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摘要:鄉村振興戰略的實施加快了我國農村改革發展的進程，農村的發展需要良好的生態環境作為支撐。目前農村生態環境保護還面臨著如執法隊伍落后、村民環境權益無法得到實質保障、村民法治意識淡薄等問題。良法也需善治，完善農村生態環境法治建設不僅要關注立法，還需要落實好執法、守法、司法、監督等環節。多方面完善農村生態環境法治建設，以法治建設保障鄉村生態振興工作的開展，使農民環境權益得到切實的維護。
關鍵詞:鄉村振興;農村生態環境保護;法治建設
1完善農村生態環境法治建設的意義
我國目前存在城鄉二元結構的生態環境治理模式，人們常把重點聚焦在城市，對于農村生態環境的保護不受重視。自我國實現全面脫貧后，如何將全面脫貧成果與鄉村振興戰略相銜接成為重要議題。與全面脫貧的基本標準不同，鄉村振興對農村發展提出了更高要求，除滿足基本需求外，更要追求更高質量的農村生活與發展。生態環境作為農村賴以生存發展的基礎，影響著村民的日常生活質量，也影響農村生產經營等活動的開展，對農村生態環境的治理是農村尋求振興與發展的必然選擇。在所有的社會治理方式中，法治因其具有權威性、程序性、正當性等特點成為社會主要治理方式。2018年“生態文明”入憲，奠定了我國生態文明法治的憲法基礎。近年來我國生態環境法治建設不斷完善，對城市的生態環境法治建設被廣泛關注，相比之下對農村的環境法治建設的研究較少。隨著城市化進程的加快，人口不斷從農村涌向城市，工業生產的污染則逐步轉移向農村。目前農村的生態環境不容樂觀，工業排放污染、農業生產污染、生活垃圾污染等問題頻出。人類對農村環境的污染遠超農村生態自身所能凈化的水平，過去由村民依靠環境本身凈化能力的思想主導的對農村環境治理方式需要淘汰，依靠法治作為農村生態環境的基礎已經成為必然。完善農村生態環境法治建設不僅有利于推動農村生態治理體系和治理能力現代化，更能為鄉村振興戰略的實施提供法治保障。
2當前農村生態環境法治建設的困境
2.1農村生態環境領域立法欠缺
目前，我國生態環境保護法律體系是以《憲法》為支撐，以《中華人民共和國環境法》為核心的一系列單行法規組成的中國特色環境保護法體系。但生態環境立法時多受“城市中心主義”影響，導致農村生態環境保護立法數量占比少、鄉村生態振興所需法律制度供給不足。雖然有如《中華人民共和國農業法》《土地管理法實施條例》等法律、法規涉及對農村生態環境保護，但是隨著農村經濟的快速發展，環境污染的新問題也層出不窮，如城市工業向農村轉移的污染、農村旅游開發產生的污染、汽車尾氣排放污染等。農村現代化的發展使農村環境保護不斷產生新的領域，但是針對一些領域的專門立法還存在許多空白。2021年《鄉村振興促進法》的出臺，將農村生態保護單獨列章，明確了政府對農村生態保護的義務，并在其他條文中提及對農民環境權益的保護，以及對城鄉生態環境的協同治理。雖然此部法律在一定程度上彌補了農村生態環境保護立法領域的空白，扭轉了一貫以城市為中心的環境保護立法視角，但我國目前仍然沒有一部以農村生態環境保護為中心的綜合性法律。
2.2現有法律政策執行效果不佳
我國有包含《鄉村振興促進法》《農業法》《畜牧法》在內的多部法律法規中都涉及對農村環境保護的規范，各級政府規章、政策中也有對農村環境保護的規定。有些規定、政策在落實的過程中，存在農村執法機構的不完善、執法人員的職業素質不高、農村居民配合度低等因素，使執行效果大打折扣。按照我國行政機關層級與職能的劃分，鄉鎮機關作為最基層機關，其職能劃分簡單且人員數量少，并無專門的環境保護職能機構，也缺乏專業的環境保護執法人員。政府對農村環境治理呈現出被動保障的特點。執法人員對農村生態進行執法時欠缺“預防為主、保護優先”的意識，把懲戒違法行為放在第一位，出現環境污染問題后對違法個人或企業采取罰款、責令改正等剛性執法方式，此類執法方式雖能起到警示作用，卻無法發揮良好的教育作用，未能使村民真正地理解法律政策的意義，激發其主觀能動的去遵守法律，保護農村生態環境。而且一味地依靠事后補救去保護農村生態，也無法完全發揮法律政策的引導作用，更好地促進鄉村生態振興。
2.3農村居民環境法治意識淡薄
隨著全面脫貧的實現，農村居民的物質生活得到實質性的改善，但有些落后的思想觀念與生活習慣還未扭轉。當前農村的常住人口主要由中、老年人與兒童組成，此類居民受思想觀念、受教育程度、學習能力的限制，對法律制度的認知程度低、對環境權益保護的積極性低、在生態環境方面自治意識不強。雖然已針對農村開展普法工作，但在日常生活生產中，農村居民的環境保護法制遵守情況與環境權益維護現狀并不理想。有村民為了個人利益，無視法律，損害環境保護資源，甚至有村干部未能正確認識農村生態環境資源的重要性，以環境利益為代價換取短期的經濟利益，放任村內企業違法排污。除了不能正確認識到實施侵害生態環境的行為造成的危害后果外，當自身合法的環境權益受到侵害時，部分村民也缺乏以法律捍衛自身權益的意識與能力，更有部分村民甚至意識不到自身環境權益正在受到侵害。農村居民對生態環境法治的意識淡薄在一定程度上給涉及農村生態環境保護的法律、法規以及地方政策的實施帶來阻力。
3農村生態法環境治理建設的經驗考察
3.1國內實踐啟示
3.1.1重視基層自治組織的作用
我國農村的自主治理有著深厚的歷史底蘊與社會基礎。我國《憲法》中明確了村民委員會作為基層群眾性自治組織的地位。基層治理作為法治建設的組成部分，在推進環境治理中發揮重要作用。被評為省級美麗鄉村示范村的永春縣吾江村，在推進生態環境治理中，村里的基層自治組織發揮了關鍵作用。吾江村的書記黃秀萍在建設“美麗鄉村”的過程中，深刻地認識到農村生態環境治理的重要性。在她的提議下，村兩委和村民代表對村內吾江溪河道的污染問題進行商議，將吾江溪河道整治納入重點脫貧攻堅項目。在吾江溪流域治理的過程中，黃秀萍積極協商，說服村黨支部書記與村兩委發揮帶頭作用，在實施觸及到村民個人利益的整治措施時，率先響應號召，以身作則配合整治措施的進行。此外，村兩委和村黨支部書記積極發動村中黨員與“老人協會”的理事加入宣傳工作，挨家挨戶上門普法，宣傳農村生態環境治理后的益處，使整治項目得到村民們的認同與參與。在村兩委與村黨支部書記的帶動下，吾江村村民對村里的生態環境治理擰成一股麻繩，共同努力使吾江村成為風景宜人的美麗鄉村。
3.1.2重視村規民約的制定與落實
村規民約廣泛存在于我國農村長期的生產生活實踐之中，是我國現代鄉村社會治理及鄉村社會秩序維護的重要手段。浙江省賀田村自2008年開展生態環境治理工作來，取得一系列優秀成果，其治理工作的成功離不開普遍認同的村規民約和多層級低成本的監督體系。賀田村充分意識到村規民約在基層自治中的重要地位，在推進生態環境治理中，對村規民約進行大量修改，明確村內環境保護的可為與不可為。通過村兩委草擬、村民代表大會與黨員大會討論、進行公示等合法程序使村規民約力求民主，在修改的過程中形成廣泛的村民共識。為落實好村規民約與其他生態治理的相關制度，村里設置了多層級的監督體系，將監督的權利落實到戶，形成由村級層面的全局監督、責任區的部分監督、保潔員的日常監督、農戶間的相互監督組成的層級清晰、成本較低的監督體系。通過科學環保的村規民約與多層級的監督體系，使村民環保觀念得到轉變，促使村民參與生態環境保護行動。
3.2借鑒國外經驗對農村生態環境的立法經驗
3.2.1制定專門領域的農村環境立法
發達國家的環境法制建設起步較早，對農村環境立法問題也較早得到重視。將生態環境保護作為基本國策的德國，為此制定了多部環保法規。在歐盟政策的影響下，德國注重對農村生態環境保護、有機農業生產、農村發展等方面的銜接，以此為指引，制定了大量的專門領域的法規，如《生態農業法》《肥料使用法》《土地整理法》等，形成了對農業生產與農村生態環境保護相融合的、一系列的法律規范和激勵政策，確立了德國農村生態環境保護的底線。在生態法治的建設上，德國的環境保護法治堅持實行“城鄉一體化”標準。在生態環境的治理中，城市與農村的生態環境管理措施一致，標準相當，對應內容相近。幾乎無差別的城市與農村生態環境立法與治理標準，構成了完整的德國生態環境法治體系。無獨有偶，屬于發達國家的韓國在享受“新村運動”帶來的農業經濟快速發展成果時，也面臨大量的農村環境問題。為此韓國進行專門立法，頒布了《環境農業培育法》，并出臺了相關農業生產的環保政策，為韓國農村生態環境保護提供保障。
3.2.2增加農村環境保護方面的條款
除了制定專門的農村環境立法，也有許多國家在對農村的生態環境治理時，選擇在原有的法律中增加農村生態環境保護方面的條款，美國就是其中之一。自1972年《農村發展法》出臺后，美國開啟了農村政策制度化的時代。較為完備的生態環境保護立法與農村發展法律政策，給美國的農村發展與農村生態環境一定的法律保障。在處理專門的農村污染問題上，美國選擇在相同領域的法律中加入特別條款和內容來應對，如對農村用水污染上，在《清潔水法案》中加入特別條款予以整治。作為現代化農業發展大國，美國政府非常重視鄉村的生態環境保護，在農村發展上堅持走可持續的路線。美國在修訂《農業法》時，專門增加了可持續農業與農村生態環境保護的相關內容。除此之外，美國還在出臺的一系列法律政策中，如《氣候變化政策》《低碳經濟法案》《自然資源保護和恢復法》《荒地和景觀河流法》等，不同程度的涉及農村環境保護的內容，為農村生態環境保護提供立法保障。
4完善我國農村生態環境法治建設的建議
4.1完善農村生態環境保護立法完善
農村生態環境保護的法治建設，要建設完備的法律規范體系。首先在立法過程中需轉變“以城市為中心”的立法意識，堅持“城鄉一體化”。對完善農村生態環境保護立法工作具體可從以下兩方面進行。一是完善地方性農村生態環境保護法制建設。我國地理環境組成復雜，不同地區的農村之間的生態環境的現狀、治理手段、治理要求和治理難點不同。面對復雜多樣的農村生態環境治理需求，需發揮地方法制建設對社會主義法制建設的完善作用，堅持以憲法為指導，在不違反上位法的前提條件下，發揮地方人大及其常委會的能動性，因地制宜，制定更符合當地現實需要、更易推廣實踐的法規政策，完善地方法制建設。二是制定專門的農村生態環境保護法。隨著鄉村振興戰略的不斷推進，農村經濟與社會的發展將坐上快班車，高質量的發展離不開完備的法律體系保駕護航。為有針對性地改善我國當前農村生活環境問題，更好地維護農村可持續發展，制定一部以農村生態環境保護為核心的法律勢在必行。
4.2推進農村生態環境保護法治實施
完善農村生態環境保護的法治建設，要建設高效的法治實施體系。首先要明確生態環境執法的權責分配，將環境執法的責任落實到鄉鎮政府中具體的崗位、個人。并加強對相關執法人員的素質培訓，制定相應的培訓、考核方案，提升其法律意識素養與執法專業技能。其次要發揮基層組織的自治作用，根據村內實際情況修訂符合法律政策且能取得村民普遍共識的村規民約，制定落實村規民約的配套制度，發揮村兩委的帶頭作用，引導村民共同參與村中環境保護事務。再次要豐富環境普法的形式，讓環保法治教育走進幼、小、中學課堂，從小培養村民環境法治意識。還可邀請環境保護專家聯同村中有影響力的老人合作普法，由專家向村民普法，講授農村生產生活中的環保習慣，再由村中部分老人帶頭影響其他老人轉變傳統觀念與生活習慣，針對不同年齡層次、不同文化水平的人群進行深度科學普法。此外要完善村內法律服務崗位，由政府牽頭與當地律協開展合作，為村中法律服務事務提供幫扶，使村民的環境權益受到損害時，能及時、便利地獲得咨詢與幫助的機會，維護村民的環境權益，也進一步保障農村生態環境保護法治的實施。
4.3健全多層級低成本的監督體系
完善農村生態環境保護的法治建設，離不開黨和人民的監督。基于目前農村老齡化的大趨勢，在構建監督體系的過程中，可從積極老齡化的視角出發，發動村中留守老人參與到生態環境保護的社會監督體系中。具體由鄉鎮政府把控法治實施過程的全局監督，由各村兩委、村民代表、黨員代表等負責好相應的區域監督，如根據村規民約的內容制定詳細的評分機制，對區域內村民的日常生活行為監督、農業生產行為監督、農村工業生產行為的監督，根據綜合考量對每戶每廠進行環保評分等。同時可根據村中財政情況，考慮給予村民自治組織部分資金幫扶，尋找留守老人、部分經濟困難農民負責小區域的集中回收垃圾工作與環境保護監督工作，利用其熟悉農村環境、空閑時間較多、活動范圍固定等優勢，適量讓其參與到農村生態保護的過程中，并支付一定報酬。此外，還可制定獎勵與懲戒制度，如對村內生態環境保護工作提出建議或意見有獎，對舉報違法行為的村民進行獎勵，對被舉報者實施一定懲戒行為等，通過制度激發鄰里間的相互監督的積極性。
作者：謝修萍 單位：廣西師范大學法學院
