p#分頁標題#e#   1．縱觀我國各地的農民工養老保險制度類型，可以看出，各地在養老保險領域所給予農民工的待遇仍沒有達到基本的國民待遇，沒有公平性。獨立型和綜合型在身份上明顯地對農民工另眼相看，強化了其農民的身份，有意無意地分出“市民”與“農民”的區別來。融入城保型名義上將農民工養老納入城鎮職工養老制度體系之內，但卻又在城鎮職工養老保險相關政策的部分條款中，對農民工與城鎮職工區別對待。仿城雙低保型雖在城保框架內給予農民工養老保險待遇，但實行“低門檻，低標準”享受模式，給農民工低于城鎮職工養老保險待遇。個人賬戶和共濟基金型的資金來源只涉及到農民工和企業的責任，最終來源還是農民工的工資，政府只承擔管理責任。而對于城鎮職工，政府不僅承擔管理責任，還有財政兜底的職責。財政也有農民工的一份貢獻，但政府卻不給農民工養老保險財政兜底。農民工的養老保險與城鎮職工的養老保險之間存在著極大的不平等性，農民工還沒有真正意義上的社會養老保險，現行的養老保險政策缺乏公平性。也就是說，在養老保險領域，農民工還沒有享受到最起碼的國民待遇。   2．五種類型的農民工養老保險模式并存，實行屬地管理，缺乏統一的協調和有效的銜接，致使農民工的養老保險個人賬戶基本上不可轉移，而農民工本身又具有極大的流動性。養老保險結算的結果往往是農民工只能一次性結清個人賬戶部分的積累額，對于統籌部分則無法分享，事實上變成了農民工養老保險統籌部分被城鎮職工擠占；由于農民工總體上收入水平與城市居民收入水平相比要低，經濟承受能力遠低于城市職工。有的養老保險類型雖然在一定程度上考慮了農民工的經濟承受能力，采取了低標準的繳費基數且大多以農民工本人平均月工資（或本地城鎮經濟單位平均工資的60%，即最低工資）作為繳費基數，但仍在一定程度上超出了農民工的經濟承受能力，實際上會導致部分農民工不愿意或逃避繳交養老保險，由此使我國養老保險制度失去公正性。   3．目前我國的農民工養老保險制度五種類型差別較大，很難進行有效接軌，體現在三個“不統一”，即繳費基數不統一、繳費比例不統一和領取待遇標準不統一。由于“三不統一”導致各地在制度設計、機構建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當高，農民工養老保險制度不利于農民工的合理流動，使全國養老保險制度難于實現真正意義上的全國統籌，由此也使我國養老保險制度失去了共享性。   （二）《社會保險法》出臺后時期   2010年10月28日十一屆全國人大常委會通過了《社會保險法》，該法的頒布標志著我國在社會保險制度方面，終于首次以基本法的形式確立了惠及城鄉的社保體系以及與社保相關的管理措施。對于兩億多農民工來說，影響深刻。   《社會保險法》的出臺對農民工養老保險的積極意義有三點。第一，《社會保險法》統一了各地針對農民工參加社會保險政策各自為政的“混亂”局面，為農民工在全國范圍內享受全國統籌的養老保險提供了法律依據。《社會保險法》第九十五條規定：“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。”也就是說，農民工養老保險同樣適用《社會保險法》，這將有利于各地推行的各種農民工養老保險制度逐步統一到《社會保險法》上來。第二，《社會保險法》規定了社會養老保險跨地區跨行業的相關續轉措施。《社會保險法》第十九條規定：“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。具體辦法由國務院規定”；第十六條規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇”。這些規定在制度建設上有利于消除農民工跨地區跨行業流動的社會保險轉移障礙，有助于農民工合理有序流動和消除由于就業流動所產生的各種社會歧視。第三，《社會保險法》第二十二條規定的“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村養老保險合并實施”等有關全國統籌規定，為做好統籌城鄉綜合配套改革，打破城鄉二元結構和現行戶籍制度制約，進一步解決農民工的養老保險問題提供了制度條件。   但《社會保險法》對于農民工的養老保險仍存在諸多缺陷。第一，《社會保險法》對農民工養老保險的規定沒有專門具體的條款。《社會保險法》專門提到農民工養老保險問題的僅為第九十五條，即“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”。《社會保險法》作為一部社會保障基本法，應該考慮的是所有參保人面臨的實際問題。而對于在我國人數有二億之多的農民工——亦農亦工或既非農村居民又非城市市民的一個特殊群體，《社會保險法》中應給出專門的具體條款，對農民工養老保險進行規制。例如，建立多層次的養老保險制度是各國社會養老保險制度改革的共同思路。對于農民工來說，土地養老也應該是其養老保障制度很重要的一部分。特別是對于新一代農民工，他們常年生活在城市，但他們在農村有的還有承包土地，其土地使用權流轉所得到的利益對于他們養老保障有著重要意義。   但《社會保險法》沒有對此做出規制。第二，《社會保險法》依舊沒有解決農民工養老保險方面的國民待遇問題。在《社會保險法》中規定了兩種養老體制：城鎮居民社會養老保險和新型農村養老保險。《社會保險法》第十條規定：“職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。”在這里，職工是“應當”參加基本養老保險。可見，基本養老保險對職工是強制性的。而對于農民《社會保險法》第二十條規定：“國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。”第二十一條規定：“新型農村社會養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。參加新型農村社會養老保險的農村居民，符合國家規定條件的，按月領取新型農村社會養老保險待遇。”在這里，參加新型農村社會養老保險對于農民來說只是選擇性的，并非是強制性的。因此，對于沒有參加新型農村社會養老保險的農民來說，國家是不承擔責任的。即對于參加城鎮居民社會養老保險的職工和參加新型農村養老保險的農民，國家承擔的責任是不一樣的。而對于農民工其非工非農的處境，有可能被排斥在農民和職工之外，國家無責任可言。因此，《社會保險法》仍然沒有解決養老保險領域的國民待遇問題。第三，《社會保險法》在農民工社會養老保險轉移銜接的問題上規定得不具體。農民工就業具有高度的流動性，這種流動性不僅表現在工作崗位與工作地點的不斷轉換上，更表現在其農村與城鎮之間不斷的身份轉換上。《社會保險法》規定了一般的社會保險續轉規則，就城鎮社會保險與新型農村社會保險之間的銜接給出了一個方向性意見，即第二十二條規定：“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施”。但是，合并實施的結果究竟是給予農民工城鎮居民社會養老保險待遇還是新型農村社會養老保險待遇，沒有明確結果，城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險待遇是有差別的，不公平仍然存在；跨省、自治區、直轄市流動工作對農民工是常事，要不要合并實施，法律根本沒有規定。#p#分頁標題#e#   三、完善我國農民工養老保險制度的舉措   第一，應明確社會養老保險全國統籌制度的建設目標和運行規則是全體公民統一均等均享。《社會保險法》第六十四條規定了國家逐步建立養老金全國統籌制度，但沒規定此種制度的運作原則，應明確此種統籌在養老金領域在全國范圍內，全體公民包括農民工在內均能統一均等享受，這樣才能體現社會保障制度的公平、公正和共享性。   第二，貫徹社會保障制度包括養老保障制度中的國民待遇原則。隨著社會經濟的發展，公民就業、生活的流動性和多樣性是常態。不能以職業和地域的不同來考慮對不同公民的不同社會保障責任。國家對城鎮職工應盡到的社會保障責任對農民工及所有公民都要同等盡到。因此，要明確政府在農民工社會保險中的責任，不能一味強調農民工本身和用人單位在農民工養老保險制度中的責任。要考慮政府財政在農民工養老保險中的責任，協調好政府、用人單位及個人在社會保險中的義務關系。   第三，在現有《社會保險法》框架下，厘清農民工的身份認證，建立農民工居住地身份認證制度。由于農民工身份轉變快、工作地點高流動性、工作崗位短期性的特點，要改變農民工的身份認證制度，需通過農民工居住地認證的方式進行農民工身份認證，并處理好農民工在流動過程中各個居住地之間社會養老保險基金的銜接與轉移問題，以保證農民工在調動過程中社會養老保險權益不致受損失。④   第四，在國家統籌養老保險制度的基礎上，鼓勵建立多類別的農民工養老保障體系，如家庭養老、土地養老和商業保險養老等。特別要確保農民工在土地使用權流轉及土地征收中的合法收益，確實保障農民工安度晚年。

一、某市企業基本養老保險現狀

一是企業基本養老保險制度實現全覆蓋。自2003年起，某市逐步破除了單位性質、職工身份的參保界限，在原來國有集體企業的固定工、合同制工人的基礎上，逐步將城鎮企業、城鎮個體工商戶、私營企業、外商投資企業、鎮村辦企業等各類用人單位的各類職工均納入了養老保險范圍，實現企業基本養老保險制度全覆蓋。2008年，將1.1萬余名大齡居民納入養老保險；2012、2013年，又分別將3645名未參保集體企業退休人員納入養老保險，切實解決了群眾的基本養老問題。2003年以來的十年間，擴面工作發展快速、迅猛，企業參保單位和人數均有了顯著增長。二是養老保險費征繳額逐年提升。隨著《社會保險費征繳暫行條例》、《社會保險法》等法律法規的出臺，為養老保險費征繳工作提供了堅強的保障。2003年以來，累計征收養老保險費39.6億元，2013年，企業養老保險費征繳額突破8億大關，達到8.32億元，收繳率一直保持在99%以上。

二、存在的問題及原因

1.擴面難度增大，實現養老保險全覆蓋任重道遠。

隨著經濟結構調整步伐加快，就業方式日趨多元化，大量城鎮勞動者以靈活方式就業，大批外來務工人員和農村勞動力轉移到城市就業。由于這部分人員一般年紀較小，而且大多從事的是非全日制、臨時性工作，存在穩定性差、收入不確定或偏低等問題，一方面一些企業主認為，這部分人員今天干，明天走，額外增加了企業負擔，不愿為他們參保；另一方面職工自身不愿參保，尤其是農民工和外來務工人員，自我保障意識淡薄，短期行為較為嚴重，不愿意從個人工資中拿錢出來交保險。

2.基本養老保險基金收繳存在一定難度。

造成企業拖欠養老保險費的原因主要在于：其一，部分企業負責人在思想認識上有偏差，只關注眼前和短期利益，而缺乏長遠考慮，雖經社會保險部門多次催繳，但仍千方百計拖繳基本養老保險費，實在拖不下去，到年底再繳一部分。其二是部分企業確實經營困難，沒有能力繳納社會保險，另外，還有部分企業在改制、重組時，為減輕重組后企業的負擔，將下崗職工、老弱病殘人員當作包袱甩給原企業，使原企業變為“空殼”，導致這部分人員的養老金沒有著落。

摘要：

在我國當前的社會保險制度下，針對不同的人群有不同的養老制度，這種養老制度的不統一造成我國人民離休或者退休后的生活水平也不盡相同，導致了社會分配不均，社會發展的穩定性因此受到影響，對于人才的交流和流動也非常不利。為了提高社會的穩定性，保證社會保險制度的公平公正，針對我國機關事業單位開展養老保險制度改革勢在必行。文章將就我國機關單位養老保險制度改革展開探討。

關鍵詞：

機關事業單位；養老保險；制度改革

機關事業單位養老保險制度是我國社會保障制度的重要組成部分，目前我國現有的機關事業單位養老保險制度，能夠保障離退休人員的基本生活，促進各項事業的不斷發展，維持社會的和諧穩定，但是現行的養老保險制度仍是在計劃經濟體制下制定的，在市場經濟不斷發展的今天，已經難以滿足機關單位離退休人員的養老需求。養老保險制度建設滯后，將會導致社會保障制度的發展和完善存在問題，影響社會的穩定發展，因此改革我國現行的機關事業單位養老保險制度有重要的現實意義。

一、機關事業單位養老保險制度改革的必要性

我國正在逐步完善市場經濟體制，而現行的機關單位養老保險制度是在計劃經濟體制下制定的，與我國的市場經濟體制發展不符，因此機關事業單位養老保險制度改革是緊迫的且必要的。

［摘要］

農民工在我國城市化進程中做出了巨大的貢獻，但農民工的養老保險還存在許多問題。就河南省而言，存在著參保率低、退保率高、保障水平低、轉移接續困難等問題，河南省應通過建立適合農民工特點的養老保險模式、加強立法、提高農民工意識等措施來解決農民工養老保險問題。

［關鍵詞］

河南省;農民工;養老保險

隨著城市化和工業化進程的加快，大量的農民進城務工，由于我國城鄉二元的戶籍制度限制了社會成員在城鄉之間的流動，導致一大批農民在城市和鄉村之間來回遷徙，他們戶籍身份是農民，但是基本脫離農業生產而在非農產業從事經濟活動，他們游離于城鄉之間，非工非農，故稱為農民工。大量的農村富余勞動力從農村轉移到城市工作，為城市發展做出了不可磨滅的貢獻。但是由于身份的特殊，他們生活在城市，而且從事的大多都是最苦最累最臟的工作，卻因為沒有城市戶口享受不到城市發展帶來的成果。建立和完善農民工群體的養老保險制度體系，對于增強農民工對社會的歸屬感、解決農民工群體的后顧之憂進而促進農民工群體更好地服務于經濟社會發展需要，具有重要意義。

一、河南省農民工養老保險實施現狀分析

(一)河南省農民工養老保險實施基本情況

隨著社會的進步和發展，我國城市化進程在逐漸加快。在城市化建設的過程中總能看到一類人的身影——農民工。農民工是我國基建工程當中不可缺少的主力。社會的發展致使一些農民離開家鄉踏上了進城務農的生活。近年來農民工數量的激增讓政府更加重視這個群體的就業和生活質量。為了給農民工提供更好的就業環境，提高農民工的就業質量。本文從社會保險視角下提升農民工就業質量的對策分析，旨在提高農民工們的參保率、完善農民工社會保險制度、加強農民工社會保險繳納的監管力度。安全是最基本的民生，就業是最大的民生。一個國家發展是否穩定看的是國家穩定的就業率。若是整個國家就業狀況不好就可能引發社會動蕩。為了國家富強、社會穩定、人民幸福的宏偉目標。國家必須處理好底層人民的就業問題，在擴大就業規模的基礎上還要提升就業的質量，實現高質量就業的目標。農民工是我國社會各界關注的弱勢群體，對于農民工來說，其本身具有雙重屬，即是工人又是農民，就現在城鎮人口和農村人口的比例來看，我國的農村人口還是居多，在失去人口紅利的新時代下，如何安頓好農民工的就業問題，如何提升其就業數量和質量是擺在國家面前的重要問題。如今的農民工就業關系到整個社會進程的向前推進，而遺憾的是現階段農民工的就業質量和數量仍被大家所忽視。

一、社會保險視角下農民工就業質量現狀

（一）農民工總量及增速。近年來我國農民工的數量處在快速增長階段，其群體數量相較于前幾年有了較大的漲幅，其漲幅率在百分之一點七左右。伴隨著進城務工農民數量的增多，城市人口的流動也有了較大的變化。據不完全統計，一些本地農民工數量的增長要遠遠高于外省的農民工數量。相比快速增長的群體數量，農民工的收入水平增長緩慢且一直處于一種穩定增加的狀態。相比城鎮職工的薪資待遇農民工的待遇并不算優渥。

（二）農民工權益保障。從農民工監察報告當中發現，許多從業的農民工都有超時工作的經歷，而超時工作并沒有太多的津貼補助。據統計農民工一年的平均工作時長為十個月，一個月的平均工作時長為25天，而一天的工作時長平均在8.5小時左右。從這些數據當中就能看出，農民工這個群體的平均工作時長要高于其他人群和職業。從統計數據當中得出農民工一天工作時長超過8小時的人群占據了農民工總人數的百分之六十。而周工作時長超過44小時的人數占據了農民工總人數的百分之七十八點四。顯然農民工繁重的工作已經是社會默認的常態，對于農民工群體來講，更不公平的是薪資總是被一拖再拖。全國每年都有超過百萬農民工薪資被拖欠的現象。雖然近些年來隨著農民工權益保護各項政策和措施的提出，現在被拖欠薪酬農民工的人數相比前幾年有了明顯的下降，但是還有部分農民工處于被拖欠工資的窘境當中。

（三）農民工參保情況。從2014到2017年三年當中農民工參保人數為例。截止2017年全國農民工參與各項保險的人數如下。從數據當中能夠明顯的看出參保農民工的數量在不斷增加。雖然從整體上看農民工參保人數處于上升期，但是從各個保險項目人數的增長情況上看，14-16年這個階段參與醫療保險項目的農民工數量呈現遞減趨勢，但是令人欣喜的是17年參與此項保險的農民工數量又有了明顯的上升。圖表數據當中所反饋的從14-17年三年時光里參加保險的農民工人數并不樂觀，大部分的農民工都缺乏對社會保險的正確認識。大部分農民工選擇不參保或者只選擇一兩種社會保險，這對于農民工來說已經是一種常態，若是農民工群體一直抱有對社會保險錯誤的看法，社會保險也就難以發揮全面保障的作用。

二、影響農民工就業質量的社會保障問題

當前我國農民工的就業質量參差不齊。在就業領域和范圍內呈現多元化的趨勢。從就業質量上看農民工就業質量具有多層次、多維度的內涵。其就業維度主要體現在收入水平、工作環境、工作培訓等方面。不同維度下農民工的薪資待遇自然不同。為了保障不同維度下農民工務工的基本權益，提高農民工們的生活質量。首先是要確保農民工的就業質量和數量問題，社會保險的繳納一直是判斷農民工就業質量的指標之一。由于社會保險本身存在著各種問題，農民工又具有流動性強、周期短、文化程度低等明顯特點大大限制了農民工的就業環境和質量，改善農民工社會保險問題可以從以下幾方面出發：

當前中國正處于社會轉型的過程中，伴隨著各種社會發展的需要和社會矛盾的凸現，越來越多的人意識到作為公共政策的社會保險己經成為正常社會不可或缺的重要組成部分。與此同時，仍然有許多人對社會保險持有不正確的看法，尤其對農村的社會保險存在更多的質疑和排斥:有學者認為，當前中國的國家財力尚未達到足以承擔其全社會社會保險的能力;亦有學者認為，農民所擁有的土地和農村傳統的家庭養老可以使他們至少在現階段不必享受社會保險。現實中，作為現代社會保障制度核心的社會保險制度，特別是農村社會養老保險制度，基本處于梗阻狀態。筆者以閩西A村老人(60歲以上)為調查對象，從公共政策的角度對農村社會養老保險問題進行分析。   一、中國農村社會養老保險發展現狀分析   從經濟環境上分析，目前世界上有162個國家和地區制定了社會養老保險制度，其中70多個國家和地區的社會養老保險制度涵蓋了農村，即其保障對象為全部農村人口或農民。理論上，只要具備一定的經濟發展水平，每個國家和地區理應建立起與之相適應的農村社會保險制度。目前在中國建立農村社會養老保險制度已經比較遲了，如丹麥、葡萄牙、瑞典、西班牙及希臘5個歐盟國家，它們在相當于中國20世紀90年代初或更低的經濟發展階段時，就已開始建立農村社會養老保險制度。中國目前的社會經濟發展水平和政府財力，在一定程度上已具備了實施條件，而且中國農村迫切需要社會養老保險來保障農村老年人的生活。中國農村社會養老保險制度始于20世紀80年代的農民退休養老制度，養老金由大隊和生產隊按比例分擔。中國政府從1986年開始建立農村社會養老保險制度，探索性地選擇一些經濟發達地區作為試點，并于1992年在全國公布實施《縣級農村社會養老保險基本方案》。1998年，國務院將農村社會養老保險業務從民政部移交到勞動與社會保障部，此期間受金融危機的影響，投保人實際收益降低，農村養老保險賬戶利率都持續下降，農村絕大部分地區參保人數下降。1999年國務院對農村尚不具備普遍實行社會養老保險條件的地區清理整頓已有業務，停開新業務，逐步推動其向商業保險過渡。2002年，中國共產黨十六大報告提出:“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。2009年試點工作開始在全國大范圍地區開展，標志著中國農村社會養老保險工作進入了新的發展階段。   二、農村社會養老保險政策的執行———以閩西A村為例   (一)調查與分析方法   對閩西農村社會養老保險情況進行調查，以A村的老年人(60歲以上)為調查對象。A村是一個行政村，共有居民219戶，人口1106人，60歲以上老人96人，中老年的農民以種地為主要經濟來源，部分年輕人外出打工。此次調查共發放問卷96份，回收96份，有效回收率是100%。在調查資料的基礎上，采用SPSS16.0統計軟件進行數據處理，采用描述統計、比較分析、列聯表分析等統計方法進行分析。［1］   (二)樣本特征   1.樣本的生理特征   老年人的性別分布情況，如表1所示，可以看出，樣本的性別分布為，男性占43.75%，女性占56.25%，女性樣本占多數。老年人年齡結構分布情況如表2所示。從中可見最小的60歲，最大的86歲，眾數集中在60～79歲的年齡段，符合中國老齡人口的結構分布特征。老年人的生活能力情況如表3所示。從中可見大部分老年人有生活自理能力，半自理和不能自理的只占9.4%。   2.樣本的社會特征   老年人的受教育程度如表4所示。從中可見老年人的受教育程度比較低，初中及初中以下文化的占多數，高達95.83%，這與那個年代中國農村經濟發展和教育水平有關。不同婚姻狀況的老年人居住情況列聯分析表如表5所示。從中可見，43.75%的老人選擇自己住，55.21%的老人與子女同住，住養老院的只占1.04%。在婚姻情況方面，配偶健在并且生活能自理的占61.46%，配偶健在但只能半自理的占5.21%，配偶健在但不能自理的占1.04%;離異或喪偶且生活能自理的占27.08%，離異或喪偶且生活只能半自理的占2.08%，離異或喪偶且生活不能自理的占1.04%;未婚且生活能自理的占2.08%。從表5可見，不同婚姻狀況、不同生活能力的大部分老年人都自己住或與子女同住，而且自己住的比例較高，住養老院的老年人比較少，這與中國農村傳統生活習慣、養老觀念以及農民的經濟情況有關。子女多少狀況的老年人居住情況列聯分析表如表6所示。從中可見有子女的不論子女多少，與子女同住的比例都在50%左右，說明傳統的家庭養老還是目前中國的主要養老方式。選擇住養老院的比例非常低，這與中國的傳統觀念以及養老院的發展服務有較大的關系。   3.樣本的經濟特征   60歲及以上老人生活來源統計如表7所示。從中可見，42.86%60～69歲的農村老年人依靠自身勞動收入生活;70歲以后，能夠依靠勞動收入生活的老年人僅為7.29%，他們中60%的人依賴于親屬的供給生活，這表明，家庭養老是該村養老的主要方式。表中另一個值得注意的現象是，依靠退休金和保險救濟生活的老年人所占比率僅為14.59%，其中依靠退休金生活的老年人所占比率為7.29%，依靠社會救濟生活的老年人所占比率為5.21%，依靠養老保險生活的老年人所占比率為9.38%。   (三)對農村社保的認知與參保情況   對農村養老保障公共政策的認知情況如表8所示。從中可見，該農村老年人對中國農村養老政策的認知情況比較差，了解這一政策的人僅占4.2%。這4.2%的老年人恰恰是受過初中或者高中教育的，可能受過教育與關注國家政策或新聞有關。而不了解的占78.1%，說不清的占17.7%，共占95.8%，這一情況需要引起重視，也提醒政府在實施一些關于農村和農民的政策時需加強宣傳。希望參加農村社會養老保障的統計情況如表9所示。從中可見，絕大多數老年人希望能夠參加社會養老保險。金太軍指出:“當某項政策符合民眾心理就會為其所接受，使政策得以順利進行，反之，當民眾心理不能承受某項政策時，即使政策本身設計得十分完美，也難以順利進行。”［2］農村社會養老公共政策的目標群體就是農村老年人，而這個目標群體對這項政策的期待率是比較高的，中國政府應該制定并落實政策的實施來滿足目標群體的利益。從上述調查結果可以看出，中國農村的社會保障問題雖有所關注但沒有引起足夠的重視。就養老保險政策而言，中國目前主要是針對城市居民的，除個別試點的地方外，絕大多數農民被排斥在這一最基本的社會保險體系之外，農民的養老主要還是由家庭及其子女來承擔的。無法定撫養人或法定撫養人無能力撫養者可享受“五保”(保吃、穿、住、醫、葬)待遇，但這種“五保”也很難說是真正意義上的“社會保險”，這種以村組為單位的“五保”制度，相對于社會保障制度而言，更傾向于是一種村民互助制度。時至今日，農村社會養老保險在實施過程中仍存在許多問題，甚至在許多地方還未提上議事日程，政府應加快農村社會這項公共政策的實施步伐。#p#分頁標題#e#   三、農村社會養老保險政策執行梗阻的原因   (一)農村養老社會化程度較低   閩西地區是個經濟欠發達的地區，山多平原少，其工業化程度較低，農民以外出務工收入和土地生產收入為主要經濟來源。“在工業化程度低，非貨幣的自給自足的農業經濟占主導地位的農村，農民生產自己幾乎全部的生產資料和生活資料，對每一農民來說，要獲得生活資料的供給需要不停地生產，否則無法保障自己的生活。事實上，每一個人都有因年老而喪失勞動和生產能力的時候，此時就必須依賴于家庭其他成員。所以，非貨幣的自給自足的生產方式決定了家庭養老的必然性。”［3］閩西一些農村經濟發展水平仍然較低，大多數貧困老年人的經濟來源和養老保障都主要依靠子女贍養這種傳統的家庭養老方式，表7中60%的老年人依賴于親屬供給生活也反映了這個問題。   (二)農村養老參保率低   中國農村社會養老覆蓋面比較小，加上受經濟條件、思想觀念和制度建設等一些因素的影響和限制，農民的參保率較低，在農村養老保險政策開展的過程中，農民對農村養老政策的認知率也比較低，表6顯示調查地區農民對這項公共政策不了解的比率高達78.1%，這與該政策未在此地開展以及農民沒有對其養老引起足夠重視有關。由表9可知，大部分農民還是比較期待享受農村社會養老的，但在中國一些農村和試點地區的參保農民中，大部分農民采納的是最低養老標準。究其原因，其一，這跟農民的經濟收入水平相關;其二，農民對農村養老保障認識不足;其三，中國農村社會養老保障水平較低，資金籌集標準不高，保障農民養老能力有限，從而導致農民期望率高而實際參保率低。   (三)農村養老保險制度不完善   中國農村社會養老保險在法律法規、制度建設等方面還不夠完善，缺乏相應的法制化管理及規范。現行的社會養老保險制度主要以政策性的實施方案和政策性的法規為主，使得各地政府在執行政策性法規時各自確定暫行辦法，由此降低了養老保險法規的規范和穩定性。   四、農村社會養老保險公共政策的健全   (一)發展農村經濟   以發展經濟來增強農村經濟支撐是養老問題的根本。一方面需要大力發展農村經濟，增加農民收入，農民的經濟收入直接影響到農民對農村社會養老的關注率和參與率。另一方面是發展地方經濟，增強地方政府對農村養老保險的經濟保障能力，如有經濟能力的地方政府對農村養老實行財政補貼，只要其子女參保老年人就可以領取養老金，達到規定年齡的老年人可以直接領取養老金。［4］對情況特殊的老年農民采取免繳費直接補貼等措施，這些都是能有效減輕農民負擔，鼓勵農民參保的對策。   (二)加大宣傳力度   從調查發現，農村老年人對中國農村養老政策的了解認知情況較差，只有部分受過初中或高中教育的老年人對此項政策有所了解，大部分老年人對此項政策都不了解，因此，政府在政策執行過程中要加大宣傳，尤其是對政策的實施對象，政府應該采取多種方式進行宣傳，如電視新聞傳播、政策導讀、專人講解宣傳等，讓其明白政策內容和理念，這有利于減少政策實施的誤導和阻礙。同時，在調查中發現，有些老年人雖然有子女，但卻獨自生活、孤苦伶仃，這與其子女養老敬老的思想觀念差有關。因此，政府應該強調敬老的宣傳工作，弘揚中華傳統美德，營造“敬老愛老”氛圍，為農村養老政策提供良好的實施環境。   (三)建立健全中國農村養老保險制度   中國農村養老保障制度涉及內容多，覆蓋面廣，但其當前的首要任務是要解決中國農村老年人的養老問題，即需要建立健全新農村合作醫療、新型社會救助體系和城鄉養老保險、最低生活保障等制度體系，為解決農村老年人的養老問題提供制度保障。同時，借鑒國內外一些成功的經驗，將農村社會養老保險制度立法，明確其法律地位，是使農村社會養老保險工作法制化和規范化的重要保障。其次，需要逐漸發展和完善農村養老保險基金的相關管理制度，以保證農村養老保險基金的保值和增值。就目前來看，國家在農村養老方面的資金還不夠充足，因此，只有通過加強和改進農村社會養老保險的管理工作，逐步實行規范化和制度化管理以實現其正常保值增值。此外，要想建立健全農村社會保障制度，需要建立健全農民利益表達機制，農民群體的呼聲能夠有效地傳達，這樣才可減少政府的公共政策向少數強勢群體傾斜，而忽視作為多數的弱勢群體的偏頗。［5］   總之，完善中國農村養老保險制度，有效消解農村社會養老保險公共政策的實施梗阻，解決農村老年人的養老問題，解決農村的后顧之憂，將有力促進中國農村社會的發展，推進新農村建設。

摘要：隨著我國社會保障事業的發展，以養老保險為主，包括醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險在內的多層次社會保險體系逐步建立，對于促進經濟體制改革，保證社會穩定，推動國家各項事業的發展發揮了積極作用。但由于我國社會保障事業相對世界先進國家起步較晚，更加上我國人口眾多，地域差距存在，在社會保障事業全面推進中難免會存在各種矛盾和問題。就我國企業職工養老保險制度而言，我國企業多種所有制并存，用工形式多樣，東西部、城市鄉村經濟發展存在差異，在企業職工養老保險制度落實中，難免存在各種問題。正確對待、注重研究出現的問題，及時提出相應對策，對于進一步完善、落實企業養老保險制度，促進我國社會保障事業的發展應該有所裨益。本著這一指導思想，本文對當前我國企業職工養老保險存在的問題進行了分析研究，并提出相應對策。

關鍵詞：企業職工；養老保險問題

隨著我國經濟體制改革的全面深入和國民經濟的高速發展，以同志為核心的黨中央秉承行政為民的執政理念，更加重視社會保障事業的發展，黨中央把社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的重要目標。黨的十八屆三中全會進一步提出建立更加公平與可持續的社會保障制度的改革目標。黨的提出“要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。在黨中央的關懷領導下，我國社會保障事業有了長足發展。基本社會保障制度相繼建立，以養老保險為主，包括醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險在內的多層次社會保險保障體系逐步建立，對于促進經濟體制改革，保證社會穩定，推動國家各項事業的發展發揮了積極作用。但由于我國社會保障事業相對世界先進國家起步較晚，更加上我國人口眾多，地域差距存在，在社會保障事業全面推進中難免會存在各種矛盾和問題。就我國企業職工養老保險制度而言，我國企業多種所有制并存，用工形式多樣，東部與西部、城市與鄉村經濟發展存在差異，在企業職工養老保險制度落實中，難免存在各種問題。正確對待、注重研究出現的問題，及時提出相應對策，對于進一步完善、落實企業養老保險制度，促進我國社會保障事業的發展應該有所裨益。本著這一指導思想，本文擬就當前我國企業職工養老保險存在的問題進行分析研究，并提出相應對策。

一、中國企業職工養老保險制度建立發展過程

我國企業職工養老保險制度實行于20世紀50年代，后來在“”中終止，直到1995年又恢復企業職工養老保險制度，建立了社會化的養老保險制度。后來進一步發展成為社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，企業職工養老金統一由全社會的基金分擔支付。企業職工養老保險制度的建立和多層次養老保險體系的形成，解決了企業改革發展中平等參與市場競爭的問題，為全面深化經濟體制改革，促進社會穩定發展奠定了堅實的物質基礎，是社會保障領域的一項成功改革。但在制度建立和推廣中也曾出現而且還將會出現各種各樣的問題，需要在發展中加以完善和解決，以不斷推動企業職工養老保險制度逐步走向完善，取得進步與發展。

二、當前我國企業職工養老保險存在的問題

1.職工養老保險費欠繳問題。養老保險費用收繳是職工養老保險制度執行的物質基礎，國家職工養老保險條例明確規定各類企業職工養老保險費用繳納的比例和方法。但在實際執行中存在欠繳或少交養老保險費用的現象。主要存在形式為：一是國有大中型企業欠繳或拖繳職工保險費用。個別大中型企業存在資金緊張、融資困難的情況，而職工養老保險費繳費數額較大，由此產生了欠繳或拖繳職工養老保險費，以充當經營流動資金的想法，拖繳幾個月就能節省較大數額的融資費用，降低經營成本。二是個別非公有制企業，為增加企業收入，不給職工上繳納養老保險，或千方百計減少繳費比例，以此降低成本。三是少數困難或破產企業大量欠繳職工養老保險。四是自由職業者不能及時足額繳納養老保險。我國企業養老保險改由稅務機關收繳后，情況雖有所好轉，但仍沒有根治此類問題的發生。2.虛領冒領保險金現象存在。根據相關統計調查顯示，目前我國有3000多萬已離退人口，每年因冒領流失的養老金達到上十個億。其主要表現形式是已死亡職工家屬隱瞞不報或遲報，繼續冒領退休金。甚至有的個別部門和單位幫助已死亡離退休人員親屬隱瞞、造假等。造成養老金被冒領的原因是多方面的：一是養老金實行社會化發放后，離退休人員與原工作單位的關系脫離，社保部門不可能全部詳細掌握離退休職工情況；二是離退休人員居住分散，有些甚至跨省居住，路途遙遠，信息不暢，社保部門工作繁忙，人員少，加之信息獲取手段落后，走訪慰問和查處冒領難度非常大；三是現行社會保險基金的管理體制、監督機構存在缺陷，缺乏一個統一規范的監管體系和制度。3.社會保險經辦機構內部業務和基金管理等基礎工作還存在薄弱環節。一是基礎工作不夠規范，存在用現金或支票支付社保待遇、專用發票和收據領用手續不全等現象，違反了法規的明文規定。二是內控制度不健全，沒有按規定實行雙崗雙審，重要業務由一個業務部門辦理，缺乏應有的相互監督，基金監管存在漏洞。三是業務信息系統需完善。信息系統建設落后，存在“社發”報盤人工傳送，人為修改的隱患。四是社保基金預算管理不到位，有的單位甚至沒有基金預算計劃。五是財政與社保間票據傳遞存在疏漏，監督工作存在隱患；稅務部門征收的養老金不能及時劃轉入財政專戶。4.社保基金監管不力。我國養老保險基金數萬億元，卻沒有一個獨立的、完善的監督機構。在法律層面上，沒有一部完整的監督法律，社保基金管理者法律意識淡薄。在現有監管體制中，存在職責混淆，政出多門，多龍治水卻無龍治水的現象。社保基金收繳、發放、運營信息披露不充分，行政監管不力，社會監管主體缺位等問題，導致社保基金被截留、挪用的經濟案件時有發生，社保基金受到侵占，嚴重侵害了廣大投保者的利益。5.社保管理機構自身建設有待加強。當前各級社保管理機構自身建設明顯不足。主要表現為：社保管理設置和人員編制與新時期社保工作不相適應。就拿社保基金監管機構來講，全國僅12個省市勞動保障廳局設立了社保基金監督處，編制一般3~4名。二是社保管理人員要具備較高政治素養和責任心，更要有專業的技能或精通的業務知識，但由于管理人員數量匱乏，工作業務量大，忽略了業務知識的學習和政策、法規的培訓，造成部分管理人員專業知識和業務能力不能適應日益復雜的工作需求。三是是信息化建設不夠規范。由于社保部門經費不足，用于信息化建設的硬軟件配置不到位，直接影響業務工作的開展和工作效率的提升。