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【摘要】M國和X國就邊界沿線的水資源管理問題簽署了一項條約，其中涉及跨國際河流的水污染防治問題，雙方協商在邊界處共同建立兩個國際污水處理廠，以控制從X國流向M國的污水，授權國際邊界與水委員會（IBWC）處理。為了解跨界水資源管理情況，M國審計署于2018年9月至2020年2月按照公認的政府審計標準進行了相應的環境績效審計，出具了審計報告，并給予了整改意見。本文介紹了兩國國際跨界水資源管理的現狀，然后著重分析了M國開展此次績效審計的目標、內容與方法，在此基礎上提出了對我國跨界水資源合作管理及后續環境績效審計的建議。

【關鍵詞】績效審計；跨界水資源；水污染治理；資源環境審計

0前言

隨著各個沿海國家對水資源和海洋資源的需求增加，許多沿海國家都在大力發展沿海水域的環境保護技術，致力于以嚴格科學的管理方式、確立恰當的管理程序以達到水資源管理的最優配置。我國當前社會經濟體制對水資源的需求日益增長，相關利益主體和地區水資源開發的不合理競爭日益激化，導致水資源管理問題日益突出，而跨界水資源就是其中重要的一個方面。跨界水資源是指分布在數個地區之間的水域，包括地表與地下水，可能造成不同省市、州、乃至國家間共同享有同一水資源。而基于不斷變化的國際政治格局，國際跨界水資源管理值得重點關注，因為國與國之間水域問題不僅涉及敏感且有爭議的海域主權問題，還關乎水域豐富資源的開發、利用、保護與管理，這不可避免的讓國際跨界水資源管理成為政府乃至社會關注的問題。

1我國水資源管理績效審計現狀

近年來，我國政府對水資源管理問題愈發重視，在出臺一系列法律法規的同時，國家財政不斷加大水環境保護和治理投入的力度，國務院《"十三五"生態環境保護規劃》明確提出中央財政安排水污染防治專項資金140億元，而我國水資源歸屬于全民，由國家承擔對水資源的管理責任，為了確保民眾利益與監督政府職能履行情況，審計通過審查政府財政支出，確保專項資金的合規使用，反饋政府水資源管理的經濟性、效益性和效果性，促進水資源管理的優化。目前，我國尚未有涉及跨界水資源管理績效審計的研究，但關于水資源的績效審計研究已初具規模。李芳（2011）從渭河流域的水環境治理工程績效的審計案例入手，以水資源污染問題和治理體制存在的問題為背景，研究政府采取的措施和積累的經驗，提出從專項資金的總額、使用方向、資金管理、使用情況和撥付來源五個方面對水環境治理專項資金績效審計進行研究[1]。王麗等（2013）在對水資源管理績效審計評價時使用了層次分析法，以國家審計為主體，從項目、政策、資金三方面構建了績效審計指標體系[2]。彭蘭香、李佳麗等（2015）使用綜合評價法為水資源管理績效審計評價提供了借鑒思路[3]。耿建新等（2018）對水資源審計的現狀及存在問題進行分析，結合國外研究與經驗，對未來審計方向做出規劃，提出相關問題的建議[4]。綜上所訴，我國目前針對水資源的績效審計重點在于審查專項資金與政策落實情況，同時僅局限在某一具體地區，對于跨界水資源管理研究還處于空白狀態，而M國作為一個跨界水資源管理非常有經驗的國家，通過研究其最新的相關績效審計案例，能給予我國很多啟示。

2案例分析

2.1案例背景。2.1.1跨界水資源環境概況圣克魯茲河流域（SantaCruzRiver）和提華納河流域（TijuanaRiver）從X國向北流入M國，橫跨M國1954英里的海岸線，最終流向太平洋。近20年來，該兩河流域的水質污染已經嚴重影響到兩國公共衛生環境和地方經濟發展，根據M國的相關數據，從2003年到2018年，由于污水污染，M國邊界海濱城市每年至少有四分之一的時間關閉公共海灘，有些年份甚至有半年時間關閉公共海灘。2.1.2跨界水資源管理機制的建立1944年2月3日，M國與X國簽訂了《關于利用科羅拉多河、提華納河和奧格蘭德河水域的條約》（以下簡稱“《科羅拉多河條約》”）。根據該協議，兩國共同建設兩個國際污水處理廠：諾加利斯國際污水處理廠（Nogalesplant）和南灣國際污水處理廠（SouthBayplant），處理從X國流向M國的污水。這兩所污水處理廠受M國《清潔水法》約束，由環境保護署和授權州對污染源頒發NPDES（NationalPollutantDischargeEliminationSystem）許可證，以限制污染物的數量。同時授權國際邊界與水委員會（InternationalBoundaryandWaterCommission，以下簡稱IBWC）處理邊界沿線的水資源管理問題。IBWC成立于1889年，由M國委員會和X國委員會組成，相互獨立管理自己國家的水資源，在國會的外交政策指導下運作，執行有關邊界保護和水資源管理的工作，包括邊境衛生和邊境地區的洪水控制等。

2.2審計目標。M國審計署(GovernmentAccountabilityOffice，以下簡稱GAO)以“污水處理廠是否完成污水處理目標、是否嚴格執行NPDES許可證規則”為本次績效審計的總體目標，結合跨界水資源管理內容分別制定了具體的審計目標：（1）了解IBWC在兩個國際污水處理廠的開發、管理和分攤成本方面所涉及的任務與執行情況；（2）了解污水處理廠的運行情況、分析影響其運行的因素以及審查IBWC針對這些影響因素所采取的措施；（3）審查IBWC采取行動解決兩個流域水質問題的程度，重點從污水處理情況、污水處理廠經濟效益等幾個方面出發，包括其使用的關鍵資本規劃原則。

2.3實施審計程序。2.3.1審計方法。在本次績效審計中，GAO使用的證據搜集方法主要是審閱法和訪談法；而在處理審計數據過程中，主要采用比較分析法和估計分析法。GAO審查了《科羅拉多河條約》，采訪了環保局、其他聯邦官員以及非政府組織的代表以了解IBWC的管理和污水廠的運作，制定詳細的績效評價指標，綜合分析各項財務數據與非財務數據。2.3.2審計內容。針對第一個目標，GAO首先依據《科羅拉多條約》對有關IBWC的職責等作了詳細研究，之后實地考察了兩個國際污水處理廠，了解其運行狀態及相關的基礎設施。此外，在實地考察期間，最后，GAO通過分析IBWC的預算、資金、污水處理廠相關的運營成本等數據，以審查IBWC履職情況。針對第二目標，GAO審查了兩個污水處理廠的NPDES許可證，采訪了IBWC官員，了解他們的計劃，分析評價其擬如何解決污水廠的水質問題，以及為解決這些問題所采取的措施。為審查當地的水質問題，GAO了解了正在規劃中的和已經開展的各項項目，綜合考慮相關資金的使用效果，設立相關的環境衡量指標，分析項目實現的生態效益與社會效益。針對第三目標，GAO審查了IBWC的文件，包括兩個污水廠2015到2019年的財務報告，2011到2016年的戰略計劃，以及南灣污水處理廠5年、諾加利斯污水處理廠10年的聯合投資計劃。同時，審計人員還采訪了IBWC的官員和利益相關者，包括當地政府官員和環保組織代表，就如果產生了更為嚴重的水質污染問題，應采取什么解決方案進行了討論。此外，GAO還將IBWC關于聯邦機構的資本規劃工作與管理和預算辦公室的資本規劃指南進行了比較，以評價污水處理廠實現的經濟效益。2.3.3審計建議。（1）IBWC的M國與X國專員應正式組建一個兩國快速反應小組，以解決邊界上廢水基礎設施的問題。同時IBWC的M國專員應按照資本規劃指南的原則，對兩河流域進行長期資本規劃。（2）國會應考慮為IBWC提供指導和具體授權，以采取行動解決長期存在的跨界水質問題，包括確定替代方案、成本估算、資金來源和時間框架，并與聯邦州和當地合作伙伴進行協調。（3）加強重金屬預處理等指標評價標準。根據相關文件和官員的說法，雖然諾加利斯污水處理廠有一個重金屬預處理程序，但它的設計是為了滿足X國的最低聯邦要求，不足以應對工業污染物傾倒檢測標準。

3案例啟示與建議

我國位于亞洲大陸的東部，面向太平洋，幅員遼闊，大陸海岸線自鴨綠江口至北侖河口，長達1.8萬多千米，島嶼海岸線長1.4萬多千米，擁有6500多個海島，管轄海域約300多萬平方公里，分別與朝鮮、韓國、日本、越南等國家相鄰，毗鄰的海域總面積約為470萬平方千米，和周邊國家共享有40余條跨國界河流[5]。基于水資源的重要地位，各國對水資源的訴求量不斷增多，在可預見的未來，中國需要在水環境污染、水資源開發和水域生態保護等問題上與毗鄰流域國家達成一致，進一步開展同流域國家間的跨國界水資源合作。通過學習M國在跨界水資源合作管理上的經驗，對我國開展相關績效審計具有啟示：（1）加強政府合作、成立管理組織并制定公約關于跨界水域，通常應與所有相關國家建立利益共同體，將跨界水域綜合起來，有組織地開發水資源，這不僅能有效解決國與國之間的糾紛，還能協調各自的利益。此外，為了加強各國政府間的交流與合作，應成立一個跨界水資源管理組織，確保跨界管理機制的權威和合法性，例如IBWC被M國和X國授權聯合研究、調查和制定解決涉及國際邊界與水問題。同時，制定跨國界水域的法律框架和保護公約，明確流域各國在跨界水資源管理中的義務和權利。（2）健全跨界水資源管理法律目前，我國關于水資源管理的相關法律法規已經施行的有《中華人民共和國水污染防治法》、《城鎮污水處理廠污染物排放標準》和《生活飲用水衛生標準》等，大都涉及各自區域內的水污染治理，關乎跨界水資源管理的法規只有2015年4月16日的《水污染防治行動計劃》，對污水管網建設、跨界河流達標等做出明確規定，但沒有對跨界水資源的管理做出具體指示，導致在實際操作中出現概念的模糊化以及流程執行的不明確性。因此，我國需要完善跨界水資源管理法律，從制度上保障跨界水資源管理的合規有效性。（3）完善審計評價指標體系在水資源的審計中，基本都是發現重大污染或者出現問題后開展的事后審計，缺乏前期審查，審計覆蓋面不足。審計部門應建立一套水資源管理績效審計評價指標體系用來評價相關部門的工作績效，需要能反映水資源管理的經濟效益、社會效益和生態效益，能夠在問題發生之前找出需要改善的方面，對于指標評分差的方面尋找源頭盡早進行處理，避免由于疏忽導致水資源被污染。這要求審計人員在構建指標時因地制宜，通過分析不同情況而制定相應指標，關于污染水平、水質改善等生態效益指標可以咨詢專家，而有關經濟效益與社會效益需要開展實地調研，切實了解水資源管理過程，合理地利用模型進行綜合評價。（4）強化審計組織力量我國目前對于水資源管理通常偏重于合規性審計、績效審計以及環境專項審計，針對水資源的績效審計比較少，一方面表明了相關理論研究方面的配置資源不足；另一方面體現了審計實踐過程中模式單一的問題。因此，我國不僅需要加大探索水資源績效審計理論研究力度，充實專業人才資源，對審計人員進行有針對性的培訓，強化審計組織力量；還要加強水資源管理績效審計力度，明確水環境績效審計的內容，細化到法律法規的政策落實情況、水污染治理情況等方面。

作者:何靜雅 單位:南京審計大學政府審計學院