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一、發展內需型城鎮化的必要性

1978年開始的中國的改革開放實質是工業化的再起步。特別是“十一五”以來，我國城鎮化進程明顯加快，城鎮化率不斷提高，城鎮化質量明顯改善。大致可以分為四個階段，1978－1984年是中國城鎮化恢復發展階段，1984－1992年是城鎮化平穩發展階段，1992年到2003年是城鎮化加速發展階段，2003－至今年市城鄉統籌發展階段。總體上看城鎮化的結果是，城鎮化率、建制市、建制鎮數值不斷提高，以城市現代化、城鎮化和建立經濟開發區、工業園區等不斷涌現為標志，勞動力的吸納能力和城市化人口率也逐步提高，效果還是很顯著的。但是，我國當前城鎮化動力仍然是傳統投資拉動型的，發展到一定階段就出現水平不高、體系不優、支撐力不強、協同性不夠、“兩型”（“資源節約型”和“環境友好型”）優勢不突出等問題①。說到底，傳統城鎮化是粗放式集中，是一種零和式的集聚。盡管城鎮經發展產生了一些集中和集聚，形成了規模效應和收益遞增效應，但在總體上，上述效應反映很慢，很快又出現向下的拐點。究其原因，與世界發達國家相比，后者經歷了兩個階段的城鎮化，而中國只經歷了第一個階段。這個階段問題主要是投資拉動能力下降，發展成本居高不下，社會問題嚴重等弊端，具體表現在：

（一）城市化與工業化嚴重脫節

城鎮化是現代化的應有之義，而人口城鎮化是吸收工業文明、享受工業文明的必然結果。從國際經驗來看，發達國家人口的城鎮化率超75％甚至更高，但是中國真實的人口城鎮化只有不到40％。美國經濟學會會長、芝加哥大學經濟學教授蓋爾•約翰遜曾專門研究了中國的城鄉問題。他指出，日本經濟起飛過程中，農業人口下降了65％；美國經濟起飛過程中，農業人口下降了72％，而在中國，由于種種限制移民的政策，大大制約了中國經濟總量的進一步擴張。在工業生產總值已超過50％的情況下，大量農村人口盡管在城市就業，但是并不能成為城鎮居民，導致不完全城市化。而且由于戶籍限制和回鄉養老的制度設計，即使不考慮隱形福利，農民工的工資也比城鎮職工低很多，成為中國城鎮化進一步發展的重要障礙。

（二）城市化與公共服務脫節

按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概只有35％～36％。官方公布的中國城市化率51％的數字，可以說是從產業形態上而非居民比例上。目前，由于社保制度設計的缺陷，2．5億農民工社保參保率不足五分之一，農民工城鎮自有住房擁有率僅為0．7％。城鎮和農村在社會資源方面的不平等，兩類居民之間存在巨大的社會待遇不平等，包括教育機會、醫療資源分配的不平等，雖然構成了城鎮化的新動力，但是由于在基本權利方面的不平等，使那些即使到城鎮生活的農村居民也沒有認同感。自上世紀90年代期間，我國的最終消費率在60％左右徘徊，但是進入2000年以后便開始持續地下降，從2000年的62．3％—直下降到2010年的47．4％。事實上，發達國家比我國的最終消費率大約高出了20個百分點。與此呼應的是，2001年，我國的城市化率為37．7％，低于世界平均47％的水平，更低于發達國家70－80％的水平。我國的工業化產值結構已經由建國初期的3：7提高為7．5：2．5，而城鄉人口結構仍為3．7：6．3，這在世界上是絕無僅有的②。當然，從另一個角度說，這個缺口也是我國經濟新一輪發展的機遇，而實現這個機遇的切入點就是城鎮化。

（三）大城市和小城鎮脫節

主要存在三個方面的問題：一是大城市的產業規模效應和集聚效應，嚴重擠壓了小城鎮發展空間。大城市憑借資金優勢、人才優勢以及區位優勢，不斷蠶食小城鎮的發展機會，結果小城鎮不斷萎縮。王小魯等計量了中國1989－1996年中國666個城市的相對規模收益，即城市規模收益占GDP的比重和相對外部成本函數，其結論是大致在10萬－1000萬人規模區間都有正的凈規模收益，在100萬－400萬人之間時城市的凈規模收益最大，為最佳城市規模③。但我國小城市的規模上限僅有20萬人，遠遠低于最佳經濟規模，更不用說小城鎮了（目前我國平均每個建制鎮的鎮區人口只有1．6萬人）。更為嚴重的是，由于這種發展慣性的存在，大城市出現嚴重的規模不經濟，城市病越來越嚴重。小城鎮因達不到應有的集聚規模，也形成較多的不經濟，導致人口繼續向大城市擁擠。二是大城市提供了較為優厚的社會福利和保障，如優質的教育資源和醫療資源，成為吸引農村居民的重要機制。但因缺乏中小城市過渡，進城農民無法享受大城市的社會福利，保障落差使農村人口出現極端心態和行為，即人們對城市本身的懷疑、失望、厭惡、憎恨甚至敵視等。三是在產業結構上沒有形成合理梯度。根據區位理論，大城市和小城鎮在產業上應各有側重，形成多元的就業結構和分配結構。但是，由于我國產業的發展和城鎮化的發展是脫節的，小城鎮投資拉動型發展模式動力已經逐步消失。“城進農退”城市化，甚至是城鎮化逼退農村。

二、發展內需型城鎮化的可行性

從發達國家的經驗來看，其城鎮化第一階段是投資拉動型城鎮化，第二階段是內需拉動型城鎮化。時間節點大致以二戰為分水嶺。在一戰和二戰之間，發達國家正處于城市化陷阱（中等收入陷阱）之中。到二戰結束之后，各國開始實施內需拉動型經濟發展，推動內需拉動型城鎮化發展，迅速躍出了城市化陷阱。與國際經驗相比，中國從投資型城鎮化轉向內需型城鎮化的判斷依據是，一是人均GDP是否處于城市化陷阱（中等收入陷阱）之中，二是經濟結構比例是否是第三產業為主導，三是是否具備向內需型城鎮化轉型的基本條件？仔細對照之后，本文認為中國已經具備了內需型城鎮化的可行性。

（一）中國已經到內需型城鎮化的時間節點

從發達國家經驗來看，在人均GDP3000－6000美元，會出現一個增長動力障礙，舊的投資型動力出現衰減，新的動力機制尚未形成，理論界概括為中等收入陷阱或者稱為城市化陷阱。超過6000美元之后，經濟便出現一次快速起飛。發達國家的時間節點就是兩次世界大戰。二戰結束后，為了化解城鎮化帶來一系列問題，各國在發展內需拉動型經濟基礎上，特別注重從城鄉一體化角度來擴大內需動力。如英國的《城鄉規劃法案》、美國的大城市———衛星城發展方式、日本的以大城市為核心的空間集聚模式、韓國的“新農村建設”等，其城鎮化動力機制從投資轉向內需非常明顯。中國2013年人均GDP已經超過了6000美元，與二戰后發達國家時間節點較為相似，但中國仍然在擺脫中等收入陷阱努力中。中國經濟發展動力必須實現內需導向，才能最終實現增長機制轉型，迎來城鎮化的第二階段。

（二）第三產業成為推動城鎮化的主要力量

發達國家的實踐表明，第三產業發展同內需型城鎮化水平高度正相關。在工業化的初期，經濟發展同城鎮化相互促進，屬于投資型城鎮化。在經濟發展進入工業化中期以后，產業內分工更加細致，許多原本存在于企業內部的生產服務業，如物流、科技、研發等從企業分離出來，刺激了第三產業的發展。同時，企業的進一步發展要求城鎮提供進一步更為完善的服務，如咨詢、會計、網絡等。這些都催生大量的生產性服務人口導入。城市人口的集聚又刺激生活服務業的發展，包括生活水平的提高以及閑暇時間的增多，對更加便利的生活環境以及豐富的文化生活服務的需求增加，如住房購物、文化教育、體育娛樂設施、旅游度假，這些第三產業的快速發展增加了城鎮的就業機會，拓展了城鎮化的廣度和深度①，形成內需型城鎮化。目前中國第三產業所占GDP的比重已經超過了50％，已經到了第三產業（內需）拉動的經濟增長階段。

（三）中國已具備內需型城鎮化的基本條件

在城市空間上，目前城市人均占有的土地已經達到133平方米，遠遠地超過了發達國家80多平米的水平。按中國現在城市的規模，把真實的城市化水平提高到60％甚至70％是有可能的。投資型城鎮化的空間擴展基本上告一個段落，今后城市化的主要任務是盡快地加快人口的城市化，尤其是把已經進城務工多年的2億左右的農民工，特別是他們的第二代，盡快地轉變為城市居民。在消費拉動上，有關數據表明，2013年我國農村居民人均純收入為8896元，城鎮居民人均可支配收入為26955元，城鎮居民消費水平是農村居民的3倍多。按此測算，一個農民轉化為市民，消費需求將會增加1萬多元。據估算，如果在未來十年我國城鎮人口比重能上升到2／3，年均社會消費額可以從目前的10萬億增加到20萬億；城市化率每提高一個百分點，新增投資需求6．6萬億元，能夠替代10萬億出口②。在生活水平提高上，我國居民消費升級歷經了從傳統的基本生活消費逐步向發展型和享受型消費轉移的過程，從改革開放前的“老四件”到20世紀80年代后的“新三件”再到如今對住房和汽車的需求，消費品的品種不斷更新，檔次不斷的提高，與滿足這些檔次升級的城市化密切相關。

三、內需型城鎮化的主要特征

黨的十八屆三中全會提出“完善城鎮化健康發展體制機制”，就是要堅持走中國特色新型城鎮化道路③。一旦城鎮化的動力機制出現根本改變，在工業化中期改變動力機制，城鎮化必將成為中國未來發展新的增長點。結合中國問題和國際經驗，我們認為，新型內需型的城鎮化具有如下的特征：

（一）在發展理念上，“三農”從負擔轉為動力

農業、農村和農民的“三農問題”一直是中國現代的“負擔”，由此衍生出種種限制“三農”發展的措施。在工業化勞動力來源的制度安排上，沒有考慮農民工留在城市居住生活。因此戶籍及其依附的福利成為限制農民工進城的重要手段，造就上億的“半市民化”農民工，不能享受城市的教育、醫療、社保、住房等服務。現有統計的超過50％城鎮化率實際上是產值而非人員，屬于“半拉子”城市化。如果戶籍改革制度能較快到位，將激發更多的農民工為未來在城鎮或城市更美好的生活而努力，為實現“十八大”提出的收入倍增目標提供良好的機遇，會推動中國經濟繼續高速增長10年甚至20年。相反，則會進一步拉大城鄉差距，帶來更大的社會矛盾，抑制中國經濟發展。

（二）在產城關系上，從產城分割轉向產城融合

新型城鎮化的主要特征表現在：一是產業先進性。就是工業化的制造業通過產業結構升級，提升附加值和就業結構，進而提升城鎮化人口的綜合素質，新的產業業態與新型城鎮化一起相得益彰。二是產城的融合性。新型城鎮化改變以往的睡城概念，將產業布局、生活設施、科教文化有機結合，形成產城一體的新態勢。三是與核心城市的融合性。從區域發展角度而言，新型城鎮化改變了過去攤大餅式的發展所導致的城市病或者城市和產業割裂的非經濟布局，用組團式的發展通過與核心城市的互動性來解決新型城鎮所短缺的資金、技術和高端人才等問題。特別是城鄉一體化發展的意義，在當代和諧發展語境中尤其重要。

（三）在人的權利上，從經濟權利轉向社會文化權利

在改革開放過程中，農民工的經濟權利和政治權利都得到了充分保障，但是在社會文化權利，特別是教育、醫療、就業、養老等社會權利等方面，其與城市人口不同之處還是非常明顯的，在整體競爭中處于權利劣勢，由此造成不平等的代際傳承。新型城鎮化從人的發展出發，特別讓居民的教育權利得到充分保障，如把產業的發展與人才的培養同步推進，在產業升級中提高人的素質和技能。從城鎮化也是文明化和現代化出發，特別是要大力培養現代農業、旅游業和現代服務業的專業人才，避免產業人才短缺現象的發生和提高農村人口的就業能力。

（四）在發展布局上，從“城進鄉退”轉向城鄉一體化

“城進鄉退”是指在城鎮化發展過程中，生產要素、政策資源等全部向城鎮集中，結果導致城鎮大發展而農村凋敝化。新型城鎮化需要統籌城鄉一體化，將城市與鄉村在一個相互依存的區域范圍內結為一體，互補融合、協調發展、共同繁榮。衡量城鄉一體化的指標體系理論上包括4個指標：第一產業與第二、第三產業平均利潤率，城鄉之間物質流和信息流狀況，城鄉居民收入差異，城鄉居民恩格爾系數差異，后兩個指標是反映城鄉一體化程度的重要參考數據。

（五）在發展目標上，從過去重“量”轉向現在重“質”

服務業是內需型動力機制的載體。中國是全球第二大經濟體，只承受國內生產總值（GDP）43％的服務業。這不僅低于印度、韓國和臺灣等亞洲其他主要發展中國家和地區，也遠低于發達國家75％的比例。新型城鎮化將大力發展服務業，為一些基礎產業提供消費需求，特別是批發零售業、國內運輸業和供應鏈物流業等。推動產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變，實現城鄉經濟、社會、環境全面協調可持續發展的新型城鎮化。

四、內需型城鎮化需要突破的瓶頸

與投資型城鎮化目標是“物”相比，內需型城鎮化更多落實到“人”。前者側重物質財富的增長、GDP總量的增加，人在這個過程中只是一種生產要素投入，是按成本收益核算來確定是否對“人”城鎮化。后者關鍵在“人”，是首先考慮人的生存權和發展權基礎上的城鎮化。此時城鎮化是工具，而不是目的。由農民變為市民，身份的變化會極大地促進消費的增長。為了提升居民收入水平以擴大內需，需要突破如下的瓶頸：

（一）社會保障城鄉一體化問題

在投資、消費和出口三大需求中，消費對經濟的拉動作用還不強。近年來，我國最終消費占國內生產總值比重還呈下降趨勢，主要原因就是社保保障能力太低導致居民不敢消費。中國推動內需型城鎮化，首要問題是解決中國基層社保體系碎片化問題，特別是在社保待遇因身份而異而形成的各種不公平現象。在城市，這身份包括戶籍身份、公私身份、單位身份等。在農村，我國農村地區商業保險滲透率和保險密度仍然偏低，保險保障機制的功能作用未能得到充分的發揮。而且，由于國家特別是中央政府承擔社會保障的責任偏低，使現在全國各地特別是農村的社會保障出現嚴重的碎片化。農民工群體參保率低、社保關系轉接困難，根本不利于進城農民的市民化。相當多的居民只好將儲蓄作為進行自我保障的基本方式，以備不時之需。高儲蓄率影響了最終消費，進而導致內需不足。

（二）收入分配差距過大問題

根據北京大學中國社會科學調查中心2014年7月的《中國民生發展報告2014》指出，中國的財產不平等程度在迅速升高：1995年我國財產的基尼系數為0．45，2002年為0．55，2012年我國家庭凈財產的基尼系數達到0．73，頂端1％的家庭占有全國三分之一以上的財產，底端25％的家庭擁有的財產總量僅在1％左右。解決收入差距問題核心在于，一是如何改革現有政府和企業多占國民收入初次分配問題？在改革初期勞動者報酬占GDP高達50％，現在只有40％左右。分配結構不合理導致消費率低，難以形成中產階級也難以提升消費能力。二是如何調整在城鄉居民收入分配結構中過于向城市居民傾斜問題？農村居民包括城市中下層居民收入增長緩慢，中產階層在社會階層中所占的比例太小，從而抑制了市場需求的有效增長，導致內需不足。三是如何改革現有稅制結構落后制約其調節收入能力的問題。1995－2007年間國家預算內財政稅收增加了6倍，而同期城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入僅上漲1．6和1．2倍，以2013年為例，中國財政預算內收入僅占GDP總量的22．58％。但是2013年中國政府全口徑收入要21．9382萬億。實際宏觀稅負達到38．35％，大約是世界的前三位，但是提供的社會福利卻是世界倒數幾位。

（三）公共服務供求失衡問題

多年來，公共服務的供求失衡問題越來越嚴重。結構性的“短缺”一直存在，從簡單的日用品到醫療、教育需求，不一而足。從城鎮化角度看，簡單的日用品短缺已經通過工業化解決，并形成了第一階段城鎮化。而在醫療、教育等服務短缺方面，供應不足現象體現了較大的城鄉差距。“上學難”、“就醫難”、“出行難”等，主要發生在城市特別是大城市。如果在城鄉公共產品、基本醫療和教育方面仍然存在供求失衡，那么第二階段內需拉動型城鎮化建設將成為一句空話。因農村公共產品提供不足，公共服務不到位，農民只能向大城市擁擠。但是，用農村的收入來消費城市的教育和醫療，存在一個巨大的“剪刀差”，不僅擠壓了居民的其它消費增長，而且降低了居民消費傾向。

（四）要素價格扭曲問題

在成熟的市場經濟體制中，生產要素勞動、土地、資本和企業家才能的價格工資、地租、利息和高管待遇都有相對合理的價格。但是，由于中國市場化不徹底，城鎮化中的問題特別是內需型城鎮化的制肘，相當大的原因是要素價格扭曲問題。首先是勞動力價格工資長期偏低，但目前對提高工資眾說紛紜，不同身份的人有不同的說辭，相當多話語權主導者反對提高工資，認為會降低中國企業的競爭力。其次是土地價格嚴重扭曲，政府借壟斷之手，形成的賣方市場，巨額尋租成本提升了土地價格，又通過商品房機制成為轉移社會財富的重要通道。再次是資本價格利息，一直受政府管制，催生了非法集資等搞亂金融市場行為，加劇了收入分配不公平。最后是企業高管收入太高，導致全社會儲蓄過多和邊際消費傾向下降。勞動力即期收入減少和預期收入不確定，使預防性儲蓄增加，最終影響到國內消費需求②。

五、加快內需型城鎮化建設的幾點設想

如前所述，新型城鎮化的動力機制來源于內需拉動。加快新型城鎮化發展需要形成內需型導向型的經濟增長機制，主要包括穩定內需機制、擴大內需機制、拉動內需機制、提振內需機制等刺激內需機制。

（一）完善社會保障制度以穩定內需

前摩根士丹利亞洲區主席斯蒂芬•羅奇認為中國要真正實現內需拉動型經濟增長，有三項重大的改革措施勢在必行，即發展服務業、改善社保體系和推進國企改革③。本文認為，沒有社會保障體系的改革，發展服務業和推進國企改革都難以真正落實。因此，內需型新型城鎮化的核心是改革社會保障體系來穩定社會預期。目前最為迫切的問題是解決社會保障的碎片化問題，特別是實行城鄉一體的社會保障機制以及教育和醫療資源的均等化，盡量降低社會福利方面的城鄉差距。國際經驗表明，解決碎片化的核心，是從國家層面實現“統一標準、統一機構和統一待遇”的“三統一”，公民基本的養老等社會權，由中央層面負責落實。在此基礎上，針對中國區域發展差距較大的現實，各地再根據自身經濟社會發展狀況，形成統籌層次較高的地方補充社會保障體系，最終形成中央和地方雙層的社會保障體系。

（二）統籌城鄉一體化以擴大內需

經內需拉動型城鎮化的承接，構建大中小城市（鎮）統籌發展和協調發展的空間格局。大城市產業及經濟要素向周邊城鎮延伸、輻射、融合，使得大城市得以產業提升、功能優化完善并進一步發展。大城市順應現代消費需求和消費方式的發展趨勢，進一步鼓勵和發展第三產業，培育城市新的消費熱點，開辟新的消費領域，提供新的產品和服務。小城鎮在保護基礎農業及耕地、生態環境為約束的前提下，充分利用內需拉動型城市化推進農村城市化、農村產業化，進而帶動農村內需的擴大。據商務部統計，占全國人口總數三分之二的農村居民，只消費了全國三分之一的商品。大城市側重服務業，小城鎮側重制造業，形成相互分工組團式發展格局。為了推進這個問題的解決，需要對大小城市實施不同的考核措施。對大城市，要弱化GDP等傳統的粗放型經濟導向的指標，強化一些新型的集約型的經濟評價指標，特別是與擴大內需有較高相關性的指標如服務業比重，服務業的就業人口、社會保障覆蓋率等。對小城鎮，不僅可以考核經濟發展指標，還要考核與大城市的配套性，有助于促進大小城市協調發展。

（三）改革戶籍制度以拉動內需

加快城鎮化進程，變農民消費為市民消費，是拉動內需城鎮化的又一重要引擎。據研究，城市化率提高1個百分點，就會有100萬到120萬人口從農村到城市，約拉動最終消費增長1．6個百分點。如果農村人均消費水平提高到城鎮居民平均消費水平的60％，按2011年數據測算，平均每年新增消費規模將超過4萬億元。鑒于大中城市的戶籍人口老齡化相當嚴重，對已在城市工作多年、職業與收入比較穩定、城市建設不可或缺的人員，應逐步納入城市戶籍人口發展規劃。對建筑，餐飲等具有行業性、年齡周期性的流動人口，也應制定相應的政策制度，確保其權益和服務。為合理分散人口，促進大中小城市協調發展，解除戶口在社會服務上捆綁機制，推進城鄉公共服務均等化，特別對優質醫療、教育等資源在制度和利益導向上予以分散。

（四）調整收入分配制度以提振內需

改革收入分配制度需要有一個頂層設計，既要考慮中國發展階段，也要考慮新型城鎮化的動力機制，不能使收入差距過大形成階層固化效應。主要改革思路是，在由居民收入、企業收入、政府收入組成的國民收入中，提高居民收入的比重；在由資本、土地、勞動、技術、管理等生產要素組成的初次分配中，提高勞動報酬的的比重；在再分配中加大對低收入群眾的幫扶救助力度；建立職工工資正常增長和支付保障機制，使收入增加和物價上漲保持合理比例等。另外，要充分發揮稅收調節二次分配功能，完善個人所得稅稅前扣除范圍，調整邊際稅率和稅收級距；適時調整消費稅的覆蓋范圍和稅率，以差別稅率強化消費稅的調節功能；還可以考慮采取有利于擴大內需的減稅措施，進一步刺激新型城鎮化中的內需動力機制。

作者：郭琳琳 單位：上海市浦東新區行政學院 上海市浦東新區改革與發展研究院