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一、城鄉居民養老保險的演進歷程
“城鄉居保”的出現，標志中國社會養老保險“城鄉一體化”進程的進一步推進。中國城鄉居民養老保險制度(包括“新農保”和“城居保”)起步較晚，但發展迅速，參保率從2009年最初的10．62%，增至2012年的76．58%。且中國目前已經實現了城鄉基本養老保險的制度全覆蓋，還解決了兩大保險制度間的銜接問題，實現基本養老保險的“實際全覆蓋”成為中國推行基本養老保險制度的下一個奮斗主目標。因養老保險的實際全覆蓋不僅是養老保險制度成功實施的真實論據，更是降低養老保險制度運行成本，實現規模效益，增強養老金抵御風險能力的強有力保障。但合并后的“城鄉居保”，相對于“職保”而言，其繳費形式、養老金領取金額、養老金替代率等方面的總體保障水平在制度設計層面就相對較低，難以有效保障參保居民單純依靠社會基本養老保險而實現“老有所養”的未來生活;而這種以“職保”為主、“城鄉居保”為輔的互補并行社會基本養老模式，其差距性的體系設計既保留了勞動者就業積極性的機制激勵，又保障了低收入居民養老的基本權利，被視為是效率與公平的良好契合，符合中國當前的基本國情，短期內將難以變更。因此，中國城鄉居民養老保險實際全覆蓋的實現將是一個復雜而漫長的過程。
(一)提升流動人口的公共服務訴求意識
伴隨農民“參與現代化進程、共同分享現代化成果”的呼聲愈發高漲，城鄉基本公共服務均等化理念亦在不斷擴展和深化，農民對于享受國民待遇的訴求亦變得日益清晰。相比農村而言，城市化生活往往預示著完善的基礎設施、豐富的物質條件、良好的教育和醫療資源、價廉質優的公共物品、更多的就業機會等，這些都吸引著眾多的農村人口進入城鎮，以期待獲得更加良好的生活品質。1980年代以來，中國出現了以民工潮為主流的農村人口向城鎮地區的流動，且隨著中國城鎮化進程的不斷加快，人口的流動規模、流動速度以及流動頻率都在發生著變化。如中國2000年流動人口規模僅為1．21億人，2013年則增至2．45億人，流動人口占全國總人口的比重超過1/6;若按照戶籍統計，流動人口數量則更多，2012年人戶分離人數就已達2．76億人，跨區工作、學習、生活已成為許多人的一種現代生活常態。但在中國現有戶籍管理制度下，大部分區域性公共物品和公共服務的獲得仍與戶籍掛鉤，致使流動人口在改善生活水平訴求的實現過程中遇到了各種阻礙。而在中國城鎮化進程的推進之中，農村人口向城鎮的流入并非是單純地從農村向城市的遷移，而是農村人口向城鎮人口市民化身份的轉變，是人口城鎮化向戶籍城鎮化的演進，意味著村民和市民身份差異的逐漸融合及消除、所享基本公共服務數量與質量的趨同，從而有助于縮小城鄉居民對公共服務需求意識的差距，激發全體公民公平享受國民待遇的積極性，提升人們對社會保障的認識程度、接受能力和主動訴求意愿，以致將養老保險發展成為一種全民公共必需品，從而鼓勵和激發更多的城鄉居民投身于社會養老保險之中，促進社會基本養老保險實際全覆蓋的實現。
(二)降低城鄉居民參與社會養老保險的參保成本
城鎮化道路的選擇進一步縮小了城鄉間的制度差距，平抑了中國人口城鎮化、戶籍城鎮化及土地城鎮化不同步所帶來的公共服務供給與需求矛盾，有效緩解了城鄉間的公平問題，降低了中國城鄉二元經濟結構所帶來的眾多負面影響，也必將促成城鄉均衡乃至“城鄉一體化”的真正實現。針對養老保險制度而言，在《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》還未實施之前，“職保”、“新農保”和“城居保”之間存在制度銜接斷裂問題，許多人員基于對更美好生活的向往而作出的生活或者工作遷移選擇，卻引致原有社會基本養老保險的被迫中止或取消，造成參保人一定的經濟和精神損失，不僅阻礙了部分人員的正常流動需求，還嚴重打擊了流動人口對基本社會養老保險的參保積極性，對中國社會基本養老保險形成不良情緒。而當前城鎮化、工業化、農業現代化的推進，將更加有助于全體居民享受差異性逐漸縮小的養老保險服務，并有利于各區域間養老保險制度對接的高效推行，減少因人口流動而造成參保人養老保險金的損失，降低城鄉居民參與社會養老保險的參保成本，調動流動人口的參保積極性，為各種流動人口提供更加自由的養老渠道選擇，解決人口流動的后顧之憂，從而有助于實現勞動生產要素在全國范圍的無阻礙流動，以此優化中國各區域間的資源配置，實現良性循環。
(三)倒逼地方經濟快速、健康發展
就城鄉居民基本養老保險而言，無論是“新農保”、“城居保”，以及合并后的“城鄉居保”，雖然與“職保”相同，也設定了個人賬戶與統籌賬戶，但資金來源卻與“職保”由企業與個人主要承擔不同，其資金主要來自于個人繳費及政府補貼。而地方財政不僅擔負著最低繳費檔次的財政補貼責任、困難群體養老金部分或全部的代繳責任，為了配合中央要求，鼓勵參保人選擇更高繳費檔次，還承擔著獎勵性財政補貼資金的支持責任。基本養老保險制度作為一項最為基本的公共服務，對于城鄉所有居民而言，政府均具有無法推卸的提供義務與責任。但在中國財政分權及社會養老保險還未實現全國統籌的背景下，由于各地區之間的財力存在顯著差異，地方政府所承擔的具體財政補貼份額有所不同，一方面，根據Tiebout的“用腳投票原理”，作為“經濟人”的參保人會從利己角度衡量比較各種參保地區、參保方式、參保檔次以及參保時間的利弊得失，從優選擇更利于自身未來發展的參保模式和地區;另一方面，從區域治理的角度，本地區適度的人口規模增加，不僅可以有效降低各項制度的推行和運營成本，還可降低基本公共服務的平均供給成本，發揮規模經濟作用。再加上中國實行屬地稅收管轄權，會導致稅源隨著人口的遷徙而相應發生流動，造成地區間稅收競爭和人力資本結構性的掠奪。這些都迫使中國城鎮化未來發展模式將由數量擴張型向質量提升型轉型，倒逼地方政府走持續、高效、健康發展地區經濟的道路，營造更加良好的社會環境，避免因城鎮化過程中各種優質生產要素的流出，以穩定地方財政收入，緩解以致消除地方財政支出壓力，縮小地區間社會福利差距。從長遠看，伴隨中國區域經濟一體化進程的加快，地區間的經濟發展差距將會逐步縮小，而“城鄉居保”的合并實施以及地區間、制度間養老保險制度銜接障礙的消除，都預示社會基本養老保險必將實現全國統籌。而“城鄉居保”作為社會基礎養老保險體系中的一部分，其個人效益也會慢慢體現，進一步激勵和帶動更多居民投身于基本養老保險體系之中，從而實現全國整體參保率的提高。
三、城鎮化對城鄉居民養老保險全覆蓋的阻滯效應
(一)“職保”對“城鄉居保”的示范性負效應
長期以來，中國社會養老保險基金一直存在包袱重、投資渠道狹窄、投資效率低下、基金缺口日漸加大等問題。中國社會養老保險體系中的所有養老保險制度均已改革為以個人賬戶與社會統籌相結合的資金籌措方式，并努力做實個人賬戶，但由于歷史缺口、養老金的運營管理以及退休人口規模的增加和新增繳費人數增幅的放緩等原因，養老金的未來缺口問題仍舊影響著參保人參保與否的決策。再者，中國當前還未實現養老金的全國統籌，雖然基于整個國家的層面，養老金的收入和支出不存在當期缺口問題，但若將各個省份分開來看，當期缺口與當期結余卻同時存在。此外，城鎮化的推進還加速了公眾對于制度設計公平更高層次和深度的追求。如中國機關事業單位養老保險改革的最大難點就在于養老金替代率的設定，以及財政對養老金的分擔可能造成的隱性債務問題，這些都在加重“描繪”養老金缺口的可能性，甚至造成諸多參保人員對中國社會基本養老保險體系是否具有可持續性而產生質疑，進而影響參保人員對中國社會基本養老保險的信心。與此同時，隨著城鎮化水平的提高，信息化社會的推進，農民和市民的身份界限越發模糊，公眾所掌握的信息也越發全面。對于“城鄉居保”的參保人而言，來自于“城居保”的參保人由于其參保時間較短，且參保行為具有顯著的從眾特征，其抵御壓力的能力較弱;而來自于“新農保”的參保人基于對“老農保”實施幾近流產的“不良記憶”，和對于“新農保”先天的信心不足，面對收益率和完善程度更高的“職保”，城鎮職工的退保現象進一步放大了農民對“新農保”和城鎮非就業居民對“城居保”的不信任，再加上“城鄉居保”過低的保障水平，參保人投保后再“棄保”的風險依然存在，“城鄉居保”的實際全覆蓋問題仍舊難以解決。
(二)城鎮化建設對養老保險補貼的“擠出效應”
現行財政分權制度造成中國地方財政主體收入逐漸縮水的趨勢，隨著“營改增”范圍的擴大，地方財力愈發緊張，再加上中國以GDP為導向的地方政府考核機制，使得地方政府在城鎮化進程中發展本地經濟的沖動與其財政利益高度吻合。而城鎮化“以人為核心”的理念又要求交通運輸、教育、醫療、衛生、社保等基本公共服務均等化的逐步實現和整體供給水平的提高，這都依賴于地方財政資金的全方位支持。但短期內城鎮化率的迅速提高，可能會造成現有城鎮內公共服務的擁擠或地方政府財政支出的快速增長，如住房問題、子女就學問題、交通擁堵問題、留守老人兒童問題等，造成地方公共服務供給質量的下降或者地方政府財政支出壓力的加劇。在地方財力有限的前提下，地方政府需對各種投資項目進行篩選，短期效益較為明顯的項目往往成為地方政府優先選擇的目標，基本養老保險這種周期長、經濟效益不顯著的基本公共服務項目則很難得到青睞。“城鄉居保”中地方財政承擔的獎勵性檔次補貼可能會因為本地區的財政壓力而選擇消減甚至取消，影響參保人的積極性。再者，中國社會養老保險制度推行初期，往往具有征繳擴面的“運動式”特點。但“城鄉居保”過低的養老金替代率雖然體現了國家對公眾提供的社會福利和一定的社會救助特性，卻缺少了社會保障的社會保險功能，制度設計本身缺乏足夠吸引力。而社會保險制度一旦步入常態后，包括公用經費、人員經費、培訓經費等在內的各項社會養老保險制度推廣經費，由于缺乏健全的后期保障機制，在城鎮化加速推進的過程中，處于較大財政壓力的地方政府難以有效保證“城鄉居保”后續推廣工作的正常進行，由此也就難以保障長期實際全覆蓋的實現。
四、城鎮化進程中實現城鄉居民養老保險全覆蓋的對策及建議
(一)加速推進城鎮化建設
城鎮化建設不僅成為中國經濟持續發展的主要推動力，還整體上有助于中國“城鄉居保”養老保險實際全覆蓋的有效實現，是促進中國“城鄉一體化”的最佳途徑。但由于中國城鎮化水平的提高受地區經濟增長、農業現代化水平、產業結構格局、政策導向等諸多因素的影響，且各個因素間相互交叉作用。因此，各級政府應根據比較優勢原則調控地區的產業結構格局，轉變原有粗放式的經濟增長方式，提高城鎮交通運輸等基本公共服務水平，積極參與、引導和配合各種生產要素的自由流動，縮小地區間的經濟發展差距，實現城鄉統籌、資源節約、發展均衡的城鎮化，從而最大程度地發揮城鎮化對養老保險的促進效應。
(二)消除公眾對養老金缺口的認識誤區
改革和改進“運動式”征繳擴面的養老保險推進工作模式，將社會基本養老保險的宣傳工作常態化。引導公眾正確、理性解讀中國當前養老保險基金的歷史缺口、當期缺口以及未來缺口問題，緩解公眾對中國養老保險制度可靠性和可持續性的質疑及擔憂，避免公眾對中國養老保險政策的不當解讀而引發的悲觀預期和對政府不信任的負面情緒的進一步膨脹，增強公眾對養老保險制度的信心。總之，通過及時、有效、透明的信息傳遞和政策解讀，減少因信息不對稱而造成的改革拖延以及改革成本的堆砌提高。既全力推進中國養老保險制度健康、持續發展，又要全力促進中國養老保險實際全覆蓋的實現，從而降低制度運營成本，實現規模經濟，提高養老保險金的使用效率，達到公眾與政府的“雙贏”結果。
(三)多方位增強地方財力
地方政府的收入水平真實反映了地方政府長期可用資源的豐裕程度，預示著地方政府財政補貼“城鄉居保”養老保險的能力和可持續性。為有效緩解地方財政壓力，解決部分地區的“吃飯財政”問題，應把握財稅制度改革契機，在國家統一領導下，一方面加快房產稅的推出節奏，調整消費稅的歸屬和增值稅的分享比例，適時開征遺產和贈與稅，構建地方財政收入的主體稅種，明晰各級財政的收入劃分，充裕地方財力;另一方面，完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化的掛鉤機制，依據養老保險繳費信息，通過縱向轉移支付的方式，由省級自上而下合理分擔比例，采取一般轉移支付的形式劃撥到地方進行基礎建設，調動地方對流入人口的接納積極性，形成公共福利與經濟增長的互惠互利。
(四)盡快實現全國統籌養老保險
為了體現資金的規模效應，發揮基本養老保險的橫向調節作用，保障養老保險基金的安全性和保值增值性，應盡快提高城鄉養老保險的統籌層次，促進養老基金的集中運營和集中調配，協調地區間的缺口與結余，從而體現社會保險的共濟性。此外，由于養老保險制度間已經可以順暢銜接，通過提高養老保險統籌層次，實現最終全國統籌，不僅可以有效消除公眾對于地方政府財力的顧慮，以及對未來養老保險金及時領取的風險考慮，避免參保行為的波動性，還可以實現勞動力生產要素的無障礙流動，有效促進人力資本市場價格形成的合理性和科學性，構筑統一的城鄉要素市場。
作者：王麗 單位：中南財經政法大學財政稅務學院 河北經貿大學財政稅務學院
