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一、養老保險在我國目前的發展情況

我國養老保險制度是從新中國成立才開始建立和發展的，主要分為以下三個階段:第一階段，我國政府在最初建立養老保險制度時的初衷在于體現社會主義制度的優越性，按照蘇聯模式，為退休的勞動者提供基本的養老保障。主要以1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為標志，建立起面向集體所有者職工的養老保險，這個草案的頒布在一定程度上適應了當時的計劃經濟體制，國家和單位包攬了工人的養老問題。第二階段，主要是1978年之后，隨著改革開放進程的開展，我國打破原有的計劃經濟體制，向市場經濟體制轉變，因而傳統的養老保險制度面臨新的挑戰。1984年開始，我國開始采用部分縣市做國營企業職工退休費用社會統籌試點，隨后又向全國進行推廣。這段時間我國實行的是比較典型的社會統籌，現收現付模式。第三階段，是以十四屆三中全會的召開為轉折點。在這前后我國的專家學者相繼針對我國目前的情況出臺了各種方案。1991年頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，其中明確規定養老保險實行社會統籌，費用由國家、企業和個人三方負擔。1995年推出了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，這些相關文件和規定的頒布都推進了我國養老保險的改革與發展。目前，我國已經建立起一套基本覆蓋城鎮勞動者和強調政府、企業、個人三方責任的養老保險模式。

二、養老保險與公平的關系

從字面意思上來理解，公平是指客觀的，不帶有任何傾向的態度。公平分起點公平、過程公平和結果公平。而養老保險是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。可以看出，實行養老保險的主要意義是，當勞動者退出勞動生涯之后，養老金則成為他們的主要生活來源，因此必須要使養老金能夠滿足老年人的基本生活需要。

三、從公平的三個方面分析我國目前養老保險的問題

1．起點不公平。

目前，我國的養老保險制度在起點上的不公平導致了城鄉之間的發展不均衡。城鄉分割的“二元戶籍制度”，使得我國養老保險在城鎮和農村的實施有很大差別。我國的戶籍制度始于1958年，將我國分為農業人口和非農業人口，這導致了我國目前的“二元社會結構”，這種格局使得城鎮勞動力所享受的社會福利遠比農民要多許多，并且還有一部分農民處于社會保障的真空地帶。目前的養老保險主要是針對城市居民，我國大部分城市已經基本建立了新型的養老保險，而農村基本上被排斥在外。在農村，廣大農民基本處于自我保障狀態。2009年開始試行的新農保，覆蓋面也很小，且保障水平相對于城鎮退休人員來說還是很低。在我國這樣一個農村人口遠大于城鎮人口的國家，2006年末全國參加城鎮基本養老保險人數為18766萬人，其中，參保職工14131萬人，參保離退休人員4635萬人，而參加農村養老保險人數僅為5374萬人。從公平的角度出發，二元戶籍制度導致的非均衡的城鄉養老保險制度不僅沒有起到弱化原有懸殊的城鄉收入差距，反而有強化趨勢。兩種身份的限制帶來居民在享受國家養老保險方面的差別，不利于勞動者在不同職業和地區之間的流通，無法推進城市化建設，也就無法推動我國社會主義事業的發展。

2．過程不公平。

養老保險過程不公平主要體現在制度設計上的缺陷，主要體現在機關事業單位與企業退休人員之間的養老金差異過大。近幾年，盡管中央決定提高企業退休職工養老金水平，但是并沒有改善與機關事業單位人員的差距。從上世紀90年代開始，企業職工退休逐步過渡到社會化養老制度，而機關、事業單位卻開始單位養老保險制度，正是這種制度上的“雙軌制”，導致了過程中不公平。嚴格而言，目前機關事業單位工作人員的養老保險制度按照規定僅僅是以一種預先扣除的方式來繳納養老金，事實上不繳納任何費用。因此，機關事業單位工作人員的養老制度在很大程度以退休制為內容，表現為職工不需要繳納或是交納很少的一部分養老保險金;相比之下，由我國企業及其職工所繳納的繳費率日漸攀升，有些地區企業的繳費率甚至到了30%以上。有關資料顯示，目前，我國企業職工的退休金每月為1100～1800元，事業單位職工為3000～4000元，而公務員為5000～6000元。雖然自1993年起，我國少數城市開始做試點機關，對事業單位養老保險制度進行改革，但是，由于缺乏統一的指導，改革并不成功，這也阻礙了制度的統一，引發了人們的不公正感與階層之間的對立情緒，不利于和諧社會的建設。

3．結果不公平。

養老保險在實施的過程中并沒有起到再分配的作用，不是所有人在年老時都能“一視同仁”的得到國家相應的幫助，導致了社會財富的不均衡分配。通過對比一些資料也可以看出來我國現在存在城鄉、地區和代際之間的不平衡狀態。社會保障是依據保護與激勵相統一的原則，由國家通過立法和行政措施設立的保證社會成員基本經濟生活的安全項目的總稱，它包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫等。它通過稅收和政府轉移支付等方式實現社會成員的部分收人再分配，因而社會保障的收入再分配性質是社會成員的部分收人再分配。而社會保障的再分配效應更多體現在退休人口上，即養老金的發放上。按照國家統計局的數據，2002－2008年間，社保也降低了城鎮居民家庭初次分配收入的基尼系數，但改善程度不高，平均改善率為0．07%。因此，社會保障的再分配作用還不足以抵消逐年加劇的初次收入不平等程度，這也致使有人誤認為社會保障加劇了貧富分化。

四、推進新時期養老保險改革的步伐

1．政策制定者應樹立正確的價值理念。公平是和諧社會的本質體現。

一個制度的設計是否合理一定意義上取決于其是否縮小了社會差距。養老保險作為在我們這樣一個社會主義國家，在市場經濟之下，解決老有所養問題的制度安排時，更要體現公平。以追求公平為第一要務，在新時期也是促進經濟增長，社會協調發展的必要條件，同時也可以保證全體社會公民共享改革開放的成果。構建以平等的權利義務為主體的養老保險制度，分擔社會風險，調節均衡各種社會關系，保障勞動力市場的正常運行，從而促進社會的全面發展。這體現了我國在新時期貫徹落實科學發展觀，推進和諧社會建設的進程。

2．突破起點不公平，改變戶籍制度，加快城鄉統籌進程。

現階段嚴格的城鄉二元分割，使人們產生身份差異，無法從根本上推進養老保險一體化的進程。打破目前城鄉二元分割，消除身份不平等，建立城鄉公平的養老保險制度，取消戶籍限制，使居民在退休后都能一視同仁的參加養老保險，真正發揮社會保障平等維護社會成員的作用。目前，我國適用的有城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險，雖是提倡公平，但并不是意味著搞絕對平均主義。要把農民逐漸納入養老保險，逐步建立帶有社會救濟性質的老年保障網絡，尤其是對過去滿足條件但是沒有被覆蓋在內的老人應一并發放養老金。

3．突破過程不公平，逐步改進現有養老保險機制。

企業與事業機關單位養老金差異根本原因在于養老保險制度的雙軌制，因此，加快事業單位養老保險改革，盡快實現企事業單位養老保險制度的統一，是縮小養老金差距，彌補養老保險過程不公平的有效手段，也是未來改革方向的主要措施。社會養老保險作為一種基本的社會保障，其對居民的待遇水平必須是適度的，這樣才能做到廣覆蓋。對于目前機關事業單位人員和企業人員待遇差別，應該在增強企業職工養老金待遇與繳費標準的同時對現有體制內的事業機關單位人員的養老金進行改革，逐步規范公職人員的工資，即將養老保障定位在維護退休人員的基本生活水平上。我國應對不同的個人建立統一的養老保險，推進機關事業單位與企業統一適用的養老保險政策。

4．突破結果不公平，使養老保險能發揮再分配的積極作用。

再分配是國家為了彌補初次分配帶來的不公平而實施的國家干預的主要手段，即強調成果共享、提倡社會公平、追求集體福利、保障社會穩定與和諧。我國目前養老保險被地域分割和身份限制，導致不同人群之間的差距逐漸拉大，同時被拉大的還有地區之間的貧富差距，盡管目前各地都針對這種情況出臺了相關措施，但是由于存在執行上的差距，實際上大多數弱勢群體所得到的養老金不能保證其基本生活。要強化養老保險金的再分配作用要做到以下幾點:首先，應明確再分配與個人儲蓄的作用;其次，政府在堅持公平理念的同時，要堅持適度原則，將養老保險的保障水平與經濟發展相適應;最后，在發揮養老保障的再分配作用時應保持政府在市場中的主導作用，加強政府的宏觀控制以保證社會正常運轉。

5．對我國目前在養老保險方面的財政制度進行改革。

要實現上述城鄉居民基本養老金全國統籌，要通過轉移支付來解決地區之間養老負擔不平衡問題，從而實現養老金賬戶的保值增值。未來我國養老保險制度的發展應首先立足于解決中國養老保險制度的公平問題，應在樹立主體平等的基本理念基礎上，更多地將政策中心和財政資金用于推動和保障養老保險的公平實現，使貧困和弱勢群體的利益得到尊重、確認和保障。要想更進一步推進養老保險的發展應打破中國社會保障制度的城鄉分割、單位分割，建立廣覆蓋、低水平、多層次的社會保障制度。社會養老保險本質上是以追求社會公平為目的的財富再分配，是社會財富的再調整。我國養老保險政策經歷了諸多變革，但因為體制和歷史原因造成目前在實施階段的不公平現象，出現了在養老金發放和享受方面較多的差異。新時期努力創造并維護社會公平是未來一段時間養老保障改革的基本出發點，同時也是促進社會保障事業發展的最終歸宿。

五、結語

總之，中國養老保險改革應確立“公平”導向，逐漸建立起統籌城鄉、全國統一的多層次的養老保險制度。

作者：王璇 單位：南京大學政府管理學院