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摘要：當前，農村環境污染呈現面源污染和點源污染彼此疊加、工業污染與農業污染相互共存的特征，影響了農村各種生產要素的作用發揮，因而必須加強農村環境污染的治理工作，這也是建設資源節約型、環境友好型社會的重要基礎。實踐證明，單純依靠行政手段來解決農村環境污染問題，對農民的環境權益的保護不具可持續性，亟需構建適應農村現實情況的法律制度，從而促進農村社會的和諧發展。
近些年來，我國環境污染治理工作的重點傾向于城市，忽視了生活在廣袤農村地區的廣大農民的環境權益。農民作為環境弱勢群體，其環境安全正不斷遭受著各種顯性和隱性的威脅，這明顯有違權益公平的原則，究其原因在于農村環境保護法律制度的缺失。我國憲法的第26條將環境保護和防止污染上升到國家基本國策的高度，規定國家和各級人民政府必須采取切實有效的措施實行環境保護，且《環境保護法》中第16條至第23條也明確規定了各級人民政府要對自己管轄范圍內的環境質量負責。然而從實踐效果來看，將這些法律條文用于解決城市環境污染問題行之有效，但對于農村環境治理而言適用性不強，導致農村環境保護工作一直處于法律邊緣化狀態。因此，必須從根本上解決當前農村面臨的環境治理困境，建立起適合農村特點的《農村環境保護法》，以此作為我國農村環境保護和治理的基本法規，實現有法可依、違法必究，但本文認為在目前的立法過渡時期，面對嚴峻的農村環境問題采取一些有效的法律手段十分必要，進而為《農村環境保護法》的制定提供實踐依據。
一、建立環境公益訴訟制度
環境公益訴訟是指當行政機關、企業組織或個人存在行政不作為或者違法行為，使得環境公共利益受到侵害時，公民為了維護環境公益擁有向法院提起訴訟的權力。然而，在2013年出臺的新《民事訴訟法》中，將原告資格限定為“法律規定的機關和有關組織”，公民“個人”則被排除在外。同時，在農村環境公益訴訟中，由于面對著不菲的訴訟成本問題，且環境訴訟案件的審理目前尚處于探索階段，訴訟費用的承擔和分擔問題尚無定論，導致很多環境訴訟案件最終不了了之。另外，農村環境污染治理具有一定的特殊性，因為對農村環境造成侵害的責任主體相對多元化，如造成農村河流污染的源頭可能來自于企業的工業廢水亦或農民的生活污水，或者兼而有之，證據的缺乏很容易導致真正的制污者最終逃脫法律的追究。因此，首先要拓寬環境公益訴訟的原告范圍。環境污染具有潛伏周期長、危害面積廣的特點，生活在鄉村中的農民對此自然是有深刻的感受，他們提起環境公益訴訟也是公民履行法定權利的應有之義。因此，我國法律有必要拓寬環境公益訴訟案件的原告范圍，應囊括國家機關、社會團體、自然人、法人和其他社會組織，使農民成為環境公益訴訟的主體，提升他們參與農村環境保護的積極性；其次，降低原告的訴訟成本。訴訟成本過高往往會成為環境公益訴訟的最大障礙，導致很多案件最終選擇了息事寧人。因此，降低原告的訴訟成本很有必要，政府應建立環境公益訴訟基金，并制訂配套的基金管理辦法，以支持農民發起環境公益訴訟，保障環境公益訴訟制度功能的有效發揮；最后，完善環境公益訴訟證據制度。在環境公益訴訟案件中，如果原告因為技術原因及經濟原因等無法收集到足夠的證據，法院可以對原告的申請進行審查，對符合條件的簽發具有法律效力的證據收集令，規定相關的企業、法人、公民及其它社會組織有責任如實地提供相關的證據資料，如拒不配合則可依法追究相關人員的法律責任。應該注意的是，要對證據收集的主體、客體、范圍和程序等做出明確的規定，以保障當事人的合法權益不受侵犯。
二、建立環境法律援助制度
目前，我國農民已成為環境糾紛中的弱勢群體，無法保障自己在健康、安全和舒適的環境中生產和生活，在與強勢的排污者進行協商和談判的過程中處于劣勢，同時相較于城市居民而言，在環境保護資源供給不足的同時也阻止不了城市的污染轉移。加之現行的環境保護法律在保障農民環境權益方面還十分薄弱，導致他們在法律活動中處于非常不利的局面。總體而言，環境保護法律具有明顯的城市中心主義特征，不能充分反映農村和農民對環境污染控制及生態保護的要求，在基于環境公平和環境正義的前提下，迫切需要借助法律援助手段來滿足廣大農民在環境污染中的利益訴求，這也是建立法治社會與和諧社會的基本要求。我國法律援助制度目前尚處于起步和探索階段，導致環境法律援助工作進展緩慢。因此，首先要制定專門的《法律援助法》。為了確保農村法律援助制度的順利執行，應制定《法律援助法》并在其中以條文形式對農村法律援助的對象范圍、援助程序和資金使用等進行規范；其次，設立專門的農村法律援助機構。可以建立農民法律援助中心等類似援助機構，并規定其援助范圍應包含農民的環境權益保護，通過為農民提供法律咨詢和文書等服務，引導和幫助農民依法維權；再次，設立環境法律援助基金。環境法律援助基金的來源以政府財政撥款為主，同時通過輿論引導等手段吸引社會捐贈，進而拓寬資金的來源渠道，減輕農村法律救助機構的經營壓力；最后，強化合作意識。農村法律援助機構應與工會、律師事務所、公證處、基層法律服務所等相關組織進行密切合作，進而減輕工作量、擴大覆蓋面，使法律援助工作得以順利開展。
三、實施排污權市場交易制度
實施排污權市場交易制度是治理農村污染、保護農村環境行之有效的經濟手段，它以控制污染總量為基礎，充分發揮政府行政管制與市場價格杠桿的雙重調節作用，在發展經濟的同時保障了環境公共權益和農民環境利益，用最低的投入成本控制污染物排放目標，進而實現環境資源的優化配置。排污權市場交易制度于上個世紀九十年代從美國引入我國，目前已有山東、江蘇和山西等省開展了排污權的有償使用和交易試點工作，實踐證明排污權市場交易制度的實施帶來了較好的經濟效益和社會效益，解決了因農村環境污染源較為分散而采取的傳統“點對點”治理方式的弊端。為了保證排污權市場交易制度的順利實施，首先應出臺和完善相關的法律法規。在法律層面確認排污權的地位，詳細規定各個市場主體的權利和義務，讓排污權交易從區域層面走向國家層面，并細化指標核定、分配方式及使用年限等具體法律條文，促進排污權的跨地區交易，對于破壞正常市場運行的行為予以嚴厲打擊，保障各市場主體的合法權益；其次，基層環保部門應全面評估當地能夠承受的排污總量。在整理和分析了當地的排污數據之后，結合當地的環境發展規劃，確定本區域能夠容納的最大污染物負荷。環保部門再根據制污者的實際情況，將排污權根據制污者的實際需要進行初始分配，賦予排污權以商品屬性使之可以在市場內自由交易，制污者無疑會為了追求自身利益的最大化，主動將自己過剩的排污權向外轉讓，而過量制污者則買進排污權，將環境污染的負外部性內化到企業生產成本當中，促進污染控制技術的升級。
四、提高民間環保組織法律地位
民間環保組織具有自發性和公益性兩大特征，因此能夠獲取全社會的信任，可以較為順利地整合資本和技術等廣泛的社會資源。但法律制度的不完善制約了民間環保組織健康有序的發展。主要表現在以下兩個方面：首先是設立條件嚴苛。我國對民間環保組織的設立采取的是“雙重許可”審核制度，即需要通過業務部門和登記機關的雙重審核方能獲得主體資格，因而其設立門檻被大幅抬高。同時，我國采取區域內民間社會團體“限制競爭”的法律制度，即在同一行政區劃內如果已有民間環保組織，則其它同類的民間社會團體無法審核通過，妨礙了民間環保組織彼此之間的交流和合作；其次是法律制度不完善。民間環保組織作為法人社會組織具有獨立的利益，法律應當充分給予權利保障，而我國目前缺乏對民間環保組織的專門立法，使得其法律權利比較模糊、法律保護機制并不明確，在這種情況下民間環保組織難以充分發揮法律效用，在推進環境治理的過程中很難通過法律手段尋求到司法救濟。因此，首先應放寬民間環保組織的設立條件。國家要減少對民間環保組織設立的條件要求，對一些不合理的準入要求應予以撤消，從而為民間環保組織的成立和登記提供寬松的行政環境和法律環境，且政府對民間環保組織的監管重點應以規范和引導為主，從控制型管理轉向服務型管理，減少行政干預以免影響其參與環境保護的積極性；其次，完善相關法律制度。要使民間環保組織成為真正意義上的社團法人，應完善與民間社團相關的法律制度，使民間環保組織擁有環境知情權，進而監督其他市場主體的環境污染行為和環境管理行為，同時對于一些相對成熟的民間環保組織，可以賦予其行政主體資格，使其承擔部分公共管理功能，減輕政府行政壓力并節約行政成本；最后，賦予民間環保組織環境公益訴訟權。這是民間環保組織維護農民環境權益的重要司法救濟制度，因為當農民的環境權益受到侵害時，作為受害者的農民個體在面對制污者時顯得過于“單薄”，這時民間環保組織就可以充分發揮其組織優勢，代表農民對制污者提起環境公益訴訟，有效地解決農民專業能力不足的問題。
參考文獻
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作者:徐慧明 單位:赤峰學院馬克思主義學院
