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（一）山東省城鎮化發展的現狀特征
1、城鎮化水平大幅提高，山東省已經進入城市社會占主導地位的新時期。
改革開放以來，山東省的城鎮化水平有了大幅提升，1978年山東省的城鎮化率僅為13.46%，1990年提高到18.7%，2000年提高到38.2%，2010年提高到49.7%，2013年提高到了53.75%。與改革開放初期相比，山東省的城鎮化率提高了40多個百分點，年均提高1.15個百分點。此外，在2011年，山東省城鎮化率達到51%，首次超過50%，說明山東省的城鎮常住人口已經超過農村人口，標志著山東省已經進入到了城市社會占主導地位的新的歷史時期。
2、城鎮化發展速度明顯加快，城鎮化發展正處于中期加速發展階段。
山東省城鎮化發展不僅水平大幅提高，而且速度明顯加快。從改革開放到2013年，山東省的城鎮化率年均提高1.15個百分點，其中：從改革開放初期到20世紀末，年均提高1.13個百分點，從2000年到2010年，年均提高1.15個百分點，從2011年到2013年，年均提高1.35個百分點，城鎮化發展速度明顯加快。根據發達國家的城鎮化經驗，城鎮化率在30%～70%之間是城鎮化發展的加速時期。目前，山東省的城鎮化率不僅超過了50%，而且正處于50%～70%之間的中期加速發展階段。
3、城鎮化發展質量進一步提升，城鎮化發展進入良性軌道。
近年來，尤其是實施新型城鎮化戰略以來，山東省的城鎮化發展質量有了較大提升，主要表現在以下幾個方面：一是布局合理層級分明的新型城鎮體系初步形成。目前，山東省初步形成了以區域中心城市為核心、以縣城為支撐、以重點小城鎮為節點、以農村新型社區為基本單元的四位一體層級分明的新型城鎮體系；二是城鎮基礎設施不斷完善，城鎮綜合承載能力明顯增強。到2013年底，全省高速公路總里程達到4994公里，90%的縣市區通達高速公路。全省城鄉環衛一體化逐步完善，全省城鎮人均道路面積、公園綠地面積均超過全國平均水平；三是城鄉公共服務水平全面提升，城鄉社會事業穩步發展。山東省推進城鎮化過程中，注重加強社會事業和公共服務事業建設，基本實現了社會保障和公共服務的全覆蓋。
4、人口流動以省內為主，就地就近的縣域城鎮化模式特色突出。
山東省的人口流動主要是在省域范圍內，尤其是以縣域內流動為主，這便造就了山東城鎮化發展的一大特色———就地就近城鎮化。其主要原因是山東縣域經濟相對比較發達，能夠吸納大量的農業轉移人口，另外還有更深層次的文化因素，山東是儒家文化的發源地，人們深受“安土重遷”、“父母在不遠游”等傳統文化的影響，不愿意遠離家鄉。據統計，目前全省1370萬流動人口中，在本省內流動的占到85%，在本縣內流動的占到50%以上。全省50%以上城鎮人口分布在縣(市)、鎮層級。與全國勞動力跨省流動的總體情況不同，山東省的城鎮化就地發展、人口就近轉移的現象較為突出，這也是符合山東省情的現實選擇。
（二）山東省城鎮化存在的主要問題
1、城鎮化總體水平不高，農業轉移人口市民化的任務十分艱巨。
與發達省份相比，山東省城鎮化的總體水平還不高。2013年山東省城鎮化率雖然達到了53.75%，略高于全國平均水平，但在GDP總量前四位的省份中，山東省是最低的，分別比廣東、江蘇和浙江三省低14.01、10.35和10.55個百分點。此外，山東省的城鎮化明顯滯后于工業化，2013年常住人口城鎮化率與工業化率比值為1.07，低于全國1.22的平均水平和國際公認的1.4～2.5合理區間。2013年山東省的戶籍城鎮化率僅為42.9%，比人口城鎮化率低10.85個百分點，這說明山東省還有大量農業轉移人口沒有市民化，城鎮常住人口中的“兩棲人”比例較高，農業轉移人口市民化的任務還十分艱巨。
2、城鎮化發展注重空間擴張，城鎮土地的利用方式還比較粗放。
在推進城鎮化進程中，山東省有些地區大搞城鎮擴張和“圈地運動”，造成了土地資源的浪費。這一點從山東省與廣東、江蘇、浙江三省的土地利用情況對比中可以明顯看出，2013年山東省城市建成區面積占城區面積的比例為18.3％，而廣東為31.4％、江蘇為26.2％、浙江為21.8％，山東省城市人口密度為1349人/平方公里，而廣東為2927人/平方公里、江蘇為2002人/平方公里，浙江為1789人/平方公里，這說明山東省城鎮土地利用的集約化程度遠遠不如廣東、江蘇、浙江三省。山東省經濟總量雖然已邁入全國前列，但城鎮土地利用的集約化程度，還遠沒達到全國領先水平。
3、體制機制不夠健全，城鎮化發展還面臨著一系列的制度障礙。
與全國的情況類似，山東省的城鎮化發展也面臨著一系列的制度障礙，突出表現在以下三個方面：一是城鄉二元的戶籍制度。雖然中央城鎮化工作會議提出，全面放開縣城和建制鎮的落戶限制，而這些地區的戶口對農民已沒有太大吸引力，大中城市的戶口雖然對農民有較強的吸引力，但由于門檻過高，農民很難在大中城市落戶，這就造成了工作在大中城市，房屋在縣城或小城鎮（據調查，許多農民工在大中城市買不起房，紛紛到縣城或小城鎮買房），戶口在農村的人、戶、房“三棲”分離現象；二是農村現行的土地制度。農村集體建設用地不能入市，不能做到與城市建設用地同地同價同權，農村宅基地不能流轉，農村住房只能在農村集體組織內部交易，這些都大大削弱了農民的土地財產權，農民很難從土地上獲取進城安家的資本；三是等級化的城鎮管理制度。我國現行的城鎮化管理制度是根據行政等級劃分的，這種等級化的管理模式，通過財政收入自下而上地上繳和資源自上而下分配，使得資源更多地集中于大城市和中心城市，行政級別越高的城市掌控的資源越多，發展也就越快，行政級別越低的城市，獲得的資源越少，發展也就越慢。
二、山東省城鎮化發展的環境條件分析
（一）有利條件
1、從中央到地方，新型城鎮化受到了前所未有的關注和重視，這為城鎮化發展創造了良好的政策環境。
新型城鎮化作為國家重大發展戰略，一經提出，便受到了中央和地方前所未有的重視。中央把新型城鎮化寫進了黨的十八大報告，明確提出同步推進新型城鎮化、新型工業化、農業現代化和信息化的具體要求。2014年3月，我國出臺了首部城鎮化規劃———《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，為我國今后一個時期的城鎮化發展作出了頂層設計。山東省歷來重視城鎮化工作，先后出臺了《關于大力推進新型城鎮化的意見》、《山東省城鎮化發展綱要(2012-2020年)》等文件。2013年10月，中共山東省委、山東省人民政府正式印發《山東省城鎮化發展規劃（2014－2020年）》，為今后一個時期山東省的城鎮化工作指明了道路和方向。
2、全面深化改革，為建立健全城鎮化發展的體制機制注入了強勁動力，有利于城鎮化健康發展。
黨的十八大以來，“深化改革”成了我國經濟社會發展的主旋律。目前改革已經進入到了攻堅期和關鍵期，黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大戰略決定，明確提出要堅持走中國特色新型城鎮化道路，不斷完善城鎮化健康發展的體制機制。同時還指出，要建設統一開放、競爭有序的市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，這有利于轉變政府職能，打破等級化的城鎮管理體制，有利于各級政府充分利用規劃、財稅金融、土地管理等手段，強化宏觀調控，為推進城鎮化健康發展提供強大動力。
（二）不利條件
1、山東省經濟“大而不強”的問題比較突出，產業結構不夠合理，新常態下經濟轉型升級的壓力比較大。
經濟發展是推進城鎮化發展的根本動力，但在新常態下山東省的經濟發展面臨較大壓力：一是相比于長三角、珠三角等發達地區，山東省的經濟發展方式還比較粗放，在2013年GDP總量前四位的省份中，山東省的單位GDP能耗最高，分別是廣東省的1.52倍、江蘇省1.43倍、浙江省的1.45倍；二是產業結構層次較低，2013年山東省三次產業結構之比為8.7：50.1：41.2，第三產業所占比重較低，不僅低于廣東、江蘇、浙江三省，而且低于全國平均水平4.9個百分點；三是經濟運行質量不高，根據中國經濟研究院的《2013年全國31省份GDP含金量排名》顯示，山東省的GDP含金量僅排在第26位，而廣東排在第3位，浙江排在第4位，江蘇排在第18位。由于受到國內環境的影響，山東省經濟轉型升級的壓力較大，經濟發展的速度將趨緩，城鎮化發展也將受到一定程度的影響。
2、人均資源占有量低，生態環境保護壓力大，城鎮化發展的生態環境約束壓力持續增強。
山東省自然資源豐富，但人均占有量低，例如水資源人均占有量334立方米，僅為全國人均占有量的1/6，世界人均占有量的1/25，位居全國各省（市、自治區）倒數第3位，山東省2/3的城市都屬于缺水型城市。此外，山東省由于發展方式比較粗放，污染物排放較多，環境污染較為嚴重。據統計，目前山東省化學需氧量、二氧化硫、氨氮等主要污染物排放都是最多的省份。2014年中央城鎮化工作會議提出，要提高城鎮建設水平，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，對城鎮化發展提出了更高要求?？梢灶A見，山東省未來的城鎮化發展將面臨更大生態環境約束壓力，生態文明建設任重而道遠。
三、山東省加快推進城鎮化發展的思路與對策
（一）山東省加快推進城鎮化發展的總體思路
1、極化核心，增強輻射引領作用。
極化核心式發展是城鎮化突出的空間表現形式。極化核心式發展與均衡式發展并不矛盾，極化核心式發展，一方面可以最大限度地發揮目標城市自身的承載服務能力，另一方還可以促進外圍區域的經濟地理結構重組，在城鎮化進程中產生輻射和引領作用，促進區域整體發展和提升。目前，山東省核心城市數量較少、發展程度較低，濟南和青島雖然是區域核心城市，但其規模和發展水平，與發達城市相比，還有較大差距。山東省應繼續著眼于城市的極化核心式發展，構建省域范圍內的極化核心城市體系，通過各層次各區域核心城市的帶動輻射作用，推動區域城鎮化整體發展。
2、強化組群，推動均衡一體發展。
城市群是以經濟發達的大城市為中心，通過集聚和擴散作用，帶動周邊城市和農村的發展，共同形成統一的生產和流通網絡。發展城市群可促進城市之間形成合理的功能分工，是一種高效配置資源并促進區域統籌發展的空間組織形式。山東省應進一步清晰構建“一群一圈一區一帶”的區域經濟與城市群架構和格局，深化實施“促強扶弱帶中間”和區域重點城市群突破戰略。城市群建設要以交通基礎設施發展為基礎，加強城市之間的物質與信息聯系，沿各城市間的交通通道形成新的產業走廊。
3、統籌全域，促進網絡效應擴散。
針對當前的城鎮化格局，山東省應以向更高層次城市的轉化升級為重點，加快城市的層級優化。在城市布局上，合理布局城市群和大中小城市，形成既能適應全球化挑戰，又能服務農村、農民、農業的城鎮化體系網絡。目前，四大區域發展戰略板塊有助于推動各分塊的城鎮集聚化和一體化發展，但為了更高層次、更大范圍地推動全域城鎮化、形成城市連綿帶，還需要在省域層次上打造山東省東西橫向串聯、南北縱向貫通的網狀城鎮化格局，以此推動不同發展程度區域、不同要素稟賦區域之間的人口、就業、資源、資本等要素的合理流動與有效配置，構筑全省的網狀型城鎮空間結構。
（二）山東省加快推進城鎮化發展的核心任務
1、優化城鎮空間布局，構建科學合理的新型城鎮體系。
山東省的城鎮空間布局要向集群化方向發展，大力發展城鎮群和城鎮帶，結合“兩區一圈一帶”的區域經濟發展格局和“一圈、一帶、雙核六區”的城鎮化總體布局，加快構筑以山東半島城鎮群為主體，以青島、濟南兩個中心城市為龍頭，以其他地級城市為核心、以縣域中心城市為支撐、以中心鎮重點鎮為節點、以農村新型社區為基本單元的層級分明、布局合理、功能協調、城鄉一體的五級新型城鎮體系，促進人口、產業及各類要素資源向重點城市、城鎮密集區和發展戰略區集聚，基本形成“一圈、一帶、雙核六區”的省域城鎮空間格局。同時，要以區域中心城市為核心，以縣級中心城市為支撐，以重點鎮中心鎮為基礎，形成區域城鎮群，盡快構筑起以省域城市群、城市帶和市域城鎮群、城鎮帶相結合的新型城鎮空間布局。
2、堅持以人為本，加快推進農業轉移人口市民化進程。
新型城鎮化的核心是人口的城鎮化，人口城鎮化的重點是農民工市民化，因此，大力推進農民工市民化是新型城鎮化的首要任務和核心任務。一是要進一步放開大城市的落戶限制，鼓勵和引導符合條件的農民工在城鎮落戶。二是要促進農民工充分就業，通過建立完善的農民工就業培訓機制、構建完善的用工信息機制、建立新型企業用工機制等，促進農民工充分就業。三是要妥善解決農民工的住房問題，將農民工納入城市住房保障房范圍，建設農民工經濟適用房和廉租房，并出臺優惠政策，鼓勵有條件的農民工購買商品房。四是要逐步將農民工納入城鎮居民的社會保障范圍，積極探索新農合與城鎮居民基本醫療保險制度接軌、新農合與城鎮居民基本養老保險制度接軌的模式。五是要讓農民工平等的享受城市基本公共服務，讓農民工子女平等地分享城市優質教育資源。六是要保障農民工的民主權利，引導農民工積極參與社區事務。
3、立足產業比較優勢，大力提升城鎮化發展的產業支撐能力。
產業支撐是城鎮化發展的根本動力。首先，在第一產業方面，山東省要立足優勢，加快推進農業現代化，重點做好以下幾項工作：一是大力發展品牌農業，建設有機農產品生產供應基地和現代農業示范基地。二是創新農業經營模式，大力發展家庭農場、種植大戶等新型農業經營主體，提高農業經營的集約化水平。三是繼續做大做強農業龍頭企業，延長農業生產鏈條，提升農業的產業化水平；其次，在第二產業方面，要加快產業結構調整，實施傳統產業的升級改造和發展戰略性新興產業“雙輪驅動”，尤其是在海洋產業發展方面，要借助山東半島藍色經濟區建設的有利時機，打造海洋產業發展的新高地；最后，在第三產業方面，要將城鎮服務業發展作為推進新型城鎮化的重要任務，增強城鎮發展的動力和活力。
4、節約集約利用土地資源，有效破解城鎮化發展的土地制約瓶頸。
城鎮化發展需要占用大量土地，用地指標不足無疑是目前制約城鎮化發展的一大瓶頸。一是要利用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，增加城鎮建設用地數量。在實施過程中，要因地制宜，分類推進，在尊重農民意愿的前提下，引導和鼓勵農民適當集中居住，要確保農民共享土地增值收益，并為農村社區發展預留空間，要確保農民的合法權益不受侵害。二是大力挖掘存量土地，補充城鎮建設用地。對于廢棄的工礦用地、學校、醫院等，要通過購買、租賃、置換的方式，進行重新利用，對于長期閑置的土地，政府要收回，重新進行招拍掛出讓，要盤活存量土地，提高土地資源的利用效率。三是要整頓各類開發區和經濟園區，對于亂占耕地和違法用地行為，進行嚴格處理，并且要增加單位土地面積的投資強度，提高單位土地面積的產出率。四是要調整土地供應結構，確保城鎮公益事業和公共服務設施用地，要調控房地產開發用地結構，優先滿足普通住宅的用地需求。
5、完善城鎮化發展的投融資機制，增強城鎮化發展的資金保障能力。
城鎮化發展需要大量的資金投入，資金投入也從根本上制約著城鎮建設的水平。推進城鎮化發展，要不斷完善城鎮化發展的投融資機制。一是要不斷完善公共財政體制，優化調整財政支出結構，加大對基礎設施、公共服務設施的投入力度，尤其是要向農村地區傾斜。二是要進一步完善城市融資平臺建設，加強投融資平臺的有效管理，建立以政府為主導、以市場為主體的投融資管理體制和運作機制。三是要創新財稅制度，進一步完善上下級之間的政府財政轉移支付制度，積極探索市、縣（市、區）之間的橫向轉移支付制度。四是要進一步完善縣鄉最低財力保障機制，建立更有效的激勵性轉移支付制度，鼓勵縣級財政加大對（鄉）鎮的幫扶力度。五是要創造寬松的市場準入環境，推進市政公用事業產業化，促進投資主體多元化，采用BOT、TOT等多種方式，積極吸引社會資本全面進入城鎮基礎設施建設領域和公共服務領域。
6、加強生態文明建設，大力提高城鎮化發展的環境承載能力。
山東省加快推進城鎮化發展，要立足生態文明建設。一是要轉變發展方式，提升發展質量。山東省的經濟結構偏重、產業層次偏低、發展方式粗放，經濟增長主要靠資源能源的投入和消耗，經濟發展對生態環境的影響較大。山東省推進城鎮化發展，一定要轉變發展方式，大力發展低碳經濟、生態經濟和循環經濟。二是要改變考核方式，樹立正確的政績觀。長期以來，以GDP為核心的考核方式，以發展速度為核心的政績觀，導致許多地方政府不惜一切代價，千方百計地發展經濟，造成了嚴重環境污染和生態破壞現象。山東省推進新型城鎮化，一定要改變考核方式，樹立以生態建設和環境保護為核心的綠色政績觀。三是要建立合理的生態補償機制，解決好跨區域的生態環境問題。大氣污染、河流污染很多時候都是跨區域的環境問題，要從省級層面上，建立協調機構，建立補償機制，妥善解決跨區域的生態環境問題。四是要大力改善城鄉生態環境，建設生態宜居城鎮。
四、結語
總之，城鎮化是一項復雜的系統工程，涉及到經濟社會發展的方方面面。山東省的城鎮化工作雖然取得了一定成就，但面臨的任務依然艱巨。同時，城鎮化又是一個自然的歷史過程，城鎮化發展有其自身的特點和規律，加快城鎮化發展，需要從實際出發，因地制宜，穩步推進。
作者：景建軍 徐光平 單位：山東行政學院 山東社會科學院
