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摘要:在生態環境綜合治理中，行政主體是不能缺位的，作為“立法、司法、執法、守法”四個主體中的執法主體，有權機關能最直接、高效地對相對人行使行政職權，行政主體的執法管轄直接影響著生態環境治理的廣度，行政主體的執法水平直接影響著生態環境治理的深度，行政主體的執法的效率直接影響著生態環境治理的速度。本文主要討論秦嶺生態保護中的行政主體管轄適應性問題與行政主體資格設置問題。

關鍵詞:秦嶺生態治理;行政主體;國家公行政;社會公行政

一、行政主體理論

行政主體指行政機關或有權組織能夠以自己的名義實施國家管理職能并獨立承受一定法律后果的資格。行政主體不僅意味著行使國家管理職能的權力，也指向承擔相關法律責任的義務。行政主體必須獨立享有行政權力，只有組織被依法賦予行政權力，有獨立的權力進行國家事務管轄才具有行政主體資格。行政主體必須以自己的名義對外行使職權，能以主體自己的意志做出決定，行使權力[1]。以自己的名義獨立行使行政行為，反映了其是否有獨立的法人地位，進而享有獨立權力，承擔相應法律責任。行政主體必須能獨立承擔一定的法律責任，行政主體能夠對自己作出的行政行為負責，并在行政復議中充當行政復議申請人，在行政訴訟中能夠充當行政訴訟被告，在行政賠償中能夠承擔賠償義務。

二、秦嶺生態環境治理中的行政主體

在秦嶺生態環境綜合治理中，各級政府與其職能部門都具有行政主體資格，如西安市政府與西安市林業局，但秦嶺生態違法治理往往需要多部門間協調配合，行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制相關權力分散在各個職能部門，行政主體的分散化、獨立化、碎片化并不利于秦嶺生態環境治理。為此，西安市政府在2019年1月出臺了《西安市政府機構改革方案》[2]，成立了綜合協調部門：西安市秦嶺生態環境保護管理局；各區縣也成立綜合執法局，統籌管轄秦嶺生態環境保護。

三、秦嶺生態環境保護與行政主體管轄適應性

（一）秦嶺生態環境問題的分散性與行政主體機構整合。秦嶺生態環境保護地理范圍廣、涉及部門多、執法主體多，而常見的生態破壞如盜采林木、河沙、盜挖礦產等行為分散在5.82萬平方公里的秦嶺山區，權責交錯、構成復雜的執法系統在應對此類問題時往往不能及時執法，可能導致不法侵害擴大化損害環境法益。行政主體分工過細造成部門林立、職責交叉和多頭指揮；組織僵化造成資源割裂、流程破碎；本位主義造成整體效能低下、公務人員權力本位。我國也在推進政府機構改革與治理能力現代化，以求“以整治碎”，以整體思想為出發點，進行了機構整合與功能整合。西安市政府2019年實施的政府機構改革，推動了行政主體機構整合，為推進秦嶺生態環境保護工作，將區生態環境保護管理委員會辦公室及其他相關部門秦嶺生態環境保護管理和執法職責，區林業局除森林、濕地資源調查和確權登記管理、有關森林防火外的其他林業管理職責整合，作為區級政府工作部門，成立綜合執法局。重點調研西安市長安區秦嶺生態環境保護和綜合執法局（下文簡稱長安區秦保執法局）的工作，長安區綜合執法局作為區政府工作部門，加掛區林業局牌子，由市自然資源和規劃局長安分局統一領導和管理。長安區秦保執法局作為適格主體進行本轄區內秦嶺環境執法以及相關行政立法工作，有權擬訂秦嶺生態環境保護綜合執法工作制度和執法事項清單并組織實施；與以往的林業、城建、國土、水利、開發管理委員會等部門執法不同，長安區秦保執法局受相關部門委托或經批準相對集中履行有關行政處罰權，能夠組織區級相關部門、街道開展聯合執法、跨區域執法，從而能組織協調好秦嶺生態環境保護較為復雜的案件的查處；長安區秦保執法局不僅有對外的行政執法權，也有內部行政權，能對相關部門派駐參與聯合執法人員進行監督管理，能夠指導區級相關部門、街道開展秦嶺生態環境保護巡查和執法工作。保障了其作為綜合執法主體做出的具體行政行為的效率，便于依法查處秦嶺生態環境保護區域內違規建設和破壞生態環境行為。長安區秦保執法局的設立體現了政府機構改革“以整治碎”的特點，并取得了顯著的治理效果：今年以來，長安區優良天數同比增加16天，空氣質量持續改善；皂河黑臭水體得到根治，實現清水進城入皂；秦嶺北麓違建后續整治工作基本完成，秦嶺保護示范區加快建設；農家樂整治提升，農村生活污水治理、垃圾集中清運取得明顯成效；樊川公園、長安公園、古樂公園、中央公園相繼開園；?、?、?、灃、金沙河等河道綜合治理及提升工程加快推進，通過全域治水不斷優化生態環境和發展環境。

（二）秦嶺生態環境問題的獨立性與行政主體跨行政區協調。秦嶺自然保護區群跨越了6個設區的市、39個區縣、358個鄉鎮、4020個行政村[3]，而環境問題往往錯綜復雜，跨越數個行政區劃，僅依靠區縣一級行政區劃中的執法主體很難跨區域協調，不能適應統籌兼顧打贏秦嶺生態環境保衛戰的需要。所以，在市一級層面，有必要建立統一的協調議事機關，統籌秦嶺生態保護工作，連結各個區縣，提升行政主體跨行政區協調性。2019年西安市進行了政府機構改革，設立了西安市秦嶺生態保護管理局，其主要職能是依據有關秦嶺生態環境保護的法律、法規，協調組織協調秦嶺生態環境保護重大案件、跨區域案件的查處，并建立秦嶺生態環境保護綜合監管信息系統，秦嶺生態環境相關信息，在市級層面做出關于秦嶺生態保護的統一部署與協調。此外，西安市秦嶺生態環境保護管理局作為協調議事機關，還有內部行政監督權，能夠對市級有關部門、相關區縣人民政府進行督促，使其發揮其保護秦嶺生態環境的職能。通過對西安市秦嶺生態保護管理局（以下簡稱西安市秦保局）的實踐調研，進一步了解了其作為議事協調機關，在秦嶺生態保護方面發揮的重大作用：如協調推進長安區、?邑區與高新區管委會三個執法主體在秦嶺北麓違建整治交接工作，長安區、?邑區與高新區管委會在秦嶺北麓違建治理管轄方面，工作責任不清、劃分地域不明，經過西安市秦保局的協調，明確了移交事項，厘清了工作責任，確保整治工作正常推進。除此之外，西安市秦保局還作出了秦嶺保護的長遠計劃[4]計劃在2019-2021年，全面推進秦嶺北麓生態環境保護工作，達到“三個確保”，實現“一個目標”。“三個確保”：即到2021年，確保秦嶺生態環境保護法規制度體系健全完善；確保破壞秦嶺生態環境“五亂”（亂搭亂建、亂砍亂伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵）等突出問題得到根本遏制；確保秦嶺生態環境保護科技化、信息化監管基本實現。“一個目標”：即到2021年，秦嶺西安段基本實現“山青、水凈、坡綠”總體目標。

四、秦嶺生態保護基層治理執法權不足與行政主體資格設置

秦嶺周邊行政村是秦嶺生態保護的第一線，通過實踐調研S108省道環山路段草堂、東大等行政村，認為基層秦嶺生態治理問題的主要矛盾是廣大的基層執法權需求與執法權集中在高級行政區劃的矛盾。要解決秦嶺基層治理問題就要處理好這個主要矛盾，就要依法律法規授權給群眾性自治組織、社會團體、企事業單位行政主體資格。根據我國現有的行政組織法理論，除了國家機關可以承擔行政職能外，一些社會組織也可以經過法律法規授權在特定領域承擔行政職能，獲得行政主體資格。社會組織經過法律法規授權是可以承擔行政職能作為行政主體的，廣大的行政村可以由守法主體轉變為執法主體，利用基層組織的力量進行打贏生態保衛戰。除了群眾性自治組織，社會團體、企事業單位也可以被賦予行政主體資格，如會計師行業協會、律師行業協會等社會組織與高校等企事業單位，在其特定領域有管理權力，而在秦嶺生態環境保護方面，將部分權力授予專業的社會團體、企事業單位進行生態保護研究與監測，可以彌補其他行政主體專業性欠缺的問題。授予社會組織行政主體資格可能因執法人員素質、基層管理混亂等問題導致公權力濫用等問題，但在經法律法規授權時，只要進行相關培訓與遴選，加強社會組織的執法能力與水平，確保權由法定，政由法出，社會組織就能在政府難以有效管轄的時間、空間，進行合法有效的執法。且政府之外的社會組織兼具授權性行政主體和自治性行政主體雙重身份[5]，正是這種雙重主體身份的統一，使得政府與社會形成高度關聯、深度互動、有效合作的關系，將之納入公法調整范圍，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透過其內部多元化的組織結構和民主特征，維護社會組織的自治性，避免國家的過度干預。

五、結語

秦嶺生態保護是全社會的命題，而行政主體是保護秦嶺生態的第一執行人、責任人，行政主體在保護秦嶺生態這個特殊領域上的問題，就是行政主體的職能管轄問題與跨區域協調問題；也是政府公行政與社會公行政相適應的問題。行政主體的職能、協調、設置應當主動適應秦嶺生態保護的特殊性，使行政主體有作為、好作為、能作為。在全面建設法治社會與政府機構改革的時代背景下，國家公權力將有政府和社會兩個抓手，兩種力量，更好地守護中華民族的祖脈，守護好綠水青山。

參考文獻：

[1]周佑勇．行政法專論[M]．中國人民大學出版社，2010年版，第171頁．

[2]《中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳關于印發〈西安市機構改革方案〉的通知》（陜辦字［2019］26號）．

[3]陜西省林業局：專家談｜黨雙忍：奮力譜寫秦嶺生態保護新篇章[EB/OL]．

[4]西安市秦嶺生態保護管理局．西安市秦嶺生態環境保護三年行動計劃．2020-07-0511:38．

[5]王敬波．面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑[J]．中國社會科學，2020（7）．

作者:吳德正 常洋 單位:西北工業大學