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農墾的城鎮化跟一般的城鎮化不一樣。農墾的城鎮化，不是那種大而全的城鎮化。農墾現在有約1800個國有農場，如果都發展成小城鎮，其數量已經足夠多了。但數量只是一個方面，更關鍵的是質量和品位。具體講，農墾新型城鎮化應當是“水平適當、速度適中、布局合理、城鄉協調、產城融合、各具特色、可持續發展”的城鎮化。水平適當,就是要求農墾城鎮化與經濟社會發展水平相適應，既不能過度超前，也不能過于滯后，是城鎮化，不是城市化。農墾城鎮化的主體是農場，脫離農場辦城鎮化，脫離農場場部辦城鎮化，重新再搞一塊地鋪攤子搞建設，不符合農墾的長遠利益。農墾小城鎮不在規模大、人口多，關鍵是要有特色、有活力。速度適中，就是強調速度跟質量的協調和統一，不能太快，當然也不能太慢，更不能以犧牲質量來求速度。有的農場著急，規劃還沒編制，錢還沒到位，就先建起來，建完了又覺著不對了，重新再拆，那就難了。城鎮化的核心是以人為本，關鍵要看質量，有質量的城鎮化，才是真正的城鎮化。如果城鎮化就是專門蓋樓，只是人搬進去了，社會保障沒解決，文化生活還跟原來一樣，這樣的城鎮化是遠遠不夠的。布局合理，就是科學規劃，因地制宜，分類指導，協調有序，根據環境的承載能力，規劃產業發展和人口規模。比如說安徽省龍亢農場，現在農場職工4000人左右，總人口已經發展到3萬多人。那么下一步，究竟發展到多少萬人？五萬六萬，還是十萬八萬，我覺著應該有個承載測算。人口過大，就會出現交通擁堵、空氣污染、生態惡化、社會管理負擔加重等城市病，而且一旦得了城市病，很難在短期內解決和處理，所以農墾城鎮化一定要避免出現這些情況。城鄉協調，就是墾地之間、城鄉之間的資源要素，能夠自由流動、融合，相互促進，共同發展，既能促進現代農業建設，又有利于農墾的社會發展。產城融合，就是小城鎮要有產業支撐，要有內生動力，特別是要把服務一產的二、三產業集聚到農場小城鎮上來，滿足農業產前產中產后的服務需求。有了產業，才能發展經濟，吸引人口，穩定社會，才能把小城鎮變成有活力的一個地方。各具特色，就是人與自然、環境要和諧,要體現農墾和地域特色。南方墾區跟北方墾區不一樣，邊境農場跟內地農場也不一樣，如果都搞成一樣就沒什么吸引力了。廣東和海拉爾墾區搞一場一冊、一場一色值得肯定，除了建筑特色，還要有文化特色，打造農墾小城鎮的持久魅力。可持續發展，就是農墾城鎮化建設要可持續，要形成功能完善，運轉正常，軟硬件都具備的農場小城鎮。不能是建完以后，各方面都不配套，功能也不完善，最后有的還要重建，甚至把好的生態環境都破壞了，這不是我們想要的城鎮化。
二、關于農墾小城鎮建設規劃
小城鎮建設要規劃先行。沒有規劃，怎么體現戰略思想、落實發展目標、指導建設實施呢？在國家層面經常講戰略規劃，即先研究戰略，然后制定規劃，再通過政策和項目的執行來付諸實施。這是一個基本的邏輯關系。現在我們的規劃存在一些問題，影響了農墾小城鎮的健康發展。主要有這幾個方面：一是閉門造車，悶頭自己編規劃。要說有規劃嗎？有。但是，大部分都是自己編的，編完以后也不公開也不論證，領導班子一拍板，就這么干上了。二是規劃之間缺乏統籌考慮。這個問題跟現在部門分立，缺乏溝通有關系。比如說，農業的規劃跟其他產業規劃、跟基礎設施建設規劃就容易脫節，鐵路警察各管一段，不能達到統籌安排、相互補充、一盤棋建設的效果。三是規劃過于簡單，內容不全。有些規劃只注重硬件建設，忽略了建成后的運行和管理，最后硬件建成了卻無法正常發揮作用。有的規劃前期工作不夠，邊設計邊施工，留下許多后遺癥。還有的規劃層次比較低，水平不夠。有的覺得自己編規劃的水平挺高，其實不然，讓領導和專家看出很多問題。農業部余欣榮副部長一直強調，好的規劃是財富，可以功在當代、利在千秋；差的規劃則是包袱，不但浪費資源，還增加后人負擔。所以，對規劃工作，一定要高度重視。規劃是有思想、有水平、有層次的，不是簡單的寫寫畫畫。我們到韓國、日本考察，看到人家的建筑很有風格、有秩序，其實，他們在建設中有許多限制性規定，老百姓的房子，不是你想怎么建就怎么建，都是有統一規劃和規定的，執行非常嚴格。這些方面我們做的還不夠，特別是農村有些房子、道路建的參差不齊，里出外進、高低不平，既不美觀也不整潔。前一段我去一個墾區調研危房改造，看到新房建了不少，但是沒有什么特色，千篇一律，就跟水泥碉堡式的，以前的危舊房很長時間也不拆，新舊混搭，以致于農場的環境不但沒改善，反而還惡化了。這肯定不是我們小城鎮的發展方向。
三、關于加快推進農墾城鎮化建設
據測算，截至2013年底，農墾城鎮化率是51.9%，全國常住人口的城鎮化率是53.8%，戶籍人口的城鎮化率是36%，這不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入跟我們國家相近的發展中國家60%的平均水平。所以，我們還有很大的發展空間。當前推進城鎮化，既是改善墾區職工群眾生產生活條件的需要，也是促進城鄉一體化發展的需要，至少要做好四個方面的工作。一是要加強協調，融入國家和地方的建設規劃和計劃，還有重大項目和區域建設，比如說長三角、珠三角、京津冀等等。農場在哪個區域內，就得服從該地方的規劃，并爭取將農場的小城鎮建設納入進去。如果納入不進去，缺少外部條件支持，我們自己干就會很費勁、速度慢、不理想。二是要爭取政策，不能被長期邊緣化。由于農墾的特殊性，不爭取政策，不去匯報協調，那肯定被邊緣化。前一段到云南墾區調研，看到農場附近的農村公路、水利設施都修建得挺好，可到農場一看，農場的路、水利設施依舊是破破爛爛，看著讓人著急。前些年有的墾區搞改革，下放農場或是將農場建成一級管理區，但國家和地方的許多政策仍然享受不到，沒有戶頭，農場的計劃規劃，還得協調列入到當地縣里市里的規劃和計劃中。融不進去，咋辦？沒別的招，就得放下架子去溝通協調。農墾是企業，不是政府，處于城鄉的夾板當中，只能兩頭都去爭取。三是要整合資源，加強重點建設。現在墾區有人畜飲水、道路、危房改造等項目，有其他基礎設施建設項目，有些邊遠地區，還有一些特殊的邊疆政策。這些政策和項目最終都要落實到農場，在部農墾局、省農墾局層次有時不好整合的，在農場完全有條件把這些政策和項目整合起來，集中力量，抓重點建設。部、省農墾主管部門的任務主要是幫助爭取政策、加強指導和服務。四是要努力改善投資環境。像龍亢農場主動吸引周邊農村人口，到農場來安居、就業。人多了，有人流有物流了，就有資金流了，農場小城鎮的經濟才能活躍，發展農場的小城鎮才有條件。所以，改善投資環境，把土地盤活，充分利用資產，還有很多文章可以做。這里我想強調一下農墾的土地管理，一定要科學規劃、合理使用，絕不能以為土地多、規模大就隨意鋪攤子搞建設，要充分考慮未來的發展，要建立一個嚴格的管理監督機制。
四、關于農墾危房改造
總的來看，農墾危房改造工作進展比較順利。除了個別墾區以外，2014年的計劃都是在6月份下達的，個別墾區是9月下達的。從執行情況看，大部分墾區都能夠正常開工建設，也有一些墾區進展比較緩慢，甚至前幾年的工程還沒有開工。國家發改委稽查辦給我們反饋了一些情況，希望有關墾區及時整改，在保證質量的前提下加快建設進度。住建部領導希望農墾在2015年完成全部剩余改造任務。對此，我們認真做了可行性摸底調查。從掌握的情況看，在2015年全部完成近40萬戶的危房改造任務難以實現。這里有幾個原因，一是除了原來規劃的戶數外，又增加了不少職工二代和場代村戶數；二是剩余戶數中，有7萬多的特困戶、貧困戶，他們沒那么多錢，靠現在補助標準無法進行改造；三是地方政府無法在一年內集中安排大量的配套資金。實際上，有些墾區前幾年的配套資金到現在都還沒有落實。但是，盡管任務艱巨，我們還是要按照國家的統一部署，在2017年底以前完成全部改造任務。下一步，我部要跟發改委、財政部、住建部研究明年和以后的危房改造計劃，請各墾區配合我們做好地方的銜接工作。關于配套基礎設施建設，我們在下達危房改造投資計劃的時候，已經包含了中央財政每戶兩千元的配套資金，稱之為小配套。此外，國家發改委、住建部還在2014年下達了中央大配套資金給省里，明確可統籌用于包括農墾在內的危房改造配套建設。據了解，這塊資金有些墾區落實得很好，有些墾區不盡如人意。2015-2016年大配套資金還要繼續安排，各墾區一定要盡早與省發改委溝通協調，努力爭取利用這個機會解決配套基礎設施建設問題。
作者：葉長冮 單位：農業部農墾局副局長
