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自21世紀90年代中期始，我國城鎮化進程進入了提速期，以年平均1.20%的速度向前發展。但世界發達國家城鎮化經驗表明：在分析城鎮化重要指標“城鎮化率”，即城市人口占全體人口比例的同時，還要重視土地城市化與人口城市化、工業化率與城市化率的相互對應關系。如果在城鎮化戰略進程中這三種比率關系處理不當，則會在城市里出現“新型城鄉二元結構”矛盾。該矛盾中的一方多指本地市民，即原居民。而另一方則特指由于城鎮化進程流入或者遷移至城市的“外來農民”，其大致可分為三類：一是“失地農民”，該部分農民屬于因土地被征用被動遷移進城再就業的人口；二是“務工農民”，該部分為因生存或者失地等原因主動選擇進城務工人口；三是“其他人口”，該部分主要由于民族、歷史、經濟、政治、文化等各種因素集中在或者遷移至該區域的外地人口。這三類人口可統稱為城市中的“外來人口”，但因構成主體為“失地農民”和“務工農民”則可將其視為“外來農民”或簡稱“農民工”。“新型城鄉二元結構”中的“城鄉”分別代表的就是“本地市民”與“外來農民工”兩種身份。“新型城鄉二元結構”矛盾具體表現為由于城鎮化進程導致“本地市民”和“外來農民工”在生產、生活、學習等各領域中貧富差距的加大、利益分配關系失衡等。如在我國很多城市已經出現了高樓林立的現代文明與貧窮落后的棚戶區并存現象。棚戶區折射出的不僅是一些地方政府“唯城鎮化率”，濫用行政手段，盲目征用農民土地，造成失地農民被動進城后難以融合且聚集在城市邊緣的現實。還反映出政府在戶籍制度、教育制度等方面的“職能缺失”，導致“外來農民工”難以與本地市民同步享受住房、交通、醫療、養老等基本公共服務的事實。有關數據顯示，在我國6.22億的城鎮人口中大約有1.67億人還屬于農業戶籍人口。更多“二元結構”矛盾背后則表現為社會不良習氣滋長蔓延和社會穩定秩序受到破壞，如精神空虛、賭博吸毒現象高發、各類刑事案件增多，農民工權益受損、維權艱難、失業率上升、貧富差距加大、群體事件增多等社會問題。這些現象不僅影響了農民工市民化，更成為新型城鎮化戰略順利推進的嚴重障礙。
2社區教育化人成為消解“新型城鄉二元結構”矛盾的必然要求
打破城市中“新型城鄉二元結構”的界限并實現“城鄉一體化”融合需要系統工程。除了要從制度上解決戶籍、社保等基本需求，更重要的是從教育和培養外來農民角度來全面提升城市生活能力，即實現“農村人”到“城市人”再到“現代人”的“農民工市民化”。有研究表明，教育對中國城鎮化進程的整體影響是非常顯著的。北京大學國家發展研究院副教授李力行“利用1997-2005年各省數據進行估計發現，人均受教育年限增加1年，城鎮化水平會提高超過2個百分點。社區教育因其開放性、公平性、庶民性等濃郁的基本公共服務屬性以及對社區成員廣覆蓋式的“大教育”特征使其成為推動“農民市民化”的必然選擇。社區教育具有協調和整合社區內各方教育資源的能力和優勢，并能滿足人從出生到老年獲得終身教育的要求而成為解決城鎮化進程中教育缺失的重要平臺。一方面，社區教育可以通過開展創業、再就業、職業技能提升等專題教育與培訓，幫助“外來農民”盡快改變與城市不相適應的生活和生產方式，提高城市生活的適應力；另一方面，可以借助社區教育基層自治組織和管理的優勢，調動廣大社區成員的積極性，開展各種有價值的科普文化活動，通過喜聞樂見的活動形式培養城市文明和城市精神，提高城市認同感。但目前，我國社區教育的發展由于參與各方認識不清、教育資金投入不足、管理體系不完善、供給與需求不匹配等原因導致其明顯滯后于城鎮化進程的要求。因此，只有在新型城鎮化視域下對社區教育的挑戰和要求進行全面審視，厘清其本質內涵及其階段性主體特征和客體需求，才能因地制宜優化農民工市民化社區教育的發展路徑。
3新型城鎮化進程中農民工市民化社區教育發展的困境
3.1“實驗試點”與“全面快速發展”難以同步
我國社區教育起步較晚，20世紀80年代中期才開始出現真正意義上的社區教育，目前正處于實驗試點逐步發展階段，其整體發展速度和水平明顯滯后于我國城鎮化進程的需要。我國城鎮化率由1978年的17.9%提高到2013年的53.73%的數據，不僅表明我國城鎮化已經進入全面發展快速提升階段，而且還說明我國每年有近2000萬農村人口需要實現由農民到市民身份的真正轉化。教育和轉換規模龐大的“外來農民工”需要配套的社區教育機構和成熟的社區教育體系。遺憾的是，我國社區教育仍然處于試驗區和示范區探索試點階段。截至目前，教育部先后確定了五批次，僅159個全國社區教育實驗區。且這些實驗區和示范區70%以上主要集中在長三角、華北和東北地區，中部、南部和西部偏遠省份的示范區較少。社區教育的集中實驗探索階段顯然與城鎮化的快速全面發展不同步。特別是試驗區分布區域的不均衡更難以滿足我國中西部地區農民教育與培養的迫切需求。事實上，越是不發達省份對農民工的教育轉換需求越是迫切和困難，然而，這些地區的社區教育幾乎均處于剛剛起步階段。
3.2“教育供給”與“農民工市民化需求”難以匹配
目前，社區教育提供的教育形式、內容、效果難以滿足新型城鎮化進程對“農民工市民化”的轉換需求。首先，由于社區教育供給主體模糊混亂造成教育過程“斷裂式”和教育結果“碎片化”。我國社區受到政府職能部門的管轄或者“指導”過多，其行政色彩頗濃，很多教育內容都是各職能部門通過行政命令或者派出機構直接延伸至社區，如婦聯的家庭教育、文教和社保機構的義務和職業教育、武裝和法制部門的國防和普法教育等。同時，這些主導輸出部門各司其職，不相溝通，無論在教育時間、形式、效果還是學習對象的選擇和實施過程中都呈現出教育的“斷裂帶”。這些“斷裂帶”又因在社區范圍內缺乏統一的教育管理機構進行有效整合和科學規劃，最終在社區成員形成一個個的“教育碎片”很難達到總體認知的統一和提升；其次，社區教育主體提供的教育層次較低、內容單一。很多社區教育內容還僅停留在社區居民文化休閑娛樂活動層面，或者以家庭生活技能培訓居多。這些形式單一且脫離“外來農民工”實際需求的教育供給與城鎮化進程的教育需求極不匹配；最后，社區教育對象和教育取向也存在結構失衡和目標偏差。很多社區教育仍然以青少年素質教育、老年文體活動與娛樂為主，而針對正處于職業生長期的中青年“外來農民工”的培訓較少；在教育目標上，因受傳統教育和“學歷至上”觀念的影響，我國社區教育中還存在“重學歷”、“輕技能”的現象。大多數提供社區教育資源的教育機構，如社區學院、廣播電視大學、地方院校等更多是采取以學歷補償為目的的教學活動，這在很大程度上與以提升“外來農民工”綜合素質、工作技能、生活質量的職業能力培養為目標不匹配。
3.3“教育環境”與“新型城鎮化戰略”不相融合
首先，社區教育缺乏相應的法律法規政策環境。我國開展社區教育三十年來，至今還沒有一部明確規定社區教育各方職責、組織機構、資金籌措、教育管理與評估等可以指導實施操作的基本法。很多有關社區教育的規章制度也只是見諸各種實施意見和指導文件中，很難具備法律的嚴肅性，缺乏有效的監督和執行。因此，政府應盡快制定社區教育的基本法以及有關保障社區教育事業順利發展的法律和法規，使社區教育有章可循、有法可依；其次，社區教育人才匱乏、總體素質較低、供小于求。一方面，社區教育管理隊伍的數量、質量難以滿足發展要求，現在很多地區還是由街道、社區人員兼職擔任社區教育的管理工作；另一方面，社區教育的師資隊伍更是良莠不齊，很多專兼職教師的選拔和使用都存在隨意性和盲目性。這主要是因為政府對社區教育財政投入不足且重視程度不夠造成人員經費有限。目前，多數社區無法解決從業教師的崗位編制、待遇、職稱評定等相關問題，也很難吸引專業對口和高素質的人才來從事社區教育工作；再次，社區教育的管理體系模糊、職能定位不清。我國社區教育發展中的一個突出問題就是組織機構設置不清，既沒有統一的領導機構，也缺乏具體的執行和管理機構。即便是有的社區自治組織管理機構比較健全，但由于過多地承擔了政府事務或者受到各級政府部門的行政干預過多，往往導致定位模糊、職能錯位和自治功能弱化。突出表現在社區整日忙于各種政府部門的考核檢查和指令性工作，根本無暇顧及組織社區成員開展社區教育和培訓活動。事實上，大多數社區層面仍然處于一種聽任政府各個職能部門交叉指導，被動執行的模糊狀態。至于社區教育的總體規劃、實施方案、管理過程、效果評估等關鍵管理問題更是難以在這種條塊分割、資源有限、信息孤島、溝通無力的困境中得到有效解決。
4優化農民工市民化社區教育發展的路徑選擇
4.1厘清城鎮化進程中農民工市民化社區教育內涵，轉變參與各方認識
導致城鎮化進程中農民工市民化社區教育各種問題的原因是復雜的，但與社區教育各方認知上的模糊有著至關重要的關系。具體表現在對社區教育的主體、對象、教育內容、表現形式、管理體制等方面的混沌認識和責任不清，從而導致參與各方在實際工作中出現機構設置不科學、職能交叉重疊、隊伍建設緩慢、教育管理滯后、教育效果評估無從遵循等系列問題。因此，如果要解決新型城鎮化進程中的社區教育“滯后”問題，關鍵要重新界定有關社區教育的基本內涵問題，即社區教育由誰做？為誰做？做什么？怎么做？應該做到什么程度？只有這些基本問題解決了，才能確定未來努力方向。從本質上而言，在新型城鎮化進程中的社區教育應是一種教育與城鎮化中的社區相結合的教育形態，它分別符合并表現出教育和社區相結合的雙重屬性。一方面，社區教育屬于教育活動范疇，應該遵循教育客觀規律，應以有意識的，影響人身心發展為目標的社會活動。按照《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》（2010-2020）和教育部2012年《關于加快發展繼續教育的若干意見》中對教育結構的劃分和繼續教育的分類來看，社區教育屬于繼續教育范疇中的社會生活教育（含社區教育）；另一方面，新型城鎮化進程中的社區因為人口遷移呈現出由農村向城市流動的單一取向，導致新型社區在規模、結構、素質、訴求等方面存在數量簡單的聚集、人口結構多元、人員素質較低、技能提升和城市歸屬感訴求迫切等同時并存等特征。在這樣背景下，社區教育面對的問題不再是簡單意義上的繼續教育和終身培養人的問題，而是需要站在新型城鎮化戰略角度來重新審視社區教育的供給主體、教育客體、教育環境等特殊性，著力解決在新型城鎮化進程中“農民市民化”的問題，即實現農民身份轉換到農民城市適應力和綜合素質的全面提升。因此，新型城鎮化進程中的社區教育應是在政府主導并協調相關教育資源，由社區組織并實施的以直接影響社區成員身心發展為目標的一種有組織的基本公共教育服務活動。這個界定清晰表明現階段社區教育是政府主體主導下的教育；教育客體是社區的全體成員，但要特別關注“外來農民工”的訴求；教育目的是社區成員的身心全面健康發展，既有行為素質、生存技能方面的提升，還包括城市認同感和歸屬感的培養；教育形式以直接影響身心的公民基本素質教育、科普知識教育、生活技能教育、歷史文化教育、職業技能培訓教育、心理教育為主，不應該僅指泛泛的文體娛樂活動。
4.2確定以政府為主導的多元化“投資主體”
首先，發達國家經驗和我國社區教育成熟地區的做法均表明，社區教育投入主體均為政府主導下的多元化投資結構。例如，美國社區教育經費構成中大概39%的經費來自州政府的稅收，18%來自當地政府撥款，30%來自聯邦政府撥款，其余13%則來自學費、企業資助等多種途徑。我國社區教育搞得較好的地方，政府也是經費投入的主體。如上海市規定社區教育按每人每年不少于6元的標準由政府撥付，有的地方甚至已達到10元；其次，社區教育基本公共服務的屬性也決定了政府投資主體的地位。“農民工市民化”需要從思維、能力、行為素養等層面進行由內而外的教育與歸化，它只有依靠一個長期有效且具備公益、公共、公平性全方位社區教育培訓體系才能實現。這就要求在新型城鎮化進程中必須賦予并確認社區教育的基本公共服務的屬性。最后，我國中西部很多經濟較落后的地方，其社區自籌經費能力更為低下，只有依靠省級以上財政支持，或者在社區教育經費的預算上有相應的補償和傾斜政策才能順應社區教育發展的要求。
4.3繼續搭建以學校為教育主體的資源平臺
新型城鎮化是一個復雜的過程，“外來農民工”的素質和受教育程度直接決定城鎮化的質量。如果“外來農民工”素質沒有提高，他們就不會在城市中找到更好的就業機會和生存空間。以“務工農民”為例，77.9%的新生代農民工受教育程度仍停留在義務教育階段。而且，隨著城鎮化進程的加快，城市外來人口中的“務工農民”數量將急劇增加。國家統計局數據顯示，2012年全年農民工總量就達到26261萬人，年增長率3.9%。大規模受教育程度普遍較低的“外來農民工”在城市中難以從事技術含量和報酬相對較高的工作。絕大多數只能在建筑業、制造業、服務業等從事著最低層次的工作。因此，提高“外來農民工”就業競爭力和融入城市生活的素質，就必須通過切實有效的社區教育實體來實現。目前，能夠在社區范圍內為“外來農民工”提供教育資源的各類學?；蛘呓逃龣C構主要有兩類：一是實體型的社區學院（校）。主要包括正規的社區學院或者非正規的社區學校、社區教育中心、社區學習中心等。據統計，自1994年我國第一所正規的社區學院———金山社區學院在上海正式成立至今，在全國已有68個示范區共建有63個社區學院或社區教育中心，作為區級的社區教育業務管理和實施機構。這些社區學院對“外來農民工”采取了“低起點”、“低收費”的辦學形式，這與“外來農民工”的“低教育”、“低收入”現狀相匹配，提供的教學形式和內容也基本吻合其職業技能和綜合素質提升的要求。但由于學院數量較少，且分布不均衡難以滿足大規模“外來農民工”的教育需求，因此，政府部門應該加大社區學院的投入和建設力度，擴大“外來農民”的受教育范圍；二是由社區教育委員組織協調的區內教學資源。一些城市已經由政府部門牽頭成立跨街道的社區教育委員會，依托區委黨校（社區黨校）、區社區管理學校、區老年人大學、區少兒活動中心、區內中小學等機構，通過組織、協調、整合社區教育資源，形成區、街、居三級教育網絡并開展相應教育活動。社區教育委員會通過協調轄區內中小學校的各類資源包括教室、場館、圖書資料等向社區開放，為“外來農民工”提供多類型、多層次的服務。通過轄區內企事業單位對他們的孩子進行寒暑假的教育并組織到這些“沒有圍墻的校園”進行社會調查。同時，也可以利用這些單位的培訓中心和設施為“外來農民工”進行職業技能培訓。
4.4賦予并發揮社區管理主體的權力及優勢
完善且高度自治的社區無疑是最具備管理和實施社區教育的優勢，具體理由：一是社區本質上是社區成員自治管理，是社區居民自我完善、自我學習的內在需求；二是只有最貼近社區成員的組織才能體會和了解到真實的學習需求并有效設計教育內容、選擇教育形式；三是只有高參與度和主動性地學習才能確保受教育的效果。因此，賦予并發揮社區管理主體的權利和優勢，不僅能夠保證教育對象的積極性還能確保教育過程的有序和規范。社區教育中的“社區”應該包含兩層含義：一是指具有清晰地理區域邊界的社區教育對象范圍。具體指人們因居住、工作、學習等具體功能聚集在具有明確地域劃分的居民自治共同體。如以居民小區為單位的“小區型社區”，以商業區、科技園區、大學城等功能聚集型的“功能型社區”；二是指社區教育的管理主體應為社區。社區的領導機構一般為社區黨委，成員為街道派遣的黨員干部和居民推舉的黨員組成。決策機構應為社區居民或社區內單位代表組成的社區成員代表大會。執行層則為社區管理委員會，主要由物業管理公司成員組成。
4.5認清與滿足農民工市民化社區教育客體的復雜化需求
在新型城鎮化進程中，不同層次的社區成員接受社區教育的目標和動機、內容和形式都呈現較明顯的差異性。這是由于社區教育復雜的客體結構決定的。如按照來源結構社區成員可分為“本地市民”與“外來農民”；在年齡結構上分為未成年人、成年人、老年人；從職業狀況、學歷狀況、性別狀況等方面又可分為腦力勞動和體力勞動者、達到高等教育學歷和未達到者、男性和女性社區成員等。在具體課程設計時要針對社區內不同層次、不同類型成員設置菜單式課程和培訓。例如，在美國，社區教育就被普遍認為是為社區不同種族、性別、年齡、職業狀況的所有成員提供的非正規社會教育服務。社區教育的內容非常寬泛，完全根據社區居民的實際需要來組織課程，教學形式與方法靈活多樣。我國也可以根據“外來農民”中的“農民工”和“失地農民”的特殊要求來進行以職業能力提升和訓練為核心的課程設計。同時，要進行城市適應性教育，尤其是心理健康教育，來提高其面對城市生活的問題解決能力。
作者：朱麗穎 單位：東北大學馬克思主義學院