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一、我國發展規劃評價研究概括

(一)研究主體

發展規劃評價研究涉及面較廣，不僅涉及到政治學、經濟學、管理學、歷史學、地理學等學科，而且對研究者的知識結構和宏觀視野提出了極高的要求。因此，當前活躍在這一領域的研究單位多為綜合型科研機構，如清華大學國情研究中心、國家信息中心、國家發改委宏觀經濟研究院等政策研究單位。從自我評估與第三方評估相結合的角度來看，專業從事這一領域研究的機構不僅數量偏少，而且多為官辦機構，缺乏中介機構，不利于提高評估的獨立性和客觀性。

(二)研究對象

國家發改委對發展規劃中期評估的要求，不僅是推動發展規劃評價研究的最主要的動力，而且也構成了研究的主要對象。學術界更多地關注發展規劃指標體系的研究，而忽視價值體系的研究;更多地關注政府的中期評估，而忽視了日常監測機制的研究;更多地關注規劃文本與實施目標的一致性，而忽視了文本本身的科學性。總而言之，在研究對象方面，發展規劃評價研究所涉及的領域和層次不夠寬廣，需要拓寬學術視野，增強系統性、綜合性研究視角。

(三)研究成果

進入新世紀以來，我國發展規劃評價在實踐中得到不斷豐富和深化，為研究者提供了良好的素材。以胡鞍鋼為代表的一批學者取得了一定的研究成果。但是，由于我國發展規劃評價研究起步較晚，學術界的研究成果大多局限于方法論層面，在理論方面建樹不多;局限于國家級發展規劃評價層面，在省級及以下政府發展規劃評價方面鮮有涉及。在當前我國經濟社會處于跨越轉型的關鍵時期，亟需發展規劃評價這一指揮棒發揮正確的導向作用。但是，總體上看，學術界關于發展規劃評價研究不能完全支撐政府的迫切需求，在深度和廣度方面仍有很長的道路要走。

二、我國發展規劃評價研究所涉及的主要問題

(一)發展規劃實施評價實證研究

由于歷史原因，“二五”至“五五”計劃文本未曾正式公布，這給文獻研究工作帶來一定的困難。同時，由于這段時期發生了“”、“三線建設”、“”等重大歷史事件，五年計劃的編制與執行受到較大影響。董志凱(2003)認為，在計劃經濟時期，決策的形成與修訂缺乏廣泛參與的民主基礎，以及政治斗爭和意識形態的干擾等因素，導致決策科學化難度很大，也使五年計劃估價不準確。比如說，“二五”計劃主要指標人民日報曾宣布提前3年完成。但經核實1962年核實數仍低于公報數。計劃實施結果估價的不可靠性，直接影響到中央做出下一步科學決策。總體來說，五年計劃的完成情況差異很大，但是完成率呈現逐步上升的趨勢。王亞華(2007)通過逐一考察的方式，得出結論:“一五”、“六五”、“八五”、“九五”完成較好。從計劃制定的科學程度來看，“二五”、“七五”、“八五”較差。鄢一龍(2012)從目標完成率、偏離度、計劃期發展情況等緯度構建了五年計劃績效指數，首次對我國已經實施的11個五年計劃績效進行了定量評估。楊竺松(2013)基于科學發展指數體系，對我國國民經濟和社會發展規劃綱要實施評估:“九五”科學發展指數為60．79，“十五”為62．52，“十一五”為67．86，“十二五”中期為72．04。新世紀以來，隨著我國對規劃評估重視程度逐步提高，出現了一批對單個規劃評價的研究成果。王亞華等(2007)從目標一致性角度對“十五”計劃執行情況進行了分析，認為實施情況總體良好，但在產業結構、就業結構、能源與環境等方面出現偏差。社科院經濟學部課題組(2009)研究報告表明，“十一五”規劃運行三年以來，實施總體進展順利。要通過體制機制的創新促進經濟增長方式轉變，努力建設和諧社會。胡鞍鋼等(2008)按照一致性評估方法，對“十一五”規劃實施進展情況進行系統評估。在總體進展良好的同時，存在著產業結構優化、發展模式轉變、資源環境制約硬化等方面的挑戰。祝寶良等(2013)認為，預計“十二五”規劃期末指標完成率將接近90%，創造我國五年計劃(規劃)最高記錄。

(二)發展規劃評價機制建設

發展規劃評估機制在我國尚屬于新生事物，還需要一個逐步完善的過程。學者們針對規劃體系存在的問題，從不同角度提出了評估機制改進優化的建議和意見。劉春雨(2012)針對當前規劃監測評估缺少推動機制、監測手段和考核辦法等問題，分別從年度監測、中期評估、年度考核等方面提出政策建議。郝彥菲(2013)認為，要建立規范完善的規劃評估體系，強化人大對中期評估的監督作用，建立真正意義上的獨立評估機制，與時俱進創新評估方式與方法，建立人員結構合理的規劃評估專家委員會。高輝清(2013)認為，要建立節能減排指標地區間合理分配機制，建立和完善面向各級規劃的評估體系和節能環保監測網絡，多管齊下健全規劃實施保障機制。對于構建規劃評估機制來講，國民經濟與社會發展規劃編制的科學性、準確性與可評價性非常關鍵。但在具體操作過程中，由于我國規劃編制脫胎于“五年計劃”，起步于“十一五”，缺乏經驗，存在著不少問題。賈川(2012)認為，當前評估工作導向多元表述含糊、指標設置偏于保守等自身缺陷導致難以評估，平行級規劃協調不足、上下級規劃銜接不夠等體系問題沒有得到解決，評估方法有待進一步改進，公眾參與程度仍需提高。因此，要完善規劃體系，明確規劃邊界，改進規劃編制方法，強化考核評估機制，構建公眾參與平臺。吳殿廷等(2012)認為，“十一五”規劃是系統、嚴謹、科學的發展規劃，但規劃中的經濟目標偏低，社會和資源環境目標個別偏高，在一定程度上影響了規劃的嚴肅性和權威性。因此，要求必須對規劃實施進行評估監測和及時調整。鄢一龍(2009)提出了“規劃藍圖—實施情況”一致性評估辦法。但是，該方法對規劃本身合理性不能作出評價，這使得對規劃深度評估較為困難。

(三)發展規劃指標體系研究

指標是構成五年計劃(規劃)的核心部分，也是規劃評估的重要依據，其調整反映了政府執政理念和價值觀的變化。改革雜志社專題研究部(2011)選取了國內生產總值、服務業增加值比重、城鎮化率3個預期性指標，以及人城鎮參加基本養老保險人數、城鎮保障性安居工程建設、全國總人口3個約束性指標，對其面臨的主要問題和對策進行了述評。王永瑜(2010)研究了改革開放后六個五年規劃以及31個省級政府“十一五”規劃，從縱橫兩個方面對其演化特征進行了分析:1．指標數量逐期減少;2．指標結構由經濟性向非經濟性轉變;3．指標類型由具體向綜合轉變。胡鞍鋼等(2010)認為，“十二五”規劃要闡明國家戰略意圖，引導市場主體行為，彰顯以人為本科學發展觀的原則和主線。“十二五”規劃反映了我國政府由追求經濟增長向追求公共服務的轉型。指標的合理設置與規劃評估直接相關，對于提高規劃評估的科學性、可操作性具有極其重要的意義。一些專家學者結合我國經濟發展中出現的問題，對指標的設置提出了自己的觀點和建議。胡鐵雯、顧海兵(2012)對“八五”至“十一五”計劃(規劃)主要指標變化和執行情況進行了研究，建議指標體系應保持穩定性、科學性和預見性。代明、江思瑩(2013)通過研究各區域發展戰略規劃，應用層次分析法編制了規劃實施成效量表，提出了九項要素層指標和二十六項具體指標，并還利用量表對國家“十一五”規劃完成情況進行了評價。李方正(2014)認為，長期來看，我國產業結構升級可帶動經濟的增長，金融結構升級對經濟增長的促進作用顯而易見。國家發改委宏觀經濟研究院課題組(2008)認為，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，我國中長期規劃性質發生了根本性的變化。經濟增長指標在規劃中仍占據重要地位，但科技、環境、資源、公共服務以及人民生活等指標重要性更加突出。在這一指導原則下，對規劃指標體系的設置提出了政策建議。

(四)規劃決策理念與機制

雖然西方國家也通過規劃工具進行公共事務管理，但由于國情歷史、政治制度的差異，其決策的理念與機制與我國大相徑庭。胡鞍鋼(2012)從決策哲學的視角分析了中國五年計劃的獨特性，并得出中國計劃決策哲學的核心是實事求是。王亞華(2009)發現，轉軌和市場經濟時期的計劃制定普遍保守，計劃經濟時期的計劃目標制定普遍偏高。因此前者完成情況大大好于后者，但前者的預期準確性和完成的同步性下降。在伴隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，我國計劃(規劃)決策模式也經歷了學習和成長的過程，逐步向制度化、科學化、民主化發展。王亞華(2007)根據歷次計劃制定的制度化程度，將10個五年計劃分為5個時期:“一五”———制度化建立時期;“二五”———制度化破壞時期;“三五”、“四五”———非制度化時期;“五五”、“六五”———制度化重建時期;“七五”至“十五”:制度化深化時期。鄢一龍等(2011)認為，從決策模式來看，中國制定五年計劃經歷了以下階段:內部集體決策模式;“一言堂”決策模式;內部集體決策模式的重建;咨詢決策模式;集思廣益決策模式。胡鞍鋼(2011)提出，“十二五”規劃編制歷經中期評估、前期研究、形成思路等11個步驟，是中國公共決策民主化的最好案例。這說明了我國已經形成了行之有效的公共決策機制，未來將進一步制度化、科學化、民主化。

(五)規劃環境影響評價研究

改革開放以來，我國長期奉行以經濟建設為中心的發展思路，在經濟增長方面取得了舉世矚目的成就。但在這一過程中，也付出了環境和資源的巨大代價。李強(2013)通過對綠色發展相關指標中期完成情況進行分析，對“十二五”規劃綠色發展情況和趨勢開展了評估，并提出了政策建議。張雪花(2005)等認為，為落實科學發展觀，“十一五”規劃中應體現資源與環境因素對經濟社會發展對影響，并探討了在區域“十一五”規劃中體現資源價值與環境成本的必要性、基本思路與工作程序。唐忠輝(2009)提出，目前，開展國民經濟規劃環評的法制、政策和技術等條件已初步具備。應按照預先評價、整體評價和評價審查三個階段，由不同主體組織實施國民經濟規劃環評，并統籌考慮與其他類型環評之間的協調關系。趙書新(2010)提出，當前我國環境影響評價法沒有體現全面性原則，沒有滿足動態考評的需求，考評方法單一。因此，重新界定了規劃的環境影響評價方法，并提出要定量與定性描述相結合;重視預測方法的科學性;堅持以人為本，注重人口分析;注意環境容量、環境承載力的分析;科學設計評價指標體系。周敬宣(2010)提出，基于目前戰略環境評價存在的問題，可以選擇區域國民經濟和發展規劃環境評價作為突破口。要建立區域規劃的戰略環境評價導則，將“社會—經濟—環境復合系統”作為評價對象，分別從不同層次采取不同的方法進行評價。

三、我國發展規劃評價下一步研究建議

十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。發展規劃評價是推動國民經濟和社會發展規劃科學化、制度化、民主化的重要抓手，也是促進我國治理能力現代化的重要手段。應在以下方面爭取有所突破:

(一)優化研究主體結構

當前，我國從事發展規劃評價的研究主體官方背景過重，在一定程度上制約了評價的客觀性。政府應落實行政職能轉移的有關精神，利用政策工具等手段，積極引導具有實力的協會等第三方機構參與發展規劃評價工作，建立常態化研究機制，持續對發展規劃進行跟蹤研究，切實提高評價研究的獨立性和可信度，推動發展規劃真正落地。

(二)拓寬研究對象范圍

針對我國發展規劃評價研究范圍較窄的情況，建議應在進一步做好中期評估研究的同時，加強對監測機制的研究，努力將研究視野拓寬到整個評價體系。在進一步做深對評價指標體系研究的同時，加強對指標體系背后的價值體系研究，提高研究的深度。在做好對中央層面發展規劃評價支撐的同時，加大對省級和以下政府層面發展規劃評價的支持，以促進我國發展規劃評價整體水平的提升。

(三)豐富研究成果深度

發展規劃評價學術研究應走在實踐的前面，為該領域的實踐工作提供有力支撐。在研究方法論的同時，學術界更多地要結合實踐，堅持理論先行的思路，借鑒和吸收西方國家先進經驗和工程項目后評價等成熟方法，盡快建立指導具體工作的理論框架，形成較為系統的研究體系，為豐富研究成果提供厚實的基礎。

作者：顧春光 王少永 單位：中國科學院大學科技管理學院