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摘要:

農業保險發展中很容易出現“市場失靈”和“政府失靈”的狀況，要破解這一困局，必須運用利益沖突與平衡理論。我國農業保險監管中存在監管機構、農業保險人、投保農戶等多元利益主體，這些利益主體之間有著復雜的利益關系和激烈的利益沖突。為了實現農業保險發展中多元利益主體之間的合作、共贏，我國應當從利益產生、利益表達、利益激勵、利益保障等方面建立健全農業保險監管機制。

關鍵詞:

農業保險;監管;利益沖突;利益平衡

監管的有效與否直接影響農業保險政策目標能否順利實現。單憑監管機構一己之力，難以對農業保險進行充分、有效的監管。因此，我國必須建立監管機構、投保農戶和農業保險人合作監管機制，而合作監管機制的建立依賴于對各主體利益訴求的充分關注并實現各主體之間的利益平衡。基于此，從利益視角審視我國農業保險監管機制并提出進一步完善的建議，具有重要意義。

一、利益沖突與平衡理論在農業保險監管中的引入

近年來，我國大力發展農業，實施了很多對農業、農村和農民有利的政策，農業保險就是其一。這一政策能夠促使我國農業穩步發展，保障農民安居樂業、收入增加。但是，伴隨著農業保險實踐的開展，“市場失靈”、保險欺詐、理賠困難等問題不斷發生。這些問題導致很多農民對農業保險失去信心，嚴重阻礙了農業保險的發展。在這種情況下，政府運用“有形之手”強行干預農業保險市場，進行有力的宏觀調控，以矯正不公平、無效率的市場機制導致的資源配置偏差，實現經濟效益最大化。問題在于，政府機構雖然代表公共利益，但在某些情況下也會為了自身的經濟利益或政治利益而犧牲公共利益，出現“監管失靈”問題。我國現行農業保險監管機制以“管制”為主要監管方式，賦予了監管機構太大的權力，容易導致權力濫用，滋生權力尋租或創租現象，嚴重影響市場經濟秩序，推高市場交易費用，損害社會公眾利益。為了解決“監管失靈”問題，需要以“監管治理”理念構建新的農業保險監管機制。新機制不但要求政府監管機構干預市場、調節供求，而且要求防范政府機構利用權力謀求自身利益、損害公眾利益，為此，要明確政府監管機構的權力邊界，通過立法嚴格規定政府監管人員的行為類型和監管程序，使政府部門對農業保險給予財政補貼、稅收減免、融資支持等都在法律規定的范圍內、按照法定程序進行，做到依法監管。新機制還要求被監管對象參與監管，提高農業保險監管的透明度，減少農業保險監管過程中專斷決策的發生概率，使農業保險良性發展。利益是人類一切行為的內在驅動力。農業保險監管很難單純依靠監管機構獨立完成，需要吸納更多主體合作共治。目前，我國農業保險監管中存在政府、農業保險人和投保農戶等多元主體。這些主體的角色功能和利益訴求各異，協調好其利益關系，兼顧個體利益保護與整體利益增進，是農業保險監管取得實效進而可持續發展的關鍵所在。為此，需要引入利益平衡理論，構建農業保險相關利益主體聯動機制，有效調動各利益主體的積極性，解決農業保險發展中的“市場失靈”“監管失靈”問題。

二、我國農業保險監管中的利益沖突分析

我國農業保險監管中的利益主體主要包括保險監督管理機構(國家保監會和地方保監局)、農業保險人、投保農戶等。各主體之間有著復雜的利益博弈，利益沖突不可避免，如果不加以解決，將直接影響我國農業保險監管的實效和農業的可持續發展。

1．農業保險監管中的多元利益

第一，監管機構的利益。農業保險監管機構代表公共利益，這種公共利益具體表現在三個層面上。在宏觀上，農業保險監管的目的是保障農業保險這一惠農政策順利實施，實現農村穩定、農業可持續發展。在中觀上，監管機構要對投保農戶與農業保險人之間的合同行為以及農業保險人之間的競爭行為進行規制，以維護公平、合理的市場交易秩序。在微觀上，監管機構將農業保險作為補償投保農戶的受災損失、穩定農戶生產生活、增加農戶收入和福利的重要政策工具，但實踐中一些監管機構會憑借自身的信息優勢和在資源配置上的職權，謀取部門利益或為少數人的特殊利益服務。第二，農業保險人的利益。農業保險人是保險服務的提供者，其從事農業保險的目的在于獲取保險經營利潤，同時協助政府實施農業保險政策。但是，農業保險人畢竟是理性經濟人，具有追求自身利益最大化的本能，往往憑借較強的經濟力量和市場信息優勢而侵害投保農戶的利益，或者通過保險業協會等組織化力量影響農業保險政策，由此難免與公共利益的實現發生沖突。第三，投保農戶的利益。投保農戶是農業保險的需求方和受益方，其投保的目的是借助于農業保險降低或轉移農業風險，獲得災后補償。實踐中，投保農戶常常出現超出法律框架追求個體利益的情形。如有的農戶利用保險對象的地區差異、季節差異、生長周期差異、農產品價格等方面信息，違背誠信原則，忽視風險防范，受災后不及時或者放棄采取措施以降低損失，或者故意不履行信息披露和告知義務，甚至故意制造保險事故，以騙取保險利益。

2．農業保險監管中利益沖突的表現

第一，監管機構與農業保險人之間的利益沖突。監管機構為了實現農業持續穩定發展的政策目標，會要求保險公司承保農業保險，而保險公司會因農業保險回報率低等而不愿承保。為了防范農業保險人濫保、濫賠或者與投保農戶共謀騙取保險金等道德風險，監管機構會干預農業保險人的市場行為，而過度干預如對農業保險人的經營決策進行不當指導等又會損害農業保險人的利益。第二，監管機構與投保農戶之間的利益沖突。在法律政策宣傳不到位的情況下，政府一味強制農戶投保會引起農戶的極大反感，不利于農業保險政策目標的實現。監管機構的權力尋租行為會造成投保農戶利益受損。第三，農業保險人與投保農戶之間的利益沖突。農業保險人經營農業保險的目的在于營利，而農戶投保的目的在于遇到自然災害或意外事故時獲得保險理賠，二者在利益目標上存在沖突。若缺乏監管，農業保險人會利用各種手段欺詐投保農戶或者直接拒絕某些農戶投保、強迫某些農戶投保，從而損害投保農戶利益;在農業保險合同的履行過程中，有的農業保險人通過“協議賠付”“封頂賠付”等方式侵害投保農戶利益，甚至無理拒賠。一些投保農戶也存在道德風險問題，會損害保險公司的利益。

三、我國農業保險監管中的利益平衡機制構建

為了協調農業保險監管中的利益關系，實現農業保險和農業持續、穩定發展，我們需要建立利益平衡機制，將農業保險所涉各方利益進行優化整合和理性平衡，最大限度地激發利益相關者加入合作監管的積極性和主動性。

1．健全利益產生機制

國務院2012年公布的《農業保險條例》關于農業保險監管的規定過于原則和抽象，缺乏具體操作細則，未來應針對農業生產的特點和規律，規定農業保險合同的基本條款。具體而言，應當明確農業保險的政策定位，對農業保險的范圍、經營方式、組織形式、保險費率的形成、保險金額等作出明確規定，對政府監管部門的職權范圍和監管程序、農業保險政策的實施方式等予以明確。同時，我國要制定與《農業保險條例》相配套的法規、規章和司法解釋，使農業保險法律規范與其他法律規范相協調，形成統一、完備、系統的農業保險法律體系，使農業保險中的各方利益都依法產生。農業保險監管機構應當強化對農業保險合同的式樣、用語、主要條款等的監管，防止農業保險人通過格式合同加重投保農戶的負擔。鑒于投保農戶在專業知識和信息方面的相對劣勢地位，保險監管機構應當要求農業保險人采用清晰、通俗、簡明扼要的語言起草合同，保證合同條款為投保農戶所真正理解。

2．健全利益表達機制

在我國農業保險監管中，利益表達的組織化機制缺失，導致難以實現有效的合作治理。就農業保險人而言，其雖然有保險行業協會等組織化機構，但該類機構常常具有半官方性質，缺乏獨立性，以致在合作監管中工作效率不高。鑒于此，政府應采取簡化登記準入程序、提供財政資助和專業指導等措施，支持保險行業協會發展壯大，保障其獨立性。就投保農戶而言，其分布比較廣泛，保險意識和風險意識普遍不強且存在利益短視化現象，導致集體行動能力較弱，在合作監管和利益博弈中無法與強勢的農業保險人進行有效的平等協商。為了避免農業保險人利益集團左右政府決策，政府應采取有效措施，強化處于弱勢地位的投保農戶的利益表達能力，如以農業生產經營合作組織為依托，建立投保農戶的利益表達機制和自主決策機制，為投保農戶表達愿望、維護利益以及與政府合作治理提供制度化渠道。同時，政府監管機構應當為農業保險人和投保農戶提供民意調查、信息公開、聽證、協商、咨詢、檢舉等制度性平臺，便于雙方信息交流，增強其談判能力，降低其利益表達的組織成本。

3．建立利益激勵機制

作為一種準公共物品，農業保險具有微利性，這導致部分農業保險人的從業積極性不高，甚至出現道德風險和逆向選擇問題;投保農戶整體上支付能力較弱，加上風險意識和保險意識不強，投保的積極性也不高。在這種情況下，如果缺乏科學的利益激勵機制，農業保險監管的法律政策目的就會落空。因此，農業保險監管機構應當實行激勵性監管，引導相關主體自愿參與農業保險合作監管。具體而言，農業保險監管機構可以通過保費補貼、農產品價格補貼、農業信貸等措施，降低農戶投保成本，使投保農戶有穩定的心理預期，增強其農業風險意識和對農業保險的認同感，激發其加入農業保險合作監管的積極性。對于農業保險人，保險監管機構可以采取稅收減免、保費打折、貸款優惠、再保險、財政補貼等措施，扶持、引導其承辦農業保險，加大保險產品和服務的供給。此外，保險監管機構應當明確保險公司對農業保險剩余的控制權和索取權，包括基金剩余的分配和超額賠款的分擔，尤其是在政府和保險公司之間通過再保險形成收益共享、損失共擔機制，以激勵保險公司努力經營農業保險業務，降低其道德風險，并實現對保險公司的長期激勵。保險監管機構還可以通過信譽機制激勵保險公司開展農業保險經營，使其基于信譽考慮而避免伴隨道德風險的短期行為。有學者認為，政府對農業保險人和投保農戶的補貼會加重財政負擔。筆者認為，從長遠來看，這種補貼有利于增加投保農戶的收入和福利，避免政府在農業災害中支出大額救災費用，并且與政府的公共利益代表者身份和農業保險立法的宗旨相一致，因而值得肯定。

4．建立利益保障機制

第一，建立信息公開與共享機制。農業保險中實行信息公開與共享是解決信息不對稱問題，防止出現暗箱操作或權力尋租現象，實現各方利益平衡的有效措施。就農業保險監管機構而言，其應強化監管透明度，將法律政策規定的監管范圍、權限、程序及農戶投保、保險機構運營、政府財政扶持等方面信息予以公開，并通過聽證、申訴、檢舉等制度保障投保農戶和農業保險人的知情權、陳述權、申辯權等程序性權利。就農業保險人而言，其應切實做到經營狀況、財務狀況、承保情況、理賠結果、服務標準、償付能力額度、高管信用等方面信息公開。就投保農戶而言，其應將自己的生產經營情況、保險對象、個人信用等信息予以公開，或接受保險監管機構及農業保險人的隨機查詢。需要注意的是，農業保險信息公開與共享機制對于信息公開的范圍和程序應有合理的限制，涉及商業秘密、個人隱私或其他不宜公開的信息應依法予以保密，需要公開的信息應依照法定程序進行。第二，建立責任追究機制。與利益保障和利益平衡相對應的是責任追究。只有對損害其他主體利益的違法行為追究相應的法律責任，使守法者的損失得以彌補，才能保持利益平衡狀態。為此，要建立農業保險責任追究機制。該機制的內容主要包括兩個方面:(1)將監管績效與監管部門及個人收益掛鉤。在責任承擔上，農業保險監管機構與農業保險人、投保農戶處于平等地位。監管機構及其工作人員要定期接受監管績效評估，如果存在行政不作為、濫用職權、徇私舞弊等違法違規行為，應依法接受問責，并根據具體情況承擔民事責任、行政責任和刑事責任。(2)建立誠信檔案和“黑名單”。對于投保農戶和農業保險人等非政府主體的違法行為，除了依法使其承擔民事責任、行政責任和刑事責任，還應及時向社會公布其信用情況，對其失信行為予以懲戒。通過建立和實施嚴格的責任追究機制，可以增強相關主體的合作效益，減少甚至避免違規收益，促使各主體在合作與博弈中實現穩定、高效的監管。

作者：周文 娟徐 黎明 單位：華中師范大學馬克思主義學院 長江財產保險股份有限公司審計室

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