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【摘要】養老保險統籌層次是指養老保險資金統籌調劑使用的范圍，是養老保險制度的核心，統籌層次的高低直接決定了養老保障能力的強弱和風險分散范圍的大小。浙江自2009年一直沿用省級預算管理，提取省級調劑金，但這只是“分級平衡”的省級統籌管理制度，并不是真正意義上的省級統籌。這種模式帶來了比較多的問題，隨著浙江老齡化程度進一步加劇，需要提升統籌層次，建立真正的省級養老保險統籌制度。

【關鍵詞】提高;養老保險;統籌層次

養老保險統籌層次是指養老保險資金統籌調劑使用的范圍，它是養老保險制度的核心，統籌層次的高低直接決定了養老保障能力的強弱和風險分散范圍的大小，不同政府級別（縣、市、省、全國）的統籌，就意味著由相應級別的政府相關部門在其管轄范圍內統籌調劑使用養老保險資金。按照社會保險理論，較低的統籌層次，保險基金調劑使用的區域范圍有限，共濟性差、安全性低。統籌層次越高，則保險基金能在更大的范圍內共濟使用，就能更好地發揮保障能力和風險分散能力，同時推動了勞動力在區域間的自由流動，對于降低社會保險基金的監管成本也有積極作用。

一、我國及浙江養老保險統籌層次現狀分析

自上世紀五十年代開始，我國的養老保險制度已經走過了近七十個春秋。1951年國家頒布實施的《勞動保險條例》明確了勞動保險資金的統籌形式，從而形成了全國統籌保險和企業自保相結合的制度，但這一制度在期間遭到了徹底破壞。改革開放后，在部分地區開始試行國有企業職工退休費用社會統籌，受制于當時的條件，統籌區域分割于各個試點區縣以及部分行業系統，從而形成了分散管理、覆蓋范圍較小、低統籌層次的狀況。面對這樣的局面，國家從20世紀90年代初開始，進行養老保險制度改革，頒布了一系列重要文件，將提高社會保險的統籌層次，建立養老保險省級統籌作為工作的重要目標。2007年，原勞動保障部、財政部下發了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕3號），要求全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌。2009年初，在十一屆全國人大二次會議的政府工作報告中，國務院明確提出要全面推進基本養老保險的省級統籌的目標。按照人力資源和社會保障部提供的資料，2009年共有25個省市建立了基本養老保險省級統籌制度。但是十年過去了，由于各地經濟社會發展及推進工作力度存在差異，雖然到目前為止全國幾乎每個省份都宣稱建立了基本養老保險省級統籌，但實際上只有四個直轄市和極少數幾個省實現了養老金的省級統收統支，絕大部分省份還只是停留在制度上，停留在市、縣級統籌層次。也有一些省份采取了省級預算管理方式，通過調劑金形式實現了部分統籌，但這只是“名義上的省級統籌”，無法按照中央的要求與最終實現全國統籌進行對接。針對這種現狀，人力資源和社會保障部、財政部又于2017年9月聯合下發了《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，要求各地進一步完善省級統籌制度，推動實現全國統籌。2018年6月國務院印發了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，建立了基本養老保險基金中央調劑制度，邁出了養老保險全國統籌的第一步。浙江省于2009年6月了《浙江省人民政府關于印發浙江省企業職工基本養老保險省級統籌實施方案的通知》（浙政發〔2009〕34號），提出建立企業職工基本養老保險省級統籌。省里主要負責制定全省統一的基本養老保險政策，各級政府對本地養老保險工作負總責。近10年來浙江一直沿用這種統籌模式，省級預算管理，提取省級調劑金，但這只是“分級平衡”的省級統籌管理制度，并不是真正意義上的省級統籌。這種模式帶來了比較多的問題，隨著浙江老齡化程度進一步加劇，部分地區養老金收不抵支的問題日益凸顯，已經不能適應新的形勢需要，需要提升統籌層次，建立真正的省級養老保險統籌制度。

二、低養老保險統籌層次給浙江帶來的問題

我省現行的“分級平衡”統籌制度，并不是真正意義上的省級統籌，因此派生出諸多問題：

（一）養老保險基金碎片化管理無法實現保值增值

巨額的養老保險基金被碎片化的分別獨立保管在省內眾多的市、縣級社保單位，無法提高集中投資運營的效率，缺少保值增值機制和手段，貶值嚴重。低下的養老保險基金投資效率，折射出我省財政資金宏觀運行效率不高的現狀，每年在一些地區獲得財政給予大量補貼的同時，另一些地區養老保險基金又形成較大規模的結余，缺乏保值增值手段。

（二）統籌層次低限制參保者自由流動

統籌層次低還體現在養老基金難以自由流動。施行養老保險制度以來，我省部分地區“寅吃卯糧”的現象比較普遍，為了減少空賬的發生，有些地區在社保轉移手續上設置人為的障礙。另外，養老基金轉移困難，還與全省在社會保障體系建設上缺乏統籌規劃有關，導致社保制度層次繁雜，即使在同一城市不同所有制單位之間養老保險金繳納和提取都出現了各種差異，而在城鄉之間出現了更大的差異，存在無法順暢對接的矛盾。

（三）統籌層次低導致基金監管安全性降低

統籌層次低，統籌單位過多，分散管理的管理成本就會高，被挪用擠占貪污的風險就會大。由于每個統籌單位都必須進行監管，需要投入大量的人力、物力，不但極大增加了監管成本，一旦監管不力就會引發各種風險，這與社會保險運行所要求的保障性與安全性并存是相違背的。同時，在一個低的統籌層次，能覆蓋的人群數量有限，基金收入就有限，不確定因素就多，難以抵御風險。

（四）統籌層次低帶來巨大的財政負擔

我省施行“分級平衡”的省級統籌管理制度，導致不同地區之間在養老保險基金上產生很大的財務差距，一些贍養率較高、經濟發展較為落后的地區，養老基金幾乎年年存在收不抵支狀況，當地及省級財政不得不給予財政補貼，補貼需求還有逐年增加的趨勢，對各級財政形成了巨大的負擔。

（五）無法平衡地區間的優勢與劣勢

實行“分級平衡”管理的這十年來，沒有實質性地改變各地市縣原先履行養老保險職責所形成的利益格局。雖然采取省級預算管理，提取省級調劑金，但省級養老保險統籌再分配的力度比較弱，其共濟性特征被局限在市、縣級政府管轄內。對有優勢的地區來說，增加了其結余基金保值增值的壓力，對于劣勢地區，資金不足沒有提高養老待遇水平的條件，造成全省不同地區基本養老保險待遇水平的擴大，偏離了建立養老保險制度實現普惠性、共濟性和公平性的初衷。

（六）難以解決代際撫養壓力大的問題

反映代際養老壓力大小的一個重要指標是制度撫養比，它是指養老保險制度內退休人數與在職人數的比值。該比率較高的地區，一般是經濟比較落后，老齡化程度高的地區。我省各地的制度撫養比，數據顯示存在著較大的差距，如衢州市高達67%，而在紹興僅有15.6%。代際養老壓力大的地區政府要解決這一問題，就必須調整當地的養老保險征管制度，但是在省級統籌制度下，全省是“統一政策”的，各地實際上沒有自行調整的權力。省政府雖然有制定政策的權力，但“分級平衡”的省級統籌管理體制，又限制了其對各市、縣養老保險基金存量和增量的再分配和調整能力，因此代際撫養壓力大難以緩解。

（七）出現養老保險繳費“擴面”難

現行的養老保險繳費制度不利于低收入者參保，那些收入在最低工資標準上下的人群，存在著較大的繳費壓力，這部分低收入者可能不得不放棄參加養老保險，導致“擴面”難，不符合“低門檻準入”的原則，同時也導致政府用于這方面的監管成本加大。

三、浙江提高養老保險統籌層次勢在必行

對照中央2020年全面實現省級統籌的要求，浙江要加快完善職工養老保險省級統籌制度，做好制度頂層設計，推動我省養老基金在全省范圍內的統收統支工作，增強基金抗風險能力，確保養老保險待遇按時足額發放，保障制度平穩運行和可持續發展，為對接養老保險全國統籌打好基礎。

（一）全省統一政策基金統收統支

嚴格執行國家和我省統一的養老保險政策，將全省各地參保人數和基金收支納入全省統一管理，實現省級統籌全覆蓋。改革養老基金收支辦法，采用“統增量留存量”方式，改革之后統收統支的基金收入全部歸省級集中統一使用，原來各地留存的歷史基金積累，仍歸原統籌地使用，用于平衡以后的養老赤字，同時加強養老保險費用征繳的監管，實行剛性約束，建立與監管約束相適應的激勵機制。

（二）完善征收機制提高征管效能

稅務部門要在社會保險費征收體制改革中切實擔負起依法征收的職責，嚴格執行國家和我省規定的繳費基數政策，夯實全省養老保險繳費基數，各地不得隨意降低繳費基數的下限，嚴格執行全省統一的職工養老保險單位繳費比例政策，不得隨意降低企業和個人的繳費基數。

（三）完善預算管理增強基金硬約束

嚴格基金預算編制管理，加強對各地預算編制草案的審核，認真組織編制全省職工基本養老保險基金收支預算，嚴格規定養老保險基金的收支內容、收支范圍和收支標準。要求全省各地嚴格按照批準的預算執行，嚴格按照規定的程序操作。實時動態監控各地基金預算的執行情況，定期通報，將基金收支預算完成情況與省級調劑金補助金額相掛鉤，強化基金預算管理的硬約束。

（四）明確省級調劑金籌集和補助辦法落實各級政府責任

改革省級調劑金籌集辦法，加大收集力度，各地上繳的調劑金，除了凈上解中央外，剩余部分作為省級調劑金使用。省級調劑金采取收支兩條線管理，專款專用。省級調劑金當年可用金額，先解決困難地區當期基金合規缺口，剩余部分再對非困難地區予以補助。落實各地政府責任，加大對基金預算執行情況的考核，強調省級調劑金的激勵約束導向，對于沒有完成基金預算收入的地區、違規支出造成缺口的地區，由當地政府財政自行補足。

（五）強化監督檢查確保基金安全

采用先預繳預撥后結算的辦法，省級調劑金按季度上解下撥，年末考核結算。相關各部門，包括省財政廳、省稅務局、省人社廳，要定期監督檢查基金征收、支出和管理等環節，及時發現問題及時糾正處理，確保養老基金的安全和完整。建立健全基金運行的風險預警機制和處置預案，對基金運轉情況隨時進行動態監測。

（六）提升管理水平建設全省統一信息平臺

推進信息化建設，依托現代信息技術，建設全省數據集中共享的信息系統，按照國家的要求，將其打造成流程統一規范、辦理方便快捷、業務實時監控的養老保險信息平臺，滿足養老保險省級統籌在業務辦理、保險繳費、待遇查詢、監督管理、與中央信息接軌等多方面的需求，實現信息、數據互聯互通，及時掌握省級統籌基金收支行為，防范風險。

（七）推動流動人口養老保險轉移接續落到實處

目前全省不同地區在流動人口養老保險關系轉移政策和操作辦法上缺乏統一性，阻礙了省內人口的自由流動，增加了養老保險關系轉移的難度。需要制定全省統一的轉移接續政策，詳細規定參保人員轉移接續的條件、轉入后參保者基本養老保險繳費的計算辦法和養老保險待遇的發放標準，切實提高養老保險關系轉移接續的實際操作性。

作者:王紅珠 單位:浙江工商職業技術學院商學院