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（一）杭州市政策性農業保險發展歷程。
杭州市政策性農業保險最早始于上世紀90年代。1996年，杭州市蕭山區對糧食生產試行了農業保險，由太平洋財產保險公司蕭山支公司負責開展，實施辦法為種糧農戶自愿參保，早稻每畝收取保費4元，晚稻收取6元。至2006年底，該區保險業務基本處于停頓狀態。2004年桐廬縣參加省養蜂業風險救助保險，由蜂之語蜂業合作社、桐廬天蜜蜂業合作社、桐廬碧于天蜂業合作社3家合作社牽頭，保險費用2.5元／箱，由合作社、企業出資，全縣投保的蜂群有近6萬群。2007年浙江省擴大農業保險的試點范圍，杭州市的余杭區和臨安市被列入，全市政策性農業保險保費收入878.04萬元。2008年開始，杭州市5縣（市）加上蕭山、余杭、濱江三個區共8個地方都開展了農業保險。杭州市政策性農業保險規模明顯擴大，保費收入達到1633.7萬元，比上年同期增長86.06%。隨后幾年，杭州市政策性農業保險穩步發展（見下表）。到2013年，杭州市政策性農業保險保費收入5441.23萬元，投保農戶20.2047萬戶，參保率為73.12%；保額30多億元，賠付4905戶，賠款額度為1927.8萬元，賠付率為35.43%。
（二）杭州市政策性農業保險運行機制。
1.工作機制。
杭州市成立了以分管市長為組長的杭州市政策性農業保險試點工作領導小組，并成立“杭州市政策性農業試點工作領導小組辦公室”作為辦事機構，貫徹執行中央和省政府相關政策。同時，建立了政策性農業保險核損理賠專家小組，負責重大理賠案件糾紛的技術裁定和爭議調處。各鄉鎮基本都組建了相應的工作機構，負責宣傳發動、投保登記、報案查勘和理賠定損等工作。人保財險公司專門組建了農險部，負責政策性農業保險工作。
2.職責分工。
領導小組辦公室負責協調和處理日常工作事務，跟蹤試點進度，處理難點問題，定期通報工作情況，確保工作順利進行。財政部門做好政策性農業保險財政補貼預算和組織落實財政補助資金，加強對補助資金使用的監管，確保財政資金及時足額補助到位。農業部門及各鄉鎮做好各試點地區和各試點品種農業保險理賠糾紛鑒定、農業技術支持、災害防控等工作。氣象部門做好農險氣象準確預報等服務工作。人保財險作為首席承保人，對政策性農業保險的承保理賠工作進行全面的部署，健全制度，規范服務，為政策性農業險的開展和后續服務提供保證。
（三）杭州市政策性農業保險財政政策。
縱觀杭州市歷年財政補助情況，杭州市對政策性農業保險的補助政策相對較少。由于浙江省實行“省管縣”的財政體制，在浙江省有關政策性農業保險的各種文件中，只對省、區（縣）級財政提出按比例承擔補助資金的要求，對市級財政沒有額外要求。因此，杭州市歷年的各類支農政策，更多地是貫徹落實省政府文件，沒有專門的關于政策性農業保險方面的系統性文件和補助政策。多數情況下，杭州市在諸如《關于加快構建新型農業社會化服務體系的實施意見》、《關于加快培育發展家庭農場的實施意見》、《關于加快推進杭州農業現代化的實施意見》等各個杭州市重點推進的農業項目的有關實施意見中，原則性地提到有關完善政策性農業保險、擴大保險覆蓋范圍等方面要求，并沒有實質性和具體的補助政策。為推動杭州市城鄉統籌穩定快速發展，近幾年，杭州市突破“省管縣”財政體制，對蕭山、余杭及五縣（市）提供了大力的資金保障。據不完全統計，2010—2013年期間，市財政合計投入蕭山、余杭兩區及五縣（市）補助資金已超過100億元。
二、杭州市政策性農業保險主要困難及原因
近幾年，杭州市政策性農業保險取得了一定發展，但在推進過程中遇到了諸多困難和障礙，原因也是多方面的。
（一）農民參保意識淡薄。
一是相關部門和保險機構對農業保險宣傳不足，農戶對農業保險缺乏必要的、足夠的了解。部分農戶對于政策性農業保險的某些條款不是很理解，得知相關知識的途徑單一。二是保障程度與農戶期望有距離，有些保險責任與農民的實際需求有所偏離，部分保險品種如生豬等設定免賠基數太高，使農業保險沒有發揮應有的保障作用。如規模生豬養殖的成本已突破1000元/頭，而目前保險金額最高只能保600元/頭。三是現有保險條款傾向于對規模化的種養大戶設保，對生產規模一般的農戶不夠重視，忽視了他們對于政策性農業保險的各種需求。如水稻、生豬由于受參保數量規模的限制，保險覆蓋面較低，一般僅為參保數量的20%左右。四是農戶對政策性農業保險認識不足，對農業災害心存僥幸心理，認為購買保險是額外負擔，如交了保費而沒有遇到災害，反而增加不必要的支出。
（二）保險公司承保意愿不強。
一是農業保險業務成本高，盈利水平低。一方面，杭州市農業生產仍處于較分散狀態組織化程度不高，農業保險工作面廣量大，涉及到千家萬戶，一旦發生災害事故，需要動用大量保險員，查勘理賠成本很大，技術要求也很高。另一方面，杭州市地域范圍廣，氣象條件復雜，區域特性強，臺風、洪澇等災害發生概率較大，范圍較廣，損失巨大，增加了保險公司的賠付率，這給以“大數法則”為經營原則的保險業帶來很大的挑戰。二是嚴重的逆選擇和道德風險問題。由于信息不對稱，風險較低的地區和行業缺乏投保積極性，而風險較高的地區和行業投保熱情高漲，逆選擇問題嚴重。政策性農業保險由于存在特殊的三方主體關系（農戶、保險公司和政府部門），不僅投保農戶存在道德風險問題，保險公司和參與農業保險組織推動的基層政府部門工作人員也存在道德風險。部分農戶為取得更多賠付款，存在擴大災害損失、騙保騙賠、少報多賠等問題。
（三）財政支持力度不大。
目前，杭州市政策性農業保險基本上在浙江省統一框架下運作，沒有獨立的、系統的政策性農業保險模式和運行機制。市、縣（區）政府一般根據省政府相關文件規定的省級農業保險品種目錄確定當地參保品種，并根據相應承擔比例來確定當地財政的保費補貼預算。但受當地財政資金不足的影響，年初預算規模存在被強制削減的可能，在實際承保過程中如果農業保險業務發展規模高于預算規模，而又不能及時追加預算，會導致年末有較多的資金缺口，給保險公司造成較大壓力，進而影響到政策的穩定性和連續性。另外，從全市情況來看，財政補貼僅限于對農戶的保費補貼，對政策性農業保險承辦機構沒有給予經營管理費用補貼，也沒有建立政策性農業保險風險基金，財政支持力度遠遠跟不上業務發展的需要。
（四）相關專業技術人才不足。
農業保險的保險利益是一種事先難以準確確定的預期利益，其標的大多為活的農作物或動物，它們的生長、飼養離不開人的行為作用，因此經營農業保險的專業性很強，不僅要求從事經營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術，如種植養殖風險評估、費率厘定、保單設計等，又要掌握廣泛的農業技術知識，如育種、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象等，而熟練掌握這些技術知識的專業人才在杭州市范圍內非常稀缺。特別是當大災害發生時，在承保、理賠環節的服務無法及時跟上，專業技術人員缺乏，難以滿足日益增長的農業保險業務發展需要。
三、推進杭州市政策性農業保險的建議
（一）構建符合實際需要的政策性農業保險制度。
根據杭州市的財政負擔狀況，成立專門的政策性專業保險公司的條件和時機尚不成熟。鑒于浙江省的“共保體模式”已經過較長時間的試點和運行，并且已經取得較為顯著的效果，在農業保險的災害補償、恢復生產等方面發揮了有效作用，加之浙江省實行“省管縣”的財政體制，因此，根據杭州地區農業生產和自然災害特點、地方財政狀況和農業收入水平等因素，建議杭州市建立以“共保經營”為主要方式，以互助合作為補充，以農業產業化為依托，以各級再保險機制為支撐，以政府財政稅收扶持為后盾的政策性農業保險制度。這樣杭州市可以依托現有保險資源，節省制度建設及轉換成本，便于迅速開展業務。在具體實施過程中，可以采用穩步推進的方法，在政府、保險公司、農戶利益中尋求最佳的平衡點。在此基礎上，逐步擴大開辦險種，從基本種養業品種向地方特色產業延伸；逐步提高風險保障程度，從保直接物化成本逐步向保產量和保收益轉變，從維護農民簡單再生產向保障農民生活水平延伸，不斷提升農村公共服務均等化水平。
（二）加大對農業保險的政策扶持力度。
1.加大財政保費補貼額度。
在對杭州地區農戶參保情況進行深入分析的基礎上，選取部分符合杭州發展需要的部分參保品種，結合當地風險程度，在省定保費補貼標準之外，市級財政對不同風險地區給予額外的差別化保費補貼。同時，對農戶選擇不同的保障水平給予不同的保費補貼，鼓勵經濟合作社、專業合作社和村集體統一為散戶投保，以進一步提高農戶參加農業保險的積極性。
2.適當增加農業保險補貼品種。
在省定參保目錄之外，根據全市現代農業發展導向和各區、縣（市）農業經營特點，結合農民參保意愿，在各地選取1—2個特色品種參加杭州市級層面的政策性農業保險，由市、縣兩級財政對不同特色險種采取不同的保費補貼比例，擴大農險覆蓋范圍。此外，針對杭州市近年來設施農業、智慧農業、高效生態農業等現代農業快速發展的情況，要積極推動保險經營主體不斷創新升級農業保險品種，探索產量指數保險、價格指數保險、天氣指數保險、環境和農產品質量保證、收益保險等新型險種，引導政策性農業保險向十大主導產業和高投入的設施農業等延伸，構建農業生產全方位的“保護傘”，滿足實際需要。
3.對提供農業保險的經營公司適當補助。
一方面，地方政府可以對經營者提供部分業務經費補貼和再保險補貼，鼓勵其參加農業保險；另一方面，各級政府可以將每年財政安排資金用于投保的財產保險和車輛險，在保費及其他保險條款一樣的情況下，讓承擔政策性農業保險的商業保險公司承保，作為彌補農業保險虧損的資金來源，降低風險。同時，應積極協 助商業保險公司開辦其他農村商業保險，如財產保險、人壽保險等，實行“以險養險”。
4.建立農業受災風險基金。
杭州市各級政府在每年財政預算安排時可以安排一定量的農業受災風險基金，規模按照當年保費的一定比重進行測算，實行專戶儲存，專戶管理。該基金專項用于在農業保險發生虧損，而“以險養險”仍不足以彌補時，政府與商業保險公司按一定比例共同承擔風險。
（三）提高農業保險管理水平和基層服務能力
1.加強農業保險宣傳力度，增強農民主動參保意識。
各基層政府相關部門和商業保險公司要按照“廣泛宣傳、集中培訓、提高認識”的原則，組織人員，進村入戶，面對面向農戶宣傳。要結合農村實際，積極運用電視、廣播、橫幅、標語等多種宣傳工具，以廣大農民群眾喜聞樂見的方式宣傳農業保險的重要意義、保險方式和政策措施等，增強廣大農民的保險意識，營造良好的社會氛圍。同時，舉辦各種形式的農民培訓班，普及農業保險基本知識，講解保險合同、賠償標準和責任范圍等，特別是以以往發生的農業保險典型案例，讓廣大農民真正意識到農業保險是最科學、最有效的風險規避方式。
2.加快農業保險專業人才隊伍建設，提升服務水平。
要推動承擔農業保險的商業保險公司加強人員配置，堅持多渠道引進、挖掘農村保險人才，并按照建設“專業化”和“技能化”農業保險管理人力資源隊伍的要求，加快制定和完善各項教育培訓政策，加大教育培訓力度，開展業務技術實戰演練，讓政策性農村保險經營管理人員不但要掌握農業保險專業知識，還要了解、掌握種養業基本知識和技術。要充分發揮基層的力量，緊緊依靠鄉鎮農技推廣部門和村組干部隊伍來協助開展保險業和定損理賠。各級財政對與承保保險公司簽訂協作保險協議的鄉鎮農技推廣部門和工作人員承擔一定的工作經費，提高基層工作人員的工作積極性，幫助保險公司增強勘查理賠能力，提高保險服務水平。
3.引進信息化高科技手段，提高服務效率。
要加大新科技、新技術的應用，加快GPS、無人機查勘、衛星遙感、水稻氣象理賠指數定損等成熟技術的引入，提高承保、理賠等關鍵環節的工作質量和效率。同時，要充分利用杭州市現有的農業信息化服務平臺，進行保險數據和生產數據的自動匹配，利用信息化手段落實監管要求，并利用信息系統災害預警、保險防災防損措施等，提高綜合信息服務水平。
（四）完善政策性農業保險相關配套政策。
1.探索農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制。
對參加農業保險的農戶放寬貸款條件或優先貸款，并對投保人提供貸款擔保或利息補貼，提高農戶參加農業保險的積極性，逐步建立信貸支持的農業保險長效機制。
2.完善財政補助與農業保險對接機制。
一方面，政府在制定部分產業化項目的財政補助政策時，可以考慮對參加政策性農業保險的農戶予以傾斜優惠；另一方面，在農民發生重大災害損失時，救助金的發放可以與農戶參加保險情況掛鉤，要求農戶必須將部分救助金用于參加農業保險，讓農戶意識到參加農業保險的好處，提升保險覆蓋率，將隨機的、突發的財政救助逐步轉化為定期的、長效的保險補貼機制。
3.建立農業保險考核機制。
對于農業保險工作完成情況較好的地區，由市政府進行通報表彰并給予一定的“以獎代補”補助資金，且規定補助資金必須用于農業保險；對于農業保險工作完成不理想的地區，則相應核減部分補助項目和資金。
作者：莊巧英 單位：浙江省杭州市財政局