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摘要:

農村土地流轉制度是二十一世紀以來中國農村土地制度的最重要變革之一，對于提高土地利用效率、解放農業生產力、縮小城鄉收入差距具有重要作用。本文在國際貿易的視角下分析了我國農村土地流轉制度的變遷、現狀和動力機制，論證了土地流轉制度在中國實行的必要性；又結合各地土地流轉實踐，分析目前我國農村土地流轉過程中存在的問題，并提出政策建議。

關鍵詞:

土地流轉；集體農用地；集體建設用地

一、中國農村土地流轉現狀

在剛剛允許農村土地流轉的上個世紀九十年代，我國農村土地流轉率很低，全國僅有不到1%農戶發生土地流轉。新世紀以來，我國經濟的宏觀基礎和微觀環境發生了巨大變化。工業化的快速發展，使得工業部門工資迅速上漲；相比而言，農業生產效率較低，農業收入不高，越來越多的農民選擇外出務工或經商，全國有很多的地區都不同程度出現了耕地拋荒的現象，并且農地拋荒的面積日益擴大。為了實現農村土地的規模經營，提高土地的產出效率和農業生產的經濟效益，我國農村土地流轉的發展速度明顯加快。雖然在全國范圍內，土地流轉的面積迅速增加，但土地流轉政策在地區之間推行和實施十分不平衡。由于地區之間的社會經濟條件不

二、制度、農民北京及政府偏好等差異

例如：在安徽省界首市，截至2015年10月，全市土地流轉總面積40.8萬畝，已經占到了耕地總面積的70.2%；而在甘肅省兩當縣，截至2015年6月，全縣的流轉土地面積比例僅為6.90%。各個農業大省的土地流轉規模差異也很明顯。從各省農業廳公布的數據來看，2013年，江西省流轉土地面積比例為11.0%，山東省為12.2%；而同期，內蒙古自治區的這一指標為，河南省為29%。同為農業生產大省，內蒙古自治區、河南的流轉比例是江西、山東的2倍還多，可見農地流轉在不同地區間差異十分巨大。

三、中國農村土地流轉面臨的問題

農村土地流轉市場的建立是生產力發展的必然結果。而目前，我國各地在土地流轉方面的實踐也在如火如荼地進行。從流轉面積和比例來看，土地流轉取得了相當的成效。但在實踐過程中，土地流轉也面臨著很多的問題和挑戰。

(一)集體農用地流轉過程中的問題

集體農用地的流轉其實就承包權的流轉。從第一部分分析可以看到，進入新世紀之后，《土地承包法》和《物權法》都規定了土地可以以多種方式，包括轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式等，進行流轉，并且都受到法律的保護。從目前各地的時間來看，農地承包權除了不能抵押以外，其他流轉途徑都是暢通的。十八屆三中全會后，《決定》明確放開了農地承包權的職能，可以說，不久的未來，承包權的流轉在政策方面已經基本無障礙。目前，擺在集體農用地流轉前的難題主要有三個：一是我國集體農用地的產權十分細碎。家庭聯產承包責任制時期，為了公平性的要求，在分土地時會講究“遠近、肥瘦搭配”的原則，導致不僅人均土地少，而且每戶的土地還被分成好幾塊。產權的細碎化使得土地流轉過程中，參與的交易主體數量較多，交易成本特別高。目前解決這一問題的方法就是通過政府的力量在集體內部進行土地集中以減少中間成本。但這樣的做法很容易在農戶間、農戶和集體間產生糾紛。二是“非糧化”現象與食品安全之間的矛盾。由于種植糧食的經濟收益率較低，經濟作物便更受土地流入者的青睞。而且經濟作物相比于糧食作物，其生產成本和收益對土地規模利用的敏感度更高，因此隨著土地流轉的進行、土地規模利用的發展，非糧化速度越來越快。三是如何在土地流轉過程中切實保護農民的利益。土地流轉制度的出發點是為了提高土地利用效率，解放農業生產力，增加農民收入。但如果不對土地轉入對象加以限制，有可能出現城市工商業資本到農村進行圈地的現象。因為在資金實力方面，即使是生產效率較高的農業生產能手，其資金實力也無法與城市工商資本競爭。這就使得部分想要繼續進行農業生產的農民得不到土地，無法實現規模化生產，不僅沒辦法增收，還可能會在農業產品市場的競爭中喪失優勢，從而被迫放棄自己的原有土地。這樣一來，農民的利益大大受到損害，甚至會激化社會矛盾，產生不穩定因素。因此，如何平衡城市工商資本和農民自有資本在土地流轉市場中的力量，保證公平和有效的前提下，維護農民的利益，也是土地流轉制度所需要解決的問題。

(二)集體建設用地流轉過程中的問題

十八界三中全會以前，集體建設用地流轉是被明令禁止的。從各地實踐來看，大量的農村建設用地已經成為土地市場的潛在供應基礎，而在當前社會經濟發展對用地需求遠超過政府規劃給出的土地數量的情況下，使得潛在的供應和需求無法實現合意的交易，造成無效率。實際上，很多地方已經開始探索農村建設用地直接進入土地市場的方法。例如成都市的“蛟龍工業港”、“錦江變法”等。但這些嘗試都或多或少與當時實行的土地政策產生矛盾與沖突，農村建設用地入市帶來的財產權利是不完全的，也是無法得到法律保障的，存在著極大的制度風險。十八界三中全會后，《決定》中明確規定，“要建立城鄉統一的建設用地市場”，這意味著不久的將來，農村建設用地的流轉將會被放開。然而，真正放開農村建設用地的流轉還面臨一系列的問題需要解決。一是哪些農村集體建設用地可以被納入土地流轉市場。在《決定》規定，被允許與國有土地同等入市、同權同價的是“農村集體經營性建設用地”，而在目前“集體經營性建設用地”是一個沒有明確界定的詞匯，哪些土地屬于“農村集體經營性建設用地”還沒有相應的解釋和規定，其中最讓人關心的一點是：宅基地是否在這個范圍內。按照各方的普遍理解來看，宅基地并不會被包含在內。二是農村集體建設用地流轉后的利益分配問題。若宅基地不參與土地流轉市場，那么進入土地流轉市場中的是集體內部其他公用建設用地，那隨之而來一個現實的問題是：在農村，產權比較明晰的就是每家每戶的宅基地，而其他公共用地則沒有明確的產權界定，這部分公共用地進入土地市場流轉后帶來的增值收益該如何在農民之間、農民和村集體之間進行分配？如何避免某些村集體干部在這個過程中“中飽私囊”，損害農民的利益？

四、總結與政策建議

基于對土地流轉政策沿革及其背后動力機制的分析，土地流轉有其產生的時代背景和重要意義，是中國經濟社會發展過程中的自然結果，對于農民增收、解放農業生產力、促進社會公平有重要意義。因此，土地流轉面臨的已經不再是“要不要”的問題，而是“怎么做”的問題。就集體農用地流轉而言，政策體系已經初步搭建起來，政策方面的限制也基本放開。目前需要針對實踐過程中所出現的問題對政策體系進行進一步的完善。而在集體建設用地流轉方面，目前只有總體的思想指導，具體的政策體系還待建立。與土地流轉政策相配套的社會保障政策也需要及時跟進。一是可以借鑒日本的經驗，建立合作經濟組織等中介機構，實現更高層次的合作，加入和退出農業合作組織可以使大面積土地集中連片經營。二是要用行政和市場的雙重力量對農用地流轉后的用途加以規范和引導，防止“非糧化”現象的惡性發展，保證食品安全。一方面，可以通過政策規定，對“非糧化”的規模做出限制。另一方面，可以通過政府補貼、引進現代農業技術、改善農村基礎設施建設等方式降低糧食種植成本，提高糧食種植收益，解決糧食種植與其他經濟作物和其他農業部門之間的“剪刀差”問題；三是完善土地流轉后的利益分配機制。要對流轉土地進行確權，同時明確流轉過程中各主體的權利和義務，以及對土地流轉后的收益分配比例。在平衡各方利益同時要尤其關注農民利益，不要讓農民“失地又失利”。四是解決地方債務危機，降低地方負債水平。解決了地方財政的缺口，是安全平穩放開土地流轉限制的前提。可以通過國有企業改革、放開壟斷行業等方式完善市場經濟，提高市場活力，為地方經濟創收；土地流轉要有完善的制度體系作為保障。土地作為一種特殊的生產要素，有其本身的特點和重要意義，關系著國家安全和社會穩定。因此，土地流轉不能完全交給市場，而是要加以政策的約束和引導，在公平和效率之間尋求平衡點，在保證農民利益的前提下實現土地利用效率的最大化。只有解決好農民最根本的問題，才能使得我國經濟更上一步，在國際市場發揮作用。

作者：高璇 單位：內蒙古大學經濟管理學院

參考文獻:

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