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摘要:文章以黨的報告和第十三屆全國人大第一次會議《政府工作報告》精神為指導，在闡述績效審計內涵基礎上，指出了目前高等學校預算績效管理中存在的主要問題以及開展預算績效審計應著力的幾個方面，提出了構建高等學校預算績效審計的關鍵要素。

關鍵詞:高等學校;預算績效審計;主要問題;關鍵要素

2011年，財政部推出了加強預算績效管理的指導意見，黨的報告和第十三屆全國人大第一次會議《政府工作報告》進一步明確了對財政資金要“全面實施績效管理”。國家系列政策的出臺，加快了高等學校預算績效管理的步伐。如何通過績效審計，推動高等學校全面實施預算績效管理，是當前高校審計工作者亟待研究和解決的課題。

一、績效審計的內涵

1953年公布的《英國國家審計法》將績效審計定義為“檢查某一組織履行其職能所掌握資源的經濟性、效率性和效果情況”。20世紀80年代，英國國家審計署出版的《績效審計概要》一書，對績效審計的基本內容作了進一步的闡釋:“經濟性是指在適當考慮質量的前提下，盡量減少獲得和使用的資源的成本，即少支出;效率性是指商品、服務和其他結果及其所使用的資源之間的關系，即一定的投入所能得到的最大的產出，簡而言之，支出合理;效果性，是指項目、計劃或其他活動預期結果和實際結果之間的關系，即商品、服務和其他結果在大多程度上達到政策目標、經營目標以及其他預期效果，簡而言之，支出得當。”［1］不難看出，審計在正確評價其某一組織管理的經濟性、效率性以及效果性時，都與該組織的預期目標成正相關。績效審計與財務審計是兩種不同類型的審計。我國自審計工作開展以來，將財務審計納入到審計的主要范疇，經過多年的不斷探索和經驗總結，財務審計已經相對成熟，形成了完整的審計報告體系，其操作已經步入了規范化和制度化。而績效審計在我國起步較晚，它是對其履行經濟責任所作出的更深層次的考量，審計的內容以及審計所發揮的效用，都發生了全新的改變。隨著我國政治經濟制度的建立與完善和各級政府管理水平的提升，審計工作的目標和重心已不再是財務審計的合規性問題，而是要服從于政府工作的總體發展目標，從經濟效率及效果上，對其責任開展考核評價，作出審計決定，通過審計報告提出建議，采取審計結果公告方式，督促被審計單位加強和改進工作。

二、高等學校預算績效管理中存在的主要問題

長期以來，高等學校把對財政預算資金管理的重心放在了經費投入的合理性和支出的合規性上，較為明顯地存在重投入輕產出、重支出輕績效的管理傾向，預算績效管理工作存在短板。1．預算績效管理的理念較為淡漠。高等學校在預算績效管理中對“效”的理解不深刻，預算資金管理工作重心仍然停留在按計劃完成各項任務上，認為預算資金的使用只要合理、合規、合法就行，沒有充分認識到實現項目效益最大化的重要性和必要性，甚至認為績效審計技術尚存在屏障，對實施預算績效管理畏難情緒較為嚴重，以致預算績效管理工作出現了被動應付現象。2．預算績效管理隊伍尚不健全。高等學校預算績效管理工作涉及面較廣，預算管理人員應具備包括財務、會計、基本建設、評價、分析等多方知識與能力，但從實際的預算績效管理情況看，擁有綜合知識及能力的人員甚少。高等學校財務部門雖然對財會業務較為熟悉，但專家型人才仍然欠缺，政策的把握尺度存在偏差，預算績效評價結果大多偏重于財務管理，預算資金支出績效反映不夠充分。因此，建立一支專業性強、綜合素質高、能夠勝任提升預算績效管理水平的人員隊伍，是做好高等學校預算績效管理工作的重要基礎。3．預算績效管理缺失。未建立預算績效管理制度。高等學校預算績效管理職責不明確，沒有明確設置績效管理部門，沒有安排專人負責績效管理工作，未建立預算績效指標體系，預算績效管理工作缺乏可操作規程、配套措施、管理辦法以及具體的實施方案和實施細則，以致學校開展預算績效管理工作制度無法落實，缺失參照標準。未施行預算績效目標管理。高等學校預算績效目標管理尚不明確，編制缺乏科學性與合理性。績效目標的設定與學校的事業發展規劃、預算和目標不相匹配，績效目標設置指向不明了、其量化細化程度均不夠，以致不能準確反映高等學校績效目標的實現程度。未落實預算績效的監督管理。高等學校未建立行之有效的績效運行監控機制以及相應的可操作監控措施。日常預算監控大多集中在資金的合規使用方面，對其資金的使用績效關注不多;未建立預算執行監控跟蹤報告機制，對其預算的執行不能進行有效跟蹤監控，不能及時提供績效監控報告，以致對偏離績效目標的項目不能及時、精準地提出調整意見。4．預算績效評價機制尚不健全。預算績效評價存在不確定性。從目前高等學校的預算績效管理看，預算績效評價的內容、指標以及標準等均不確定，尚未對其整體支出進行績效評價管理。一般只是對專項資金預算進行了績效評價，其覆蓋率相對較小、而且評價的質量不高。高等學校預算績效管理起步晚，尚處于不成熟階段，還未建立起完整的評價體系，預算績效評價的內容、指標、標準以及方法是否科學，獲取的基礎數據是否真實與完整，都需要在實踐中用心認真地探索與總結。預算績效評價結果運用不充分。高等學校尚未建立預算績效評價結果與預算安排有機結合機制，以致預算績效信息的公開、報告、整改以及問責等進展較為緩慢。就高等學校現存的預算績效評價情況看，還沒有將預算與學校事業發展的具體目標有效充分銜接，沒有把評價結果運用到學校內部各單位的具體目標考核上來，其導向作用不明顯。5．未建立預算績效激勵約束機制。由于高等學校在預算績效管理工作中，尚未建立起相應的激勵約束機制，各部門的主觀能動性沒有得到充分調動，其經濟行為又沒有制度加以約束，資金預算及使用較為松散。主要表現為:預算資金安排輕、重、緩、急存在偏頗，預算的編制還缺乏一定的合理性和實效性，預算的執行仍存在一定的浪費、挪用甚至截留等現象，難以實現預算績效目標管理，最終導致資金使用效率和效益不高。

三、高等學校開展預算績效審計應著力的幾個方面

按照同志2018年在中央審計委員會第一次會議上提出的新要求，在高等學校全面實施預算績效管理，需從以下幾個方面著力。1．創新審計工作理念。高等教育的快速發展，使高等學校的各項管理目標更為明確，追逐最大效益已成為高等學校管理目標的重要內容。正如國家審計署審計長胡澤君所強調的，審計工作“要進一步提高政治站位、創新審計理念、理清工作思路、突出審計重點”［2］。高等學校要提高對績效審計工作重要性的認識，切實改變審計的主要形式仍然停留在內部的監管和財經紀律的維護這種現狀，強化管控職能服務職能以及建設職能，落實和履行好績效審計職能。一方面，應在全校范圍內普及績效知識，倡導績效目標管理從部門做起;另一方面，審計人員要加強理論學習，改變固有觀念，創新審計工作理念，在績效審計履職盡責中推動學校績效審計工作的開展。2．建立技術過硬的績效審計隊伍。績效審計與財務審計的最大不同就在于前者綜合性強。在高等學校開展績效審計工作，所涉及的審計內容多，審計程序較為復雜，對審計人員提出了更高的素質和能力要求。由于高校的審計人員大多來源于財會人員，其結構較為單一，不能有效勝任績效審計的需求，從而影響了績效審計專業水平的提升。要做好高等學校績效審計工作，就必須加強審計隊伍建設。在加強審計人員相關知識的培訓學習，提高審計人員理論素質及專業水平的同時，應將具有績效審計專業知識和績效審計實踐經驗的人員吸納到審計隊伍中來，建立技術過硬的績效審計隊伍。3．建立健全績效審計保障制度。建立健全審計保障制度，是高等學校做好績效審計工作的重要保證。目前，高等學校的內控制度并不健全，問責制度也相對缺失，多方監管還未形成“無縫對接”。并且，審計工作又往往是側重“事后審計”。“事后審計”的監督程序，令績效審計“只開花不結果”［3］，使得高等學校預算績效審計工作大打折扣。因此，高等學校開展預算績效審計工作，必須做到制度保障先行。建立健全績效審計保障制度，是落實和履行好預算績效審計職能的題中之意。

四、構建高等學校預算績效審計的關鍵要素

1．確定績效審計的目標。審計目標主要包括對審計的范圍、內容、所需審計證據類型的選取，采用什么樣的方法與技術手段實施審計，審計結論的表達方式以及審計最終結果的處理等。績效審計目標往往圍繞經濟、效率、效果加以確定。高等學校績效審計目標的確定，通常會受績效審計作用的預期差異和資金管理及使用現狀的影響。從高等學校目前預算績效管理的實際情況來看，合法性仍然是審計的主要目標。由于高等學校的績效審計工作同時要面對學校和校內的不同部門，其績效審計的作用，對于不同范疇工作任務的完成和預算資金的使用，都將有著不同的預期。學校的預期在于通過審計監督來落實各項政策和工作目標;校內各部門的預期，則是要求幫助其尋找提高績效的途徑，有效使用資金。由于預算資金的管理和使用在一定程度上存在或多或少的違規問題，在對已確定的績效審計目標進行績效審計時，如果不對其進行必要的財務審計，績效審計作用要達到預期則相對較難，因此合法性審計仍然是不可或缺的審計內容。2．遴選績效審計的項目。在遴選績效審計項目時，通常應考慮項目的重要性、項目的關注度、項目存在的管理風險、項目資金使用的多少、預期的社會和經濟價值以及項目是否具有可審性等因素。同時，還應充分考慮績效審計與財務審計、所選項目與資金性質的關系等問題。高等學校績效審計的項目在選取時相對難以抉擇。如果選取已開展財務審計的項目，一是將存在審計內容重復、資源浪費的現象;二是財務審計項目不一定符合績效審計項目要求，其關注度和重要性不同。如果選取未進行財務審計的項目，績效審計過程中獲取的數據是否可靠、經濟活動是否合規等，都需加以驗證，從而導致所選項目的審計成為綜合性審計。高等學校選取績效審計的項目包括兩種類型:一種是圍繞財政資金支出項目展開，主要檢查和評價財政資金使用的經濟性、效率性、效果性。另一種是針對學校和各部門的履職展開績效評價，評價其開展的活動效果是否達到最佳。由于績效審計與財政資金之間的關系較為緊密，圍繞財政資金的使用開展績效審計是高校目前績效審計工作的重點內容之一。3．加強與已有審計相結合。高等學校審計目前大多是圍繞基本建設項目、領導干部經濟責任履職情況、預算資金的執行以及專項資金使用等方面來開展。從審計的內容看，包含了部分績效審計內容，比如關注資金使用是否經濟、效果怎樣，項目管理是否到位、目標是否能如期完成等等。因此，高等學校在開展績效審計時，應從節約資源、提高工作效率的角度出發，與已有審計相結合，將績效審計與財務審計并行。對未進行過審計的項目，按績效審計有關要求，將其確定為績效審計目標，展開審計;對學校及校內各部門專項資金，可直接確定為績效審計項目，并對其實施績效審計。4．合理運用績效審計評價標準。高等學校績效審計的評價標準一般分為兩類:一類是強制性規范評價標準，包括法規、制度、程序要求等;另一類是非強制性評價標準，包括計量標準、可參照實務、規范化控制模式等。從高等學校傳統審計情況來看，審計人員使用強制性規范標準評價的居多，被審計單位和個人都易接受。如果審計人員使用非強制性標準予以評價，則存在一定困難，其主要原因在于非強制性標準具有不一致性，缺乏約束力和說服力。加之管理水平參差不齊，對可參照實務及規范化控制模式的認同程度存在差異。因此，績效審計如若采用非強制性標準，還需要逐步完善。5．尋求審計成果的運用途徑。高等學校績效審計成果的體現形式是績效審計報告。如何充分發揮績效審計成果作用，這就需對績效審計報告內容，即審計的目的、時間、范圍、方法、評價標準、發現的主要問題和原因分析以及建議等提出嚴格的規范要求。同時，采取什么樣的形式與途徑充分運用審計成果，對其落實、整改也要作進一步的制度規范。對重要項目，可單獨提交績效審計報告;對數量眾多的一般項目，可合并提出專題報告。審計報告部門還應將績效審計報告在學校一定范圍內加以公示，督促有關部門落實審計建議，切實進行整改。對于發現的違法違規行為，應按有關規定和要求，移送或呈報相關部門。

五、結束語

正如教育部部長陳寶生所言，高教戰線要牢牢把握“提高質量、推進公平”兩大時代命題，立足新時代，強化擔當意識。真正擔當起教育是國之大計、黨之大計的新時代責任［4］。加強高校績效審計工作，助推高校預算績效管理，書寫新時代高等教育奮進之筆，高校內部審計工作責任重大。

參考文獻:

［1］盧寧文，孫明貴．基于預算管理的高校資金運用的績效審計方法［J］．科技管理研究，2010(8):93－95．

［2］胡澤君．推進審計事業新發展［EB/OL］．［2019－06－20］．

［3］張學平，孫紅梅．我國高等學校績效審計的對策探討［J］．會計之友，2010(10上):95－96．

［4］一場“質量革命”將在全國高校掀起:全面實施“六卓越一拔尖”計劃2．0啟動大會上的講話［EB/OL］．［2019－06－20］.

作者:王麗萍 王翔 張承麗 單位:西南科技大學