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一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度設(shè)計

我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險由20世紀(jì)50年代的企業(yè)退休金制度演變而來，確立于1997年國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行“統(tǒng)賬結(jié)合”，即它由社會統(tǒng)籌和個人賬戶組成，社會統(tǒng)籌賬戶來源于企業(yè)按職工工資的20%繳納的資金，而個人賬戶來源于個人所繳納的占比為8%的個人工資。

二、“保基本”的尺度衡量與現(xiàn)實差距

總結(jié)福利國家的教訓(xùn)后，我國社會保障形成了“保基本”的理念，它強調(diào)社會保障要滿足居民的基本生活需求，同時也要使社會保障水平與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，不能超越經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險也需遵循這一原則。但是，怎樣的保障水平才能達(dá)到這一目標(biāo)？

(一)養(yǎng)老保障水平的衡量指標(biāo)

衡量養(yǎng)老保障水平的最重要的指標(biāo)是養(yǎng)老金替代率。養(yǎng)老金替代率是養(yǎng)老金與“工資收入”之比，此處的工資收入在不同國家有不同的內(nèi)涵。根據(jù)將工資收入分別賦為雇員個人退休前工資收入、個人退休前終生平均工資收入、個人終生收入中某一段最高收入的平均數(shù)、當(dāng)期社會平均工資這四個值，可以得到養(yǎng)老金最后收入替代率、終生平均工資替代率、某些年份的平均工資替代率和社平工資替代率這四個主要的養(yǎng)老金替代率指標(biāo)。考慮到我國養(yǎng)老金現(xiàn)制度中社會統(tǒng)籌部分的實際運行和個人賬戶的設(shè)計假定都將社會平均工資當(dāng)作“工資收入”，并且我國經(jīng)濟和工資都呈快速增長的背景下養(yǎng)老金緊盯社會平均工資具有使老年人共享發(fā)展成果、減少相對貧困的實質(zhì)作用，合理的養(yǎng)老金替代率應(yīng)當(dāng)為社平工資替代率。由于退休人口工作期間長期承擔(dān)繳費義務(wù)，退休之后除吃飯外醫(yī)療費用也具有剛性，并且養(yǎng)老金在這一人群免于貧困的路徑中幾乎具有唯一性，那么我國基本養(yǎng)老保險應(yīng)該為退休人口提供基本需求的保護，進而，適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)替代率（制度希望達(dá)到的替代水平）應(yīng)當(dāng)能夠在實際上達(dá)到保基本的水平。具體而言，在綜合其他學(xué)者觀點并結(jié)合我國國情后，一些學(xué)者認(rèn)為60%的替代率較為合理。

（二）我國的現(xiàn)實狀況

但是，根據(jù)人力資源與勞動社會保障1998年到2010年公布的數(shù)據(jù)可以計算得出：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度運行之后，我國養(yǎng)老金社會平均工資的替代率已經(jīng)從1997年的76%下降了29個百分點至47%，已經(jīng)遠(yuǎn)低于60%的制度目標(biāo)13個百分點，并且可以預(yù)知，如果不做出政策調(diào)整這一下滑趨勢仍將繼續(xù)。我們還需要考慮到的是，高收入國家的退休金水平是恩格爾系數(shù)的數(shù)倍，而2009年我國恩格爾系數(shù)為36.5%，目標(biāo)替代率僅是恩格爾系數(shù)的1.28倍，相當(dāng)數(shù)量的老年人實際上處于貧困之中。保基本的政策目標(biāo)實際面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，制度的公信力的下降無形中會減弱其可持續(xù)的預(yù)期。

三、“保基本”現(xiàn)實差距產(chǎn)生的原因

（一）社會平均工資替代率的影響因素

社會平均工資替代率主要取決于制度結(jié)構(gòu)和參量安排兩方面。制度結(jié)構(gòu)上，我國統(tǒng)帳結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度屬于混合性質(zhì)，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付，而個人賬戶則實行基金積累。理想狀態(tài)下，一個平均水平的退休雇員可以獲得社會平均工資的35%作為基礎(chǔ)退休金，此外，個人賬戶也可提供社會平均工資24%的退休金，兩者之和為社會平均工資的59%，如此一來，這基本符合我國養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率。參量安排方面，基本養(yǎng)老保險中，繳費工資的區(qū)間是當(dāng)?shù)厣夏晟鐣骄べY60%-300%。

（二）基本養(yǎng)老金實際計發(fā)方式和制度條件

在實際養(yǎng)老金的計發(fā)中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資之和的平均值，以此為基數(shù)，繳費滿15年后，每超出一年多發(fā)1%。由此可知，影響基礎(chǔ)退休金的三大因素是上年當(dāng)?shù)氐脑趰徛毠て骄べY、個人的終生繳費工資的記錄和繳費的年限，并且這三個因素都與基礎(chǔ)養(yǎng)老金成正比。尤須注意的是，在我國這樣一個工資高速增長的社會中，早年繳費的工資對于總體而言幾乎微不足道，具有這種情況的老年人所獲得的基礎(chǔ)養(yǎng)老金非常之少。個人賬戶每月養(yǎng)老金取決于個人賬戶積累額除以不同的月數(shù)（女性職工、女性干部和男性分別除以195、170和139個月）。由此可知，影響?zhàn)B老金的四個因素是個人終生繳費基數(shù)的大小、繳費年限的長短、個人賬戶資產(chǎn)的收益率和退休年齡。繳費基數(shù)、繳費年限、收益率與個人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額成正比，個人賬戶積累額一定時，越早退休則月養(yǎng)老金越少。根據(jù)有關(guān)計算，在實際養(yǎng)老金的計發(fā)規(guī)則下，達(dá)到制度目標(biāo)替代率的要求需要達(dá)到以下條件：基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，必須使得繳費基數(shù)為社會平均工資的100%且持續(xù)35年才能領(lǐng)取社會平均工資的35%；而個人賬戶部分，必須使得繳費基數(shù)為社會平均工資的100%，繳費持續(xù)40年，個人賬戶收益率等于工資增長率，退休年齡為60歲并且退休時個人賬戶除以制度設(shè)定的最小除數(shù)（139個月）這一系列嚴(yán)格條件時，可能達(dá)到24%的社會平均工資替代率的預(yù)期。

（三）基本養(yǎng)老金發(fā)放的現(xiàn)實不足

根據(jù)現(xiàn)實情況與制度設(shè)計對比可以發(fā)現(xiàn)：制度規(guī)定的各參量與制度的目標(biāo)保障水平不相匹配的，因而，保障水平的下降具有必然性。在我國具體而言，首先，很大一部分退休雇員的職業(yè)生涯的社會平均工資繳費達(dá)不到100%；其次，15年最低繳費年限政策導(dǎo)致保障水平下降（絕大多數(shù)人不會持續(xù)繳費35-40年）；最后，在現(xiàn)今退休政策之下，個人賬戶40年連續(xù)繳費根本難以達(dá)到。另外，基金積累之下的個人賬戶中，只有當(dāng)賬戶資金的收益率與工資增長率同步時，政策預(yù)期的保障水平才能達(dá)到，然而由于相應(yīng)的投資運營體制的缺乏，我國個人賬戶資金按一年期銀行利息率計息，如此則不僅難以緊跟我國快速增長的工資增長率，甚至常年低于我國CPI，養(yǎng)老金的保基本作用著實堪憂。

四、實現(xiàn)“保基本”的改革方向

如今，追求廣覆蓋的政策導(dǎo)向下，保基本和可持續(xù)之間存在著尖銳矛盾。為了達(dá)到我國養(yǎng)老政策的預(yù)期目標(biāo)，根據(jù)以上分析，就基本養(yǎng)老金而言，應(yīng)當(dāng)從制度和參量兩方面著手。

（一）基本養(yǎng)老金個人賬戶的改進

制度結(jié)構(gòu)主要改進的部分在于個人賬戶的管理。基金積累下的個人賬戶有效性的標(biāo)準(zhǔn)是資金的收益率至少與工資增長同步，否則難以稱為真正意義上的保值增值。那么，個人賬戶可以有兩種方式進行處理，一是從基本養(yǎng)老保險中分離出來（即“統(tǒng)帳分離”），之后個人賬戶既可以與企業(yè)年金合并，也可以做其他自愿選擇。另一種則是做實個人賬戶，解決“空賬運行”的問題。在未來我國經(jīng)濟發(fā)展和工資增長都具有比較明確的預(yù)期下，個人賬戶資金的市場化運營勢在必行。具體而言，應(yīng)當(dāng)建立層級比較高的個人賬戶資金管理機構(gòu)，恰當(dāng)方法是建立省級的社會保障基金管理委員會以集中管理全省個人賬戶基金，通過法律確認(rèn)其個人賬戶基金的受托人地位，可以代表個人賬戶所有者的利益行使基金管理過程中的各項產(chǎn)權(quán)，由此可以解決現(xiàn)存體制下所有者缺位的弊端；就該機構(gòu)的運行而言，應(yīng)當(dāng)確立養(yǎng)老保險基金管理委員會的獨立性并完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；就投資運營體制而言，應(yīng)當(dāng)遵循“專業(yè)化、市場化、投資管理人充分競爭”的原則；此外，還要健全投資管理監(jiān)督體系，強化監(jiān)督，拓展投資范圍。

（二）基本養(yǎng)老金參量改進

當(dāng)下，要改革職工基本養(yǎng)老保險的參量，提高退休金保障水平。我國目前職工基本養(yǎng)老保險體制下養(yǎng)老金的平均水平維持在較低的層次，并且長期財務(wù)的可持續(xù)性也遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有鑒于此，我們可以有三條路徑，一是任由相當(dāng)部分的退休人口繼續(xù)處于貧困狀態(tài)，并且此類貧困人群不斷增加，但是這與“保基本”的原則相背離；二是通過制度外的額外資金對其進行補貼，繼續(xù)令此制度處于收不抵支狀態(tài)，這將加劇財務(wù)不可持續(xù)的現(xiàn)實問題。路徑就是犧牲一定的覆蓋率而謀求“保基本”“可持續(xù)”的實現(xiàn)，這需要提高繳費基數(shù)下限，提高最低繳費年限至25-30年，提高退休年齡。這實際上意在通過降低制度覆蓋的“量”而增加制度保障的“質(zhì)”，使其真正發(fā)揮“保基本”的作用，這是現(xiàn)實情況下必須做出的抉擇。我們應(yīng)當(dāng)考慮到職工基本養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)符合權(quán)利義務(wù)一致原則，如果需要改進養(yǎng)老金領(lǐng)取的權(quán)利，那么必然需要提升繳費年限和退休年齡的義務(wù)。提升繳費年限和退休年齡會遭遇到比較大的社會阻力，尤其是退休延遲。但是提升繳費年齡正是實現(xiàn)可持續(xù)的財務(wù)平衡所要采取的必然措施，而延遲退休作為一個重要的利益分配政策，在不同經(jīng)濟部門待遇存在差異的情況下，客觀上可能降低一部分群體的經(jīng)濟待遇，這些都需要理性看待。制度的改進應(yīng)當(dāng)注重職工基本養(yǎng)老保險制度的質(zhì)量、持續(xù)性，而不能被輿論所挾持。

作者：王力 單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院