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區域金融風險是指金融風險在某一特定區域（以行政區域分布為主，可以包括省、市、區縣）的爆發，并對當地經濟、金融運行以及社會穩定產生重大影響。金融穩定與金融風險是同一矛盾對立統一的兩個方面，維護區域金融穩定就必然伴隨著防范和化解區域金融風險。我國經濟發展新常態是新一輪非均衡運行的新常態，我國經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點，經濟運行速度從高速進入中速，經濟發展逐步從高消耗、重資本階段轉向依靠人力資本質量和技術進步、綠色低碳循環發展的階段。在此過程中，我國經濟運行的風險隱患不斷增多且不斷顯性化，這些風險集中體現在金融領域風險的上升。具體表現出以下特點：一是銀行業金融機構的不良貸款逐步上升。根據銀監會的統計數據，銀行業不良貸款余額從2011年第三季度末的4078億元逐步上升至2015年第一季度末的9825億元，不良貸款率從2011年三季度末的0?9％逐步上升至2015年第一季度末的1?39％。二是金融風險在不同類型金融機構間分化。大量中小金融機構包括城市商業銀行、農村商業銀行和農村信用社的風險顯著上升，這些中小金融機構風險的爆發在同一區域內體現出較強的同一性，成為引發區域性金融風險的爆發點。三是金融風險不斷體現出傳染性。由于過度融資、民間借貸、關聯擔保及“擔保圈”等情況，使某些個別企業、個別行業的金融風險不斷蔓延，體現出企業之間風險蔓延，企業間風險向個別金融機構蔓延，個別金融機構風險向地方法人金融機構蔓延，最終可能引發區域金融風險。四是區域金融風險轉化為區域的信用風險。部分地區，在出現金融風險后引發外部的恐慌，外部區域開始拒絕對出現較大風險區域的匯款、轉賬及承兌匯票的收單，使該區域的金融風險從資產質量層面轉向信用風險層面，最終對當地的經濟金融運行產生重大影響。
二、當前我國影響區域金融穩定的主要因素
一是金融領域流動性風險，引發連鎖反應。
流動性風險主要是金融機構因金融產品的期限錯配、金融資金配置不合理等原因，無法應對因負債下降或資產增加而導致的流動性困難，并帶來一系列的連鎖反應，可能由此而引發擠提等現象，影響社會和經濟穩定。近年來隨著利率、匯率等金融要素價格改革的進行，部分金融機構的資金來源穩定性下降、資產流動性降低、資產負債期限錯配加大，流動性風險大大增加。這種風險如果沒有得到有效控制，將會不斷放大，威脅到區域金融體系的穩定。
二是金融結構不均衡，影子銀行盛行導致風險隱患重重。
近年來，隨著資本市場的發展和金融脫媒的出現，影子銀行、互聯網金融、民間借貸等非信貸融資的比例大大上升，在此過程中出現部分業務發展不規范、信息披露不充分、規避金融監管和宏觀調控弱化等問題，客觀上導致金融分業經營體制下的防火墻作用被弱化。個別金融市場發生的局部風險事件，可能會通過業務鏈條擴展到整個金融市場和金融體系，且其傳導速度更快、更隱蔽，一定程度增加了區域金融的不穩定性。
三是實體經濟產業結構不均衡，過度融資造成產業資金鏈斷裂。
近年來，部分地方政府在經濟發展的過程中存在片面追求政績、追求GDP，沒有及時對區域內結構進行優化升級，部分區域存在將資金集中投向融資平臺、房地產行業、兩高一剩行業等，區域產業結構出現嚴重失衡。如溫州、鄂爾多斯、邯鄲等地過多將資金投向房地產，過度融資特別是民間融資比例過高，造成這些地區房地產行業資金斷裂，給區域金融穩定埋下隱患。
四是貸款主體關聯度過高，“擔保圈”引發連鎖反應。
2013年以來，鋼貿圈企業在長三角、珠三角等地以互聯互保、貨物重復質押的形式進行融資套利而引致的金融案件大幅增長。在此過程中，大部分鋼貿企業已經脫離實體經濟的需求變成了融資平臺，融資規模遠遠超過了行業所需的資金規模。由于貸款主體關聯度過高，而且融資規模超過合理范圍，產業鏈中部分企業出現風險時，很快擴散至整個行業。當前，這類融資風險在紙業、有色金融等其他大宗商品行業繼續蔓延。如廣東順德2013年下半年開始由于關聯擔保、擔保圈，該地區鋼貿企業在金融機構貸款集中出現不良現象，造成較大的區域金融震蕩。
五是財政風險向金融風險轉化，引發連鎖反應。
為了解決財政收支壓力等問題，地方政府往往加強對金融業的控制，使金融機構代行部分財政的功能，甚至成為區域里的“第二財政”。由于在這種情況下產生的金融活動缺乏嚴格監管，存在著很大的隱患。一旦地方財力不足，和地方財政有關的金融資產容易產生不良資產，財政風險容易轉化成金融風險。必須說明的是，上述一個或多個因素會發生連環疊加影響，進一步危及區域金融穩定，并使當地經濟發展陷入困境，造成嚴重社會后果，處理不好可能由局部區域金融風險轉化為更大范圍的區域金融風險。
三、金融審計在推動區域金融穩定方面的主要做法
多年來，審計署廣州特派辦在金融審計實踐中，針對廣東省出現的恩平高息攬存、茂名地區非法集資、城市信用社和信托公司關停、汕頭市商業銀行關閉，以及民間借貸、部分地區金融業不良貸款率急劇上升等影響金融穩定的情況，利用專題調查等方式開展審計，發揮了事前預警、事中化解、事后跟蹤作用。
一是以問題為導向，通過查處非法集資、民間借貸等領域案件，推動當地政府和金融機構及時防范和化解區域金融風險。
針對廣東省各地存在的非法集資情況，在2004年初，對廣東茂名地區8家企業通過果園開發、高息非法集資等情況進行了查處。廣東省政府根據審計發現情況，舉一反三對全省非法集資情況進行了認真清理處置和打擊，有效防范了非法集資可能引發的區域金融風險。針對廣東省部分融資擔保公司與銀行勾結開展搭橋貸款等民間借貸，危及區域金融穩定的情況，在2012年初，選擇民營經濟發達、銀行與融資擔保公司合作關系緊密的某市開展企業民間借貸情況專項調查。在調查過程中，查處了該市最大的融資擔保公司的董事長通過其控制的空殼關聯企業，在當地多家銀行騙取數億元貸款，用于開展搭橋貸款等民間借貸，獲取高額利潤、涉嫌高利轉貸犯罪的情況。以此為契機，廣東省各銀行均及時清理、規范與融資擔保公司的業務合作，有效防范和化解了金融風險，維護了區域金融穩定。
二是以事中區域金融風險防范為目標，深入揭示地方政府、人民銀行、監管部門及有關金融機構在防范和化解金融風險過程中存在的不足和新的風險隱患。
揭示地方政府、銀行監管部門和部分金融機構未真實反映金融風險狀況，造成當地政府和監管部門未掌握真實風險狀況，貽誤風險防范時機。如部分地方政府采取行政手段要求各金融機構實現當年不良貸款控制目標，通過設立應急資金提供“過橋”資金幫助無貸款償還能力企業先償還金融機構貸款、金融機構再續貸的方式來將金融風險后延，部分機構甚至虛假轉讓不良貸款、五級分類弄虛作假來掩蓋資產質量，造成全省金融風險狀況反映不真實。揭示當地人民銀行在發揮再貸款作用、及時維護金融穩定方面的不足。關注人民銀行在出現擠提情況后，是否及時動用再貸款手段來化解擠提狀況，是否延誤金融機構最佳救助時機。揭示部分地方政府采取不當手段去化解風險，造成新的損失和財政風險。如某地方政府，違規截留應上交國稅款和海關稅款，違規指令政府下屬企業到當地國有銀行貸款來保金融機構支付，救助失敗造成國家和國有企業新的損失。
三是以風險化解效果為中心，持續關注化解金融風險后續出現的一系列問題，推進金融風險化解進程，維護社會穩定。
首先在2005年，對廣東省150家城市信用社關閉進程進行了解，發現大多數都沒有完成退出進程，這些城市信用社有相當多的農民征地拆遷款、企業社保基金等特殊對公存款無法兌付，對社會穩定和養老金支付造成一定影響。通過專項調查有效推進了其退出進程，維護了社會穩定。其次揭示某地區一農村信用合作聯社多年來嚴重資不抵債，虧損掛賬金額不斷擴大，抗風險能力極差，面臨較大的金融風險情況。推動人民銀行、銀監會、當地政府及時采取有效措施推動加強該聯社的流動性監測和風險預警，采取機構重組等措施防范和化解金融風險。再次持續關注恩平農信社關閉后，當地農村金融服務的恢復狀況。審計調查結果表明，截至2010年末，恩平僅有48家金融機構網點，其中10個農村鄉鎮平均服務網點不足2個，全市金融機構貸款余額僅13?73億元，只相當于1998年末該市貸款余額的11?02％。
四、金融審計應發揮持續跟蹤功能維護區域金融穩定
當前，我國經濟下行壓力持續加大，利率市場化導致存款類金融機構利差的收窄，民營銀行、互聯網金融對金融業沖擊加大，金融機構間分化會更加嚴重，且金融風險有不斷擴大、交叉感染的趨勢，存在區域金融風險爆發的土壤，出現區域金融風險的概率進一步加大。金融審計應充分發揮綜合監管和持續跟蹤的優勢，在防范和化解區域金融風險、維護區域金融穩定方面更大的作用。
一是金融審計應發揮預防作用，督促金融機構合規經營，維護良好的金融秩序，推動各項改革，建立防范區域金融穩定的長效機制。
區域金融風險的發生，很大程度上與金融機構不合規經營、在考核壓力下容忍過度融資、鼓勵關聯擔保和“擔保圈”相關，與金融秩序混亂、民間融資及非法集資盛行有關，與監管部門和地方金融辦管理不到位、融資擔保公司及小額貸款公司不規范經營等密切相關。有鑒于此，金融審計應充分發揮預防作用，推動金融機構合規經營、治理金融秩序、推動監管部門認真履行區域監管職責；在制度層面，應該通過推動硬化地方政府預算約束、將債務融資陽光化、鼓勵民間資本參與基礎設施投資等方式逐步降低地方政府的杠桿率，推動金融機構和企業有效使用風險對沖工具來防范各種金融風險，努力減少誘發區域金融風險的因素，建立起防范區域金融風險發生的長效機制。
二是金融審計應發揮預警功能，通過構建區域金融風險預警指標體系，推動有關部門建立區域金融風險防控預案。
根據實際情況，可考慮以區域存款類金融機構總體不良貸款率超過5％、多個存款類金融機構不良貸款率超過10％等風險指標，存款類金融機構流動性比率比監管部門設定的25％指標低較多等流動性指標，存款類金融機構的資本充足率、虧損狀況、存款準備金率和超額存款準備金率等抗風險能力指標，同時參考外地銀行拒絕對該區域的匯款、轉賬及承兌匯票的收單的區域信用狀況指標，綜合判斷區域金融風險狀況。在此基礎上，對各地區的金融風險狀況進行監測、及時預警。同時，審計部門應及時將情況通報人民銀行、銀監部門，督促其采取措施、建立預案防范可能發生的區域金融風險。
三是金融審計應發揮隔離欄作用，督促有關政府及人民銀行、監管部門采取有效措施及時化解區域金融風險，堅決阻斷區域性金融風險向系統性金融風險蔓延的因素和態勢。
在監測出現區域性金融風險的情況下，金融審計應發揮綜合監管、協調各方的作用，控制風險的蔓延。加強跨區域、跨部門監測和協調，嚴密觀測和審慎分析各種經濟運行、金融風險指標和當地金融運行狀況，通過各種數據科學判斷區域金融風險的嚴重程度、可控程度。督促人民銀行做好預案，防止部分金融機構出現流動性風險，一旦出現擠提情況，應及時、果斷使用緊急再貸款工具補充流動性，提升民眾的信心。督促監管部門認真排查地方法人金融機構的風險，掌握真實的風險狀況，采取調整主要負責人、重組、與省聯社協商補充流動性、定期監測等監管措施，盡力化解風險。督促地方政府做好預案，合理安排財力，依法合規向地方法人金融機構注入流動性，采取措施防止擠提事件和影響社會穩定事件的發生。
四是金融審計應發揮問題警示作用，持續跟蹤區域金融風險防范和化解過程，關注各種主體發揮作用的效果，維護區域金融穩定。
嚴厲查處各種非法集資行為、違法民間借貸、大宗貿易過度融資騙取貸款行為，防止區域金融風險。關注地方法人金融機構的風險狀況，查處通過虛假信貸資產轉讓、五級分類弄虛作假、問題資產表外化等方式掩蓋真實金融風險，造成地方監管部門和政府在防范區域金融風險方面認識不到位、準備不足的情況。關注人民銀行再貸款工具的運用是否合規、及時，是否發揮了最后貸款人作用。關注地方政府在運用、使用財政資金，推動地方國有企業等注資、重組來防范和化解金融風險過程中，是否存在不合規、造成新的風險，使金融風險財政化的情況。持續跟蹤區域金融風險化解過程中和后續出現的各種問題，包括再貸款無法償還、危及社會穩定等情況，及時提出審計建議。
作者：陳嵐 劉升華 單位：審計署駐廣州特派員辦事處
