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一、現有城鎮化發展路徑面臨的問題
從我國城鎮化發展的路徑來看，概括起來有三種。第一種路徑是特大中城市依靠向郊區征地不斷發展其中心城區推動城鎮化發展。盡管特大中城市的中心城區還有一定的向郊區發展空間和人口吸納能力，但其中心城區的發展已受土地、生態環境承載能力、城市公共服務能力等因素的制約，出現城市環境污染、高樓林立與棚戶區并存、交通擁堵等城市病。因此從總體上來看，特大中城市的中心城區規模的擴大和人口承載能力的提升受到了不同程度的限制，其中心城區吸納人口的能力是有限的。第二種路徑是通過農民工的市民化推動城鎮化發展。由于我國優質教育資源稀缺，大量優質教育資源集中配置在城市，部分農民進城成為市民其目的就是為了讓子女在城市享有優質的教育。但這部分人并沒有放棄其過去賴以生存的土地，一年中農忙時仍然回歸土地，從事農業生產經營活動，從中獲得收益。農閑時就在城鎮務工獲取收入。這部分農民進城成為市民充其量只能稱得上半市民化。第三種路徑是通過增加小城鎮數量和擴大小城鎮人口承載能力推動城鎮化發展。但是小城鎮的土地大部分屬于集體性質的而不能流轉，城市等級化管理導致小城鎮缺乏競爭力，小城鎮稅收中的大部分都要上繳，留給自身發展的資金較少，所以小城鎮難以解決城鎮建設、外來人口的就業和住房等問題，缺乏成長起來的基礎。以上三種發展路徑，不管是那一種都面臨城鎮內部二元結構導致的偽城鎮化、農民工或進城農民家庭人員與市民在基本公共服務上的非均等化等問題。
二、新型城鎮化發展的路徑
（一）放開城鎮戶籍制度
目前放開城鎮戶籍制度，并非一步到位，要因地制宜，分步消除城鄉戶籍差異，有效促進人口在城鎮之間合理、有序的流動。放開城鎮戶籍制度，具體可以分五種情況考慮。①嚴格控制落戶。只有在特大城市工作10年以上并且對住房擁有產權的非市民化務工農民及其家屬可落戶特大城市。②設定合理落戶條件。對在大城市工作10年以上或者工作5年以上并且對住房擁有產權的非市民化務工農民及其家屬可落戶大城市。③有序放開落戶限制。只要有穩定工作或者對住房擁有產權的非市民化務工農民及其家屬可落戶中等城市。同時根據中等城市建設進程和新增人口承載能力，逐步放開還未進城務工的農業人口落戶中等城市的條件。④全面放開落戶限制。對現有小城鎮非市民化務工農民及其家屬的落戶，只要他們愿意就可直接落戶小城鎮。同時小城鎮要率先進行戶籍管理制度的全面改革，徹底清除影響農業人口直接落戶小城鎮的各種障礙。⑤鼓勵就近落戶。對不符合在特大城市或大城市落戶條件的非市民化務工農民及其家屬的戶口可以鼓勵落戶到特大城市或大城市周邊的中小城鎮。同時可以考慮采取適度、有效的戶籍鼓勵政策，引導農業人口主要在就近的小城鎮落戶。
（二）放開農村集體經營性建設用地制度
按照十八屆三中全會決定，積極放開農村集體經營性建設用地制度，使農村集體經營性建設用地以出讓、租賃、入股等多種方式進行流轉，主要用于城鎮的工業新區、第三產業發展區、居民住宅小區的建設，以及現代農業產業投資園區的建設等。當然要使農村集體經營性建設用地順利地流轉起來，一是要進行確權，實現農民土地權益的有形、實物和合法化。2013年中央“一號文件”明確提出了要用5年的時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作。二是要在全國各地加快建立統一的土地流轉交易市場。這樣使確權后的土地，有自由流轉交易的場所。從而通過市場行為，充分發揮市場決定性作用。一方面能從根本上解決現行城鎮建設用地靠征地方式存在的比較突出的征地補償矛盾。另一方面能使進城務工農民或市民化后，自主將土地承包經營權進行流轉交易，例如通過入股將土地流轉給現代農業企業等以定期獲得投資收益，或者通過出讓將土地流轉出去以一次性獲得收益，從而盤活土地資源，減少土地資源的浪費。
城鎮化發展是建立在產業發展基礎上的，不能脫離產業的發展而發展。農民進城從農業人口轉變成非農業人口面臨的首要問題就是就業問題，只有城鎮為進城農民提供了就業崗位，農民才有可能常住城鎮，才有市民化的要求，這是城鎮化的基礎。而進城農民要就業，城鎮就必須要有產業的發展，實現產業與城鎮化的良性互動，新型城鎮化才能真正推進。為此在城鎮要重點實施集聚式發展策略，引導產業向特、大、中城市、特別是小城鎮集聚發展，從而加快推進新型城鎮化發展。這種集聚式發展可以分為二個層次。第一層次是加快特、大、中城市的高新技術產業、特色產業、優勢產業、現代服務業等產業的集聚發展，不斷提升特、大、中城市的城鎮化質量。第二層次是要立足地方特色資源和已有的產業基礎，加快小城鎮的產業集聚發展，以促進新型城鎮化發展。
（四）建立健全有效的制度體系
要從制度上保障進城務工農民及其家屬市民化后在就業、教育、住房、社會保障等方面實現均等化和全覆蓋，這樣就要建立健全有效的制度體系。一是要建立健全有效的就業制度，確保市民化后的每個人都能通過平等競爭獲得均等的就業機會。二是要建立健全有效的教育制度，確保市民化后的每個人有同等權力享受同等條件的職業培訓教育、隨遷子女享受同等教育權利。三是要建立健全市場配置和政府保障相結合的住房保障制度，確保市民化后的每個人有平等享受廉租房、經濟適用房的權力。四是要建立健全有效的社會保障制度，確保市民化后的每個人享受同等待遇的社會保障。
（五）以特大中城市為主導推動新型城鎮化發展
一是要以特大中城市為主導，因地制宜地優化城市空間布局，合理布局產業、商貿、生活區域，促進城區人口、居住、產業、基本公共服務、生態環境的協調發展。二是要以特大中城市為主導，優化城市的產業結構，推動產業結構整體升級，促進新型產業向城區集聚。三是要以特大中城市為主導，進一步加強城市之間的通力合作，發揮各自的相對優勢和互補合力，擴大城市的影響力。四是要以特大中城市為主導，不斷提升城市軟實力、聚散功能和綜合實力，充分發揮特大中城市對其周邊小城鎮的輻射和帶動作用。
（六）以小城鎮為重點推動新型城鎮化發展
小城鎮在吸納人口方面，特別是將當地農業人口轉化成城鎮人口，提高城鎮化率方面有著其自身獨特優勢。其獨特優勢主要體現在以下幾個方面：一是相對特大城市、大城市、中等城市而言，小城鎮由于可用于城區規模擴大的規劃土地資源相對充足，再加上有比較好的生態環境承載能力，在原有小城鎮人口容量基礎上增加1-5倍左右的人口容量是可行的，是在生態環境承載能力范圍內的。二是小城鎮主要是吸納當地農業人口進城成為永久性居民，他們在生活習慣、文化品味、人際交流方式等方面與小城鎮市民更接近，有利于他們更好地融入小城鎮。三是小城鎮的就業門檻從總體上來看相對于特大城市、大城市、中等城市普遍要低一些，有利于當地農業人口進城成為永久性居民后有更多的機會找到適合自己的工作，充分發揮他們的生存技能。四是小城鎮的物價水平（特別是住房價格）相對于特大城市、大城市、中等城市普遍要低，這種相對低的生活成本有利于當地農業人口進城成為永久性居民后更容易安居下來。
三、結語
因此，要重點加快小城鎮建設，以小城鎮為重點推動新型城鎮化發展。在資源、生態環境承載能力范圍內，對小城鎮進行合理規劃，擴大城區規模，最大限度地增加城區人口容量，采取合理的制度安排，制定優惠政策，吸引更多的小城鎮周邊農業人口自愿選擇成為小城鎮市民。這樣可以在很大程度上避免農業人口集中流入特大城市、大城市和中等城市，實現農業人口合理流入不同層次的城市，有效解決“城市病”，充分發揮小城鎮在實現新型城鎮化中的重要作用。要通過商業樓盤和住宅等開發將資金輸入小城鎮，并進行制度安排，減少小城鎮的稅收上繳，給小城鎮發展留出更多的資金，以滿足小城鎮建設的資金需要。同時，在小城鎮的規劃中，可以考慮通過中央、地方一定的財政、稅收支持，鼓勵社會資本和愿意進城的農民集資參與，引導人口和資本在規劃區域聚集，通過小城鎮的第三產業發展來帶動小城鎮建設，為新型城鎮化發展奠定堅實的基礎。
作者：曾宇平 單位：三峽大學經濟與管理學院
