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一、農(nóng)林業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策比較

根據(jù)我國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按保險(xiǎn)對(duì)象不同可以分為種植業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)兩大類。種植業(yè)是指以各種糧食作物為主要對(duì)象的保險(xiǎn)。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)是指以飼養(yǎng)、繁殖的各種畜禽、水生動(dòng)物為主要對(duì)象的保險(xiǎn)。森林保險(xiǎn)是指以樹(shù)木為主要對(duì)象的保險(xiǎn)。研究將從補(bǔ)貼品種、補(bǔ)貼比例、保險(xiǎn)責(zé)任、保障水平等方面分析農(nóng)林業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的差異。

1、補(bǔ)貼品種

2012年1月，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加大支持力度，做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作的通知》，在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，中央財(cái)政針對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生和糧食安全的大宗農(nóng)畜產(chǎn)品，繼續(xù)增加保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。在現(xiàn)有的水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊13個(gè)中央財(cái)政補(bǔ)貼品種的基礎(chǔ)上，將糖料作物納入補(bǔ)貼范圍。中央政府和各級(jí)地方政府對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政扶持政策都實(shí)行了較高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼政策，同時(shí)補(bǔ)貼品種按“低保障、廣覆蓋”來(lái)確定保障水平，實(shí)行差別保費(fèi)補(bǔ)貼，堅(jiān)持險(xiǎn)種差別費(fèi)率原則。擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，使得更多農(nóng)民受益。我國(guó)森林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼范圍為生長(zhǎng)、管理正常的商品林和公益林，從試點(diǎn)省區(qū)看，不同地區(qū)的商品林的種類差別很大，對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)也大不相同，現(xiàn)有的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品沒(méi)有區(qū)分不同標(biāo)的物等具體情況，采取統(tǒng)一費(fèi)率，導(dǎo)致保費(fèi)補(bǔ)貼品種有限，不能適應(yīng)不同林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的需求，森林保險(xiǎn)的有效供給不足，使得森林保險(xiǎn)的有效需求不足，影響森林保險(xiǎn)工作的開(kāi)展。森林植被豐富，品種繁多，價(jià)值差異也非常大，將不同地區(qū)不同類別的樹(shù)種歸為一類的做法，不利于保障全國(guó)各地區(qū)的不同林業(yè)生產(chǎn)者的利益，對(duì)我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期發(fā)展也極為不利，因此有必要擴(kuò)大森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍，增加森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種。

2、補(bǔ)貼比例

從政府財(cái)政補(bǔ)貼形式上來(lái)看，森林保險(xiǎn)試點(diǎn)省(區(qū))的財(cái)政補(bǔ)貼形式主要是對(duì)被保險(xiǎn)人提供保費(fèi)補(bǔ)貼;從政府財(cái)政補(bǔ)貼比例上來(lái)看，政府財(cái)政對(duì)森林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼力度不夠，補(bǔ)貼額度總體相對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)明顯偏低。從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各補(bǔ)貼品種的中央財(cái)政補(bǔ)貼比例統(tǒng)計(jì)(表1)可以看出，我國(guó)種植業(yè)保險(xiǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼比例達(dá)到了40%(東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼比例為35%)，其中部分地區(qū)最高達(dá)到了65%;而養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼比例則達(dá)到了50%，其中部分地區(qū)最高達(dá)到了80%。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例均達(dá)到了較高水平。相對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，我國(guó)森林保險(xiǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼卻存在補(bǔ)貼比例低等問(wèn)題，從我國(guó)森林保險(xiǎn)第二批試點(diǎn)省份的保費(fèi)分擔(dān)比例來(lái)看，對(duì)于公益林來(lái)說(shuō)中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例達(dá)到了50%，但是商品林的中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例僅有30%，省市兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)林業(yè)重視程度等原因也存在較大的差異。比較結(jié)果，從中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例上來(lái)看，中央財(cái)政對(duì)森林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼力度不夠，補(bǔ)貼比例總體較農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)明顯偏低。

(1)商品林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例較低。目前中央財(cái)政對(duì)商品林的保費(fèi)補(bǔ)貼比例僅為30%，而對(duì)水稻、棉花等其他種植業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例則達(dá)到了40%，高于森林保險(xiǎn)10百分點(diǎn)，因此相對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，我國(guó)商品林的中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例還有一定差距。

(2)商品林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例明顯低于公益林。商品林主要是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)有形產(chǎn)品的需要，但同時(shí)也發(fā)揮了較大的生態(tài)效益，特別是在被調(diào)研省份，一些地方政府為了保證森林覆蓋率，對(duì)商品林設(shè)置了嚴(yán)格的采伐指標(biāo)限制，從一定程度上來(lái)說(shuō)商品林發(fā)揮的生態(tài)效益比經(jīng)濟(jì)效益大，因此政府財(cái)政應(yīng)加大對(duì)商品林的保費(fèi)補(bǔ)貼力度。

(3)目前的保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)增加了縣級(jí)財(cái)政的支出壓力，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、森林資源豐富的縣域。森林面積越廣，需要配套的財(cái)政資金就越多，給經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的縣級(jí)財(cái)政造成了更為沉重的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了基層政府推動(dòng)政策性森林保險(xiǎn)工作的積極性和有效性。

3、保障水平

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額原則上為保險(xiǎn)標(biāo)的生長(zhǎng)期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本(以國(guó)家權(quán)威部門公開(kāi)的數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn))，包括種子成本、化肥成本、農(nóng)藥成本、灌溉成本、機(jī)耕成本和地膜成本。盡管我國(guó)各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額各不相同，但是總體水平較高，例如，水稻保險(xiǎn)金額達(dá)到9000元/hm2以上，雜交水稻單體保險(xiǎn)金額達(dá)到15000元/hm2，能繁母豬的每頭保險(xiǎn)金額達(dá)到1200元。森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額原則上為林木損失后的再植成本，包括整地、苗木、栽植、施肥、管護(hù)、撫育等費(fèi)用，現(xiàn)有森林保險(xiǎn)一般以單位面積為投保計(jì)量單位，不分樹(shù)齡與樹(shù)種。雖然我國(guó)各省森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額也各不相同，但是普遍金額較低，公益林的保險(xiǎn)金額為6000元/hm2，而商品林的保險(xiǎn)金額也不超過(guò)12000元/hm2。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，相對(duì)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，我國(guó)森林保險(xiǎn)金額偏低，無(wú)法給林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)者的根本利益帶來(lái)保障。

二、我國(guó)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼的發(fā)展對(duì)策

我國(guó)森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作經(jīng)過(guò)3年的發(fā)展，在各級(jí)政府部門的積極推動(dòng)下，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但由于廣大林農(nóng)參與森林保險(xiǎn)的意愿不強(qiáng)，形成了“上熱下冷”的局面，表明森林保險(xiǎn)制度還不夠成熟，特別是財(cái)政補(bǔ)貼政策需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。從補(bǔ)貼品種、補(bǔ)貼比例、保險(xiǎn)責(zé)任、保障水平等方面比較了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和森林保險(xiǎn)的不同之處，提出如下建議。

1、增加補(bǔ)貼品種，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍

林業(yè)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害的能力較弱，但我國(guó)的森林保險(xiǎn)覆蓋面較窄、補(bǔ)貼品種少，目前森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種僅區(qū)分公益林和商品林，不能適應(yīng)不同林業(yè)生產(chǎn)者的需求，導(dǎo)致林農(nóng)投保積極性不高。我國(guó)林木樹(shù)種繁多、價(jià)值差異較大，而且從我國(guó)森林資源的分布來(lái)看，不同省份的林木樹(shù)種也有較大差異，因此，要針對(duì)不同樹(shù)種設(shè)置不同的補(bǔ)貼比例，增加補(bǔ)貼品種，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，從根本上刺激林業(yè)生產(chǎn)者對(duì)于森林保險(xiǎn)的有效需求。

2、提高補(bǔ)貼比例，增加補(bǔ)貼額度

對(duì)于公益林來(lái)說(shuō)，雖然補(bǔ)貼比例與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相當(dāng)，但是公益林是為了保證整個(gè)國(guó)家生態(tài)安全而設(shè)立的，具有很強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，保費(fèi)的支出理應(yīng)由中央財(cái)政和地方財(cái)政全額承擔(dān)。而對(duì)于商品林來(lái)說(shuō)，也同樣發(fā)揮了較大的生態(tài)效益，在林業(yè)生態(tài)效益優(yōu)于經(jīng)濟(jì)效益的國(guó)家政策取向下，使得商品林更具有偏向公共物品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。因此，商品林的保費(fèi)支出應(yīng)由中央、省財(cái)政和林地經(jīng)營(yíng)者共同承擔(dān)。從目前情況來(lái)看，我國(guó)部分省區(qū)的公益林保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼仍未達(dá)到100%，而商品林的財(cái)政補(bǔ)貼僅有55%，應(yīng)進(jìn)一步提供森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例，增加補(bǔ)貼額度。

3、提高保險(xiǎn)金額，擴(kuò)大保障水平

我國(guó)現(xiàn)有森林保險(xiǎn)的原則以保成本為主，即保障林木損失后的再植成本，其中公益林的保險(xiǎn)金額僅為6000元/hm2，商品林的保險(xiǎn)金額也不超過(guò)12000元/hm2。森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額較農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)低，而且隨著林業(yè)生產(chǎn)物化成本逐漸提高，原有森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)與林業(yè)生產(chǎn)者實(shí)際的保障需求差距加大。為促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，保障林農(nóng)的根本利益，提高林農(nóng)對(duì)于森林保險(xiǎn)的有效需求，要提高森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額，擴(kuò)大森林保險(xiǎn)的保障水平。

作者：鄧晶 潘煥學(xué) 田治威 秦濤 單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院