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摘要：處于城鄉結合部的城郊地區作為農村中的經濟發達地帶與改革前沿陣地，其宅基地改革不僅對城市高質量建設與接納新市民人口具有重要作用，而且對整個農村改革具有方向引領與實踐示范作用。基于對傳統農區H省Z市流轉情況調查發現，宅基地使用權流轉是城郊農民的權利訴求與城郊發展的實際需要，它從土地供應與資金支持等方面助推了城市建設，以靈活方式與較低價格滿足了部分新市民對房屋的剛性需求。然而，當前城郊農村宅基地流轉渠道少而不暢且效益低下，流轉市場混亂無疑于隱患眾多，流轉過程易引發各類糾紛并影響社會穩定。因而，要根據實際進行法律制度方面的改革與完善，恰當處理違規和非法流轉帶來的問題，借鑒與推廣成功的宅基地流轉做法。
關鍵詞：新型城鎮化；城郊農村；宅基地；土地供應；資金支持；剛性需求；流轉渠道；規范流轉
土地作為農業生產最重要的物質憑借與生產資料，其所有權歸屬與使用權流轉直接影響經濟發展與社會穩定。而農村宅基地制度改革作為農村“三塊地”改革中最為獨特、最為敏感也是最難以決斷的一項，其改革成敗直接影響著無數普通農民的切身利益和農業轉移人口市民化的實際進程，也間接影響著新時代鄉村振興戰略的順利實施和城鄉融合的質量與效度。處于城鄉接合部的城郊農村作為全國農村的經濟發達地帶與改革實踐的前沿陣地，其宅基地改革不僅對城市建設水平的高質量發展與穩定接納外來的新市民人口具有著不可或缺的戰略支撐作用，而且對整個農村改革具有方向引領與實踐推動的重大示范作用。本研究選取中部省份的傳統農區H省Z市為例，對當前城鎮化背景下城郊農村閑置宅基地流轉改革特別是宅基地流轉問題進行深入研究。
1當前城鎮化需要城郊農村宅基地使用權流轉
作為農村“三塊地”改革的“最后一塊”，城郊農村宅基地制度改革對新型城鎮化發展有著多方面的重要影響。宅基地使用權及其上面的房屋是農民進城落戶和生存發展的重要物質基礎。進城落戶農民宅基地使用權益相關制度安排在很大程度上影響農民市民化的動機和動力，是影響當前城鎮化發展的重大現實因素［1］。因而，妥善解決城郊農村宅基地使用權的流轉問題是加快新型城鎮化步伐的重要舉措。
1．1城郊農村宅基地是城郊農民的權利訴求與城郊發展的實際需要
在新的歷史發展時期，“城鎮化率年均提高1．2百分點，8000萬農業轉移人口成為城鎮居民”［2］在我國持續發展的城鎮化歷史進程中，農村居住點撤并和農村人口減少成為必然，不少農村的宅基地面臨著被迫閑置廢棄的問題，而進城后的2．88億農業轉移人口面臨著購置或租賃住房的問題，各個城市必然應為這些“新市民”提供實現城市美好生活的宜居場所。如何在相對短暫的時間里接納與安置洶涌而至并源源不斷的外來人口？作為處于城鄉接合部與過渡地帶的城郊農村，以其得天獨厚的地緣條件優勢與資源稟賦優勢在實現自身權利與當地發展中解決這一現實難題發揮了重要的作用。由于大量人口聚集與公共設施和公共服務的配套發展造成毗鄰城市的城郊宅基地迅速變得驟然稀缺而急劇升值，這種升值既得益于國家主導的城市化建設提供的根本前提與發展條件，也有城郊農民順勢促成原有農村土地發展權開發拓展與級差收益充分發揮作出的努力與犧牲。無論是根據馬克思主義的土地理論還是西方經濟學理論，在城郊農村土地升值所帶來的收益分配中，城郊農民獲得本應屬于自己的收益份額是自己的正當權利訴求，符合城市高質量化建設的現實要求，這使得城郊農村宅基地制度須要進行必要的改革。現有農村宅基地使用權的規定模糊僵硬，明顯違背了城郊農民對增加財產性收入和盤活自身資產的權利訴求。對于耕地日益減少而難以靠種莊稼吃飯的城郊農民而言，利用靠近城市的區位優勢盤活利用包括宅基地在內的土地進行利益減損，是他們現實的理性選擇與利益訴求，無論是出租還是轉讓都將會給他們帶來可觀的財產性收入。當然，城郊農村宅基地流轉改革，不僅為城郊農民創造了提升自身市民化能力素質的必要經濟基礎，而且是城郊農村晉身為城市新區的現實需要，由于城郊宅基地及地上建筑的出租、轉讓、抵押等使用權的自由放活，必然吸引越來越多的外來人口和直接帶動城郊農村建筑業、交通業、餐飲業等產業的迅速發展，進而推動城郊農村公共設施與公共服務的跟進發展。每天晚上大量從城市中心趕回城郊休息的忙碌車流與燈火輝煌的城郊夜市就是這一發展現實的生動直觀反映。根據當前現有的農村宅基地制度，城郊農村宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流轉，而外來農業轉移人口被制度剛性被排斥在外，即他們被禁止交易與使用城郊農民宅基地及上面的房屋。事實上，包括Z市在內的絕大多數城郊農村都存在著不同程度的宅基地及其上面的住房的民間交易。從個人間悄悄地農房買賣、租賃，到公開進行“小產權房”的開發、銷售，多年來是屢禁不止或明止暗行。有研究指出，由于按照“農村習慣規則，（城郊）農民在從集體得到宅基地以后就開始自由支配和使用這塊地了，他在這塊地上面蓋房子，至于蓋多大、蓋幾層，是他自己的事；他將多余的房子出租，或者不在的時候允許鄰里、親戚有償或無償居住，也是他自己的事”［3］的社會心理作用，Z市農民在城郊建起十幾層高樓出租是常見的事，大部分村莊的宅基地流轉比例都占本村宅基地總數的15％以上，出租房屋更是高達80％以上。為了規避國家政策，還有些村莊先將農戶宅基地集中交回村集體，再由村黨支部委員會和村民自治委員會（簡稱村“兩委”）以農村集體建設用地名義建設“小產權房”或流轉給外來的購房者。當前的農村宅基地制度因為堵死了農村宅基地市場化通道，使得城郊農村宅基地寶貴資源只能平白閑置與低效利用。
1．2城郊農村宅基地從土地供應與資金支持等方面助推了城市建設
隨著我國城鎮化進程的持續快速推進，必然催生農村宅基地使用權的流轉需要。然而由于法律制度依據缺乏應有的與時俱進的修改，相關條款內容由于還停留在“時代”，在市場經濟條件下表現出混亂與無力。如按照現行的農村宅基地管理政策，農戶宅基地使用權只可以連帶其上建造的住房向同一集體內的其他農民轉讓［4］。只能在集體內成員間封閉流轉，直接使城郊宅基地受讓的對象范圍比較狹隘且人數比較少，嚴重阻礙了對它低強度利用形態向高強度形態轉變。這種受到身份限制的封閉性流轉顯然對建設土地需求巨大的城郊農村是不合時宜的。城市的不斷發展建設，離不開周邊郊區提供建設用地這一起碼的空間條件。擴大城市范圍與拉大框架與所需要的各類建設用地，歸根結底來自于附近城郊農村土地用途的改變。以宅基地為代表的農村建設土地無法流轉，直接從空間上限制了城市的發展建設。這些土地本來屬于農村集體經濟組織所有的可耕地與農村建設用地，可耕地改變土地用途性質可以利用國家“增減掛鉤”政策工具以地票交易的經濟方式置換，而包括農民宅基地在內的各類農村建設用地的變性，借助于宅基地“三權分置”的改革實現城市、郊區農民與農業轉移人口的共贏式發展，是更為經濟與理性的現實選擇。各地城鎮化的做法表明，適度放活以宅基地為代表的農村土地流轉入市，簡化了土地性質轉變的繁瑣過程，加快了城市建設土地供應效率，為城市建設提供了空間條件上最重要的土地要素。城郊宅基地的順利流轉，使得城郊農民可以節省與高效地投身本地城市化建設。Z市宋寨村作為依靠自身力量城市化的城郊村改造成功案例，就是依靠盤活利用本村土地資源獲得合理的土地收入，為國家節約了舊村改造的大量財政投入。筆者調查還發現，不少城郊村探索利用宅基地使用權改革獲得的土地收益不僅有效加快了本村農民家庭市民化的進程（這些村民非常自愿支持與主動配合舊村改造與提升工程），而且城郊村“兩委”之間形成吸引外來人口入住的宜居條件與外來資本投資本村的營商環境建設的競爭，把本村建設用地使用權流轉改革獲取的部分收益主動地投向改善社區公共基礎和公共服務產品供給，如養老機構建設、幼兒園等教育機構建設等。
1．3城郊農村宅基地以靈活方式與較低價格滿足了部分新市民對房屋的剛性需求
由單個青壯勞動力進城打工到拖家帶口甚至舉家搬遷到城市生活與發展是新時代農業轉移人口的最顯著特征。“住有所居”作為“新市民”家庭在城市生存發展的基本條件，租房或購房成為他們在城市穩定生活與長遠發展的剛性需求。然而，大多數普通新市民家庭財產重要組成部分為留在老家的宅基地使用權和其上的建筑。宅基地使用權和地上建筑流轉不暢而無法變現為家庭性財產收入，對于這些新市民在城市購置房產是一個很大的制約“瓶頸”，加之城市消費與生活成本明顯高于農村。如2018年Z市國民經濟和社會發展統計公報，全年城鎮居民消費價格比2017年上漲2．4％；食品煙酒價格上漲2．1％，其中畜肉價格下降4．3％，蛋類上漲11．0％，鮮菜上漲6．4％；居住價格上漲0．6％；生活用品及服務價格上漲1．6％，醫療保健價格上漲13．0％，教育文化和娛樂上漲3％，交通和通信與上年持平，衣著價格上漲1．1％［5］。導致普通新市民在市民化的過程中傾向于到城郊農村進行高性價比地解決。客觀地說，城郊宅基地使用權流轉以其靈活的方式和較低的價格對接性地滿足了普通新市民對基本生活住房的剛性需求。城郊農村宅基地房屋出租相比同面積的城市商品住房，價格要低出30％左右，在城中村基本完成改造已經沒有民房可供出租的情況下，宅基地房屋出租的價格優勢更為突出。另外，相比商品房小區的出租，城郊宅基地房屋出租減少了房屋中介的謀利性參與與繁瑣的管理費用，租賃方式更加靈活多樣，有效緩解了很多剛剛站穩腳跟的新市民家庭的住房需求，在客觀上也降低了整個地區城市化成本與農業轉移人口的管理成本。
2當前城郊農村宅基地流轉存在的問題
隨著我國城市化進程的發展，越來越多與比例越來越高的農村家庭和畢業大學生到城市定居就業是必然趨勢，城市人口的急劇增加，必然引起城市住房有效需求的持續擴大，這就需要城郊農村宅基地使用權流轉改革來緩解這一難題。當然，城郊農村宅基地流轉在作出貢獻的同時也存在著各式各樣的問題。
2．1宅基地流轉渠道少而不暢且效益低下
現存城郊農村宅基地流轉渠道相對缺少，使得宅基地及其地上建筑的價值沒有完全釋放出來。城郊宅基地使用權的流轉基本上是以短期租賃和私下轉讓為主，形式也較為單一。宅基地使用權出讓主要依靠朋友介紹、張貼小廣告，出讓信息傳播的范圍和受眾有限，相比城市商品房的交易，城郊宅基地的流轉渠道少而不暢。由于現行的宅基地制度規定滯后于城郊地區的現實發展，宅基地使用權的法定流轉也只能在農村集體經濟組織成員之間進行，宅基地的流轉受到了很大程度的限制，宅基地的受讓群體極其有限。村集體成員住房的剛性需求基本已經被自身家庭的宅基地所滿足，購買他人宅基地的需求并不強烈。但是普通農戶與“農民集體”都有著強烈的實現土地資產價值的沖動，在這種情況下，城郊農村各類違規甚至違法的宅基地流轉的混亂現象就難以避免，“明目張膽公然違法者有之，打擦邊球者有之，管理部門管不勝管、防不勝防，索性只能睜一只眼閉一只眼，偶爾在風口浪尖通過運動式執法遏制一下違法石頭，但并不能從根本上查處和預防違法問題”［6］。有的農民違反消防等規定建起十幾層高樓出租牟利的問題，直接由買賣雙方簽訂一紙文書就轉讓宅基地及以上房屋的灰色交易問題，備受爭議的“小產權房”更是屢禁不止與亂象叢生。對此，應該是根據城郊農村的特殊性進行更大力度與更有實效的宅基使用權改革與管理規范，而非一味地采取禁與堵的辦法。例如“小產權房”在手續上相比商品房不夠齊全，但在價格上卻凸顯了巨大的優勢，尤其是在一些經濟較為發達的地區，商品房價格居高不下的情況下，“小產權房”成為了解決新市民買房剛性需求的重要途徑［7］。
2．2宅基地流轉市場混亂無疑于隱患眾多
宅基地流轉市場混亂的現象在Z市城郊農村十分普遍。以Z市南曹鄉大湖村為例，村內宅基地不得向村民以外的其他人轉讓，村委會不允許、也不承認轉讓效力。大湖村靠近城市，承接了一部分從城市中轉移出來的手工業，如小型家具沙發制造和存儲、衛浴生產存儲等，帶動了村經濟的發展。但由于使用權的流轉多是以短期租賃形式而存在的，租賃協議效力有限，違反協議的懲戒措施模糊，村民的法律意識淡薄，租賃時間和價格經常會出現變動，城郊宅基地使用權受讓者的權益時常不能得到保障，使用權的流轉市場自發性、混亂性特點突出。宅基地流轉市場混亂，隱患眾多。城郊宅基地及房屋出租后，由于村集體管理并不能像成熟社區物業一樣管理嚴格，衛生、用電、消防隱患眾多。另外，由于村民的法律意識相對滯后，處理租賃爭議時會存在不遵守租賃協議或者擅自修改協議的情況，這導致了在流轉過程中處于劣勢的受讓者的利益無法有效得到保障。就導致有受讓意愿、需求的新市民和城市轉移產業者產生觀望心理，對城郊宅基地流轉不利。
2．3流轉過程引發各類糾紛與影響社會穩定
在熟人社會的農村，人們世世代代生活在一起，相互都比較熟悉，宅基地使用權的流轉，大多停留在口頭約定，并不簽訂書面合同。即使是簽訂的書面合同，隨著宅基地使用權價值的不斷上升，也存在合同內容違法或者單方面毀約的現象，特別是存在著無法抵押、無法正常流轉或無法獲得正常拆遷補償的城郊“小產權房”問題，從而引發各類民事糾紛與影響社會穩定的時間。據《中國法院網》報道，1984年安徽省鳳陽縣甲鎮村村民黃女士與乙縣小溪河鎮村村民圣先生簽訂了房屋買賣協議，以21600元購得黃女士的房屋。2011年7月11日黃女士以圣先生不是乙縣小溪河鎮村集體組織成員，不能取得訴爭房屋宅基地使用權為由，認為其與圣先生簽訂的房屋買賣協議違反了相關國家法律、政策，因此訴訟來院，請求法院判決黃女士與圣先生簽訂的房屋買賣協議無效并返還房屋及購房款21600元［8］。由于農村宅基地民間流轉事實沒有法律法規的保護，宅基地流轉糾紛一直層出不窮且處于爭議不斷的境地。宅基地出讓者相比受讓者而言，一直處于主動地位，當流轉行為有利于自身時堅持合同約定，當流轉行為不利于自身想要毀約時，類似安徽省鳳陽縣的案例就開始上演。受讓者的財產權在無法得到保護的情況下，社會矛盾就會層出不窮。在大范圍的城郊宅基地流轉的現實環境下，如果流轉糾紛過多與得不到很好的處理，勢必會影響社會穩定。
3城郊農村宅基地有效流轉的實際出路
3．1根據實際進行法律制度的改革與完善
在不同的歷史階段，作為上層建筑的法律制度應當適時進行調整。宅基地流轉的相關法律法規的改革與完善，也要根據流轉現狀、流轉需求等實際情況進行。宅基地使用權的流轉，可謂是“牽一發而動全身”。宅基地使用權進入流轉市場，意味著完善農村宅基地使用權的相關法律法規推動了宅基地制度的改革。宅基地使用權實際上是物權的一部分，在《物權法》中規范為用益物權，但是取得、行使、轉讓和退出并沒有明確規定［9］。要實現城郊農村宅基地有效流轉，必須在《物權法》中為宅基地使用權予以一定的法律支持，為城郊農村宅基地使用權合理合法轉讓提供法律依據。利用法律的權威性，規定宅基地使用權的流轉范圍、流轉對象和流轉效力，在很大程度上消除了對宅基地使用權有需求但有顧慮的受讓者，為保護受讓者財產權益提供了法律保護，也為出讓者宅基地使用權貨幣化提供了出路，盤活了宅基地使用權，建立了宅基地使用權的流轉機制。宅基地使用權的相關法律法規的制定，必然會倒逼物權法關于宅基地的部分隨著社會發展階段而進行豐富和完善。宅基地使用權流轉體制的建立，實際上是生產關系自身的調整，是在特定的生產力水平基礎上，生產關系制度主動適應生產力、促進生產力發展的過程。
3．2恰當處理違規和非法流轉帶來的問題
在農村宅基地制度不完善的情況下，面對已經出現的違規和非法流轉現象，必須因類施策與恰當處理，緩和宅基地制度不完善引發的社會問題。不從實際出發采取簡單粗暴的“一刀切”的“堵”與“罰”的辦法，可能不僅無助于問題的解決，甚至還將引起更大的社會矛盾。對于城郊宅基地使用權的轉讓、出租、入股、抵押、置換等多種流轉，要加強引導并逐步建立起符合實際需要的、操作可行的城郊宅基地對外流轉制度，建立科學的流轉程序與完善的流轉市場。如積極引導出租方和承租方簽訂合理合法的租賃合同，明晰合同條例，保證雙方對租賃合同的一致認知。通過城郊宅基地使用權短期出租的流轉，豐富宅基地使用權的流轉形式，提高城郊農民的財產性收入，也同時降低城市轉移產業的成本壓力。對于私下轉讓的宅基地使用權，適度放寬轉讓條件，對轉讓事實在一定程度上予以承認，保護受讓者的財產權益，在盤活閑置的宅基地土地和促進城郊宅基地土地資源的充分利用的同時，最大程度地將違規和非法流轉的問題軟化處理。對于存在已久的城郊“小產權房”問題，在采取有效措施遏制“小產權房”的增量的同時，要冷靜清醒地認識到“小產權房”之所以成為一個社會現象，從表面看是城郊農民、開發商和城鎮居民合謀逐利的結果，也有政府相關職能部門的放縱管理與監管不力的原因，但是根本原因在于國家壟斷城鎮住房的土地供應與現行住房供應制度呈現二元化隔離狀態下，合理住房需求在現行制度下沒有合法、有效的滿足途徑［6］。因此，對于在農民宅基地上集中建設并已銷售入住的“小產權房”，可以通過補辦集體建設用地使用權出讓手續、補交稅費等方式合法化；對于在可耕地與集體建設用地上開發、銷售的“小產權房”，可以綜合其用地違法程度、土地規劃、建設進度、涉及業主類型和人數等多方面因素采取強行拆除、停工停售并退款、補辦出讓手續轉為合法商品房等進行恰當處理。
3．3借鑒與推廣成功的宅基地流轉做法
在現行農村宅基地制度對農村宅基地使用權流轉的限制條件下，也有地方采用靈活流轉的方式，實現宅基地制度規范流轉。對于這些具有創新性的宅基地流轉方式方法，困境中的城郊農村可以根據自身的實際情況進行借鑒與推廣，幫助自身走出流轉困境。作為全國33個宅基地流轉改革試點的湖南省瀏陽市，擴大了流轉范圍，允許農村宅基地使用權在全市流轉，流轉的宅基地連同附屬房屋頒發不動產證書；出臺宅基地有償推出辦法，選擇拆遷房屋把宅基地退還給集體的農戶可以獲得足額補償；建立“建設權證”制度，準許開發商直接和村集體在農村集體建設用地上產業開發，實現農村集體建設用地和社會資本的直接流轉，盤活土地收入主要用于補償宅基地退出農戶。擁有建設權證的宅基地土地價格近150萬元／hm2。福建省晉江市把宅基地騰退結余的144hm2土地用于發展公共設施配套項目和民生項目。晉江市金井鎮圍頭村鼓勵3宗宅基地退出，結余土地998．6m2，加上周邊部分集體建設用地共3495m2，通過入市開發建設酒店，促進了旅游業的發展。浙江省瑞安市允許城鎮居民和法人到農村流轉農房和宅基地，用于發展鄉村旅游。財政每年安排不低于2600萬元的旅游專項資金，重點用于閑置農房（宅基地）盤活激勵，對取得民宿特種行業許可證并試營業半年以上的民宿進行評定，達到二星級、三星級、四星級相關要求的，分別一次性給予每個客房0．5萬、1．0萬、1．5萬元的獎勵［10］。這些成功做法為城郊宅基地的流轉提供了可供推廣與學習的經驗借鑒。
作者:劉歆立 袁哲 單位:河南農業大學科學發展與農民權利研究中心
