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伴隨著城鄉社會經濟的發展與體制機制的改革，在健康中國、鄉村振興等國家戰略實施的背景下，我國自20世紀80年代以來經歷了由城鎮職工退休金制度到基本養老保險制度、由基本養老保險基金省級統籌到逐步實行全國統籌以及農村基本養老保險制度從無到有的轉型發展過程，改革與發展的成果惠及各類群體。根據人力資源和社會保障事業發展統計公報的數據，2015年末，我國城鄉基本養老保險參保人數為85833萬人；到2019年末，參加基本養老保險人數達到96754萬人，增加10921萬人，養老保險覆蓋面不斷擴大。然而，由于受到人口老齡化程度不斷加深、城鄉二元結構以及地區政策差異的影響，“盡快實現養老保險全國統籌”的目標仍然面臨不少挑戰。因此，關注如何更好統籌城鄉養老保險制度問題，不僅能夠加快推進我國城鄉居民基本養老保險制度目標任務的實現，而且也對整個社會的和諧穩定和人民群眾的幸福安康具有重要的積極意義。
一、我國城鄉居民養老保險制度的基本現狀
自2014年在全國范圍內正式建立全覆蓋的城鄉居民基本養老保險制度以來，城鄉居民基本養老保險制度在保障城鄉老年居民基本生活、調節收入分配、推動地區社會經濟發展等方面發揮了重要作用。總體而言，城鄉居民基本養老保險在參保人數、基金規模和待遇水平等方面均有了較大提升，但在內部結構上卻存在性別差異、年齡差異和地區差異：從性別結構來看，由于受“男高女低”、“男尊女卑”等傳統性別文化的影響，女性的社會保障意識相對較差，參保率遠低于男性。在年齡分布上，普遍存在16～44歲城鄉居民參保率較低的情況，越接近養老金領取年齡、距回報時間越短的農民參保率越高，而作為制度繳費主體的年輕農民參保率偏低，尤其是青年參保率相對較低，并且有持續走低的趨勢。從地區差異來看，一是不同區域基本養老保險的累計結余情況和增長速度差異較大，東部地區基金結余及增長速度持續穩步提升，而中西部地區基金結余缺乏增長動力，部分省份甚至出現負增長。二是不同省份中央調劑金繳納與受益情況存在顯著差異，中國社會科學院的《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告（2019）》數據顯示，共有10個省份的上解額大于撥付額，其中廣東和北京兩地對中央調劑金的凈貢獻額為660億元，約占貢獻總量的72%；21個省份為“受益”省份，其中遼寧、黑龍江、四川、吉林、湖北為排名前5位的受益省份，獲益額都在70億元以上。三是不同地區的養老保險待遇水平有所差異，盡管近幾年中央和地方根據城鄉居民人均可支配收入和財力狀況等因素確定了基礎養老金標準，但東部發達地區的標準遠高于中西部欠發達地區，并且這種差距隱隱有擴大的趨勢。
二、城鄉居民養老保險制度存在的主要問題
由于新中國成立初期實行的一系列城鄉分離政策，使得城鎮居民養老保險與農村居民養老保險制度相互割裂。“新農保”與“城居保”合并為城鄉居民基本養老保險制度后，我國養老保障體系開始向“一體化”方向發展，但城鄉基本養老保險制度仍存在一些問題：
1．統籌層次偏低，保值增值能力不強。就城鎮職工社會養老保險基金的統籌層次而言，目前全國絕大部分省份已經實現了養老保險基金的省級統籌或者建立了省級養老金調劑機制，但農村社會養老保險基金管理與運營基本上仍然停留在縣級統籌層次，由縣級政府專門設立的養老金管理機構進行統一管理與運營。由于統籌層次過低，養老保險基金的風險互濟性難以得到體現。另一方面，由于國家規定農村社會養老保險基金只能存入四大國有銀行或購買高利率國債，不能投資于股票或期貨市場，養老保險基金抵御通貨膨脹及銀行利率變化風險的能力較低，基金保值增值能力不強。
2．一體化程度偏低，城鄉及地區銜接不暢。目前，盡管國家大力推行戶籍制度改革，但城鄉發展不均衡依舊是城鄉養老保險制度一體化的重要制約因素。總體來看，城鄉養老保險在具體實行過程中仍然存在公平性的問題。農村勞動力進入城市工作后，并不能享有與城鎮居民同等的參保權利，其參加養老保險的流程更為復雜，降低了農村居民對養老保險的參保積極性。從財政支持來看，相對于城鎮職工養老保險的財政支持而言，對農村養老保險的經濟支持略顯不足，城鄉及地區之間的養老保險銜接也存在一定障礙，無形中造成了資源浪費，并且還導致農民工參保率低和重復參保并存的現象。
3．區域差異大，權責不對稱。在統籌體內，各類基本養老保險分別實行統一規則，但統籌體之間的參保政策千差萬別，待遇水平差異明顯，從而使得不同地區的基本養老保險“畫地為牢”，表現出明顯的差異性。在權力與責任分擔方面，中央政府承擔的保險支付責任越來越大，但地方政府的權力卻并未相應減小，形成了中央和地方權責不對稱的問題，影響到養老保險制度的公平性。
1．因時制宜，提高統籌層次。從各地的試點情況看，絕大部分省市城鄉居民養老保險實行的是縣級統籌，而推進省級統籌進而實現全國統籌是城鄉居民養老保險發展的趨勢。在鄉村振興戰略驅動下，城鄉差距會進一步縮小。與此相適應，政府應采取逐步推進的做法，努力提高城鄉統籌層次，即先實現縣級統籌向市級統籌的過渡，在及時發現和解決統籌中存在問題的基礎上，推進省級統籌，待條件成熟后實現全國統籌。同時，中央和地方政府應充分協調溝通，分清權責，破除戶籍壁壘與政策樊籬，推動城鄉養老保險統籌發展，最終實現與城鎮企業職工基本養老保險的并軌運作。
2．因地制宜，確保精準施策。養老保險是公共服務的縮影。城鄉分割和區域分割對公共福利均等化構成負面影響。隨著一系列打破城鄉分割的政策出臺，區域分割開始成為建立全國統一的養老保險制度的主要障礙。基于不同地區自然環境與社會經濟條件的差異性，在推進養老保險的過程中應當借鑒精準扶貧、精準脫貧的思路，根據不同地區的實際情況制定實施差異性的補助政策，對經濟發展水平較低的地區給予政策上的傾斜。從現有發展情況看，城鄉養老保險基本實現了“全覆蓋、保基本”的目標，但也對地方整體的繳費率與繳費檔次提出了更高的要求。因此，在推行優惠政策的前提下，應進一步因地制宜、精準施策，把推進養老保險全國統籌和考慮地區經濟社會條件差異結合起來，逐步實現全覆蓋、多層次、保適度、可持續的目標。
3．因需制宜，滿足多元需求。養老保險與養老服務構成了老年保障的兩大支柱性制度安排，但因缺乏有效統籌，全國各地出現了養老金制度已實現全覆蓋，而養老服務卻無法滿足老年人現實需要的問題，絕大多數失能老人、空巢老人、高齡老人等特殊老年群體只能依靠家庭成員照料或者忍受生活質量下降的現實。完善的社會養老保障體系需要建立在社會資源合理配置的基礎之上，但由于目前農村養老服務資源短缺，農村老年人的晚年生活面臨諸多困難。因此，加快農村地區社會經濟發展、合理配置城鄉社會資源、努力提高農村地區社會保障能力，成為大力推進養老保障事業的重中之重。在未來的發展中，政府應引導其他優質社會資源進入農村，帶動農村經濟發展，通過縮小城鄉經濟差距促進社會養老保障工作均衡發展，為完善社會養老保障的“體系化”做好鋪墊。
4．因事制宜，健全激勵機制。現行的城鄉居民基本養老保險制度主要采用多繳多補、多繳多得的激勵機制，鼓勵多渠道籌集資金。但由于這一激勵機制缺乏具體的硬性規定，各地對長期繳費參保人員基礎養老金的發放數額不一致，部分地區甚至沒有執行和落實這一激勵政策，導致絕大多數農村居民也都是選擇最低繳費檔次，“多繳多得”的積極性不高。可以預見的是，未來進入老年后按較低檔次交費水平領取的養老金數量，可能難以滿足個人的基本生活需要，更談不上提高生活質量了。因此，應進一步完善城鄉居民基本養老保險激勵機制，在更大程度上提升各類居民自愿參保和提高交費檔次的積極性。在此基礎上，打造以人為本、城鄉一體的養老保險公共服務平臺，真正做到服務于民、造福于民。
作者:賈志科 羅志華 單位:河北大學哲學與社會學學院 陜西師范大學哲學與政府管理學院