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［摘要］教育公平的關鍵在于教育的均衡化發展。長期以來，我國學前教育城鄉之間發展不均衡，尤其在幼兒教師資源的配置方面存在差異，主要是由于學前教育經費投入不足，幼兒教師體制不完善，幼兒教師隊伍建設不足，幼兒教師社會地位偏低及幼兒教師職后培訓與交流欠缺。政府應從加大投入學前教育經費，完善幼兒教師的體制，加強幼兒教師隊伍建設，提高幼兒教師的社會地位及加強鄉村幼兒教師職后培訓與交流等方面，促進城鄉之間學前教育的均衡發展。

［關鍵詞］學前教育;教育均衡;教育公平;幼兒教師

近些年，雖然學前教育越來越受到重視，但是我國城鄉之間學前教育發展仍處于不平衡狀態，兩者在教學質量、硬件設置和師資配置等方面存在較大的差異，尤其是幼兒教師資源配置方面，兩者的發展不平衡。

一、世界各國學前教育均衡發展的保障措施

為了保障兒童享有公平的受教育的權利，聯合國大會在1948年頒布的《世界人權宣言》第26條中提出，“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質”，這也是世界上第一個確認受教育權的國際人權文件。1989年頒布的《兒童權利公約》確立了兒童權利保護的四項普遍性原則:不歧視，兒童的最大利益，生命權、生存與發展，尊重兒童的意見。對此，各國也有相關法律文件及措施來保障公民的受教育權，國外已有國家將學前教育立法，并頒布相關法律條規保障學前教育的均衡發展。在我國，雖然學前教育尚未立法，但依然可以從以《教育法》為主的教育法律體系中找到學前教育均衡發展的保障。

1．國外學前教育均衡發展的保障措施

美國為了對家庭經濟收入處于貧困線以下的幼兒提供早期補償教育，實現全美的教育公平，于1964年開始實施“提前開端”計劃并在1981年頒布《提前開始法》，美國的學前教育具有了專門的法律規范。2002年，小布什簽署的《不讓一個孩子落伍》明確提出聯邦政府應加大學前教育的財政撥款，加強全美的學前教育，以縮小弱勢群體幼兒與同齡人之間的教育差距。2014年，美國聯邦政府為了充分調動各州參與學前教育事業的發展改革，開展了“學前教育發展撥款計劃登頂競賽”，設立專項資金，對各州當地學前教育資金投入情況以及所采取的改革措施進行獎勵，用于提升學前教育的質量［1］。2015年奧巴馬總統簽署的《讓每個學生成功法》，再次強調要加大對學前教育的財政投入，提高幼兒教師的教學質量，保障每個幼兒尤其是弱勢群體幼兒能接受高質量的學前教育［2］。英國1997年實施的“確保開端”計劃，面向所有幼兒及家庭通過擴大社區合作、保教一體化、咨詢等方式，不僅提高了英國學前教育的普及率和質量，還推動了英國學前教育的均衡發展［3］。2004年的《兒童法案》和2006年的《兒童保育法案》明確要求政府和地方合作，為幼兒提供整合式(即保教一體化思路)的學前教育服務，并在2008年9月的《早期教育階段法定框架》中初步建立起英國的早期保教一體化。近些年來，英國不斷制定并完善相關政策法規來保障保教一體化的早期教育體系，并對學前教育的財政投入進行單列預算，建立以教育部門為主，其他相關部門為輔的多部門合作管理機制，并建立全國性的早期教育督導機制，提高學前教育的質量［4］。法國早在1881年頒布的《費里法案》中正式將學前教育納入初等教育階段，對適齡兒童實行免費入學，1887年頒布的《戈伯萊法》對學前教育的管理和師資等方面做了規定。法國政府是學前教育辦學的主體，目前法國已頒布了40多部與學前教育相關的法規，建立了較為完善的學前教育管理體系，并在相關法規中對學前教育的各個部門和地方政府的職責做出了明確規定，加大投入學前教育經費，還體現在對學前教育教職工方面的開支和對學前教育設施、設備的投入上［5］。除此之外，瑞典頒布了《學前學校法》，葡萄牙頒布了《學前教育法》，等等，這些國家都采取立法的方式來保障、促進本國學前教育的均衡發展。

2．我國學前教育均衡發展的保障措施

在我國，《中華人民共和國憲法》第四十六條第一款規定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。《中華人民共和國教育法》第九條第二款規定“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”，第三十七條第一款規定“受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利”。這些法律條規都表明人人應享有平等的受教育權。2010年，國務院的《關于當前發展學前教育的若干意見》，是我國學前教育事業發展的基礎性政策文件，明確要求以縣為單位編制實施“學前教育三年行動計劃”，如今已進行到第三期。2011年財政部、教育部的《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》中，明確提出要建立政府主導、社會參與的資金投入機制，多渠道加大學前教育資金的投入，并指出作為投入主體的地方政府更要加大力度，除此之外，中央還會根據各個地方學前教育工作的開展情況，以獎補方式為主，支持地方學前教育的發展。2011年國務院頒布的《中國兒童發展綱要2011—2020年》中指出“兒童時期是人生發展的關鍵時期”，指出“城鄉區域間兒童發展不平衡”，“學前教育公共資源不足，普及率偏低”的問題，提出“促進基本公共教育服務均等化，保障兒童享有更高質量的教育”的目標［6］。《中華人民共和國教育法》第十八條第一款規定“國家制定學前教育標準，加快普及學前教育，構建覆蓋城鄉，特別是農村的學前教育公共服務體系”。我國已將《學前教育法》列入全國人大的立法進程，目前教育部正在研究起草文件，建立督導問責機制等。綜上可知，各國在針對適齡兒童的受教育權上，都出臺了相應的政策法規，推動學前教育的均衡發展。

二、城鄉幼兒教師資源配置失衡的主要表現

當前，我國城鄉幼兒教師的資源配置整體上處于失衡狀態，無論是數量、質量還是隊伍建設等方面都存在著較大的差異。

1．鄉村幼兒教師數量不足

為確保幼兒可以接受基本的、有質量的學前教育，幼兒教師的配備是關鍵因素，幼兒教師數量的充足，不僅可以使幼兒在成長中得到充分的關注，也可以使教師減少工作壓力和疲憊感。教育部2013年印發的《幼兒園教職工配備標準(暫行)》規定:我國全日制幼兒園每班要配備2名專任教師和1名保育員，或每班配備3名專任教師，且全園平均每班30名幼兒。如此看來，幼兒園的師幼比應是1∶15到1∶10之間。我國幼兒園專任教師數量基本情況。由表1可知，2017年全國幼兒園的師幼比平均為1∶18．90，城區幼兒園的師幼比為1∶14．84，鎮區幼兒園的師幼比為1∶20．04，鄉村地區幼兒園的師幼比是1∶28．09。由此可以看出，目前我國幼兒教師的數量依然不足，全國幼兒園的師幼比低于國家標準，只有城區幼兒園的師幼比達到國家標準。在幼兒教師數量的配置上，城鄉之間的差距非常明顯，城鎮地區幼兒園的師幼比遠遠高于鄉村地區，鄉村地區幼兒教師嚴重不足。

2．鄉村幼兒教師學歷偏低

《中華人民共和國教師法》第十一條規定:“取得幼兒園教師資格，應當具備幼兒師范學校畢業及其以上學歷。”由此可見，幼兒教師至少應具備專科學歷，我國幼兒園教師學歷層次占比情況。2017年我國幼兒教師的學歷以專科及以上為主，學歷未達標即高中及以下學歷的教師占20．02%，占總人數的1/5。城區、鎮區和鄉村幼兒園中，專科及以上學歷的教師分別占各自地區的86．02%、77．86%和68．26%;本科及以上學歷的教師分別占各自地區的27．44%、20．49%和14．52%;學歷未達標的教師分別占各自地區的13．98%、22．14%和31．74%。由此可以看出，鄉村地區幼兒園專科及以上學歷的教師占比低于城鎮幼兒園教師，而且鄉村地區幼兒園除了學歷未達標的教師占比高于城鎮地區，其他各層級學歷的教師占比均低于城鎮地區。鄉村地區幼兒園教師的學歷層次偏低，且城鄉幼兒教師的學歷層次差距明顯，甚至鄉村地區存在很多不符合師資標準的幼兒教師。

3．鄉村幼兒教師職稱晉升難

教師的職稱高低評定反映教師的教齡、業務能力及研究能力［7］219，也關乎幼兒教師的自身發展和福利待遇的提升。2017年我國有74．03%的幼兒教師未評定職稱，城區、鎮區和鄉村地區幼兒園中未評定職稱的教師占比分別占各自地區的73．38%、73．46%和76．88%，小學高級及以上職稱的教師分別占各自地區的8．83%、8．90%和7．21%。由此看來，只有鄉村幼兒園教師中未定職稱的比例超過了全國的平均水平，且在城、鎮、鄉中占比最高，城鎮幼兒園教師小學一級及以上職稱的比例也均高于鄉村地區幼兒園教師，而且在鄉村幼兒園教師中高級職稱占比也明顯低于城鎮地區。可見，城鄉之間在教師的職稱方面存在一定的差距，高級職稱差距明顯，我國鄉村幼兒教師職稱晉升難。

三、城鄉幼兒教師資源配置失衡的原因分析

造成城鄉之間幼兒教師資源配置的失衡有多方面的原因，歸納起來主要有以下五點:學前教育經費投入不足，幼兒教師體制不完善，幼兒教師隊伍建設不足，幼兒教師社會地位偏低及幼兒教師職后培訓與交流欠缺。

1．學前教育經費投入不足

盡管國家日益重視學前教育，我國學前教育經費投入也在逐年增加，但依然不足，特別是鄉村地區學前教育的經費投入嚴重不足。這是因為當前我國學前教育的管理是由國家和省級、地市級政府負責統籌，由縣級政府落實學前教育發展規劃，所以地方財政的強弱將直接影響學前教育的發展［8］。長期以來，我國受城鄉二元結構體制的影響，城鄉之間的經濟發展存在較大的差距，鄉村政府的財政能力相比城市政府薄弱很多，因此，鄉村地區對學前教育的投入明顯低于城鎮地區且存在嚴重不足。我國目前學前教育經費的投入占教育經費總投入的比例偏低，投入機制也不規范，還缺乏法制保障和有效監督［9］32－37。在這樣的現實情況下，學前教育經費投入不足，城鄉之間學前教育資源的配置存在較大的差距，使得鄉村幼兒享受不到與城鎮幼兒均等的學前教育，也使鄉村幼兒教師得不到應有的甚至更好的福利待遇。

2．幼兒教師體制不完善

目前，我國幼兒教師的體制仍不完善。第一，政府對幼兒教師入職的審查力度和后期的檢查力度不夠，導致某些幼兒園特別是鄉村幼兒園由于缺少師資而聘用不合格的幼兒教師，影響當地學前教育的質量。第二，我國沒有獨立的幼兒園教師編制制度，長期都是參照中小學教師的編制配置標準，但由于存在城市取向，加上有的部門對學前教育的認識不足，使得中小學教師擠占幼兒園教師編制名額，造成鄉村幼兒園教師編制的嚴重不足［10］。第三，我國沒有專設幼兒教師職稱評定標準，一直使用的是小學教師的職稱系列，這樣不僅體現不出幼兒教師的職業特點，還影響幼兒教師工作的積極性，有的幼兒教師因評不上職稱而懷疑自己職業發展前景，從而造成幼兒教師的流失，這種情況在鄉村越發明顯。

3．幼兒教師隊伍建設不足

雖然從事學前教育職業的人越來越多，但是仍難以滿足需求，尤其是鄉村地區，幼兒教師的需求量更大。目前幼兒教師主要來源是各級各類中專以上師范院校培養的師范生，各級各類師范院校對學前教育專業師范生的培訓，普遍采取專業知識學習和教學實踐相結合的方式，大學及以上院校偏重學生理論知識的學習，大專及以下院校注重學生教學技能的學習，這樣“重理論輕實踐”或“重實踐輕理論”的情況就容易培養出實踐和理論兩方面不能均衡發展的幼兒教師。幼兒教師隊伍建設，無論是數量還是質量，目前都還不能滿足學前教育發展的需求。

4．幼兒教師社會地位偏低

評價教師的職業待遇，不僅要考慮工資、福利待遇等方面的經濟因素，也要考慮到社會聲望和威信等方面的非經濟因素［11］。長期以來，由于對學前教育缺乏正確的認識，幼兒教師這一職業在社會上的聲望并不高，隨著近幾年國家對學前教育的發展和重視，幼兒教師的社會地位才逐步提高，但依然低于其他階段的教師。雖然城鎮地區的大部分家長對幼兒教師這個職業有了新的認識，也開始看重幼兒教師對幼兒成長的影響，但很多鄉村地區的幼兒家長仍輕視幼兒教師這個職業。有調查發現，超過一半的學前教育本科畢業生不愿意去幼兒園工作，也有超過一半的幼兒教師提到如果再次擇業堅決不選這個職業［12］。正是因為幼兒教師的社會地位和聲望普遍低于其他教師，才導致許多人不愿當幼兒教師。

5．幼兒教師職后培訓與交流欠缺

幼兒教師可以通過職后培訓與交流來提升專業能力和教學水平，有利于提高學前教育的教學質量，促進學前教育的發展。當前，幼兒教師的職后培訓普遍采取集中培訓或網絡教學的方式，但這樣的培訓模式較為單一且不能全覆蓋，尤其是鄉村地區和偏遠山區幼兒教師難以有機會參加職后培訓。鄉村幼兒教師職后培訓與交流的欠缺，使鄉村幼兒教師的專業知識技能得不到提升，影響鄉村學前教育的發展。

四、促進城鄉幼兒教師資源均衡配置的策略

1．合理分配城鄉學前教育經費

應繼續加大學前教育財政的投入，制定相應的政策法規，并建立城鄉一體化的學前教育財政投入預算制度，改變現有的城市傾向問題，確保學前教育經費在各方面投入的穩定性與資金分配的合理性［13］。還應根據城鄉之間的經濟發展水平，有針對性地增加鄉村地區學前教育經費的投入，只有提升鄉村地區幼兒教師的工資待遇，改善他們的工作環境，為幼兒園的創設和教師的發展創造良好的經濟發展環境，才能避免鄉村幼兒教師流失，提高鄉村幼兒教師自身的職業認同感，確保幼兒教師隊伍的穩定。

2．完善幼兒教師的體制制度

首先，政府應完善幼兒園教師入職審查機制。無論是城鎮還是鄉村，要不定期檢查教師是否滿足“專業對口”“學歷符合”且都“持證上崗”的標準，特別是鄉村地區，積極吸引高學歷幼教人才投身到鄉村的學前教育事業中。其次，政府應制定幼兒園教師的編制制度和職稱評定制度。在制定相關政策法規時，還應考慮城鄉之間幼兒教師資源配置存在的差異，盡量解決鄉村地區幼兒教師的編制問題和職稱評定問題，并根據實際情況適當向鄉村幼兒園增加正式編制，保障鄉村幼兒教師的師資水平，切實穩定鄉村地區幼兒園師資隊伍。最后，政府應完善城鄉之間幼兒教師的流動機制，重新規劃現有的幼兒教師資源，切實完善幼兒教師交流幫扶機制和流動補償機制，有效引導城鄉之間幼兒教師的合理有序流動，落實相關的補貼政策和精神獎勵［14］。特別是應為流動幼兒教師建立補償制度，積極鼓勵教學質量和發展水平較高的幼兒教師向鄉村地區流動，以進一步促進城鄉之間幼兒教師的合理配置［15］。

3．擴大幼兒教師隊伍建設

一是政府應加大學前教育專業的建設力度，辦好各級各類師范院校，積極推進學前教育專業的發展，擴大學前教育專業師范生的招生，為幼兒教師隊伍輸送更多的專業人才。二是政府應加強對幼兒教師的培養力度，通過多種方式培訓職前職后的幼兒教師，提升幼兒教師隊伍質量。三是鼓勵學前教育專業優秀人才往鄉村地區發展，政府給予一定的政策優惠，多渠道解決鄉村師資短缺問題，積極探索不同方式的幼兒教師培養模式，為幼兒教師隊伍源源不斷地輸送人才［16］。

4．提高幼兒教師的社會地位

首先，應當確定幼兒教師的法律身份，這不僅可以保障幼兒教師的社會地位和聲望，也是為幼兒教師相關政策的制定提供基礎［10］。其次，明確幼兒教師的職權，優化幼兒教師的各階層結構，使幼兒教師享受到與其他層次教師同樣的社會權益［12］。最后，由于鄉村地區的學前教育發展比較滯后，更應在鄉村加大宣傳幼兒教師這個職業的力度，切實提高鄉村幼兒教師的社會地位。

5．加強鄉村幼兒教師的職后培訓與交流

一是為鄉村幼兒教師提供更多的外出培訓機會和專項培訓計劃，加強城鄉之間幼兒教師的交流與溝通，提高鄉村幼兒教師的專業水平。二是可以充分利用高校資源，努力打造幼兒教師培訓基地，發揮高校基地對鄉村地區幼兒教師專業成長的培訓作用。三是提供不同方式的職后培訓，如網絡進修、園內培訓、經驗交流會等［15］。加強幼兒教師的職后培訓與交流，不斷提升鄉村幼兒教師的發展水平，進而縮小城鄉之間學前教育質量的差距。

作者:李璐 徐東 單位:西華師范大學初等教育學院