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20年7月，《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》（下稱《托管辦法》）第三次進(jìn)行修訂并。16年來(lái)，《托管辦法》在保護(hù)投資者利益，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展，打造良性金融生態(tài)圈，維護(hù)國(guó)家金融安全等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在業(yè)務(wù)發(fā)展過(guò)程中，《托管辦法》的法律位階和托管人職責(zé)邊界等問(wèn)題一直困擾著監(jiān)管部門和從業(yè)人員：其法律位階應(yīng)有序遞進(jìn)，作用發(fā)揮應(yīng)更充分；應(yīng)在實(shí)踐中堅(jiān)持底線原則，將托管人的職責(zé)明確厘清；監(jiān)管部門應(yīng)打破監(jiān)管壁壘，搭建溝通交流及信息共享平臺(tái)。

一、《托管辦法》與《基金法》之間的關(guān)系

《證券投資基金法》（以下簡(jiǎn)稱《基金法》）是《托管辦法》的載體，《托管辦法》是《基金法》的細(xì)化和延伸。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1997年11月14日，原國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)《證券投資基金管理暫行辦法》，這是《基金法》的“雛形”。以此為法律基礎(chǔ)，2003年10月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《基金法》，標(biāo)志著證券投資基金業(yè)務(wù)以法律的形式被確定。作為《基金法》的五個(gè)配套規(guī)章之一的《托管辦法》隨之誕生。2003～2012年，我國(guó)證券投資基金由110只發(fā)展到1174只；規(guī)模由1715億元發(fā)展至27972億元，增長(zhǎng)16倍；開放基金占比由50%提升至96%；同時(shí)，非公開募集基金的迅速增長(zhǎng)，其投資運(yùn)作缺乏有效的法律約束，成為2012年12月28日《基金法》修訂的背景。根據(jù)第三輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中我國(guó)承諾以及新修訂《基金法》的相關(guān)指導(dǎo)思想，《托管辦法》在2013年進(jìn)行了修改和完善。2020年7月，為落實(shí)中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，擴(kuò)大金融開放，《托管辦法》進(jìn)行第二次修訂。《托管辦法》產(chǎn)生于《基金法》，是實(shí)際工作中對(duì)托管人的約束和規(guī)范，是落實(shí)《基金法》的具體舉措，是《基金法》在實(shí)踐過(guò)程中的拓展和延伸。《基金法》規(guī)定“基金管理人、基金托管人依照本法和基金合同的約定履行受托職責(zé)”。證券投資基金活動(dòng)是以信托原理為基礎(chǔ)，基金合同當(dāng)事人之間的關(guān)系屬于信托關(guān)系。因此，可以界定托管是基于信托原理，以《基金法》為主要依據(jù)，在證券投資基金活動(dòng)中對(duì)基金財(cái)產(chǎn)行使保管權(quán)。《基金法》中托管人、基金管理人和基金份額持有人之間的信托關(guān)系，與《信托法》中所指的共同受托關(guān)系并不完全相同。《基金法》和《托管辦法》共同促進(jìn)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。一是維護(hù)證券市場(chǎng)穩(wěn)定，保護(hù)持有人利益，促進(jìn)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)快速發(fā)展。我國(guó)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)始于1998年的封閉式基金，經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，資產(chǎn)托管規(guī)模由初期的100億元發(fā)展為2018年的146萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)62%。二是資產(chǎn)托管產(chǎn)品種類豐富。由單一證券投資基金托管發(fā)展成為10大類豐富的托管產(chǎn)品鏈條。三是資產(chǎn)托管主體多元。由最初的工行、農(nóng)行、中行、建行、交行等五大國(guó)有商業(yè)銀行，發(fā)展成為包括中資銀行、中資證券、外資銀行和中國(guó)結(jié)算在內(nèi)的51家托管機(jī)構(gòu)。四是托管影響力日益凸顯。托管影響力用三個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。第一，占資本市場(chǎng)市值比。2001年資產(chǎn)托管規(guī)模僅占資本市場(chǎng)市值的1.9%，2018年資產(chǎn)托管規(guī)模占資本市場(chǎng)市值的336%，17年時(shí)間年均增長(zhǎng)36%。第二，存托比。1998年資產(chǎn)托管規(guī)模占存款規(guī)模比例0.1%，2018年資產(chǎn)托管規(guī)模占存款比例82%，20年間年均增長(zhǎng)40%。第三，托管系數(shù)。2003年資產(chǎn)托管規(guī)模占國(guó)內(nèi)銀行總資產(chǎn)比例0.62%，2018年資產(chǎn)托管規(guī)模占國(guó)內(nèi)銀行總資產(chǎn)比例56%，15年間年均增長(zhǎng)35%。

二、《托管辦法》與資管新規(guī)及養(yǎng)老金之間的關(guān)系

《托管辦法》和資管新規(guī)同源于信托原理，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成信托關(guān)系，法律責(zé)任區(qū)別于委托—關(guān)系。資管新規(guī)對(duì)資管業(yè)務(wù)及其獨(dú)立性的界定，形成事實(shí)上的信托關(guān)系。2018年4月27日，人民銀行等四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)是指銀行、信托、證券、基金、期貨、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)投資公司等金融機(jī)構(gòu)接受投資者委托，對(duì)受托的投資者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資和管理的金融服務(wù)。資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的管理機(jī)構(gòu)成為業(yè)務(wù)開展過(guò)程中的受托人，而投資者是委托人和受益人，形成同自益信托下委托人和受益人為同一人的相同法律主體特征。對(duì)資管產(chǎn)品獨(dú)立性問(wèn)題，資管新規(guī)作了嚴(yán)格的規(guī)定：金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)確保資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，資產(chǎn)管理產(chǎn)品與其代銷產(chǎn)品相分離，資產(chǎn)管理產(chǎn)品之間相分離，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)操作與其他業(yè)務(wù)操作相分離。從資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的主體及其獨(dú)立性的特征判斷，資管新規(guī)約束的主體行為形成事實(shí)上的信托關(guān)系。《托管辦法》及資管新規(guī)的行為主體在活動(dòng)上的信托關(guān)系，為其承擔(dān)法律職責(zé)提供保障。托管人的獨(dú)特作用，是資管新規(guī)落地實(shí)施的根本制度保障。安全保管資產(chǎn)、快速資金清算、獨(dú)立投資監(jiān)督、有效信息披露、嚴(yán)格資產(chǎn)估值和會(huì)計(jì)核算是托管人的主要職責(zé)，是信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、保管權(quán)“三權(quán)獨(dú)立”相互制衡機(jī)制的有機(jī)組成部分。基于信托關(guān)系的資管新規(guī)所界定的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)涵蓋的主體包括銀行、信托、證券、基金、期貨、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)投資公司等各類金融機(jī)構(gòu)，并明確規(guī)定：金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由具有托管資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立托管，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。因此，托管機(jī)制是資管新規(guī)得以落地實(shí)施的根本制度保障，沒(méi)有托管機(jī)制的介入，資管新規(guī)所要達(dá)到的“去杠桿、去通道、打破剛性兌付”等監(jiān)管目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。資管新規(guī)落地實(shí)施之后的相關(guān)配套制度諸如《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)選擇具有證券投資基金托管業(yè)務(wù)資格的金融機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)理財(cái)?shù)怯浲泄軝C(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的其他機(jī)構(gòu)托管所發(fā)行的理財(cái)產(chǎn)品，及《證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)私募資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)非公開募集資金或者接受財(cái)產(chǎn)委托，設(shè)立私募資產(chǎn)管理計(jì)劃并擔(dān)任管理人，由托管機(jī)構(gòu)擔(dān)任托管人，依照法律法規(guī)和資產(chǎn)管理合同的約定，為投資者的利益進(jìn)行投資活動(dòng)，都明確提出了“強(qiáng)托管”的監(jiān)管思路。資產(chǎn)托管的成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，使托管成為養(yǎng)老金運(yùn)作模式的制度支撐。養(yǎng)老金包括基本養(yǎng)老及其輔助部分的全國(guó)社保基金、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（企業(yè)年金和職業(yè)年金），由于養(yǎng)老金資金具有“養(yǎng)命錢”的性質(zhì)，安全性成為養(yǎng)老金“第一要求”。托管具有制衡委托人和投資管理人的天然屬性，20多年來(lái)在各種產(chǎn)品中的成功應(yīng)用，使托管成為養(yǎng)老金運(yùn)作模式的制度支撐。養(yǎng)老金所涉及的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》《企業(yè)年金基金管理辦法》《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》等監(jiān)督管理辦法對(duì)養(yǎng)老金基金的投資運(yùn)作亦提出了明確的“強(qiáng)托管”的要求。

三、《托管辦法》發(fā)展路徑及政策建議

我國(guó)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)肇始于封閉式公募基金，發(fā)展于開放式基金，成長(zhǎng)于大資管時(shí)代，《托管辦法》貫穿始終，托管機(jī)制的功能和作用得到淋漓盡致的發(fā)揮，對(duì)于保障客戶利益，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展，打造良性金融生態(tài)圈，維護(hù)國(guó)家金融安全產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。在發(fā)展過(guò)程中，《托管辦法》也存在一些問(wèn)題，對(duì)國(guó)內(nèi)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響，筆者對(duì)此的政策建議如下。《托管辦法》法律位階應(yīng)有序遞進(jìn)，使其作用發(fā)揮更充分。《托管辦法》自2004年11月開始實(shí)施，至目前已經(jīng)16年，在這期間經(jīng)歷了2005～2007年、2013～2015年的資本市場(chǎng)牛市，2008～2009年國(guó)際金融危機(jī)及歐債危機(jī)，《托管辦法》始終顯性或隱性地規(guī)范和約束著公募基金、券商資管、基金專戶、私募基金、信托計(jì)劃、保險(xiǎn)資管、QDII、QFII、養(yǎng)老金等托管產(chǎn)品，但《托管辦法》的法律位階只限于證監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章制度，其作用和影響很難進(jìn)一步提升。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可分三步提高《托管辦法》的法律位階：第一步，適應(yīng)資管新規(guī)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合”原則，將《托管辦法》內(nèi)容進(jìn)一步豐富和完善，變《托管辦法》為“資產(chǎn)托管辦法”，由證監(jiān)會(huì)部門規(guī)章變?yōu)?ldquo;一行兩會(huì)”、外匯局、人社部、財(cái)政部等跨部門聯(lián)合的規(guī)章制度，使《托管辦法》的部分隱性約束變成顯性約束。第二步，繼續(xù)充實(shí)和完善“資產(chǎn)托管辦法”，形成國(guó)務(wù)院發(fā)文的國(guó)家最高行政規(guī)章制度。第三步，隨著資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)的繼續(xù)發(fā)展，將作為國(guó)家最高行政制度的“資產(chǎn)托管辦法”的法律位階提升為“資產(chǎn)托管法”。托管立法之后，托管機(jī)制的獨(dú)立性將充分顯現(xiàn)，托管機(jī)制的作用將得到提升和深化。《托管辦法》實(shí)踐中堅(jiān)持底線原則，將托管人的職責(zé)明確厘清。《托管辦法》起源于《基金法》，最初實(shí)踐的產(chǎn)品是公募基金，在履行托管人職責(zé)時(shí)其前提條件是對(duì)實(shí)際管控的托管資金賬戶及證券賬戶內(nèi)資產(chǎn)承擔(dān)保管職責(zé)，資金流轉(zhuǎn)路徑是閉環(huán)的，閉環(huán)系統(tǒng)是有效和可控的，托管人的職責(zé)是明確和厘清的。在實(shí)際工作中，《托管辦法》被“套用”在非證券類、非金融機(jī)構(gòu)等產(chǎn)品的保管過(guò)程中，如私募股權(quán)基金等產(chǎn)品，托管人的職責(zé)邊界被無(wú)限擴(kuò)大，托管機(jī)制的作用不能更好發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)由管理人或投資者承擔(dān)的職責(zé)，被強(qiáng)加給托管人，如投資者的適當(dāng)性管理、審核項(xiàng)目及交易信息真實(shí)性、審查托管產(chǎn)品以及托管產(chǎn)品資金來(lái)源的合法合規(guī)性、對(duì)托管產(chǎn)品本金及收益提供保證或承諾、對(duì)未兌付托管產(chǎn)品后續(xù)資金的追償、托管人盡職責(zé)之外的連帶責(zé)任等。在托管人履職過(guò)程中，特別是在法律糾紛和投資者訴訟過(guò)程中，托管人職責(zé)邊界應(yīng)進(jìn)一步明確和厘清，托管人應(yīng)堅(jiān)持守土有責(zé)、守土盡責(zé)和守土擔(dān)責(zé)原則開展各項(xiàng)工作。監(jiān)管部門應(yīng)打破監(jiān)管壁壘，搭建溝通交流及信息共享平臺(tái)。托管機(jī)制在發(fā)揮作用時(shí)，涉及人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局、財(cái)政部、人社部、全國(guó)社保理事會(huì)等多家監(jiān)管部門及基金業(yè)協(xié)會(huì)、銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等多家自律組織，不同的監(jiān)管部門有不同的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)，不同的自律組織有不同的工作要求。因此，在托管機(jī)制實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)打破監(jiān)管和行業(yè)壁壘，建立統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范；建立多方交流機(jī)制，搭建溝通交流平臺(tái)，暢通交流渠道；建立包括數(shù)據(jù)、人員、產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)等公開透明的信息共享平臺(tái)，共同促進(jìn)托管機(jī)制產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。

作者:崔海波 單位:中國(guó)光大銀行資產(chǎn)托管部