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摘要：近年來，湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得新的突破，但在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程中對“人”的重視還不夠，必須加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，通過深化戶籍制度改革、推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化等措施，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進湖南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：以人為核心;湖南;新型城鎮(zhèn)化;對策

近年來，湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得顯著成效，但城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的要求日益迫切。在新的形勢下，湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展必須實現(xiàn)從重視“城”到聚焦“人”的根本轉(zhuǎn)變，積極推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，讓城鄉(xiāng)居民更多、更公平地享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

一、推進以人為核心的湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大意義

湖南是我國重要的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直落后于全國平均水平，積極穩(wěn)妥推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，對加快建設(shè)美麗富饒幸福新湖南具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

1.有利于推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，要加快人口城鎮(zhèn)化，盡可能地讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。這樣，必須優(yōu)化人口和經(jīng)濟的空間布局，努力構(gòu)建湖南科學(xué)城鎮(zhèn)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，還必須加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能真正融入城鎮(zhèn)，促進城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化。推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。

2.有利于推動湖南經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展

城鎮(zhèn)化水平較低特別是戶籍人口城鎮(zhèn)化率低,是湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的突出問題。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，進一步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，會使更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正成為市民，穩(wěn)定地在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，從而擴大城鎮(zhèn)消費群體，提升消費能力，促進消費結(jié)構(gòu)升級。城鎮(zhèn)人口的增長和消費水平的提高，將進一步促進城鎮(zhèn)消費需求增長，刺激工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)投資需求增加，為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)動力。

3.有利于推動產(chǎn)業(yè)聚集和結(jié)構(gòu)升級

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城市發(fā)展的持續(xù)性、宜居性，可以吸引大量勞動力和生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)聚集，促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，從而推動加工制造業(yè)的升級。此外，城鎮(zhèn)化進程中的人口集聚、生活方式變革與生活水平提高，將擴大生活性服務(wù)需求與生產(chǎn)性服務(wù)需求，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

4.有利于促進社會的和諧穩(wěn)定

隨著湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模也不斷擴大，但有很大一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能享受與城鎮(zhèn)居民同樣的公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部形成了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，給社會和諧穩(wěn)定帶來影響，不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進程，不斷健全和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能真正享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)，成為真正的“城市人”，顯然有利于化解城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。

二、當(dāng)前湖南推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題

“十二五”以來，湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得新突破，進入加速發(fā)展時期，但在快速發(fā)展城鎮(zhèn)化進程中對“人”的重視還不夠，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后，一系列矛盾和問題也日益凸顯。其主要表現(xiàn)是：

1.戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低

由于體制機制的障礙，現(xiàn)行的戶籍管理制度、社會保障制度等明顯滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需求，2015年全省常住人口城鎮(zhèn)化率50.89%,低于全國平均水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為23.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低近27個百分點。近年來，湖南戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢，近1000萬農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)居住就業(yè)但沒有落戶城鎮(zhèn)，沒有成為真正的城鎮(zhèn)居民。

2.人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化

2010—2015年，全省城市建成區(qū)擴大迅速，超過100%，人口城鎮(zhèn)化的速度明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，只增長了21.33%。值得特別引起注意的是，土地城鎮(zhèn)化得到快速提升，但城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納能力不僅沒有增加，反而有所下降，2015年全省規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量和在崗職工人數(shù)相比2011年分別下降了32.86%和18.28%。

3.沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的均等化

湖南目前3451.88萬城鎮(zhèn)人口中，有1000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬未真正融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)市民化，沒有平等享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù)。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)消費需求，影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量提升，給社會和諧穩(wěn)定帶來不安定因素。

4.城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)還不夠，沒有做到促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，沒有把城鎮(zhèn)的發(fā)展建立在產(chǎn)業(yè)支撐基礎(chǔ)上，產(chǎn)城融合度不高，產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)集聚度不夠，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、做強城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。

5.體制機制障礙依然存在

目前依然還存在的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度、行政管理制度以及向城市傾斜的財稅金融政策等,依然較為嚴重地影響和阻礙著湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻遏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

三、推進以人為核心的湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對策建議

當(dāng)前湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入快速發(fā)展時期，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為最迫切的任務(wù)，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化成為最重要的時代要求。

1.深化戶籍制度改革，逐步放寬城鎮(zhèn)落戶限制，著力解決好在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題

要積極調(diào)整人口遷移政策，關(guān)鍵是逐步放寬城鎮(zhèn)落戶限制，著力解決已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題。基本做法是實行總體寬松、差別引導(dǎo)的城鎮(zhèn)落戶政策，要堅持以中小城市為主要遷入地，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，放寬長株潭三市間的遷移落戶條件。同時要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，要由現(xiàn)行的戶籍登記逐步過渡到人口登記，根據(jù)就業(yè)基礎(chǔ)、居住年限等條件建立完善積分落戶制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平有序落戶城鎮(zhèn)提供階梯式政策通道。深化戶籍制度改革，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要堅持存量優(yōu)先、合理引導(dǎo)增量的原則，對已進城的本地區(qū)常住人口落戶問題要優(yōu)先解決，對那些進城時間長、就業(yè)能力強、適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需求和市場競爭環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題要優(yōu)先解決，形成公平合理的戶籍管理政策導(dǎo)向。

2.穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共享城鎮(zhèn)發(fā)展成果

要按照共享發(fā)展理念，推行居住證制度，建立以居住證為主要依據(jù)的基本公共服務(wù)提供機制，推進基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，有效破解城鎮(zhèn)內(nèi)部依然明顯存在的二元結(jié)構(gòu)矛盾。要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女平等享有受教育的權(quán)利，要使農(nóng)民工子女能就地就近接受義務(wù)教育。要完善城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系，提升城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力，穩(wěn)定和擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道。要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面，使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險能全面覆蓋到農(nóng)民工及隨遷家屬。要改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，納入職業(yè)病和大病醫(yī)療救助范圍。要拓寬住房保障渠道，逐步把進城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，納入住房公積金制度覆蓋范圍。

3.強化政府責(zé)任，充分調(diào)動社會力量，加快建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制

要加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、成本共擔(dān)、協(xié)同推進的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。一是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本巨大，必須由政府、企業(yè)、個人共同承擔(dān)，政府要承擔(dān)提供城鎮(zhèn)公共服務(wù)和推進市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公共成本。企業(yè)要承擔(dān)在本單位工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障成本，依法為他們繳納職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等費用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要提升融入城市社會能力，承擔(dān)自己融入城市社會成本，積極參與和爭取享受各類公共服務(wù)。二是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會參與機制。積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入單位、融入社區(qū)、融入社會，引導(dǎo)他們主動參加黨團組織、工會、志愿者組織及其他社會組織，鼓勵他們參與社區(qū)公共活動、建設(shè)和管理。三是建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，財政轉(zhuǎn)移支付測算分配要由戶籍人口向常住人口擴展，以常住人口作為財政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力建設(shè)予以較多支持。四是探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“三權(quán)”有效實現(xiàn)與進城落戶的聯(lián)動機制。全面實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，加快完善多種形式的農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集體收益分配權(quán)的有效實現(xiàn)形式，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對“三權(quán)”的自愿、有償退出和再開發(fā)利用機制，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

4.夯實城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐，促進產(chǎn)城融合，把實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建立在提供穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上

要按照資源集約利用、功能集合構(gòu)建、要素集中配套的要求，著力推動產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。一是夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。要做大做強先進裝備制造、新材料、文化創(chuàng)意等支柱產(chǎn)業(yè)，做精做專生物、信息、新能源等先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的競爭力。要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高城鎮(zhèn)對勞動力的吸納消化能力。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。要引導(dǎo)大中小城市產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，充分挖掘各地產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，推動城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間資源相對集聚、功能配套布局、錯位互補發(fā)展。要以園區(qū)為平臺促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造一批規(guī)模大、關(guān)聯(lián)性強、集約化水平高的產(chǎn)業(yè)集群。三是促進產(chǎn)城融合。要科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，引導(dǎo)和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)和工業(yè)園區(qū)集聚，完善城鎮(zhèn)功能分區(qū)，推進產(chǎn)城融合，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局有效銜接和同步協(xié)調(diào)。

5.樹立綠色發(fā)展理念，完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，著力建設(shè)宜居宜業(yè)現(xiàn)代城鎮(zhèn)

要把綠色發(fā)展理念融入城鎮(zhèn)化全過程，把促進城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，倡導(dǎo)低碳和綠色發(fā)展。著力建設(shè)自然生態(tài)系統(tǒng)，保護好水源地、生態(tài)廊道等生態(tài)系統(tǒng)敏感點，全面實行綠色規(guī)劃、設(shè)計、施工標準，發(fā)展綠色能源、綠色建筑、綠色交通，加快海綿城市試點建設(shè)，推廣裝配式建筑。要以有效防治“城市病”為導(dǎo)向，統(tǒng)籌利用地上地下空間，加快構(gòu)建布局合理、設(shè)施配套、功能完備、安全高效的現(xiàn)代城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施體系。要提升城鎮(zhèn)公共設(shè)施服務(wù)功能，提高城鎮(zhèn)生活的舒適便利性。要加快城鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進智慧城市建設(shè)，推進城市數(shù)字化管理。要提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)，高效利用城市開發(fā)建設(shè)用地，推動城鎮(zhèn)包容性增長、緊湊型發(fā)展，建設(shè)宜居宜業(yè)現(xiàn)代城鎮(zhèn)。

作者:劉新年 單位:湖南省黨的創(chuàng)新理論研究和學(xué)習(xí)服務(wù)中心