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第一篇

一、績效審計的內涵和特征

（一）績效審計的內涵

雖然績效審計至今尚無統一定義，但國際上對其內涵的表述，可以概括為“3E”：即，經濟性、效率性和效果性。最高審計機關國際組織稱，績效審計與經濟、效率和效益審計有關。國內一些研究者除贊同“3E”內涵外，主要對經濟效益審計作了三方面界定：（1）根據正確的管理原則、管理政策和管理辦法，審查管理活動的經濟性。（2）人力資源、財力資源和其他資源的利用效率，包括檢查被審計單位的信息系統、監管安排、措施辦法和糾正問題所遵循的程序等。（3）將工作效果同預期效果對照起來，審查被審計單位目標實現的工作效力。2009年的《內部審計實務指南第4號－高校內部審計》中對高校內部審計的內涵作了表述：高校內部審計旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。此外，國家審計署《關于內部審計工作的規定》中也指出，內部審計是獨立監督和評價財政收支、經濟活動等的真實、合法和效益行為。作為高校管理的重要組成部分，高校內部審計屬于內部審計范疇，在高校管理中發揮著不可替代的作用。

（二）績效審計的特征

如果把行政執法型的審計規范在制度之內，可以看出，傳統財務審計更加傾向于審計財務的收支情況，更加關注財務收支的合法性和內部控制制度的健全性，主要傾向于財務管理方面的審計，當前已經形成統一的審計要求和比較成熟的審計技術方法，并有著較健全的法律規章制度作保證。相比較而言，績效審計是在財務收支審計的基礎上，更加關注的是被審計對象的服務職能及管理效能。從審計成果看，績效審計直接面對社會公眾和政府公共職能部門，其審計結果直接反應被審計單位的經濟運行效果，并提出行之有效的審計意見及建議，有利于組織宏觀管控，實現目標。從審計范圍看，績效審計不僅僅是簡單的財務收支審計，凡是與被審計單位經濟運行相關聯的領域，比如行政管理、科研、教學等工作的成效，在審計過程中都會涉及并影響著審計結論，這樣對被審計對象的分析和評價才會更具體、更細致，針對性也更強。在審計方案實施方法的選擇上，績效審計較傳統審計更具靈活性。比如，績效審計的資料收集方法，可以為查閱、觀察、外部調查、分析性復核、統計抽樣、重新執行、集中討論、重新計算，等等。再者，績效審計也可以采用面談、調查問卷、繪制流程圖等方法對被審計單位進行綜合研究，審計報告可以從多角度分析審計結果，無需拘泥于某一定性或者定量指標。在審計權限和披露事項中，績效審計不僅僅停留在財務收支，也可以依法檢查所有管理活動，對管理者資源利用情況全過程進行客觀評價。國內部分學者認為，高等學校的績效審計主要表現在教育投資效益的有效性和績效評價體系的廣泛性兩個方面。

1．教育投資效益的有效性。這個有效性，主要取決于高校對人力、財力、物力的合理使用和有效使用情況上。其投資效益，具體表現為培養的人才和研究的技術，能為社會增加多少社會總產品和國民收入，能使受教育者提高多少勞動生產率等。

2．績效評價體系的廣泛性。新經濟時代下，院系、學部、科研所、后勤服務中心以及校辦產業等不同部門與經濟實體使財會核算出現新的配置情況，導致高校資金管理愈發復雜多樣，這種財會核算體系的多樣性和資金管理的復雜性，很大程度上決定了績效審計評價體系的廣泛性。黨的十八大以來，在“深化教育領域綜合改革”的總體要求下，我國高?？冃徲嬁焖侔l展，但受經濟環境、管理體制等多方面因素影響，傳統財務審計和合規性審計仍然占審計的主體地位，績效審計的系統性和完整性還較為欠缺。實際工作中，既沒有明確的績效審計內容，也沒有完善的績效審計標準和規范，更沒有可供借鑒的完整案例。此外，現行的審計監督體制還存在諸多缺陷，對績效審計結果的處理也無法有效評價，審計工作人員的素質還不能完全符合績效審計要求等現實問題依然比較突出。

二、績效審計面臨的問題及原因分析

（一）績效審計理念缺乏相關理論支撐

由于績效審計在我國起步相對較晚，民眾對績效審計的認知程度還局限在“防止出現違規問題”的單一層面。即使是審計工作人員，對高校績效審計也存在較多模糊認識，不能正確認識開展績效審計的必要性和重要性，實務中不會利用評價體系、評價標準分析問題、解決問題，致使我國高校內部審計工作遲遲不能全方位開展績效審計。從國外先進審計經驗看，績效審計更側重的是解決體制、管理、決策等方面存在的突出問題。此外，在我國審計領域，國內學術界對績效審計的研究還處于摸索階段，大多數研討文章僅僅停留在必要性、重要性等寬泛范圍，對深入鉆研和實踐調研的力度還不夠。而對很多審計工作人員來講，如何開展高校績效審計，如何構建由目標、范圍、標準、指標、體系等內容組成的完整審計框架，還具有較大難度。再者，績效審計的開展程序也缺乏系統的理論論證和制度保證，即使開展了績效審計，也存在很大隨意性和盲目性，審計結果也很難做到客觀公正。

（二）審計制度規范和標準不健全

迄今為止，我國還沒有形成專門針對高?？冃徲嫷牟僮饕幏逗蜏蕜t。相比之下，西方國家卻在不斷修訂和完善績效審計準則，逐步明確績效審計的實施與報告的具體要求。比如，自1972年美國首次頒布《政府審計準則》以來，到2003年已經對整個審計準則進行了4次修訂。自1999年以來，我國陸續頒發了《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業效績評價標準》、《企業效績評價操作細則》等規章，為促進績效評價開展，規范績效評價行為，增強評價結果的客觀性、公正性奠定了制度基礎。但是，反觀高校績效審計，還沒有形成可靠的績效審計規范和可操作的指導性文件，對審計標準也沒有明確界定。雖然，有的高校已經著手制定了《績效審計實施辦法》，但由于績效審計對每項審計所涉及的資料、事項、范圍、環節的要求都較為廣泛，在沒有統一的規范和標準下，其操作性和指導性均難以得到有效運用。

（三）審計人員的結構配備不合理

目前，我國高校內部審計部門的人員配備在5～10人左右，而且大部分審計工作人員主要來源于財務人員和審計、財經會計類專業，普遍缺乏法律、金融、公共管理和現代審計技術等方面的專業知識，近年來各高校本著年輕化、知識化引進大量碩士畢業生充實到審計工作一線。但工作效果并不理想，主要表現在老同志實踐經驗豐富，發現問題、解決問題能力強，但現代審計技術陌生，綜合分析能力不強。年輕同志專業知識豐富，能熟練掌握計算機審計軟件，但缺乏實務經驗，看不懂賬。由于高校績效審計方式方法和評價體系的特殊性，審計工作人員還需要運用回歸分析、建立模型等方法對高校經濟運行效益開展綜合評價。由此可見，只具備財經、審計方面的知識還是遠遠不夠的。此外，大部分高校內部審計部門沒有及時組織審計人員的業務學習和培訓，使審計人員的工作能力、專業素質等與開展績效審計的要求產生了較大差距。這種人員配備的不均衡性、綜合素質的不完整性，都對開展高?？冃徲嬏岢隽颂魬稹?/p>

（四）傳統財務審計工作量比重過大

在我國高校的內部審計工作中，傳統財務審計還占有相當大的比重。例如遼寧某高校內部財務審計人員3人，2014年度計劃安排經濟責任審計8項，財務收支審計4項，還不算臨時安排的專項審計。盡管合理安排時間，加大審計力度，這么大量的審計任務，如何讓審計人員脫離傳統的財務審計模式，運用績效審計評價體系、評價標準，高質量、高效能地完成現代高?？冃徲嫷墓ぷ餍枨?，審計人員根本無暇考慮績效審計的積極作用，這都極大地制約著績效審計效益的發揮，高?？冃徲嫷目傮w目標和具體目標難以實現。

（五）現代信息技術的應用嚴重不足

數據資料（包括財務數據和非財務數據）是開展績效審計的前提和基礎。只有對數據進行全面的審核、分析和評價，才能得出有效的審計結果。如果被審計單位提供的數據資料缺乏真實性、完整性及有效性，直接影響績效審計質量、審計結論，導致審計報告失去價值。由此可見，會計信息失真會增大績效審計的風險及審計難度。目前，我國高校開展績效審計過程中，主要手段還停留在因素分析法、圖表法、統計分析法等傳統方法上，雖然審計程序得到廣泛運用，但大多數僅僅用來收集數據，還沒有實行聯網審計。相比之下，美國在開展績效審計中，運用了行為科學方法、運籌學方法、決策模型研究方法和質量分析方法等現代科學方法，在審計手段上也普遍將計算機運用于計劃、管理和審計數據庫等方面，提升了審計質量和效率。此外，個別地方高校財務管理還存在漏洞，會計信息失真時有發生，降低了基礎數據的可信度，這也給高校開展績效審計帶來了較大風險及困難。

三、開展績效審計的應對措施

（一）牢固績效審計理念，加強理論研究

高校內部審計人員要轉變經濟和審計理念，依照“與時俱進、創新求實”的思路，學習先進經驗，拓展審計范圍，自覺將績效審計作為發展方向和學習重點，逐漸把績效審計融入到每項審計工作當中，在探索求新中積累績效審計經驗，為全面開展高校績效審計奠定思想基礎。同時，要注重運用西方先進審計案例引導工作實踐，最大化地提升審計地位，創造審計價值。此外，高校作為國家教育和科研的主要場所，要注重發揮強大的理論研究優勢，深入探索績效審計理論，以論壇交流、科研攻關等方式，加快績效審計理論和方法的創新。

（二）完善績效審計機構，保證審計獨立性

高校內部審計工作開展的好不好，獨立性如何，取決于學校黨委及行政領導的重視程度。一般來說，為保證內部審計的獨立性，高校設立單獨的內部審計組織，審計工作由行政一把手即校長垂直領導，審計處長對校長負責。如此才能保證績效審計的獨立性，最大限度地實現審計工作的公正性、有效性和客觀性，更好地發揮審計職能。

（三）優化審計人員結構，建立復合型審計隊伍

開展高校績效審計對審計人員的綜合素質要求比較高，除了要掌握會計、法律、審計等基本知識外，還要有運籌學、統計學、系統論和人力資源管理等諸多知識。此外，先進績效審計方法的運用，也對審計人員的工作經驗、分析能力和創造性思維提出了更高的要求。在實際工作中，可以通過開展后續教育培訓、組織審計理論和實務研討和經驗總結交流等方式方法，提高審計人員專業素質和職業道德素質，確保審計人員始終堅持依法客觀、公正、保密、勝任的原則，審慎地開展績效審計工作。與此同時，在審計人員的選拔任用上，也要注重配備專業、年齡和職稱等結構合理的審計隊伍，實現審計人員在專業知識和業務能力上的梯次搭配，優勢互補，以提高績效審計的質量和效率。

（四）探索建立績效審計標準和指標評價體系

國內學術界普遍認為，在高校績效審計中遇到的最大問題就是難以找到合適的衡量標準和評價效益好壞的指標體系。比如，高?；椖抠Y金的使用是否有效益，需要通過一系列評價指標來跟蹤實現，這就需要變事后審計為事前、事中和事后審計相結合的方式，同時高度重視審計結果的合理運用。一個指標體系的建立，必須包括所有影響績效審計開展的因素（如總體目標、社會效益、群眾滿意度等），這個指標體系需要根據高校的發展規劃、教育理念的變化做出動態調整。誠然，建立績效審計評價標準和指標是一個非常復雜而困難的過程，需要分層次、分專業逐步探索建立健全這種審計標準和指標體系，才能真正做到效益評價有據可依，逐步提升績效審計的質量和審計結論的可信度。

（五）加快信息化建設步伐，推進績效審計軟件開發

調研發現，盡快以專業審計軟件替代手工操作，這是高?？冃徲嬓畔⒒ㄔO需要首先解決的問題。在此基礎上，還要著手搭建信息和資源共享平臺，實現審計信息的動態更新和整體聯動。作為一項龐大的系統工程，審計信息化建設包含著諸多內容。比如信息管理、輔助辦公、網絡運轉等。因此，在信息化建設中還要注重加強資料庫建設、計算機輔助審計軟件的應用和開發等工作，使高?？冃Р粩噙m應信息時代的發展變化。

（六）建立高?？冃徲媶栘熤贫?/p>

隨著經濟全球化的推動、新經濟時代的到來以及國際高等教育市場的多元變化等外部環境的影響，再加上我國高校深化教育體制改革對內部審計的迫切要求，都為引入績效問責制度提供了平臺。作為保證績效審計效果的重要組成部分，國內學術界達成了普遍共識，即堅持“問責結果與獎罰制度、行政問責相結合”。基本設想為：在內部審計部門成立專門問責小組，由部門領導直接負責，區分項目和年度對績效開展情況跟蹤問責，并定期通報好的做法和部門。同時，將績效問責結果與職務晉升、績效津貼和福利待遇等掛鉤。實施績效問責制度，有助于促進教育資源的合理化運用，最大限度地調動績效審計工作的積極性，逐步形成“低成本、高產出”的良性循環。

（七）強化審計部門的服務意識

在內部審計部門開展績效審計工作時，要改變以往把重點放在嚴厲查處違規違紀問題上的做法，首先樹立起“為民務實清廉”的服務態度，既要傳遞績效審計知識，又要達成績效審計共識，引導被審計單位認識到開展高?？冃徲嬘欣谏罨逃w制改革，有利于優化資源配置，有利于推進高?？沙掷m發展。如此，才能增強各級對審計工作的重視程度，提高被審計部門的配合意識和內部審計活力。

作者：靳海燕 單位：遼寧師范大學財務處

第二篇

一、高校發展中開展績效審計的重要意義

傳統的高校審計以財務收支審計為主，審計職能只起到查錯防弊的一般性監督作用。本課題創新高校審計理念、模式和績效審計評價體系，把績效審計與財務審計、管理審計、環境審計、社會責任審計有機結合，運用免疫系統論、公共產品論、新公共管理論和信息論等多學科理論，多維度系統地研究高校開展績效審計理論與實踐問題，為促進高校審計工作提供前瞻性、科學可行的理論依據和決策建議，對進一步規范高?？冃Ч芾砗蛯徲媽崉站哂兄匾睦碚撘饬x和實踐價值，對推動“提速、高效、避險、增值”的高校審計內涵建設和促進高等教育健康可持續發展具有特別重要的意義。

（一）績效審計是更新高校審計觀念的重要手段

長期以來，受傳統觀念影響，高校存在等、靠、要的思想，而且基于高校（主要指公立高校）是財政撥款的非盈利組織，尤其是2010年中央關于“減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險”政策被一些人誤讀為政府為高校債務兜底買單，人們普遍認為高校財務無風險或風險小，資金資源無需社會監控。而且90%以上的高校內審工作也僅僅局限于傳統的財務收支審計以及協助相關部門進行日常物資采購詢價、資產驗收。高校內外審計觀念依然停留在計劃經濟年代。在績效管理和建設資源節約型社會年代，高校開展績效審計時不我待。高校要以績效審計為抓手，更新審計觀念，樹立績效管理意識，積極發揮免疫、增值的現代審計職能作用。

（二）績效審計是加強預算管理、優化預算支出、提高辦學經費使用率的重要工具

目前，因我國仍缺乏嚴格統一、公正透明的預算管理體系，也導致了高校普遍存在預算管理薄弱的問題，尤其是預算編制缺乏科學規范性、預算支出結構不合理、預算審批存在主觀隨意性、預算執行缺乏嚴肅性、預算資金使用效率不高、預算績效評價缺失等問題。并由此導致高校普遍存在辦學經費效益低下、資產資源鋪張浪費、專項經費使用不規范、盲目發展引發的巨額貨款及其風險等問題。在高校發展中開展績效審計，以預算管理和成本核算為突破口，圍繞績效審計模式，聚集績效審計與財務審計、專項資金審計、經濟責任審計和社會責任審計的協同力，查找存在上述問題的原因及其根源，有的放矢地提出改善管理、提高效益的意見與建議，杜絕鋪張浪費、效益低下和盲目發展，促進高校開源節流、節儉辦學，建設節約型高校。

（三）績效審計能促進高校治理進一步完善

高校治理結構是現代大學制度的本質與核心問題。有效的高校治理結構是高?？沙掷m發展和規范財務行為及績效審計的根本保障。有效的內部控制能促進高校治理結構，內部審計是有效的內部控制的重要手段。長期以來，因制度和法律法規的缺失，我國高校治理結構仍不完善，這對高校審計風險存在較大影響。在高校發展中開展績效審計，并把高校內部審計上升到結構治理層面，可以有效地促進高校管理層滲透高校治理、風險管理、財務管理、內部控制和績效管理，達到不斷完善治理功能的目的。

（四）績效審計是保障高等教育健康可持續發展的重要監督機制

筆者對廣西22所本科院校進行抽查了解，結果顯示：高校內部資源配置不合理、資產閑置浪費和流失較嚴重、資金使用率不高、績效評價體系缺失等問題，尤其是政府投入不足與資源鋪張浪費、重投入輕管理、巨額債務風險、重復建設、盲目建設和資金使用率低和財政專項資金使用不規范等“隱性消耗”這些問題或現象仍然突出。這些問題或現象在全國高校也是冰山一角，且與績效審計缺失無不關聯。在高校發展中積極開展績效審計，并且突破傳統思維模式，把上述“隱性消耗”種種現象作為績效審計的分析評價重點，力求在績效審計評價中有所創新與突破，從防范和杜絕“隱性消耗”或財務安全隱患中提出完善高校管理體制和運行機制的合理化建議和措施，促進高等教育健康可持續發展。

二、高校專項資金績效審計的理論依據及其分析

基于高校“準公共產品”的屬性以及績效審計的內涵，本課題研究運用審計學和會計學、財政學、管理學、投資學、運籌學以及新公共管理理論、信息不對稱理論、公共產品理論、利益相關者理論、免疫系統論、可持續發展理論、哲學辯證法等學科原理，對目前高校專項資金績效審計進行探討研究。尤以如下理論機理作為高校專項資金績效審計理論依據。

（一）新公共管理理論

新公共管理理論產生于20世紀70年代，這是一個從“權利至上”發展到“責任至上”的公共行政模式進化歷程，其目標是建立一個“少花錢、多辦事”的高效政府，其內容是更加關注公共部門提供的服務效率、效果和質量。ChristopherHood提出把新公共管理看作為以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，將政府機構視為“績效為本”的組織，引入市場機制，強化公共服務質量意識，實行公共問責制度。新公共管理理論對績效審計的效應，主要是通過公共產品社會需求擴大和審計職能提高，體現對公共服務進行資源配置與控制的市場化績效評估工具，是對政府績效和責任高度的關注。就教育而言，績效審計對政府績效和責任的關注重點是教育投入（如公共教育支出占GDP之比4%）到位情況、財政教育資金使用效率，以及教育資源的配置是否合理與優化、社會公眾“接受服務團體或個人是否都受到公平的待遇”的教育公平性等問題。

（二）信息不對稱理論

產生于20世紀60年代的信息理論。信息系統論的假定為信息是一種具有公共性質的商品?；谑袌鲋行畔⒉粚ΨQ問題的信號傳遞理論的假設是信息的發射與質量成本成反比。那就是說，信息的傳遞發射，能使商品或勞務購買者業務成交后其質量得到證實。就審計而言，基于商品或勞務交易的委托方與受托方之間存在著潛在的信息不對稱。不可靠的信息會導致信息使用者的失敗或損失。由此，產生了提高信息質量及其可靠性的需求。“為了使資本市場的資源分配有效，投資者在決策時需要可靠的信息。而審計能使這些信息可靠”。通過審計這一第三方中介監督（評價）機構的功能手段，對組織開展績效審計評價，能夠保證信息傳遞有效和績效信息的可靠性，使事后的商品質量或勞務服務仍能得到證實，并敦促組織不斷加強績效管理。

（三）公共產品理論

公共產品理論產生于上世紀末，由奧地利和意大利學者創建，認為社會產品為公共產品、私人產品以及介于二者之間的準公共產品[3]，他們將邊際效用運用到財政學科研究上，論證政府和財政的公共政策和公共服務及公共管理在市場經濟運行中的合理性、互補性。公共產品理論產生，使人們對財政資金政策制定與理論研究的視野從單純的財政支出拓展到公共產品的產出與提供，更關注財政資金的績效問題。財政資金績效審計就是源于如何對提供諸如教育、醫療衛生、安全、社會公共設施等此類公共產品作出科學、合理的規劃與預算，使財政資金取得“好鋼用于刀刃上”的效果，其目的就是敦促政府制定的公共政策與提供的公共服務能夠既經濟又高效地滿足人民群眾對公共產品的需求，實現促進財政資金使用提高和社會公共產品供給的目標。

（四）利益相關者理論

利益相關者理論最早由弗里曼在《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》中提出，他當時提出的利益相關者理論基于企業性質，他認為：利益相關者管理理論是指企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。該理論更關注的是與組織活動保持密切聯系的各相關者的切身利益與權益，認為任何一個公司發展都離不開各利益相關者的投入或參與，企業追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。這是該理論與傳統的“實現利益最大化”“股東利益至上”理論之別。利益相關者理論給高校專項資金績效審計的啟示就是，審計評價高校專項資金績效，除了運用傳統的思維評價其3E（經濟性、效率性、效果性）外，還需拓展評價內容，即把3E拓寬為5E（經濟性、效率性、效果性、公平性、環保性）等利益相關者關注的問題。隨著高等教育從精英教育發展到大眾教育，高等教育辦學規模日益擴大，財政撥款大幅度增加，辦學資金來源渠道不斷拓展，社會公眾對高等教育關注度日益提高，高校利益相關者也在從計劃經濟時代單一的政府和學生，拓寬到現在的政府、學生、金融機構、捐資助學者、要求享受教育公平的社會公眾以及債權人、社區、競爭者等等，甚至高校重大項目建設中因受征地拆遷、環境保護等影響的周邊居民。因此，高校在開展績效審計時，需要不斷提升高校“公共性”警覺，更加關注利益相關者的整體利益，滿足政府、學生、公眾等委托人迫切想了解和確保來自他們的經費是否被合理、有效使用等信息質量。

（五）免疫系統論

免疫系統論是免疫學理論之一，它認為健康體質能夠保持機體的穩定和保護自身免受外界病原體侵害緣于人體內由免疫活性分子、免疫細胞、免疫組織和器官組成的免疫系統，該系統具有防御、自穩和監視功能。在2008年全國審計工作會議上，劉家義審計長借鑒了醫學免疫系統概念，首次提出“現代國家審計是國家經濟社會運行的‘免疫系統’觀點”。審計免疫系統功能論的提出，形象生動地寓意了審計監督的功能，深刻地揭示了審計的本質，豐富了審計內涵，促使我國審計思路、審計方向、審計內容和審計方式方法的改革創新。審計免疫系統功能的提出，彌補了傳統審計模式缺陷，要求績效審計在發揮原有評價與監督同時，實現免疫系統功能。如像目前政府投資項目績效審計，需關注地方政府債務風險問題；高校績效審計，需關注高校債務風險問題；高校專項資金績效審計，除了關注專項資金財務收支的真實性、合法性和效益性的同時，需防御和監視專款專用，資金有無虛報、擠占、挪用和超支等現象。也就是說，把內部控制和風險管理及其評價作為績效審計評價的重要內容。

（六）可持續發展理論

1962年美國女生物學家RachelCarson發表了環境科普著作《寂靜的春天》，1972年著名美國學者BarbaraWard和ReneDubos寫作了享譽全球的《只有一個地球》，1972年羅馬俱樂部發表著名的研究報告《增長的極限》，1987年聯合國世界與環境發展委員會發表《我們共同的未來》，并正式提出可持續發展概念，1992年聯合國環境與發展大會上可持續發展要領得到與會者的共識與承認。至今，可持續發展理論內涵不斷拓展，協調發展、公平發展、高效發展、多維發展與共同發展，就成為人類社會在生態環境日趨惡劣和資源日趨枯竭的雙重壓迫下的共同愿望。可持續發展理論提出：組織的發展要與外界資源和環境的承載力相協調，強調發展度、協調度和可持續度。就高校專項資金績效審計評價而言，資金投向的項目必須是教學及教輔所需，而不是因盲目攀比、復制或拷貝“豪華校園”來“跑部錢進”“爭項目爭資金”所造成的重復建設、閑置浪費、資金使用率低等“隱性消耗”這些外界資源的浪費損失甚至高校巨額貸款風險。因此，基于可持續發展理論視角的高校專項資金績效審計評價，需要運用財務、經濟、技術、生態和社會等財務指標與非財務指標，對其經濟效益、社會效益、生態效益、管理效益和社會責任，尤其是教育資源配置、預算資金使用、價值增值和管理效果進行全面系統地評價，敦促高校加強績效管理，促進高校發展理念，由擴大規模轉向提升教育質量，走內涵發展之路。

作者：魏乾梅 單位：梧州學院

第三篇

一、績效審計的產生與發展

1.績效審計的發展

績效審計萌發于40年代，形成于50年代，并于70年代后期得到了較快發展．實踐表明，績效審計產生的內在根源是受托責任．隨著市場競爭的日益劇烈、管理科學的出現、民主政治的進步、財務審計的發展以及民眾對審計作用的認知程度的加深，逐步形成了績效審計產生的外在條件．作為績效審計產生的基礎，財務審計實現了被審單位財務資料的正確和真實，也只有在此基礎上開展的績效分析才有價值．很多研究者認為，如果沒有財務審計的發展就不能產生績效審計；如果沒有掌握財務審計技能，就很難開展績效審計．當前，隨著財務審計已經從單純的“查賬”擴展為系統分析，尤其是對內部控制系統的評價模式，都為績效審計的開展，奠定了理論和實踐基礎．

2.高校績效審計的發展

自2001年開始，高?？冃徲嫴饺肓丝焖侔l展的新時期．在高等教育的迅猛發展中，政府和社會普遍認識到發展績效審計的重要價值．調查發現，很多高校開始增設審計機構和審計人員的編制．2004年，教育部直屬在京高校內審工作座談會上強調：教育內部審計工作要做到“三個服務”，即：為提高資金使用效益服務，為解決教育改革和發展中的矛盾問題服務，為防范經濟風險服務．2004年4月，新頒布的《審計署關于內部審計工作的規定》，很好地體現了與時俱進的精神，也為高校內部審計規范的制定提供了法律依據，對內部審計機構的職責、權限、審計范圍、審計程序等方面都作了權威解釋，對如何適應市場經濟和教育改革的需要也作了全新闡述，這都充分體現了中國特色和時代特征．2007年底，為進一步加強和規范高校建設工程的全過程審計，提高高校建設資金的使用效益，教育部《教育部關于加強和規范建設工程項目全過程審計的意見》，為在大項工程中開展績效審計工作奠定了制度基礎．而后頒布的《審計署2008—2012年審計工作發展規劃》中也指出：全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源的配置、使用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府機關責任追究機制．

二、國內外高?？冃徲嫷幕粳F狀

1.國內高校績效審計的發展現狀

縱觀國內績效審計的發展歷程，始于1982年，其理論探索比西方國家起步較晚，主要涉及公共管理學、財政學、審計學等學科．1991年，國家審計署在財政部會議上提出：“既要繼續進行財務審計，又要逐步向檢查有關內部控制制度和績效審計方面延伸．”這是國內第一次提出“績效審計”概念，突出強調了在加強財務審計基礎上，重點向內部控制和效益審計轉變，這標志著國內績效審計開始進入實驗階段．此后，國內審計機關又提出了“從財務審計入手，加以分析，落腳到經濟效益”的觀念，并積極開展了績效審計理論研究和相關試點工作．1999年，財政部印發了《國有資本金績效評價規則》《國有資本績效評價操作細則》《國有資本金績效評價指標解釋》（后均經修訂），均可作為績效審計最早出現的配套法規．自此，在對黨政領導干部的財政收支審計中，也逐步引入了對國有資產的使用、控制和管理效益的評價考核，由此開始，績效審計開始向日常審計管理工作拓展．

在3年內，把績效審計的方法體系從中央財政到地方財政，從政府部門到各行各業全面鋪開，并建立完善的績效審計體系．這一發展規劃標志著我國績效審計的全面推行，也成了國內績效審計快速發展的有利契機．不可否認，與有著幾十年績效審計發展歷史的美、英、德等國家相比，作為獨立的審計模式的實踐，我國績效審計還處于起步階段，從發展到成熟還要經歷相當長的一段時間．從研究情況看，國內創新性研究較少，大多停留在低水平的重復研究，或者簡單地將國外績效審計的做法和經驗進行介紹和引用，缺乏結合我國國情和審計工作實踐開展的真正深入的研究．很大程度上，導致績效審計的理論研究與工作實際脫節嚴重．調研發現，我國高校的審計工作仍然以財務收支審計、經濟責任審計為主，借助社會審計僅對基本建設專項資金進行績效審計，對教育經費剛性支出、業務費等的績效審計開展的不多，還沒有完整的案例可供借鑒．

2.國外高?？冃徲嫷陌l展現狀

20世紀40年代，國際社會開始對績效審計進行研究．至70年代，美、英等西方發達國家的績效審計已經蓬勃發展，并且紛紛制定了相應法規條文強制保證實施．自1971年起，每經過2～3年，聯合國公共管理和開發署，就將通過最高審計機關國際組織（INTOSAI）召開一次聯席會議，專門致力于績效審計在全球范圍內的推廣和普及．國際上第一次提出績效審計概念是在1972年，具體表述在美國會計總署的《政府機構、計劃項目、活動和職責的審計標準》．到了80年代，新公共管理運動興起，績效預算制度也開始大面積推行，國際上對績效審計研究開始日趨完善．至90年代，西方發達國家績效審計研究已基本形成較為完整的理論體系，并建立和實施了一些績效評價制度．比如，1993年美國的《政府績效與成果法案》，1999年加拿大的《績效審計指南》，等等．

再比如，1997年，英國國家審計署的《績效審計手冊》，明確規定了績效審計中各方應該遵循的基本準則．從2003年英國國家審計署的新版《績效審計手冊》來看，英國國家審計署在如何縮短審計周期、規劃審計工作、簡化審計程序、建立嚴謹高效的項目管理制度以及強化質量控制等方面，都作了深入細致的探索，助推了績效審計逐步走向標準化和正規化．根據國內外研究者闡述，績效審計已經成為發達國家審計中的最重要工作，這使得美、英、澳等西方國家的教育保障體系更加完善，高等教育的管理體制也更加透明化、公開化．據不完全統計，西方部分國家已占到整個審計工作量的一半以上．比如，美國最高達到了80％，澳大利亞達到了50％，日本也達到了40％以上．此外，更重要的是，通過實施高效可靠的績效審計，西方國家獲得了極大的收益，節省的各類資源已經遠遠超出了審計成本．

三、新經濟時代開展高校績效審計的必要性

隨著信息技術的飛速發展，世界經濟正朝著全球一體化、競爭國際化、生存數字化的方向發展．當前，以互聯網、知識經濟、高新技術為代表，以滿足消費者的需求為核心的新經濟時代已經到來．新經濟時代具有信息化、知識化、人本化、全球化的特征，給高校審計帶來了判斷、決策、管理、人才和觀念等方面的挑戰．如前所述，績效審計在國內發展較快，但理論基礎和制度保障較為薄弱．具體講，國內績效審計尚沒有明確的法律地位，相應的法規條文尚需制定，也沒有形成一套系統有效的績效審計評價指標體系．高校內部審計工作相對于國家審計、社會審計發展緩慢，不論是審計理念、審計方法都有待提升，績效審計不少方法也局限于理論研究，在審計實務中難以應用．由此，審計工作者應樹立正確的績效審計理念，深刻認識到績效審計的必要性和重要性．

1.高校資金運行風險加大

隨著高等教育辦學規模的不斷擴大，單純依靠政府財政投入已經難于緩解教育資金壓力．為解決資金困境，經過多年嘗試和探索，教育部和高校開始逐步形成“財”“費”“稅”“產”“基”“社”等多渠道籌措教育經費機制，使非財政性投入占資金總量的比重逐年增加．在緩解資金困境的同時，這也對教育改革和發展提出了更為嚴峻的挑戰．此外，很多高校在改、擴建過程中產生了大量貸款，資金運行的風險逐漸加大．據《高校負債問題的專題研究》顯示：截至2005年底，教育部直屬的76所高校貸款總額高達336億，相當于高校收入的51．1％．可見，傳統的財務審計已不能適應高等學校的科學發展，高校內部審計工作者應轉變審計理念，提高審計技能，加大績效審計，為組織抵御資金的運行風險提供保證．

2.教育經費使用效益不高

即使在教育經費投入嚴重不足的情況下，有的高校為提升學校形象，爭取更多生源，仍然不惜大興土木，盲目上馬，結果很多基建工程設計不合理，擠占挪用、損失浪費，建了拆、拆了建等問題時有發生；還有的對科研實力估計嚴重不足，大肆購置昂貴儀器設備，結果長期閑置；更有甚者在中央八項規定的嚴厲打壓下，在黨的群眾路線教育實踐活動的感召下，依然利用職務之便，搞錢權交易，搞鋪張浪費，造成教育經費的嚴重流失．由此可見，如何整合高校資源、實現資源共享，提高教育經費的使用效率，績效審計勢在必行．

3.社會民眾關注度普遍提高

現階段是網絡媒體技術高速發展的時代，它承載了全社會對現有教育體制的持續關注與熱議，廣大民眾在探討我國教育的出路及孩子們的未來時，也迫切需要了解納稅人用在教育上的錢（教育經費）是如何被使用的．當前，雖然高校始終堅持“投入與效益并重、分配與管理并重”的原則，進行了卓有成效的教育經費管理，但面臨的形勢仍然不容樂觀．從中央領導到基層群眾，從新聞媒體到社會階層，越來越關注高校教育管理問題，對加強管理的呼聲和要求也越來越高．作為高校內部審計部門，必須從管理薄弱的重點部位和社會民眾普遍關注的大項問題著手，大力開展績效審計工作，切實為解決教育管理問題和經費使用問題出謀劃策．

作者：靳海燕 單位：遼寧師范大學計財處