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【摘要】全面預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措，落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理離不開(kāi)政府審計(jì)的監(jiān)督。本文闡述了當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題，分析了全面預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)政府審計(jì)的內(nèi)在要求，客觀反映了當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)在預(yù)算績(jī)效審計(jì)工作中存在的不足，提出了政府審計(jì)推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議，旨在充分發(fā)揮政府審計(jì)在推動(dòng)黨中央國(guó)務(wù)院重大決策部署貫徹落實(shí)中的監(jiān)督作用。

【關(guān)鍵詞】全面預(yù)算績(jī)效管理；政府審計(jì)；政策落實(shí)；審計(jì)監(jiān)督

黨的報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確要求中央部門和省級(jí)層面到2020年底、市縣層面到2022年底，要基本建成預(yù)算績(jī)效管理體系。全面預(yù)算績(jī)效管理是強(qiáng)化政府和職能部門的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。

一、全面預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱，但當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理存在重過(guò)程、輕績(jī)效，政府支出和資源配置效率不高等問(wèn)題，必須全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。總理多次強(qiáng)調(diào)，要將績(jī)效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過(guò)程，做到花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)。《意見(jiàn)》明確提出以“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”為目標(biāo)，推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理：一是構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，二是建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，三是完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，要求力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系。財(cái)政部預(yù)算司王克冰副司長(zhǎng)在《意見(jiàn)》答記者問(wèn)時(shí)指出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。提出全面實(shí)施績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的必然要求，對(duì)提高政府工作效能，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置具有十分重要的意義。但當(dāng)前，各級(jí)政府和職能部門對(duì)全面預(yù)算績(jī)效重視程度不夠，沒(méi)有伴隨財(cái)政支出規(guī)模迅速增加而更加重視政府績(jī)效工作，全面預(yù)算績(jī)效管理工作嚴(yán)重滯后。

二、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理從十六屆三中全會(huì)開(kāi)始至今，被學(xué)者分為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)階段（2003-2008年）、預(yù)算績(jī)效管理階段（2008-2017年）、全面預(yù)算績(jī)效管理階段（2017年至今）三個(gè)階段（汪愛(ài)武，2018）。黨的十六屆三中全會(huì)至今，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效工作，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，取得了初步成效。財(cái)政部預(yù)算司王克冰副司長(zhǎng)在《意見(jiàn)》解讀時(shí)指出，當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)全覆蓋、績(jī)效自評(píng)全覆蓋、績(jī)效責(zé)任全覆蓋。同時(shí)，他也認(rèn)為當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中仍然存在一些突出問(wèn)題，主要包括：績(jī)效理念尚未牢固樹(shù)立，一些地方和部門重投入輕管理、重支出輕績(jī)效；績(jī)效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財(cái)政資金；績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立等（張繪，2018）。王澤彩（2018）認(rèn)為，當(dāng)前存在績(jī)效預(yù)算關(guān)鍵的績(jī)效信息數(shù)量少、質(zhì)量低，難以為預(yù)算決策提供有效幫助。夏津津、夏先德（2018）指出，當(dāng)前績(jī)效管理尚存在管理理念扎根不深，評(píng)價(jià)人員短缺，評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、公正性有待提升等問(wèn)題。綜上所述，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題還比較多、比較普遍，全面貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》、推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理還存在較大困難，特別是對(duì)于基層的政府和下屬的行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)。

三、全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)政府審計(jì)的要求

開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。《意見(jiàn)》作為黨中央國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重大舉措，也需要各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，保證政策嚴(yán)格按時(shí)間、按標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。而《意見(jiàn)》本身也對(duì)審計(jì)工作提出了明確要求，要求“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題線索及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”。審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是預(yù)算績(jī)效管理的重要監(jiān)督主體。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)除聚焦政府和部門活動(dòng)的財(cái)務(wù)責(zé)任外，還應(yīng)更多關(guān)注政府和部門的績(jī)效責(zé)任（陸曉暉，2018）。長(zhǎng)期以來(lái)，以預(yù)算執(zhí)行為主的財(cái)政審計(jì)是政府審計(jì)的重要工作，隨著全面預(yù)算績(jī)效管理的提出，政府審計(jì)也將從預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向全面預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)轉(zhuǎn)變。預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)的要求更高，要圍繞全面預(yù)算績(jī)效管理的“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”目標(biāo)實(shí)施。審計(jì)內(nèi)容包括政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理等“全方位”；審計(jì)實(shí)施要從事后審計(jì)向事前、事中過(guò)渡，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“全過(guò)程”；審計(jì)對(duì)象進(jìn)一步拓展，將從政策、項(xiàng)目到部門（單位）直至政府層面的“全覆蓋”。

四、當(dāng)前政府預(yù)算績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀和不足

當(dāng)前，政府審計(jì)高度關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，每年向同級(jí)人大匯報(bào)年度部門預(yù)算執(zhí)行情況。審計(jì)署成都特派辦課題組對(duì)2015-2017年的中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告的分析結(jié)果表明，審計(jì)署在中央預(yù)算執(zhí)行等審計(jì)中不斷提高對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視程度。三年審計(jì)工作報(bào)告反映效益類問(wèn)題累計(jì)占反映問(wèn)題總數(shù)比例為45.56%；動(dòng)態(tài)看效益類問(wèn)題占比逐年增長(zhǎng)，2015年效益類問(wèn)題占比40.96%、2016年效益類問(wèn)題占比47.06%、2017年效益類問(wèn)題占比提高到48.04%（審計(jì)署成都特派辦理論研究會(huì)課題組，2019）。但當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)中仍存在諸多問(wèn)題。主要包括：績(jī)效審計(jì)理念沒(méi)有樹(shù)立，還停留在關(guān)注合規(guī)性問(wèn)題為主的階段；預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)不夠突出，廣度和深度有待進(jìn)一步拓展；預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不清晰，相關(guān)的體制機(jī)制還不完善；全過(guò)程全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)的條件還不具備；大數(shù)據(jù)技術(shù)在預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)中的應(yīng)用有待加強(qiáng)；部門預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)需要進(jìn)一步優(yōu)化等（張繪，2018；審計(jì)署成都特派辦理論研究會(huì)課題組，2019；山東省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組，2019）。五、充分發(fā)揮政府審計(jì)作用的對(duì)策建議推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理工作不只是財(cái)政部門的事，政府審計(jì)出于財(cái)政資金支出、重大政策落實(shí)的監(jiān)督職責(zé)，更是責(zé)無(wú)旁貸。一是將落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理情況作為政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)將政府和職能部門落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理情況，作為政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重要審計(jì)內(nèi)容，與全面預(yù)算績(jī)效管理改革深度融合，以審計(jì)促進(jìn)各部門各單位進(jìn)一步樹(shù)立績(jī)效理念。在實(shí)施審計(jì)時(shí)，探索對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，并加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)預(yù)算安排與預(yù)算績(jī)效掛鉤。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)探索全面報(bào)告政府預(yù)算績(jī)效管理情況，編制政府預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)報(bào)告，進(jìn)一步推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理工作落地落實(shí)。二是統(tǒng)籌內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)，共同推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理工作。全面預(yù)算績(jī)效管理工作剛剛起步，基礎(chǔ)工作薄弱，特別是基層政府和部門，政府審計(jì)也是任務(wù)日益繁重，獨(dú)立實(shí)施這項(xiàng)審計(jì)難度很大。政府審計(jì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和調(diào)度，利用內(nèi)部審計(jì)熟悉所在單位情況的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌內(nèi)部審計(jì)協(xié)同開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)情況審計(jì)，這也是內(nèi)部審計(jì)職能的內(nèi)在要求。政府審計(jì)還應(yīng)該充分利用社會(huì)審計(jì)的專業(yè)性，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等形式，統(tǒng)籌社會(huì)審計(jì)開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)情況審計(jì)，有效補(bǔ)充審計(jì)力量，打造全國(guó)審計(jì)“一盤(pán)棋”大格局。三是落實(shí)科技強(qiáng)審，推進(jìn)財(cái)政大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)建立了財(cái)政數(shù)據(jù)集中采集的機(jī)制，推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該充分發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的資源優(yōu)勢(shì)。利用金審三期建設(shè)契機(jī)，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，特別是審計(jì)署、省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)采集、轉(zhuǎn)換、分析的支持，積極探索財(cái)政大數(shù)據(jù)審計(jì)，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大兵團(tuán)作戰(zhàn)模式。省級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)采集數(shù)據(jù)的集中分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)線索后，利用基層審計(jì)機(jī)關(guān)便利，交由基層審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)勘察取證，構(gòu)建“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核查、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式。通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)的大數(shù)據(jù)審計(jì)模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府、部門在落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，迅速督促糾正完善，提升審計(jì)質(zhì)量和效率。四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)人才培養(yǎng)，提升審計(jì)勝任力。當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)，預(yù)算績(jī)效審計(jì)工作還比較薄弱，根本在于預(yù)算績(jī)效審計(jì)專業(yè)勝任力不足。為適應(yīng)全面預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的要求，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)專業(yè)化績(jī)效審計(jì)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。建立人才流動(dòng)的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極從高校、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)等發(fā)掘引進(jìn)專業(yè)績(jī)效審計(jì)人才。通過(guò)集中培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)等方式，提升審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)能力。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)還可以通過(guò)大型項(xiàng)目“以審代訓(xùn)”，幫助基層審計(jì)機(jī)關(guān)培養(yǎng)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)業(yè)務(wù)骨干。審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推動(dòng)貫徹落實(shí)黨中央決策部署、黨中央政令暢通等方面具有重要作用。《意見(jiàn)》是貫徹落實(shí)黨的決策部署和政府工作報(bào)告的重要舉措。全面預(yù)算績(jī)效管理亟需各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)本著“治已病、防未病”宗旨，提前介入、全程跟蹤，推動(dòng)該項(xiàng)工作在全國(guó)順利實(shí)施。

作者:孫東 薛雅潔 單位:南京市審計(jì)局