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［摘要］

本輪金融危機以后，人民銀行在加強宏觀調控、維護金融穩定、改進金融服務方面的職責十分艱巨，如何有效發揮內部審計在同級監督中的作用，為各級人民銀行有效履職做好助手，是內部審計轉型發展的一個重要課題。本文從內部審計同級監督的職能定位入手，探討有效發揮人民銀行內部審計同級監督職能的方式和難點，并提出改進建議。

［關鍵詞］

央行內部審計；同級監督；職能發揮

一、內部審計同級監督的職能定位

（一）內部審計同級監督的內涵

同級審計監督的概念來源于政府審計，是指審計機關對同級其他政府部門進行的審計監督，區別于“上審下”的概念。在內部審計領域，由于不同組織對內部審計的職責和權限定位不同，國際內部審計師協會（IIA）和中國內部審計協會均沒有對“同級監督”進行明確定義。結合《中國人民銀行內部審計工作制度》，人民銀行內部審計的“同級監督”是指：人民銀行各級內部審計部門對同級職能部門在執規守紀、防范風險、有效履職方面開展的審計監督和評價活動。

（二）內部審計同級監督的職能定位

一個普遍的觀點是，內部審計同級監督在獨立性方面弱于其他審計形式，直接影響了審計成效。但同級內部審計部門作為組織中的一員，直接向組織最高決策層負責，在工作目標上與組織發展目標高度一致，更能從全局的角度協助決策層控制風險、改善治理，可以說是組織提高自身“免疫力”、增強履職能力的“白細胞”。根據IIA關于內部審計“旨在增加組織價值和改善組織運營”的目標要求，人民銀行內部審計同級監督不僅定位于查擺問題、揭示漏洞，而且要發揮“衛士”作用，善于預防問題；發揮“醫士”作用，善于診斷問題；發揮“謀士”作用，善于建言獻策，為政策制定提供支撐。一是“衛士”職能。內部審計部門能持續對同級各部門的運行情況進行監測，這使得審計的預防功能得以有效發揮。通過梳理業務流程、開展風險評估等方式，厘清組織運行過程中各項業務的風險分布，對各種潛在危機開展持續監測并做好風險提示，使組織的業務履職與財務活動處于安全、有效的運行狀態。二是“醫士”職能。內部審計同級監督向所在行領導班子負責，根據授權對各部門運行情況進行審計監督，并向行領導班子報告審計發現和改進建議。與其他審計不同，根據IIA的實務公告，內部審計提出的改進建議并非最終整改要求，單位管理層在權衡利弊后，有權決定不采納建議并承擔相應的風險。這就要求同級內部審計部門更加善于診斷問題，準確評估問題的性質和風險后果，避免向管理層傳遞錯誤的信息。三是“謀士”職能。國務院2014年下發了《關于加強審計工作的意見》，其中要求審計要推動政策措施貫徹落實，及時反映新情況、新問題，促進政策不斷完善。可見從國家層面來看，審計工作已經實現從“審數據”向“審政策”的轉變。結合當前經濟發展新常態的要求，人民銀行內部審計也應在這方面發揮更大的作用，從審計角度提出政策制定和執行方面存在的不足，尤其是不同部門政策之間的摩擦，為決策層修改和完善政策做好“參謀”工作。

（三）內部審計同級監督的優勢

與“上審下”形式的內部審計和外部審計相比較，內部審計同級監督在領導層認同、信息獲取、持續監督、成果轉化、發揮咨詢功能等方面具有優勢，能更有效地強化組織治理、防范業務風險、促進有效履職。一是內部審計同級監督直接服務于領導層需求，能更有效地加強組織治理。與被動接受外部檢查不同，同級監督項目由各級行領導班子發起或批準，審計項目與加強組織治理的實際需求更為貼近，能更有效地推動組織治理。二是內部審計同級監督雙方易于達成共識，信息獲取更為全面。在良好的審計溝通前提下，同級監督部門和被審計對象有共同的審計目標，被審計對象更愿意將其面臨的困境、風險暴露給同級內部審計人員，通過內部審計尋求行領導的重視。三是內部審計同級監督對問題根源更為了解，審計成果更易于轉化。身處組織內部，同級內部審計人員熟悉被審計對象、了解風險分布、深知問題根源，提出的審計建議切實可行，整改效果更為明顯。四是內部審計同級監督根植于組織內部，能持續推動組織內部控制建設。同級監督不受時間地點限制，身處組織內部能及時揭示組織在管理中存在的薄弱環節和重大缺陷，持續推動內部控制體系不斷健全和完善，使組織機構運行高效有序。五是內部審計同級監督立足于服務，能有效發揮咨詢功能。在同級監督過程中，為減少審計摩擦，內部審計部門更愿意將審計關口前移，通過提供咨詢服務提升內部審計效能，咨詢服務已逐漸成為同級監督的重要組成部分。

二、發揮內部審計同級監督職能的要素

（一）良好的審計環境是發揮同級監督職能的基礎

維護內部審計同級監督部門在組織中一定程度的超脫地位，是營造良好審計環境、發揮內部審計職能的關鍵。IIA認為，理想的內部審計組織架構應是首席審計執行官在職能上向董事會（審計委員會）報告、在行政上向首席執行官報告。《中國人民銀行內部審計工作制度》也明確，人民銀行內部審計工作實行行長負責制，內部審計部門對行長負責并報告工作。參照IIA相關實務公告的要求，營造人民銀行良好的同級監督環境，應確保內部審計部門在職能上和行政上分別向行長和分管副行長報告，由行長對每年內部審計工作重點進行審定、定期聽取內部審計工作進展匯報，分管副行長負責內部審計行政管理。

（二）專業勝任能力是發揮內部審計同級監督職能的保障

《國際內部審計專業實務公告1210——專業能力》要求內部審計人員具備履行其職責所必需的知識、技能和其他能力，包括相應的專業能力、良好的判斷力、多學科基礎知識、交流溝通能力、表達能力等。專業勝任能力是內部審計同級監督在組織立足的根本，是影響審計質量的關鍵因素。特別是隨著內部審計轉型工作的深化，內部審計職能已從以往的單純查錯糾弊轉向服務于組織價值增值，這對內部審計人員素質提出了更高的要求。

（三）抓住監督重點是發揮同級監督職能的核心

根據IIA對內部審計的詮釋，內部審計工作的性質是運用系統、規范的方法，評估并協助改善治理、風險管理和控制過程，幫助組織實現其目標。內部審計同級監督的工作重點：首先，應關注各項業務的風險管理和內部控制情況，這是內部審計的天然職能；其次，應關注組織中心工作的開展情況，為組織實現目標提供增值服務；最后，同級監督部門服務于組織領導層，要充分發揮“助手”作用，將領導層的關注納入審計重點。

（四）良好的信息溝通是發揮同級監督職能的橋梁

良好的溝通能力是IIA對內部審計人員素質的基本要求，這對于內部審計同級監督尤其重要，主要包括與領導層的溝通、與被審計對象的溝通以及內部審計人員之間的溝通。與領導層溝通，主要是就審計計劃、工作安排、人員配備、審計結論等方面取得支持；與被審計對象的溝通，主要是就審計任務和審計發現交換看法，取得被審計對象的理解和認可；內部審計人員之間的溝通，主要是為了提高審計效率、規范審計方法、完善工作流程。

（五）立足咨詢服務是發揮同級監督職能的有效抓手

內部審計的兩大職能中，確認職能屬于硬性監督，主要指各類審計檢查；咨詢職能屬于軟性監督，是內部審計人員向其他部門提供的、有助于改進組織治理和風險控制的服務，主要包括顧問、建議、培訓等形式。對于同級內部審計來說，一些難以通過審計監督來完善和規范的領域，通過提供咨詢服務往往能取得較好的成效。咨詢服務主要包括制度建設、風險案例提示、內部審計授課等形式。

三、當前內部審計同級監督工作存在的主要問題和難點

（一）審計環境尚需培育，有效監督動力不足

一是個別職能部門對內部審計同級監督存在認識偏差。存在“重業務發展、輕內部管理”的思想，認為同級監督是在“挑毛病”，工作做得再好，內部審計也會“雞蛋里挑骨頭”。基于這種認識，少數部門在主觀上思想懈怠、客觀上配合不力，影響了同級監督項目的有效開展。二是內部審計人員存在畏難心理。一方面，內部審計同級監督對象都是同事，甚至是自己的領導，工作上易受人情因素影響；另一方面，現行考核體系中，評定職稱、職務晉升和評先選優都需要民主評議環節，內部審計人員擔心因審計得罪人而失去群眾基礎，在審計過程中顧慮重重，存在畏難情緒。這導致一些內部審計人員責任意識缺失，常會抓幾個“無關痛癢”的問題應付了事，不僅會降低內部審計部門存在的價值，也會增加內部審計人員的審計風險。

（二）監督方式有待豐富，審計資源效率不高

一是內部審計同級監督方式較為單一，動態、持續性監督較為薄弱。內部審計同級監督的優勢之一就是可以對各部門開展持續性監督，但目前同級監督仍基本采用現場檢查方式進行，非現場監督手段不足，動態、連續的日常監督薄弱，難以及時、全面、準確掌握各部門“活情況”。同時，由于業務系統數據信息與內部審計部門共享的機制尚未建立，內部審計部門亦缺乏實施動態監督的條件，監督工作始終處于滯后的被動局面。二是同級監督重復性較高，不利于資源有效利用。人民銀行同級監督部門主要有內部審計、紀檢、法律、外匯綜合等部門，各部門分別根據各自要求開展審計或專項檢查。比如，內部審計部門的同級審計、紀檢部門的執法監察、法律部門的依法行政監督檢查、外匯綜合部門的外管內部控制檢查。雖然側重點不同，但具體檢查內容和方式基本相同，一定程度上存在重復檢查的情況，造成資源浪費。三是內部審計人員疲于應付日常性事務，對審計工作影響較大。與到外單位審計不同，同級內部審計在本行內部進行，在開展審計的同時，往往有大量事務性工作需要參與，占用了內部審計人員較多時間，導致審計效率不高，部分同級審計項目持續周期達2～3個月。一方面，對被審計部門的正常工作帶來一定影響；另一方面，也給人以內部審計工作拖沓的負面印象。根據人民銀行總行2014年開展的調查，目前系統內各級內部審計部門共承擔了40多項審計以外的工作，以參會、隨行檢查居多，有些工作并未發揮實質性作用，且有可能影響內部審計的后期監督。

（三）成果運用不夠充分，審計整改成效不彰

一是對審計查出問題沒有深入分析，缺乏系統性解決的措施和機制。實際操作中，同級監督一定程度上存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳，治標不治本”的情況，既缺乏對審計查出問題影響程度的界定，又沒有對各類問題存在根源進行系統性的分析，難以從根本上堵住漏洞、化解風險、改進治理。二是缺少對問題整改情況的有效監督，屢查屢犯的現象時有發生。《中國人民銀行內部審計工作制度》規定對于屢查屢犯的情況，情節嚴重的可以給予行政處分。該項約束措施依賴于對“情節嚴重”的界定，遠遠超出了同級內部審計人員的權力范圍，缺乏可操作性。從實際處理來看，現場審計結束后，往往僅要求同級部門在規定的時間內報送整改報告，對被審計對象的觸動不大，怠于整改的成本很低，加之內部審計部門對整改情況進行跟蹤的動力不足，屢查屢犯的現象時有發生。

（四）人員素質亟待提高，審計理念更新不夠

一是人員隊伍構成不合理，缺少專業性人才。基層人民銀行內部審計人員普遍存在下列問題：人員結構兩個極端，或者年紀輕、高學歷、經驗少，或者年紀大、低學歷、疏業務；專業背景偏重于財務、會計，缺乏審計、技術、管理方面人才。人員配備還停留在對財務查賬的層面，真正懂審計、有經驗、精業務、善溝通的內部審計人員不多。二是內部審計理念更新不夠，工作跟不上央行履職步伐。部分內部審計人員對同級監督的理解還局限于查錯糾弊，對于如何發揮內部審計的增值作用理解不深，缺乏對央行履職重點和業務發展方向的清晰認識，與央行組織治理的需求嚴重脫節，不能給出提高履職效能的合理化建議，達不到領導對內部審計的需求和期望。

四、相關建議

（一）加強內部控制文化建設，營造良好的同級監督氛圍

一是充分發揮領導班子的表率作用。內部審計同級監督職能能否有效發揮，很大程度上取決于領導班子的重視程度。領導班子要將內部審計監督納入單位整體規劃和部署中，對同級監督工作予以必要的支持，重視審計發現問題和整改措施，督促相關部門、責任人落實整改，帶動和影響各部門關注內部控制建設和風險管理。二是加強對內部審計同級監督工作的宣傳。重點加強內部審計同級監督工作定位、發展趨勢、職能作用、監督方法等方面的宣傳，使大家認識到同級監督既是約束、也是愛護，增強自覺接受監督的意識。三是完善針對內部監督人員的考核體系。在各類評選的民主評議環節，不能簡單實行“以票取人”，要在投票范圍選擇、選票內容設計、投票結果甄別等環節充分考慮內部監督的特殊性，建立以黨委評定為主、民主評議為參考的考核機制，打消同級監督人員的思想顧慮。

（二）提高同級監督效率，探索動態非現場監督方式

一是探索同級非現場監督手段。依托計算機網絡和信息技術，開發針對央行主要業務系統的內部審計非現場監督軟件，建立風險測評指標體系，通過非現場手段對相關業務進行全面監督和核查。同時，建立業務數據共享制度，明確內部審計部門調取業務系統數據的機制、權責、方式等。二是整合同級監督資源。構建大監督的同級監督體系，加強統籌規劃，對于涉及同一個業務部門的各類同級監督事項，以“聯合檢查小組”的形式開展綜合檢查；建立監督成果共享機制，減少重復監督，提高工作效率。三是清理內部審計部門承擔的其他職能。修訂《中國人民銀行內部審計工作制度》，明確內部審計部門履行同級監督和咨詢職能的原則和范圍，對于未發揮實質性作用或影響內部審計獨立性的事務性工作，應予以杜絕。

（三）注重審計整改落實，推進同級監督成果轉化

一是善于從問題根源堵住風險漏洞。通過召開審計結論分析會等方式，深挖問題存在的根源，提出建設性意見，從業務流程、內部控制、體制機制等方面促進整改，起到發現一個問題、規范一項流程、完善一項制度的作用。同時，對于審計發現的普遍性、典型性問題，在一定范圍內進行通報，提高各部門防微杜漸、未雨綢繆的意識。二是加大對審計整改情況的監督力度。一方面，加大后續審計監督力度，建立同級監督發現問題臺賬，跟蹤問題整改情況，定期反饋；另一方面，制定整改問責相關辦法，著重加強屢查屢犯情況的問責，明確問責的啟動主體、啟動條件、啟動程序、問責方式等。

（四）提升審計隊伍素質，探索內部審計職業化建設路徑

一是探索內部審計隊伍職業化建設。探索設立多層級的內部審計專業技術崗位，通過任職資格考試、干部考核、業績評價等方式，鼓勵優秀的內部審計人員擔任高層次的專業技術職務，吸引業務能力強、素質好、責任心強、實踐經驗豐富的人員充實到內部審計部門，拓寬內部審計人員的職業發展路徑。二是強化內部審計人員的職業后續教育。摸索內部審計人員職業化培訓路徑，針對不同層次的內部審計人員開展有規劃的后續教育，督促內部審計人員不斷更新審計理念、拓展專業技能、掌握先進審計手段、深化對履職重點的把握，不斷提升內部審計人員的業務素質。

作者：程振華 單位：中國人民銀行深圳市中心支行