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摘要：本文從基層人民銀行內部審計工作現狀及面臨的現實難題出發，分析了新形勢下對內部審計工作職能地位、人力資源、審計結果運用方面的現狀及影響，提出基層人民銀行內部審計工作應主動適應形勢變化，積極探索審計內容、審計理念、審計方式的轉變，最后對基層人民銀行內部審計發展路徑進行了探索，以充分發揮內部審計在促進基層人民銀行依法履職中的作用。

關鍵詞：基層人民銀行；內部審計；發展困境；職能定位；實現路徑

在依法治國、建設法制政府的新常態下，社會公眾對人民銀行依法履職的要求不斷提高。近年來，基層人民銀行內部審計緊緊圍繞基層人民銀行中心工作，不斷探索和創新管理體制，轉變工作思路，明確工作重點，提升審計質量，為完善內控管理、推動廉政建設、促進依法行政、提高基層人民銀行履職效率發揮了積極作用，但離內部審計機構獨立性、審計能力全面化、審計手段現代化、成果運用整體化要求仍有一定差距。

一、新常態下基層人民銀行內部審計工作面臨的發展困境

1、基層人民銀行內部審計履職環境有待優化

受機構編制限制，基層人民銀行普遍擴充了對外履職部門，精簡整合了內部審計、宣傳等綜合管理部門，人員和力量向對外履職部門傾斜，大多數中心支行內部審計與紀檢監察合并成立紀委監察室，內部審計獨立性難以得到體現，如無獨立的公文號、無部門公章，內部審計影響力有所削弱。部分基層行領導對內部審計工作的認識仍停留在查漏補缺、應對外部監管層面，將內部審計工作簡單定位于滿足監管需求，內部審計的增值作用未得到管理層充分認可。被審計對象及業務部門對內部審計職能缺乏充分認識，對內部審計監督存在抵觸情緒，問題整改不積極。

2、內部審計監督需求旺盛與內部審計資源不足矛盾突出

在推進法制機關建設和執紀問責力度不斷加大的新常態下，基層人民銀行管理層迫切需要內部審計更多地參與業務監督，發揮內部審計預防、揭示、抵御功能，減少外部和上級行監督問責的壓力。內部審計的業務領域擴大到基層人民銀行履職的各個方面，監督觸角延伸到對外金融機構，內部審計人員除完成上級和本級審計項目外，還要參與單位的各類委員會、工作小組管理監督及臨時性業務檢查，業務繁忙，加之基層人民銀行專職內部審計人員配置較少，難以滿足實際業務需要。人民銀行系統內部審計人員配置分散，不能較好地發揮整體監督合力，在審計全覆蓋要求下，審計任務繁重與審計力量不足的矛盾突出。

3、能力全面化要求對內部審計人員的專業能力提出挑戰

內部審計人員的知識、技能和審計判斷水平高低直接影響內部審計實施效果。基層內部審計人員大多數來自于財務、國庫等核算部門，沒有接受過系統的專業培訓，不夠熟悉本單位的管理活動和內部控制，缺乏足夠的管理經驗，缺少與他人溝通的技巧等。部分內部審計人員揭示系統性風險和體制、機制性障礙的能力欠缺，對復雜管理活動的審計能力不足，學識及業務能力跟不上審計業務發展要求。基層人民銀行內部審計隊伍的現有知識結構和專業能力與審計全覆蓋、能力全面化要求有較大的差距，整體素質有待提升。

4、審計報告結果未能較好實現預期目標，內部審計成果未得到充分運用

審計報告質量不高，反映的問題不夠深入、透徹，不能揭露問題產生的深層次原因，提出的建議針對性、操作性不強，審計結果與領導的預期有偏差，不能準確把握單位內部管理風險，造成風險評估結論指導弱化，難以實現增值作用。審計成果落實機制不夠完善，多年來，基層人民銀行內部仍以各業務部門工作項目完成多少和各級獎勵排名作為部門考核標準，績效審計在有效利用資源和充分實現業務目標方面的經濟性、效率性、效果性分析和評價，被審計對象采納并不積極，審計成果主要是督促問題整改，轉化途徑比較單一。

5、審計方法和技術手段滯后于組織管理方式，難以適應管理要求

人民銀行內部審計信息化建設落后于業務發展，系統內缺少功能完善、操作便捷、安全實用的審計工具軟件，無法對分散的信息資源實現統一管理和運用，技術上沒有手段與業務部門信息互聯互通，基層人民銀行內部審計仍大量采用查閱資料、復核式分析等現場檢查方式，工作效率不高。網絡信息化技術已帶動人民銀行管理模式和核算方式變革，部分業務實現授權審批網絡化、核算電子化、檔案儲存無紙化，顯見的業務信息和資料逐步減少，傳統查賬方式下內部審計疑點篩查和統計分析變得困難，審計范圍受到制約，審計風險加大。

二、新常態下基層人民銀行內部審計職能調整與定位

基層人民銀行內部審計工作只有堅持圍繞“服務黨委、支持決策”發揮主動性和積極性，準確把握內部審計職能定位，實現“五大轉變”，才能更好地適應新形勢下內部審計的工作要求。

1、審計理念從被動接受向主動參與轉變

組織的內在需求是內部審計發展的關鍵動力，在現有機制、體制條件下，基層人民銀行內部審計應從單純強調再監督向積極追求“價值增值”轉變，主動將內部審計目標納入組織目標，為組織排憂解難。內部審計制定年度計劃時，應充分聽取本單位黨委意見，更好地回應管理層的關切和需求，有效梳理單位管理的各個環節，共同研究管理中的問題，在監督過程中有效堵塞內部控制的漏洞，發現減少舞弊行為，對重要缺陷及時反映，提出規避、消除或將風險降低至可接受范圍的建議，為組織提供更相關且符合管理層需要的確證信息，贏得各方共識。

2、審計重點從防御型向管理型轉變

基層人民銀行內部審計工作要在離任審計、專項審計、績效審計中，更加關注單位重大決策、業務流程與授權責任、主要風險點及其控制、大額資金的安全性、項目實施過程及效果、內控體系有效性等重點環節，做好關口前移，既要指出問題、關注風險，也要注重績效和目標實現，促進效益配置和風險控制，為組織健康高效發展提供保障和服務。要站在組織管理的戰略層面，從設計和執行兩個方面評價內部控制體系的有效性，以促進業務部門更好地實現控制目標，使內部審計工作從風險防御型向促進治理完善和實現組織目標的管理型轉變。

3、審計功能從揭示問題報告結果向持續改進整體運用轉變

以發現問題并解決問題為目的，發現問題要查深查透，客觀地看待問題，從機制、體制上深入研究、系統分析，提出建議，使報告結論更好地對接使用者需求，從問題發生的典型性、普遍性和規律性中不斷充實審計經驗，為強化問題整改落實，推進制度創新發揮參謀作用。要加強與組織人事、紀檢監察工作的協調聯動，督促業務部門持續優化流程、健全制度、依法依規操作，使內部審計成果更好地應用于干部監督管理、內控專項治理和管理績效提升，為促進基層人民銀行治理體系和治理能力規范化，推進依法履職保駕護航。

4、審計組織體系從分散管理向集中管理轉變

人民銀行總行要加強制度頂層設計，探索內部審計工作垂直化管理，強化基層內部審計部門的地位，提高內部審計部門的獨立性和權威性。逐步整合內部審計資源，搭建“大監督”格局，實現人員、經費、資產集中管理，在經費和物資上給予傾斜，為強化內部審計工作提供基礎保障。可由分行或中心支行一級統一調配內部審計資源，一方面可以統籌系統內部審計力量，集中開展涉及全局的重大項目審計，最大化利用內部審計資源提高工作效率，增強內部審計實施效果；另一方面便于加強管理，統一內部審計業務流程和標準，提高基層內部審計整體工作水平。

5、審計方式從傳統現場檢查向信息化遠程審計轉變

“大數據”、聯網審計是現代化審計發展趨勢，人民銀行應構建數據信息中心，方便各類信息集成分析與運用，探索推廣“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的數字化審計方式，精確定位，精準發力，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，從而提高內部審計質量和效率。探索建立內部審計實時監督系統和在線遠程審計方法，推動在線報告的應用，建立計算機審計的標準和準則，規范審計信息化工作，為保證信息安全提供制度支撐，以內部審計自身現代化推動組織治理現代化。

三、新常態下基層人民銀行內部審計發揮作用的實現路徑

基層人民銀行內部審計人員應該更加科學、清晰地認識內部審計工作，充分發揮審計監督、控制和保障功能，為促進組織治理完善，提升履職績效，服務人民銀行事業發展發揮更大作用。

1、加強溝通，擴大宣傳，突出重要性

良好的審計環境是內部審計施展才干的舞臺，基層內部審計人員要加強與管理層和各職能部門的溝通，尤其是爭取“一把手”對內部審計工作的重視和支持。一方面要注重交流互動，主動征求管理層對完善內部審計工作的意見和建議，使內部審計工作更好地對接管理層的需求；另一方面在反映問題的同時要與被審計對象深入溝通，有針對性地做好各項政策和整改要求的宣傳、解釋、說服、教育和正面引導工作，促進問題得到徹底整改，提高被審計對象對加強內部審計工作重要性的認識，為監督履職創造良好的工作環境。要加大內部審計成果信息的宣傳力度，定期或不定期向管理層報告內部控制運行情況，對違規操作和典型案例及時通報，逐步推行內部審計結果和整改情況公告制度，提高內部審計的關注度和影響力。

2、圍繞中心，突出重點，彰顯時代性

基層人民銀行內部審計要緊密圍繞國家方針政策落實、中央銀行貨幣政策執行、本單位中心工作，開展監督發揮作用：一是做法律法規的督查員。通過關注國家政策、法規制度、預算管理、財經紀律在本單位的貫徹執行，促進本單位規范管理。通過內部審計促進管理層決策部署、重大措施落實到位，揭露和查處重大違紀違法問題，及時反映重大風險，注重揭示發展的深層次問題，充分發揮內部審計在基層人民銀行治理中的基石和保障作用。二是做完善金融服務的“助推器”。關注金融服務領域中的新情況、新問題，對紀念幣發行、征信管理、支付結算等關系社會民生，影響人民銀行聲譽和社會公信力的重要領域開展審計，審查金融政策落實的有效性，推動金融政策貫徹落實，提升金融服務水平。三是念好權力運行的“緊箍咒”。加強領導干部審計監督，在監督財務收支真實合法性的基礎上，更加關注領導干部的履職績效和依法行政情況，更加關注廉潔從政和作風建設情況，促進基層各級領導干部守法、守紀、守規，盡責盡職，依法管理。

3、服務大局，完善治理，發揮建設性

內部審計工作接地氣是提升工作價值的源泉，內部審計必須立足于提高基層人民銀行行政能力和行政效率發揮建設性。一是做完善內部管理的“催化劑”。通過監督評價內控制度效果，檢查內控體系的健全性、有效性和規范性，保證各業務部門建立適當的內控體系和管理辦法，針對內部管理缺陷，提出意見和措施，協助業務部門管理和控制業務活動，提高治理效能。二是做風險防范應對的“安全員”。堅持底線思維，對業務活動的潛在風險進行確認、識別和歸類，評估、衡量其發生的可能性和影響程度，客觀合理地劃分等級，為各部門采取措施應對風險提供依據，促進業務部門健全完善風險管控制度。對一些苗頭性、傾向性問題及時提示預警，防止潛在風險發展成現實危害，幫助守住不發生系統性和區域性風險的底線。三是做績效提升的促進管理員。將績效理念貫穿始終，加大對財務預算、資產配置合理性和內部控制有效的審計監督，將資源投入與管理績效、單位發展目標實現統籌考慮，重點揭示資金損失、資產流失、毀損及效率低下問題，促進資源配置更加優化。

4、健全標準，完善考核，強化權威性

人民銀行應建立科學的內部審計管理機制。一是建立內部審計工作質量標準，從機構設置層次、人員配備數量、資格職務系列、守則標準等方面作出規定，從制度上保證工作質量的基本條件。健全完善業務操作標準，規范基層人民銀行內部審計行為，從計劃管理、方案編制、審計實施、取證確認、報告反饋、評估考核等進行全過程、全方位質量控制，提高內部審計制度化、規范化水平。二是加強對基層內部審計工作的指導和業務考核，制定基層內部審計工作考核辦法和優秀審計項目評審辦法，指導基層內部審計人員根據本單位工作目標，有計劃、有重點的開展內部審計項目，不斷提高支持決策、服務治理的水平。通過內部審計項目質量評比，強化精品意識、質量觀念，促進相互交流學習，提高基層內部審計工作質效。三是加強內部審計成果轉化與運用，完善以審計整改、責任追究等為核心的制度機制，以審計報告、風險提示書、審計整改意見書等為載體，將內部審計成果作為干部任免、業績考核、績效獎懲依據，督促問題整改銷號。

5、以人為本、創新思維，體現先進性

主動才能把握先機，基層人民銀行內部審計工作要深刻把握新常態下基層內部審計工作的新規律，主動適應審計理念新變化，積極探索基層人民銀行內部審計監督全覆蓋的措施和途徑，大力推進技術方法創新，加快信息化建設，開發現代化的審計輔助工具，并以應用為重點，加強培訓與輔導，提高基層內部審計信息化技術普及率，有效規避審計風險，提高工作效率。內部審計工作的現代化歸跟結底都要通過內部審計人員的工作實踐來實現，要加強對基層內部審計人員的監督與管理，一方面要強化內部審計人員法紀意識，加強職業道德教育，做到恪守客觀、公正、廉潔，依法依規監督；另一方面要加強對基層內部審計人員的業績考核和質量監督，促進基層內部審計人員主動學習現代經濟管理知識，熟知國家的法律、法令和方針政策，通過學習培訓、崗位交流、調研實踐等方式不斷吸收先進的分析與預警方法，提高工作洞察力、判斷力和分析力，逐步建立一支具有現代知識素養和職業道德水準的內部審計隊伍，為實現內部審計先進性提供重要保證。

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作者:齊惠玲 單位:中國人民銀行