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［摘要］農村普惠金融是服務廣大農民、貧困群體和小微企業，推動農村經濟進一步發展的重要手段。但目前農村地區的普惠金融市場還存在很多不利因素，如金融服務體系不完善，金融風險管控難度大等，都在一定程度上阻滯著農村普惠金融的長效發展。因此，構建有效的金融服務監管措施成為較為關鍵和迫切的問題。

［關鍵詞］農村普惠金融；服務監管措施；構建

農村經濟的發展不僅需要國家相關政策的支持，也需要經濟上的支援，金融服務就是其中之一。對于我國整體金融市場水平而言，農村金融無疑是最薄弱的環節，這也成為制約農村經濟在新時期趨向快速發展的重要因素之一。因此，改革金融制度，使之能夠較好地服務于農村經濟及農村廣大農戶、中低收入者和小微鄉村企業，是金融業在新常態下的重要課題之一。國家于2015年12月31日正式頒布了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，使以往被排斥于正規金融體系之外的農戶、貧困人群及小微企業也能及時有效地獲取價格合理、便捷安全的金融服務，［1］也使長期以來農村地區一直存在的“三農”到款難、貸款成本高等問題得到了一定解決。但目前農村地區的普惠金融發展還存在很多問題，如金融服務體系不完善，金融風險管控難度大等，都在一定程度上阻滯著農村普惠金融的長效發展。因而，構建有效的金融服務監管措施成為較為關鍵和迫切的問題。

一、農村普惠金融建設的目標和要求

（一）農村普惠金融的概念與內涵

聯合國在2005年提出了普惠金融的概念，其內涵是指以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，其中的農民、城鎮低收入群體、小微企業等弱勢群體是其重點服務對象。農村普惠金融顯然是指以普通農戶、低收入農民和鄉村小微企業為服務對象的金融活動。普惠金融有三個重要特征：一是普及性，即人人都能享受到金融提供的服務，包括社會弱勢群體；二是包容性，即對于不太符合條件要求的客戶也盡可能提供金融服務，以實現“普惠”的理念；三是便捷性，即讓有金融服務需要的客戶都能夠以簡單快捷的方式得到該項服務。

（二）農村普惠金融的目標要求

2014年的中央一號文件提出了發展普惠金融的要求，2015年的中央一號文件提出了加強農村普惠金融建設的要求，這不僅表明了中央對農村經濟及農村金融發展的重視，也為農村普惠金融的發展提供了政策支持，對于完善我國整個的金融體系和金融市場意義重大。而對于農村普惠金融設施建設，目標也是十分明確：一是要將傳統金融服務之外的群體全部納入金融服務體系之內，如農民、低收入群體、小微企業等；二是為接受金融服務不方便的群體提供便利服務，如偏遠地區人群、殘疾人、老年人等；三是提高農村金融服務質量；四是支持實體經濟，促進農村經濟的協調發展。需要強調的是，農村金融市場有許多自身特性，這對發展農村普惠金融也提出了較高的要求：一是農村普惠金融必須扎根農村基層，為農民、貧困戶及小微企業提供金融服務；二是農村金融必須構建、完善服務機制，以提高服務質量；三是必須制定配套措施，創新、改革金融實踐，加強金融監管，控制金融風險，推動農村金融市場的健康、持續發展。

二、農村普惠金融體系建設存在的問題

農村金融發展的迫切問題是解決供應的不足，以滿足不斷增長的金融服務需求。因此，金融基礎設施欠佳、金融功能配置不全、金融業態發展失衡應是當前的主要問題。而隨著普惠金融的快速發展，金融風險及其防控問題也愈加突出，這都是需要著重關注的問題。

（一）金融基礎設施欠佳

金融基礎設施是滿足金融服務提供者服務活動的金融網點、中介組織和專業網絡等。金融市場的基本運行需要一定的硬件設施和軟件支持，對于農村普惠金融服務活動而言，金融基礎設施的欠缺和欠佳是一種普遍現象，這不僅會阻礙金融服務的實施、降低金融服務的質量，還會增加金融服務的成本，進而影響到農村金融市場的較快發展。金融基礎設施最“基礎”的就是金融服務網點，由于農村地廣人稀，服務網點遠不如市鎮豐富，這對農民朋友來說是極不便利的。另外，由于專業網絡支持的不足，農民朋友要想通過互聯網進行操作，也遠不如城鎮便捷。而中介組織的缺乏也會掣肘信用評級、資產評估等活動，使金融風險規避能力減弱，從而增大了農民獲得貸款的難度和成本。［2］

（二）金融功能配置不全

金融服務功能配置主要體現為服務種類的多樣性和服務項目的豐富性。即便最基礎的金融服務也應包括開立賬戶、存款取款、轉賬匯款、小額貸款以及融資擔保等業務，［3］至于證券、保險、信托、租賃期貨等業務，在現代市場經濟中也是極為常見的金融活動內容。自然，在農村金融市場發展落后、起步較遲的現實情況下，有些金融服務的市場需求還非常有限，甚至沒有市場需求；但有些項目則是農村特別的需求，如存款取款、轉賬匯款、小額貸款、融資擔保、商業保險等。而從農村金融功能的總體配置來看，金融服務功能不全、關鍵金融功能缺少、市場化細分不夠等問題還比較突出，如有些農村商業銀行并沒有把絕大部分資金用于農村發展，針對農民的信貸需求供給不足；有些農村經營項目不在農業政策性保險之列；用于農村扶貧的金融資金提供較少；許多服務網點的業務和服務對象同質化現象突出，缺乏針對性和特色化的市場定位。［4］

（三）服務方式缺乏創新

農村普惠金融的突出特征還在于它的普遍性和惠利性。普遍性既要在人群覆蓋上廣泛化，也要在服務種類和形式上多樣化；而惠利性則是在不違背市場金融規律和可持續發展的前提下，盡可能為農民提供惠利產品，以更好地服務三農，促進農村經濟的發展。隨著普惠金融在農村的重點發展，金融產品種類和服務形式較之過去的確進步很大，但產品豐富度依然不能滿足農村經濟社會不斷發展的需要。比如從產品服務領域來看，為種植、養殖業和農副產品收購加工業等傳統項目提供的貸款服務較多，而對農村新型經濟、住房建設裝修、子女教育投資、文化娛樂消費等新型項目提供的服務則相對不足；從貸款方式來看，大多數貸款依然需要抵押，信貸數量則要少得多，在一定程度上反映了對農民弱勢群體的金融歧視；從貸款期限來看，農民獲得短期貸款相對容易，長期貸款則比較困難，這必然影響到農村經濟水平的快速提高。

（四）風險防控能力較弱

金融風險是金融市場難以避免的現象，如何有效規避金融風險也就成為農村發展普惠金融的關鍵問題之一。近幾年，農村普惠金融發展較快，也正因為如此，金融風險潛在的威脅也就比較大，如信貸償還不及時、貸款壞賬、惡意洗錢等。究其原因，還在于農村地區的金融監管體系并沒有像金融市場那樣較快發展，從而導致金融風險發生的可能性增加，給農村普惠金融發展及經濟增長帶來影響。風險防控能力脆弱的原因主要來自：一是農村貧困人口及小微企業可供抵押的資產有限，按金融規定要求的證明材料相對不足，因而提高了金融風險的發生率；二是有關政策法規跟進不夠，金融監管難以嚴格和規范，也造成了金融風險發生率的提高；三是農村地區客戶群體風險防范意識淡薄，對金融規律及金融平臺——尤其是網絡金融平臺——了解不足，也很容易被違法洗錢犯罪分子所坑害。

三、農村普惠金融服務監管措施的構建

（一）完善農村普惠金融服務，提高惠農金融服務質量

1.加大配套政策支持力度。農村普惠金融的配套政策應在國家普惠金融發展規劃和有關政策法規的框架下，由各級各地政府出臺應對，以主導這項工作的順利、有效開展和推進。政府主導除了出人出力以外，更重要的是出臺政策，而最好的政策就是配套，最配套的政策才會帶來高水平的服務。配套政策需要根據各區域和農村的具體狀況來制定，避免農村普惠金融的形式化和同質化。應適當提高金融建設與服務的針對性、適應性和靈活性，充分考慮農民用戶和小微企業金融服務需求中的“小”“短”“散”“險”的特征，并預見到未來農民用戶在資金配置和理財方面的需求增長，以期提高金融供給服務的質量和效益。［5］2.加強金融基礎設施建設。農村普惠金融體系的建設應建立在良好的基礎設施之上。基礎設施包括硬件設施和配套軟件設施，包括金融服務網點、金融供給主體和普惠金融統計指標體系等。首先，農村金融服務的物理網點欠缺是造成金融服務低下的根本原因，要發展好農村普惠金融，增建農村金融服務物理網點是基本的一條，同時還要鼓勵各金融機構在鄉村設立綜合性服務機構，以解決農村金融服務的短缺問題。其次，要拓展金融供給主體來源，豐富金融服務內容。除了充分運用國家投資、扶貧專款等提供非盈利性金融服務外，還要鼓勵其他金融機構參與普惠金融，以充實普惠金融的資金存量和服務內容；再次，要建立農村普惠金融統計指標體系，為推進中國普惠金融的發展提供有力支撐。3.健全金融服務運行機制。農村普惠金融體系的長效發展還在于努力提高服務的質量水平。服務水平源自服務質量，而服務質量則直接影響金融服務普及化、惠利化、豐富化和創新化。首先，為了在整體上推動農村金融服務業的發展，普及金融知識是非常急迫的現實需求。農村金融現存的問題除了配套設施缺乏，農民群體對之了解甚少也是障礙之一。因此，應把金融知識普及作為一項長期工作來抓。其次，要擴大金融服務的業務范圍，豐富金融服務內容，提供更多包括保險、理財、租賃、證券、信托在內的傳統和新型業務，使廣大農民朋友和小微企業的各種需求都盡可能得到滿足。再次，要不斷創新服務產品，如住房、就學、就醫、生活服務等方面的新產品研發，設計開發適合農村消費特點及消費趨向的金融服務內容和方式，并最大化保障農民弱小群體的消費權益。

（二）加強農村普惠金融監管，促進惠農金融長效發展

1.完善相關法律法規。金融自身的活動特性和市場要求決定了農村普惠金融必須跟上相關的法律法規規范和保障。建立健全相關的法律法規，一方面是為了確立普惠金融在農村的合法性地位，以放寬準入條件，加快普惠金融在農村的快速化、普及化發展；另一方面也是為了盡快跟上農村普惠金融發展的步伐和要求不斷提高的節奏，以保障普惠金融在農村的健康、持續發展。發展得快是件好事，但如果保障性不強，就會演化成壞事，所以發展得好才是應有的目標。為此，應該通過法律法規明確責、權、利，既要彌補民間金融法律規制的空白地帶，又要加強農村金融法律規制的薄弱環節，使農村普惠金融真正服務于廣大農民、小微企業、貧困群體，實現普惠金融的內涵目標，促進農村經濟的發展。2.提高市場監管能力。在相關法律法規的規制規范下，加強農村金融市場監管、提高農村金融市場管控能力，是保證普惠金融在農村健康持續發展的關鍵一環。首先，要建立對應的金融監管部門。由于金融監管部門多集中于市區，農村金融市場的管理空白就會比較多也非常大。如此，就必須在農村設立相應的兼容監管分支機構，可以接納并受理各種金融問題；同時要廣泛掌握各金融服務企業的營業資質、資金狀況、市場管理、金融活動及風險規避措施等。其次，要幫助金融機構做好客戶身份識別及相關交易信息的保存工作，以便作為查詢依據和事故處理證據，為控制金融風險做好預設；再次，要對金融風險做出充分評估，總結分析資金交易的特征與動態，及時提醒金融企業采取應對措施，做到從源頭上防范風險，保持金融活動的健康持續發展。3.建立健全信用體系。信用是金融活動得以良好開展的基礎，農村普惠金融的發展尤其需要健全信用體系。信用意識淡薄是農村普惠金融潛在風險發生的催化劑，相比于城市金融活動，這一問題還是相當突出的。首先，要逐漸建立并日趨完善信用檔案，為順利開展金融業務提供第一手資料；其次，要健全信用信息共享機制，盡快推動信用信息平臺的網絡化運營，提升信用信息在金融活動中的決策功能，發揮信用對中小企業和農戶的融資、融信、融商、融智的促進作用，使廣大農民逐漸重視信用信息對個人及金融的重要性，提高用戶素質和金融服務水平；再次，完善信用評價機制，加快信用融資培育，將信用和金融扶貧、擔保基金、農村兩權及互聯網金融等緊密結合，通過信用化金融新產品的開發利用提高農戶信用率和信用金融效益，推動農村金融市場的良性成長和發展。4.構建風險分擔機制。農村普惠金融雖然致力于滿足弱勢群體金融服務的需求目標，著重于農村金融體系和農業經濟的發展，為建設現代化社會主義新農村培養新的增長動力，但金融服務依然是一種市場行為，依然需要遵循市場規律，也需要通過一定的利潤來維持和推動農村金融市場的可持續發展。因此，規避風險是重中之重，而風險分擔則是有效方式。正如上文所述，農村金融由于種種原因，金融風險發生頻率還是比較高的。這樣，金融機構除了成本核算、控制風險之外，如何有效分擔風險也是極為關鍵的環節。為此，金融機構可在擔保、保險增信、地方風險補償等方面進行新的探討和嘗試，以確保金融企業商業活動動力的可持續性，并在逐步完善各要素配置的基礎上，驅動農村普惠金融市場一步步走向良性發展之路。

參考文獻：

［1］李建軍.建設農村普惠金融體系的思路與對策［J］.當代農村財經，2016，（9）.

［2］林永福.農村普惠金融發展制約因素及對策［N］.金融時報，2015－05－18.

［3］農村地區普惠金融發展存在的問題和建議［N］.金融時報，2015－12－14.

［4］白振華.當前普惠金融發展存在的問題與建議［J］.時代金融，2015，（21）.

［5］建設普惠金融體系服務農村經濟發展［N］.金融時報，2016－11－28.

作者:王呈琛 單位:長春金融高等專科學校