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［摘要］中國金融改革正處于關鍵時期，金融法制建設越來越體現出普惠性特征和民生金融訴求。合作金融作為經濟弱小者之間的聯合互助的重要金融形式，在普惠金融中的地位無可代替。合作金融組織承載著保障農民等低收入群體權利的使命，如何構建合作金融體系是解決我國低收入群體金融需求的基礎。文章通過考察域外合作金融法律文本和發展實踐，試圖為甘肅省農村合作金融的完善提供優化的路徑。

［關鍵詞］合作金融;法人治理結構;外部組織形式的重構

1合作金融和農村合作金融

1.1合作金融

合作金融是合作經濟思想指導下合作運動實踐的產物，源起于19世紀的歐洲，經濟弱小者為了生存和發展，通過聯合互助增強競爭力，抵御外部競爭。伴隨著合作運動的興起，20世紀30年代，我國也出現“合作金融”一詞。但截至目前，合作金融尚未形成完善、系統的理論體系，因而對合作金融的定義，學者們也各持己見。合作金融從性質上來講仍是一種金融活動，所以探究合作金融的本質主要應從“合作”二字入手。“合”，共同也;“作”，做也，“合作”一詞合起來最基本的含義就是“共同去做”。中國現代漢語詞典對“合作”的定義是“人們為了共同目的一起工作或完成一項任務”，韋伯斯特大詞典對合作的界定是“一群人為了他們的共同利益所做的集體行動”。要“合”起來“做”，不言而喻，需要平等自愿和互助。所以，民主、平等、自助應是合作金融中“合作”一詞的本質特性。“合作”有強強合作、強弱合作和弱弱合作，從合作金融的出現和發展史來看，合作金融主要是經濟弱小者之間的聯合互助。我國學者王曙光認為，合作金融是建立在合作組織成員互助合作基礎上的一種金融組織形式，一般是小規模的資金所有者互通有無、資金互助的一種靈活有效的形式。

1.2農村合作金融

農村合作金融相對應于城市合作金融，是我國城鄉二元制的特殊產物，在國外并沒有如此明確的區分。近些年，城市合作金融已逐漸商業化，不再具備合作金融的特性。所以，現階段所說的合作金融就是農村合作金融。從合作化角度看農村合作金融，農村合作金融至少應該具備這樣幾個法律特性:

1.2.1互助合作性

農村合作金融組織成員通過入股取得股東資格，股東從合作金融組織獲得資金上的優惠和互助，通過群體的資金合力來解決個人資金短缺所帶來的經濟問題，實現了弱者之間的資金融通，這就使農村合作金融和營利性商業金融有了本質上的區別。所以說，互助合作是合作金融的最本質特征，也正是這一特征使合作金融區別于商業性金融和政策性金融。

1.2.2平等自愿性

合作金融的合作主體為追求共同利益走到一起，自然隱含著自愿、平等的含義，如果強制他人一起完成某項任務或工作，或者不給予合作者同等的權利和義務，便談不上合作。羅虛代爾公平先鋒社創立之初就將“入社自愿，退社自由”確立為合作制的基本原則。所有股東無論出資大小均為平等的合作金融組織權利的享有者和義務的承擔者。因此，農村合作金融組織首先是人的結合，其次才是資本的結合。在合作金融組織中，人是平等的，資金只是人合的媒介，體現在表決權上，便是典型的“一人一票”，這和商業銀行“資本至上”的表決方式和管理方式又有原則上的區別。

1.2.3服務社員性

合作金融組織作為農村金融市場的主力軍，其成員主要由農村合作金融所在地的農戶、農村中小經濟組織組成，其成員組成合作組織的主要目的就是服務于組織成員。所以，合作金融組織的目標就是實現社員個人利益最大化。合作社應堅持為社員提供服務的目標在各國法律中均有明確規定，這一點也使農村金融與服務于資本的商業金融有了明顯的區別。合作金融與商業金融在業務范圍上并沒有實質性的區別。兩者最大的區別在于農村合作金融組織以農民為基本的服務對象，以促進農村經濟發展為其核心任務。農村合作金融既是資本的結合，更是人的結合，社員之間的互助合作才是農村合作金融的本質特征。社員既是農村合作金融組織的所有者，又是農村合作金融組織的客戶。農村合作金融組織的經營目標和商業金融組織截然不同，商業金融的經營目標是實現盈利最大化，而平等互助、服務社員才是農村合作金融組織的經營目標。

2國外農村合作金融發展路徑借鑒

2.1德國的農村合作金融

德國是農村合作金融的起源之地，擁有歐洲最大的合作金融體系。1862年，雷發巽在普魯士組建了農村信用合作社，這是一個真正具備合作社性質和形式的農村信用社，在德國迅速發展壯大，并很快為世界各國所效仿。德國的合作金融體系被稱為“單元金字塔模式”，依次由地方合作銀行、區域合作銀行、中央合作銀行三層次構成，呈單元金字塔狀。各級合作銀行都是自主經營、自負盈虧的獨立法人，無行政管理關系，無隸屬關系。區域合作銀行由地方合作銀行入股組成，由地方合作銀行擁有。中央合作銀行由地方合作銀行和區域合作銀行入股組成，為其提供服務。各個層次之間的關系是自下而上層次入股、自上而下融通資金，提供服務。德國的合作銀行和商業銀行基本上沒有業務上的區別，最核心的不同仍然是互助合作的設立宗旨，強調人合性和資合性的雙重法律性質，實行民主管理，一人一票。同時，德國采取了聯邦中央銀行和行業審計相結合的監管機制，并且配有較為完備的行業自律體系、存款保險體系和貸款擔保體系來確保合作金融規范、安全運行。

2.2日本的農村合作金融

日本在明治維新二十多年后，就開始引入歐洲的信用合作制度。1947年，日本政府頒布了《農業協同組合法》，據此在全國建立起了“農業協同組織”(即農協)，并依附于農協，以羅虛代爾原則為基礎，成立了數量眾多的農村合作金融組織。所以說，日本農村合作金融是依附于農協建立起來的一個具有獨立融資功能的子系統。農協中的合作金融機構由基層農協的信用組織、中間層的信用聯合社、最高層的農村中央金庫和全國信用聯合社三個層次構成。三級機構之間自主經營、自負盈虧、獨立核算，不存在上下級隸屬關系，但在經濟上和職能上相互聯系，上一級組織需指導下一級組織的業務活動，在下一級組織資金發生困難時予以支持。日本通過立法將農協定位為弱者互助的農民自治團體，明確了農民在合作金融中的法律主體地位，賦予一人一票的表決權，建立了多層次的農村合作金融風險防范體系，三級機構共同接受政府的雙重監管。

2.3美國的農村合作金融

美國的合作金融在20世紀初農業經濟蕭條的狀態下得到快速發展。目前，美國的合作金融可以說是世界上最為發達的，其農村合作金融體系由三個不同系統構成，呈多元并列狀態，學者稱其為“多元復合模式”，又稱為“農場信貸體系”，各系統內部由多級組織構成。在組織結構上，主要由三大部分組成，按分工不同分為聯邦土地銀行和聯邦土地銀行合作社、聯邦中期信用銀行和生產信用合作社、合作銀行三類專業合作銀行。三類系統均由農場主所擁有，立法規定農場信貸體系主要為農業提供中長期相關服務，借款人基于所有者的身份，享有一人一票的投票權，保證產權由借款人所控制，同時也使其更好地服務于農牧民和他們的合作社，為農業借款人謀利益。綜觀各國農村合作金融的發展路徑，雖然因為農業發展程度不同、法律文化不同導致各國在組織體系、監督管理等方面各有不同、各具特色，但這些國家的共性都是非常注重有關農村合作金融的立法，都通過立法規范和保障農村合作金融的發展。在組織結構上，基本上都采取多級法人制度，各級金融組織都具有獨立的法人資格，不存在領導和被領導的關系。各級法人通過自下而上層層入股、自上而下層層服務的組織體系，形成明晰的產權關系，保障農民在農村合作金融組織中的產權主體地位和經營自主權，確保農村合作金融“取之于農、用之于農”。同時，通過構建農村合作金融風險負擔和補償法律制度規避風險，通過構建合理的農村合作金融監管制度保障農村合作金融的健康規范發展和農民的金融發展權。

3甘肅省合作金融的合作化發展路徑

國際合作金融發展的實踐證明，低收入群體是合作金融發展的基礎。一個地區弱勢群體的數量越大，就越需要合作和互助的合作金融制度提供給低收入群體有效的金融服務，以解決低收入群體無法通過市場交易的方式從商業銀行獲得其所需的金融服務的困境。甘肅省作為全國貧困人口數量非常高的省份，農村人口占全省人口總數的比率高且居住分散，由于交通和通信設施相對落后，銀行管理客戶成本高和技術上的困難，使大量農村居民被排斥在商業金融機構服務的客戶群之外，甘肅省要實現《甘肅省“十三五”脫貧攻堅規劃》，打贏脫貧攻堅戰，就必須利用好合作金融這個經濟發展的命脈，用適合弱勢群體經濟需求的合作金融機制促進經濟增長，改善貧困。

3.1堅持“合作制”的基本原則，重構外部組織形式

從1951年5月中國人民銀行頒布《農村信用合作社章程(草案)》至今，合作金融在中華人民共和國走過60多年的歷程，其間幾度改革，試圖實現合作金融的合作化，然而在相關利益主體之間的博弈中，以農村信用合作社為代表的農村合作金融組織一直處于弱勢地位，商業化、非農化傾向嚴重。究其原因，從外部組織形式來講很大程度是因為從農村合作金融的外部組織形式已經背離了合作制的基本框架。合作金融組織與商業金融組織在治理結構方面的重大區別之一在于合作金融組織的外部組織形式上，即合作社聯社。2003年啟動的中國第四次農村信用社改革將中央政府對農村信用合作社的管理權限下放到省政府。甘肅省和其他省份一樣選擇了聯社體制，在全省范圍內設立了縣(市)農村信用社聯合社(縣聯社)和農村信用社省聯合社(省聯社)，縣聯社由所在縣的農村信用社聯合入股，并對入股農村信用社進行管理，縣聯社還控制著農村信用社的人事權。省聯社由省內87家縣級農村信用聯社以發起方式入股組成，性質定位更為模糊，集行政管理、行業管理與企業法人三種職能于一身，承擔對甘肅省農村信用社和農村合作銀行的管理、指導、協調和服務的職能。自上而下的管理與被管理的模式使得地方政府過多地參與到農村合作金融中，農村信用社實際上成為“地方準國有企業”“半功能中建化”，離農民、農村更遠了。重構農村信用社外部組織形式，把農村信用社還給農民，解決合作金融中的商業化傾向是破解我國合作金融發展難題的基本途徑之一。

3.1.1厘清層級關系

甘肅省農村合作金融組織的組織形式由三層級構成，基層信用社、縣聯社、省聯社，與美、德、日等國的合作金融組織相比，形式上具有相似性，但實質上早已背離了合作制的軌道，經營決策權高度集中于縣聯社和省聯社，而縣聯社和省聯社由于組織規模過于龐大，無法實現合作金融組織內在地域上甚至血緣上的緊密聯系，更無法實現對社員的信息充分掌握，進而無法在缺乏抵押的情況下向社員發放信用貸款，甚至無法定期召開社員大會，更別說民主管理，合作金融組織形式不僅背離了其設立的初衷，更是日漸趨同于商業銀行。所以，農村合作金融組織要回歸合作化，首先要厘清各層級之間的關系，改革現有的管理和被管理的組織形式，構建服務與被服務的組織形式，基層合作金融組織服務最基層社員，上層級聯社服務于下層級合作金融組織，回歸合作化之路。這就要保證每個層級合作金融組織的獨立性，特別是基層合作金融組織在業務和人事上的獨立性。合作金融要發揮其獨特的資金融通作用，就必須保持自主性和獨立性，降低政府的干預，才能由政府主導的合作金融組織變為社員間互助合作、平等民主的合作金融組織。

3.1.2構建自下而上入股、自上而下服務的組織體系

自下而上層層入股、自上而下層層服務的組織體系是農村合作金融組織外部組織形式的一大特色。甘肅省根據地域特點可參考國外做法重塑外部組織形式，建立基層農村合作金融機構、縣級農村合作金融聯合社、省級農村合作金融聯合社的組織形式，自下而上入股，自上而下服務和管理。自下而上入股，不是要下一層級控制上一層級，而是通過入股控股享有投票權、監督權，促使上一層級合作金融組織為其提供流動性服務。三級機構之間自主經營、獨立核算，不應存在行政隸屬關系，但是上級組織需指導下級組織的業務活動，對下級組織的資金困難、業務監管和職員培訓等方面提供支持。

3.1.3正確定位政府職能，發揮政府的監管服務職能

政府應當在合作金融發展中發揮什么樣的作用和地位，一直都是世界各國合作金融發展中存在諸多爭議的問題。但毋庸置疑的是，無論各國是否認為合作金融需要政府的管理和財政支持，目前都傾向于通過一種對合作金融自主性影響最小、更為間接的方式來指導其發展。如通過立法對合作金融的發展創造有利環境，通過設立獨立的合作金融監管機構規范合作金融機構融資活動的開展，通過財政和稅收上的特殊政策支持和推動合作金融的發展等。

3.2構建以保護社員權利為中心的合作金融組織內部治理結構

國務院發展研究中心農村經濟研究部的調查顯示，合作金融組織社員大會召開頻率低、社員參與社員大會比率低、合作金融組織提供給社員的貸款滿足率低是合作金融組織普遍存在的問題，這與合作金融服務社員的初衷背道而馳，背離了合作金融的本質特征。合作金融組織的起源和發展就是為低收入群體解決融資問題的，這種制度不同于商業銀行的優勢就在于社員角色的復合性，社員既是合作金融組織的投資者又是合作金融組織的消費者，社員的雙重身份使得合作金融組織能有效地服務于社員，解決弱勢群體金融排斥問題。所以，合作制的本質特征是互助互利、服務社員。合作金融的資金來源于社員，使用于社員，服務于社員，促進社員的經濟發展和社會進步。合作金融要實現“合作性”的本質特質，從內部來講，就是要構建以社員權利保護為中心的合作金融治理結構。《農村資金互助社管理暫行規定》和《關于規范向農村合作金融機構入股的若干意見》，分別對社員的權利進行了規定，卻沒有相應的權利實現的制度基礎和糾紛解決機制。獲得必要的金融服務是低收入者的基本權利，社員權利是合作金融組織發展的基礎和生命力，合作金融制度要實現合作化的初衷和使命，梳理和界定我國合作金融法律制度，社員至少應有以下幾項權利。

3.2.1投票權

每一個社員都應有權利參加社員大會并有權行使一人一票的權利，通過投票權的行使保護每一位社員的利益。社員通過行使投票權熟知、了解合作金融組織的運營情況，降低信息不對稱條件下投資決策的失誤和不當，提高合作金融組織的競爭力。

3.2.2知情權

社員自愿加入合作金融組織并對合作金融組織持有信心的基礎就是保障社員的知情權。社員通過行使知情權了解合作金融組織的經營狀況、財務狀況、重大信息披露等重要信息，一方面可以對合作金融組織的管理層形成約束，另一方面在于為自己選擇合作的金融組織提供金融產品。

3.2.3監督權

監督權是我國合作金融組織社員的一項基本權利。社員通過行使監督權對于侵害合作金融組織的行為提出意見，督促管理人員為全體社員的利益而組織經營服務。

3.2.4獲得金融服務權

合作金融組織本質就是社員金融服務互助的組織，獲得金融服務是社員的一項基本權利。社員可以通過存款獲得利息收入，也可以通過貸款滿足信貸需求，使合作金融的“合作性”特征得以落實。

3.2.5自由退社權

社員有權退出合作金融組織，這既是社員的權利，也是對金融組織最有效的監督和約束，社員通過退出機制表達對管理層的評價，獲得自己的股金的一部分或全部，同時承擔社員身份時對合作金融組織應負的責任。

3.2.6獲得救濟的權利

社員權利的救濟是社員權利實現的基礎。在合作金融立法中，社員權利的救濟機制是權利得到保障不可或缺的機制，如何有效地發揮合作金融組織內外部爭端解決機制是合作金融立法亟待解決的問題。社員是農村合作金融組織的產權主體，要保障農民在農村合作金融組織中的產權主體地位，保持農村合作金融組織的生命力和活力，就必須切實保障社員的基本權利。獲得必要的金融服務是低收入群體的基本權利，必須把合作金融還給農民，并首先由農民為主體形成治理結構。公司治理的本意是所有權和控制權分離后，如何保護投資者的利益。合作金融組織治理結構的核心是社員把管理合作金融組織的權利委托給管理者后，如何有效地監督管理者，最大限度地實現社員的權利，所以，健全的內部治理結構是實現社員權利的基本途徑。構建以保護社員權利為中心的合作金融組織內部治理結構，具體而言:①將社員大會或社員代表大會作為一項常規性的制度，確保社員的投票權、知情權、監督權等權利有行使的渠道。②對理事會這個核心的業務管理組織的設置、權利和義務應從立法上予以明確，從而減少理事濫用自由裁量權的機會。③賦予監事會獨立的職權，從立法上對監事會監督理事會的職權明細化，使其在促進合作社內部權力的制衡上發揮關鍵性的作用。

參考文獻:

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作者:張海穎 馬建兵 單位:西北師范大學 甘肅政法學院