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1發展ppp模式的必要性

PPP模式由英國于1982年提出，并在90年代興起，英國將這一模式廣泛應用于學校、醫院、交通等方面，取得了良好的效果。后來歐美等許多國家也開始采取這一模式用于公共設施建設方面，如著名的倫敦地鐵、法蘭西體育場等就是采取這些PPP模式投資建成的。借鑒他國經驗可以看出，發展PPP模式，對于促進重慶城鎮化建設是非常必要的。首先，發展PPP模式有助于轉變政府職能。一直以來，政府在發展城鎮化進程中，既是投資者，又是經營者和管理者，這種既當運動員又當裁判員的模式屢屢為人所詬病。采取PPP模式，可以采取公私合營的方式共同建設，雙方相互合作，相互監督，有助于政府改變傳統觀念。同時，政府也可以在私人企業參與的這個過程中，學習到私企的高效率、重管理等優點，也可以促進政府向更好的方向改變。其次，發展PPP模式有助于減輕財政負擔。重慶于2014年年底提出了到2020年常住人口城鎮化率達到65%以上，戶籍人口城鎮化率達到50%的目標。未來幾年，重慶對于基礎設施等公共產品的需求越來越大，投入也將逐年增多，光靠政府部門的財政支出是難以為繼的。發展PPP模式，讓私人企業參與進來，共同投資，并對項目的必要性、可行性以及具體實施過程可能遇到的困難等問題進行研究，無疑也能促進工作效率，降低投資成本。此外，發展PPP模式也有助于私人企業的發展。在城鎮建設的參與過程中，政府往往會聘請優秀專家團隊對項目進行研究，而私人企業能夠全程參與項目的設立、技術難關、施工過程管理等，這也有助于私企學習先進技術和管理經驗。

2重慶發展PPP模式的現狀及存在的問題

重慶采取PPP模式已經有好多年，去年更是審議通過了《關于PPP投融資模式改革的工作方案》，將發展基礎設施建設融資PPP模式列入25個先導型專項改革之首，由此重慶也成為了地方政府中將PPP模式推進至具體實施階段的先行者。目前，重慶已在多個領域采取PPP模式進行投資建設。交通運輸方面，與中鐵建簽訂合作備忘錄，將已建成通車的2200公里高速公路選500公里進行經營管理，同時選擇有實力的企業全力推進市郊鐵路建設。市政設施方面。政府已建成并投用了兩個垃圾焚燒發電廠，并與三峰環境產業集團采取BOT模式合作，簽約建設第三垃圾焚燒發電廠、第四垃圾焚燒發電廠。在已用BOT模式建設了白洋灘水廠、悅來水廠兩個大型水廠的基礎上，2014年政府與中法水務采取BOT模式投資建設寸灘水廠。港口物流方面。重慶港務物流集團于2015年與國投交通控股公司正式簽署合資合作協議，雙方采取BOT模式，在果園港件散貨碼頭等項目上開展合作，項目投資達43億元，此項目將有利于長江沿線戰略伙伴投資企業港口間的呼應與協同，也將使重慶港口獲得更多的對流貨源。土地整治方面。由于土地整治對土地成本核算和融資成本控制的要求較高，市地產集團已與基金公司合作，成立項目公司，首先擬對釣魚嘴南部片區進行土地整治。可以說，重慶的PPP模式建設已走在全國前列，但是仍存在一定的問題。一是法律體制問題，這是我國PPP模式發展存在的普遍性問題，現階段許多涉及PPP模式的法規多為部門和地方制定，由于PPP模式涉及到財政、投融資、招投標、項目管理等多方面的工作，許多法規存在可操作性不強、實際實施困難等問題，且由于法規層次較低，使得法律的效力不高。二是誠信體系問題。地方政府在PPP項目的實施過程中，存在以財政困難、政府換屆等理由違反合同約定的現象。雖然有些違約行為的發生是因為政府在對PPP模式的不了解，使得合同條件不甚合理，使得政府無力承受而違約，但仍將影響私企參與的積極性。同時，個別私企也存在違約現象，在招投標時不切實際的以低價競標，但事后發現無法承擔而違約。此外，由于目前PPP模式投資的都是公共領域，涉及民生，政府在管理過程中需對價格進行管理，由于價格監督不健全，使得私企在投資后資本回報存在不確定性，也影響了私企參與的積極性。

3進一步推進PPP模式應用，保證重慶城鎮化建設快速健康發展

3．1健全相關法律法規，保障雙方合法權益

雖然許多地方政府提出了一些PPP模式的規范性文件，但由于PPP模式投入的項目往往都是民生工程，資金量大，牽連面廣，如果沒有法律的保障容易讓人鉆空子，造成無法可以的情況。因此，應當在國家的相關法律中應當加入PPP模式的內容，用以明確PPP模式的應用范圍、流程、政府部門與私人企業等各個主體的權利和義務，以及中途退出應當承擔的法律責任等。同時，在國家立法前，地方政府在推廣和發展PPP項目時，尤其是一些擁有地方立法權的政府，應將PPP模式納入地方立法范疇，既要規范各方主體應承擔的義務，也要明確其可以享受的合法權益。

3．2設立專門政府部門，全程管理全程監督

在PPP模式尚未有專門法律之前，或者在立法的起步階段，我們應當明確“法無禁止即可為，法無授權不可為”的觀念，不能讓企業因為怕承擔責任而不敢參與進來，可以列明一個清單，哪一類的基礎設施建設私企可以參與進來，公開招投標，在此過程中，政府應當設計專門的PPP項目管理機構，負責對本地所有PPP模式的項目進行整理和指導，全程監督并負監督責任，出了問題，首先對此部門問責，再追究相關工作人員和相關企業的責任。

3．3促進PPP模式創新，拓展投融資渠道

PPP模式主要有建設—移交—經營(BTO)、建設—經營—移交(BOT)等典型操作模式，在重慶的城鎮化建設PPP模式中，主要采用的是BOT模式。但是，政府不應該拘泥于這一模式，而應當根據投資項目的不同采取合適的PPP模式，給參與的私人企業以選擇的空間。這種選擇性既能夠促進企業參與的積極性，也有利于政府部門的管理。比如，有些企業參與大型的項目時建設和運營風險巨大，為了提高企業信心，政府可以根據實際情況，承諾承擔相應的責任，不會將全部風險轉嫁給企業。所以，政府在大力推進PPP模式的同時，應當改變官僚作風，加快項目審批進度，同時也要開闊思維，積極創新，探索更合理更有效的PPP模式。

3．4設立第三方機構，培養專門性人才

PPP模式作為促進重慶城鎮化建設的新生力量，既需要懂行政管理和經濟的政府管理人才，更需要懂金融、法律和財務知識的企業人才，同時也需要能夠溝通政府和企業的專業化機構。一是可以在高校設立專門的PPP課程，指導在校大學生學習，其畢業后可以進入相關行業工作，也可以讓參與PPP項目的政府和企業人員進入高校系統學習PPP模式的課程，并可聘請國外經驗豐富的相關經濟師和工程師授課。二是批準設立專業化中介機構。現在各行各業都有相關的中介機構，如律師事務所，會計師事務所，PPP模式的發展也離不開相關第三方中介機構的支持。第三方機構由于其專業性，既可以在政府的立項和可行性分析中給予意見，也能夠幫助政府對相關企業的資質進行審批，同時也可以對企業進行指導，確保PPP項目的完滿完成。

作者：楊易華 單位：重慶市大足區龍崗鎮村鎮建設中心管理所