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[摘要]

農民工養老制度建立由來已久，但各類問題卻一直層出不窮。農民工養老模式自身的制度困境、多種影響農民工參保主動性的阻礙因素的存在是導致問題的兩個主要原因。制度困境主要為當前農民工養老保險各類模式所存在缺陷，而農民工參保主動性的影響因素則主要是農民工收入較低無力承擔養老保險繳費、受教育程度較低導致的對養老保險政策了解不夠。探討在農民工養老保險制度之外建立一項配套補充制度——農民工援助計劃的可行性，以期提高農民工養老政策意識和參保主動性，為貫徹實施農民工養老保險制度提供強而有力的支持。

[關鍵詞]

農民工；養老保險；制度困境；援助計劃

近幾年，隨著我國社會主義市場經濟改革的不斷深化，社會結構發生了一系列變化。許多農民在受到市場浪潮的沖擊后，紛紛選擇棄農從工，并完成了從傳統農民到城市農民工的身份轉化。據統計，我國現有近2.4億的農民工，并且還在增長。面對這么龐大的一個新生群體，如何妥善地解決其養老保險問題，將是當前中國維護社會穩定、保持經濟持續健康發展的關鍵。農民工養老制度建立由來已久，但各類問題卻一直層出不窮。其中歸納起來則主要表現在農民工養老模式自身的制度困境和影響農民工參保主動性的阻礙因素兩方面。面對以上兩類問題，國內專家學者提出了很多解決建議，但卻鮮有實效。筆者在參考2013年朱平華等關于南寧市農民工養老保險困境及其影響因素的實際調查報告后，針對各類模式的困境以及實際影響農民工參保積極性的因素進行了歸納分析，并在此基礎上提出建立農民工援助計劃，以期解決當前農民工養老問題的制度困境和排減農民工參保的影響因素。

1農民工養老的制度困境

目前，我國針對農民工所建立的養老保險制度呈現遍地開花、百家爭鳴的態勢。各地各類的農民工養老保險大致可以分為綜合社保，城鎮養老保險、農村養老保險和獨立養老保險等四類模式，但無論哪種模式，在實踐中都各自表現出不同的缺陷。

1.1綜合社保模式

綜合社保模式又叫“上海模式”，是將農民工的工傷保險、醫療保險和養老保險以打包的方式合并為一起，農民工所在單位只需繳納規定基數的一定比例，即綜合保險費，便可讓農民工享受三種保險待遇。在綜合保費當中，單位所繳費用將分出部分比例用于農民工養老保險個人賬戶的累積，最終將作為農民工的養老補貼。綜合社保模式很好的解決了農民工規避工業風險的一系列問題，規避風險程度高，不僅將農民工當前遭遇的醫療和工傷風險兩大難題解決了，也較好的解決農民工未來養老問題。對于有工作單位的農民工來說，此模式不用繳費便可以享受待遇，福利性較強。但這種制度安排也存在瓶頸。由于此類模式主要是將各類保險“打包捆綁”，雖然創新性較高，但卻很難與當前的主流模式——城鎮、農村養老保險模式相銜接，農民工保險關系的轉接面臨很大問題。此外，對有單位農民工實行個人零繳費養老安排，不僅違背了保險的基本原則：權利和義務的對等性，而且導致無單位的農民工參保積極性不高。

1.2城鎮養老保險模式

城鎮養老保險模式就是將農民工納入到城鎮養老保險的范疇，一切繳費標準和支付標準均參照城鎮現行養老保險制度執行。此模式由深圳率先試點，故又稱之為“深圳模式”，其設立指導思想是促進城鄉公平，將農民工視同城市居民，共享城市發展成果。該模式不僅促進了社會公平，而且操作簡單，管理便捷，使農民工也能享受較好的養老待遇。但“城保”模式也存在不足。一方面，單位為農民工所繳費用全部納入統籌基金，這對于流動性較強的農民工來說如果辦理保險關系轉接，其利益將受到了極大損害。另一方面，由于它對個人繳費程度要求較高，所以很多收入較低的農民工不愿參保。

1.3農民工獨立養老保險模式

農民工獨立養老保險模式是參照城鎮基本養老保險標準，根據“低繳費，低享受”的原則，以實際經濟承受能力為基礎，為農民工群體量身定做的獨立養老保險模式。此模式由用人單位和農民工共同繳費，建立個人賬戶和統籌基金，并規定繳費年限和享受條件。“獨立模式”具有契合性強、準入門檻低的特點。但其保障水平低、支付方式不合理的固有缺陷使得政府在加快城鄉一體化，全民共享經濟發展成果等方面的大局政策實施受到一定的阻礙。

1.4農村養老保險模式

農村基本養老保險是我國處理農民工養老問題的傳統做法，雖然進行屬地化處理方便了政府管理，但針對目前新出現的“農民工扎根城市”、“農村待遇支付城市水平消費”、“手續辦理復雜”等情況，此種模式已經越來越被各地政府邊緣化。不難發現，雖然幾種模式在實施手段上存在一定的差異，但在繳費年限、繳費費率、享受待遇以及如何提升企業參保積極性等問題上卻遭遇了同樣的困境。2013年朱平華等對南寧市農民工養老保險困境及其影響因素的調查數據顯示，70.45%的農民工對當前的繳費年限存在不滿，41%的認為繳納費率過高，并且只有30%的企業為農民工繳納了養老保險。這些數據表明，由于農民工養老保險制度設計的不合理，導致許多農民工對養老保險態度消極。這不僅影響了農民工參加養老保險的主動性，也使農民工變得更加不信任政府。同時，許多企業鉆著制度的空子，不主動承擔農民工的養老義務，拒絕為其辦理養老手續，不斷侵害農民工的合法權益。

2農民工參保的影響因素

雖然各級政府對農民工養老制度進行了不斷的探索，但農民工參保率持續走低卻是不爭的事實。低參保率的導致原因是多方面的，除了制度缺陷外，農民工自身的影響因素也是不能忽視的原因。在對南寧市農民工養老保險困境及其影響因素的調查中，有90%多的農民工工資在3000元以下。參照南寧市現行的生活標準，農民工每月工資在除去房租、生活費和贍養老少等開支后每月工資所剩無幾，再無力承擔養老保險費。此外，在農民工群體受教育程度的調查中，只有12%的人擁有高中以上文憑，其余的均為初中以下文化水平。在政策的解讀方面，87%的農民工對養老保險政策不太清楚，了解大概的只有8%。自身文化水平不高且對養老政策了解程度不夠，再加上經濟無法負擔養老繳費，這就不難解釋為什么農民工容易忽視養老保險、消極參保。在探討農民工低參保率的問題時，我們還不能忽略傳統養老觀念對農民工的影響。農民工群體多來自廣大農村，并且大部分處于“上有老下有小”的人生時期,不僅需要贍養老人，更要照顧孩子，特別是要負擔孩子的醫療、教育支出。受教育程度低，再加上受傳統“養兒防老”的觀念影響，農民工往往將供養家庭的責任作為第一要務。工資所帶來收入雖然微薄，但卻是全家生存和發展的根本，故農民工捂緊錢袋謹慎對待養老保險這類眼前收益不大的事也不足為怪。

3關于農民工援助計劃的建立

鑒于以上農民工在養老保險中遭遇的各類問題，在農民工養老保險制度之外建立一種提高農民工養老意識和參保主動性的配套補充制度顯得日益迫切。農民工援助計劃是從農民工養老保險制度缺陷和農民工參保影響因素的實際情況出發，通過各類由政府或第三方組織的援助計劃，以期幫助政府完善農民工養老保險制度，并清除導致參保率低下的障礙因素。

3.1農民工援助計劃的意義

建立農民工援助計劃的目的主要是為了完善當前農民工養老保險制度，并引導農民工主動參保。其主要意義有：第一，為農民工組織就業培訓，通過提高其工作技能從而提高其工資待遇，進而降低農民工因收入過低而拒絕參保的發生率；第二，通過政策宣講和法律援助，幫助農民工了解國家和地方的養老保險政策，并助其與侵害自身合法社會保障權的企業進行抗爭，以懂法、用法的手段提升農民工主動維權意識；第三，通過社會救助或者國家專項財政補貼對部分有特殊困難的農民工采取直接為其繳費的方式，幫助其先建立養老保險賬戶,以“先保障，再致富”的工作思路，擴大農民工養老保險的覆蓋面；第四，通過對重點對象的跟蹤回訪，形成信息反饋流，隨時了解農民工生活動態，防止其淪為無養老保障者。第五，幫助農民工盡快融入城市，推進全國城鄉一體化工作進程。

3.2農民工援助計劃的內涵

3.2.1農民工援助制度的管理實施。

農民工援助計劃是一項保障社會民生，促進社會公平，穩定經濟發展基礎的社會民生工程。因先決的公益性和經濟性，所以此項工程只能由具有強制性和廣泛影響力的政府牽頭，并以政府財政作為實施基礎。但農民工援助計劃還具有社會性較強的特點，其部分計劃可以通過外包給市場或者“第三方”進行管理和實施，這不僅可以減少政府腐敗，加大社會監管，還能為財政不足而舉行的社會籌款奠定輿論基礎。

3.2.2農民工援助制度內容。

（1）農民工技術培訓制度。眾多農民工之所以一直無法納入到養老保障體系，歸根到底是因為農民工經濟收入低、工作不穩定導致的。而農民工收入水平低，工作不穩定很大部分原因是自身受教育程度不夠、工作技術含量低而導致的可替代性高。故對農民工進行就業培訓，提高其專項技術水平，不僅能夠促其崗位升級，提高生活收入，還能為農民工的傳統就業領域改善就業條件，促使社會提高體力勞動工資。農民工群體的整體工資提高了，就有更多的收入富余用于自身的養老保障。在農民工技術培訓的具體實施上，政府勞動部門或者農民工工作管理部門可以對農民工收取少量的培訓費用，與財政專項撥款一起將培訓工作外包給社會技能培訓機構或者專業技術學校，采取集中培訓或者進駐農民工聚集地的方式進行授課。同時，在培訓課程結束之后，政府還應為已掌握技術的農民工提供技術就業信息，確保農民工真正的完成由不穩定就業到正規就業的過渡。

(2)農民工社會勞動法和就業保障相關政策宣講制度。調查表明，農民工不參加養老保險另一大原因是農民工對勞動和養老保險政策不了解，而企業為節省成本就抓住農民工的這一弱點不為其辦理養老保險手續。很多農民工來自農村，通常很少關注國家時事與政策，這既跟他們受教育程度低而導致的思維層次較低有關，也與他們跟時事政策的接觸渠道較少有關。所以，政府組織專家或者工作人員定期為農民工講解勞動法律和政策并解答其相關疑問，隨時讓農民工了解國家政策動態，這對于農民工響應政策和維護自身合法權益將具有重大積極作用。同時，政府還應增加農民工接觸的政策新聞的渠道，如在農民工聚集地設立咨詢臺、規定企業設立政策展覽窗和為農民工訂閱時事報紙等，增加農民工了解政策的主動性。以保障農民工社會權益為前提，通過接觸途徑與學習方式的改變為手段，努力促使農民工自身由“時事政策盲”轉為主動獲取政策信息的“政策通”，進而提升其參加養老保險的主動性。

(3)困難農民工救助計劃。由于歷史與地理等各類原因，我國各地還存在許多困難農民工家庭。特別是在某些經濟不發達的貧困地區，部分農民生活水平一直處于溫飽線狀態，他們要么因為家庭龐大需要供養人口眾多，要么因為教育醫療等費用的負擔沉重，最終不得不選擇進程務工。但到達城市后，農民工群體就業環境的嚴峻性不僅未能使他們脫貧致富，反而致其喪失了原先農村可提供的傳統基本養老保障。所以，對于這類農民工，鑒于其已經脫離農村而進入城市便時刻遭遇城市各類風險的事實，國家應制定特定的困難農民工救助計劃，幫助其脫離貧困狀態。比如對家庭人口眾多的家庭進行補貼，助其贍養老人；為其子女優先辦理助學貸款，并提供優先就業的政策；加大其醫療保險繳費補貼力度，降低其參加基本醫療保險的繳費標準。當然，為防止此類農民工惰性滋生，也應嚴格制定準入和準出條件，并注意建立權利與義務相適應的機制，最終要讓其回到自力更生，自助脫貧的道路上。

(4)特殊農民工跟蹤回訪制度。特殊農民工跟蹤回訪制度是建立在困難農民工救助計劃的基礎之上，對困難農民工中基本生活尚不能保證的較特殊案例，比如工傷致殘致死、遭遇嚴重天災橫禍等家庭，進行像社會工作方法那樣的長期跟蹤回訪。通過專業專門人員以“農民工保姆”的角色，對特殊農民工生活進行適當干預，引導其在生活中做出正確的決策，并充分發揮社會力量幫助其度過當前特殊時期，努力保證每一個農民工都能過上基本的正常生活。

作者：董秋紅 黃居光 朱平華 單位：廣西醫科大學人文社會科學學院 南寧市邕寧區人民醫院

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