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（一）教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》等系列政策極大促進了農村義務教育的發展
2005年5月，教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》分6個部分，要求各地把均衡發展作為實現“兩基”之后義務教育發展的一項重要任務，并對縮小校際差距、加強農村和城鎮薄弱學校教師隊伍、提升教育質量、保障弱勢群體受教育等方面提出了要求。《意見》強調以區域推進為重點，優先解決好縣域義務教育均衡發展問題，把工作重心聚焦到“辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長”上，并特別提出“建立監測評估體系”等措施，以切實推進各地義務教育的均衡發展。2006年，《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）修訂后由全國人大常委會頒布，對保障農村地區實施義務教育提出了法律要求，并強調國務院和縣級以上地方人民政府“應當合理配置教育資源，改善薄弱學校的辦學條件，保障農村地區、民族地區實施義務教育”，規定國家應“將義務教育全面納入財政保障范圍，扶持農村地區、民族地區義務教育……重點向農村地區、邊遠地區、貧困地區和民族地區傾斜”，從而明晰了各級人民政府保障農村義務教育的責任和法律要求。
2010年，教育部下發《關于貫徹落實科學發展觀，進一步推進義務教育均衡發展的意見》；同年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）提出，到2020年基本實現區域內義務教育均衡發展，以及縮小教育發展校際、城鄉和區域差距的具體思路和辦法。僅僅兩年后，國務院《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（2012），進一步明確了未來推進義務教育均衡發展的指導思想，提出了切實縮小校際差距，加快縮小城鄉差距，努力縮小區域差距的基本目標，進一步明確了“總體規劃、統籌城鄉、因地制宜、分類指導、分步實施”的基本策略。眾所周知，農村教育在義務教育體系中比例最大，涉及層面最廣泛，位置最基礎也最為重要。十年中，國家關于義務教育均衡發展的教育政策形成較為完整的系統，對完善農村教育體系產生了巨大作用。從《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》（2005）第一次將“均衡”作為義務教育發展的指導思想和發展方向，以及黨的十七大在政治報告中提出“義務教育均衡發展”思想以來，國家連續出臺一系列政策并修改了《義務教育法》，義務教育均衡發展被逐漸提升為國家戰略，上升為國家意志，成為我國在新的歷史時期教育發展的戰略方針。這些文件一是厘清了責任主體，把促進義務教育均衡發展上升為各級政府的法定義務；二是制定了提高農村教育經費、改善辦學條件、提升教師隊伍等義務教育均衡發展的保障措施；三是實行“省級統籌，以縣為主”的管理方式，極大推動了農村義務教育事業的健康發展、均衡發展。這一系列政策凸顯了國家對相對薄弱的農村義務教育的高度關切，為不同時期義務教育，特別是農村義務教育發展明確了任務、指明了方向，促進了農村教育的整體發展。
（二）《教育規劃綱要》把農村教育擺在重要位置，引領農村教育改革縱深發展
2010年，中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，對教育改革和發展做了系統分析和全面部署。在《教育規劃綱要》中，農村教育占據了重要的部分，全文出現“農村”、“西部地區”、“城鄉”等涉農關鍵詞50余處，反映出《教育規劃綱要》對農村教育的關注。《教育規劃綱要》關于農村教育的專項內容，主要集中在“發展任務”和“保障措施”兩大部分。在“發展任務”部分，農村教育的重點集中在學前教育、職業教育兩個領域；在“保障措施”部分，也有多處涉及農村教育的內容，且均以“重點”呈現，如提出“重點發展農村學前教育”、“以農村教師為重點，對化解農村義務教育學校債務，加大農村、邊遠貧困地區、民族地區教育投入等傾斜政策”等。另外，《教育規劃綱要》還對農村教育的突出問題進行了專項安排，如重點資助“農村家庭困難學生接受教育”、加強“農村學校信息基礎建設、繼續推進“農村中小學遠程教育”，并安排了側重農村教育的“義務教育學校標準化建設”、“義務教育教師隊伍建設工程”、“重大項目和改革試點”等項目，此外還對“農村學校寄宿設施”、“改善留守兒童寄宿條件”等提出了針對性的要求。《教育規劃綱要》是繼《意見》之后對農村教育整體發展和改革最重要的綜合性政策文獻，對農村教育的改革與發展做了更高層次的安排與謀劃，對農村學前教育、職業教育以及農村教師等農村教育中的薄弱環節和重要領域做出了重點安排。《教育規劃綱要》強化了“大力發展農村教育”的政策方向，對于實現教育公平、提升農村教育質量具有里程碑意義。
（三）十年中出臺的其他政策持續關注農村教育，形成具體政策支持體系
1.黨和國家若干宏觀涉農政策為農村教育
改革發展提供了強有力的指導中央“一號文件”持續關注“三農問題”對農村教育政策產生重大影響。十六大以來，2004年至2012年連續出臺指導“三農”工作的中央“一號文件”，強農惠農政策得到空前重視。十年“一號文件”的共同之處在于：黨和國家把解決“三農”問題作為關系事業發展全局的“重中之重”，每一次都把農村教育放在解決“三農”問題、實現小康社會的大局中來謀劃。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（2008）作為推動農村改革發展的綱領性文件，將加快包括教育在內的農村公共事業發展確定為主要任務之一。“一號文件”等國家政策，為農村教育政策制定與落實營造了良好的社會氛圍，提供了強大的支持條件。
2.“兩基”系列政策有效提升了農村教育薄弱領域
為確保了“兩基”的全面普及與難點突破，2003年國家開始實施《西部地區“兩基”攻堅計劃》。“兩基”政策推進難點在農村，西部攻堅計劃主要針對西部地區自然條件差、經濟發展滯后、教育基礎薄弱的農村縣區。圍繞計劃，國家相繼出臺、實施了一系列涉及農村教育的政策工程，如“中西部農村初中校舍改造工程”、“農村寄宿制學校建設工程”、“中西部特殊教育學校建設工程”、“全國中小學校舍安全工程”、“農村義務教育薄弱學校改造計劃”、“邊遠艱苦地區農村教師周轉宿舍計劃”、“農村中小學遠程教育工程”及“農村義務教育學校教師特崗計劃”等，不僅很好地推進了“兩基”攻堅的重點，保證“兩基”攻堅目標全面完成，也極大推動了農村地區教育發展。
3.“義務教育”系列政策構建了農村義務教育的保障、支持體系
十年中，除“兩基”政策持續實施之外，國家還針對農村義務教育制定了全面保障與支持政策。從2003年開始，國家對中西部農村地區義務教育階段家庭經濟困難學生，實施免雜費、免費提供教科書、補助住宿生活費的“兩免一補”政策；同年，國務院辦公廳轉發教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，全面部署了進城農民工子女接受義務教育的工作，形成了“以流入地政府管理為主，以全日制公立學校接收為主”的“兩為主”原則，逐步完善了進城務工農民工子女獲取義務教育的保證制度和機制；2005年，教育部將農村義務教育全面納入了財政保障范圍；2011年，國務院辦公廳《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》規定，從2011年秋季學期起針對集中特困地區的2600萬農村學生給予營養膳食補助；2012年，國務院辦公廳頒布《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，對布局調整中出現的“交通安全隱患增加、學生家庭經濟負擔加重以及城鎮學校班額過大”等問題提出了調整意見。
4.農村教師政策聚焦農村教育質量整體提升的關鍵點
農村教師是決定農村教育質量的關鍵因素，在最近十年中，農村教師問題得到了前所未有的重視，國家出臺的教育政策有很多涉及農村教師的內容。2006年，教育部、財政部等部門聯合下發《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》，啟動實施“特崗計劃”，公開招募高校畢業生到農村義務教育階段學校任教；2010年，教育部、財政部聯合實施“中小學教師國家級培訓計劃”，采取置換脫產研修、短期集中培訓、遠程培訓等方式，對農村教師實施大規模培訓；2012年，教育部會同五部委聯合下發《關于大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》，把農村義務教育教師隊伍建設作為一項重大而緊迫的戰略任務，下大力氣補齊“短板”，力圖從根本上“解決農村教育發展的突出問題”。
5.農村教育政策重點領域逐步向農村職業教育、成人教育延伸
國家高度重視農村職業和成人教育，實施了若干重要政策。除了國務院《關于進一步加強農村教育工作的決定》（2003）、《國務院關于大力發展職業教育的決定》（2005）、《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（2008）、《教育規劃綱要》（2010）等綜合性教育政策涉及到農村職業教育、成人教育之外，教育部《關于進一步加強農村成人教育的若干意見》（2002）、教育部《關于印發農村勞動力轉移培訓計劃的通知》（2004）、教育部《關于實施農村實用技術培訓計劃的意見》（2005）、國務院《關于解決農民工問題的若干意見》（2006）、教育部《關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》（2009）、國務院辦公廳《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》（2010），特別是2011年教育部等九部門聯合下發的《關于加快發展面向農村的職業教育的意見》，強調了進一步明確農村職業教育改革發展的目標任務，提出了深化農村職業教育改革創新，提升農村職業教育以支撐現代農業發展的思路。十年中，國家多項涉及農村職成教育的政策大大加強了農村職業教育、成人教育的地位，集中解決了一批薄弱問題，完善和充實了農村教育的政策體系。
二、十年農村教育政策分析
過去的十年，是農村教育政策體系完善的黃金時期，農村教育政策經歷了逐步豐富、漸次落實的過程。在已有政策框架下，特別是在改革開放以來教育政策的基礎上，農村教育政策體系經歷十年的重點發展，逐步趨于完整，形成了完備的政策體系系統。
（一）政策體系趨于完善，農村教育政策勾勒出農村教育改革與發展的宏大格局
任何領域的教育政策，都不是孤立存在的，而是作為一個系統存在，構成一個完整的體系。十年中我國農村政策體系進一步完善，相關教育政策的配套愈發健全和完整。一是整體性加強。農村教育政策體系趨于完善的首要標志是其整體性增強。政策體系的整體性，集中反映了體系與單項農村教育政策的關系。十年中，相關農村教育政策大量出臺，幾乎涉及到了農村教育的各階段、各層次和各環節。這些具體政策“指向農村教育的多層次、多類別以及綜合性、協同性發展，也指向城鄉教育的統籌發展與均衡發展”。同時，各層次、各類別的農村教育政策相互作用、相互聯系，對農村教育改革與發展發揮著綜合作用。近年來國家對農村教育發展的政策支持，完成了由財力向人力、技術等方面的配套支持。如在經費支持政策方面，十年中，國家加大了對農村地區尤其是貧困農村地區轉移支付的力度、農村義務教育免費政策的實施，對農村職業中學學生普遍實施學費補助和對普通高中家庭困難學生實行補助、撥付專項資金支持農村勞動力轉移培訓和農村實用人才培訓等，此外還包括農村教師培養、城鄉校長、教師交流機制等人力支持政策以及農村教育信息化等技術支持政策等。各方面、各層次的教育政策配套相繼出臺以及各具體政策之間的協調呼應，極大增強了體系的整體性。結構體系的優化在很大程度上防止了政策之間的相互錯位、甚至沖突的情況，農村教育政策體系體現了較好的整體功能。二是層次性凸顯。所有較為復雜的教育政策體系均為分級分層控制。毫無疑問，十年內各級頒發的農村教育政策無論在影響范圍、作用大小上都是有一定差異的。如《關于進一步加強農村教育工作的決定》（2003）作為農村教育發展的綱領性文件，由國務院，全面涉及到了農村教育的方方面面，成為十年來農村教育發展的基本政策。在《決定》總體原則指導和要求下，幾乎所有的省市都制定了一系列具體政策，把《決定》的政策目標和要求逐層分解，形成上下有序的政策系列。十年來，義務教育均衡發展政策也凸顯了政策層次性。2006年《義務教育法》修訂，從法律上保障了農村地區義務教育的實施。教育主管部門的連續政策文件、各有側重的重點突破的工程以及各地的探索改革，分層完善了政策結構。總之，各級農村教育政策保持了目標方向的一致性，體系組合秩序嚴謹，顯示了較高的效率。另外，十年中農村教育政策發展保持了較高的穩定性和有序性。黨的十六大以來，以《決定》（2003）為基本政策，農村教育政策的構建，始終立足于全面建設小康社會的大局，明確了農村教育作為教育工作重中之重的戰略地位，把“普及和鞏固九年義務教育”作為農村教育的重點，圍繞“服務三農、促進三農問題的解決”，實施城鄉統籌戰略，極大促進了農村教育的改革與發展。相關文件與政策體現了持續性，政策實施方向呈現了一致性，不僅延續了農村教育快速發展的良好勢頭，也為后續的教育政策建設奠定良好基礎。農村教育政策體系縱向一致、橫向協同的良好關系，使得政策效果得到了社會各界認可，實現了較大的增益值，保證了政策體系向更高層次的有序狀態演進。
（二）有機融入到“社會主義新農村建設”的大環境中，農村教育政策成為我國教育政策重點領域
農村教育的發展離不開良好的政策大環境，我國農村教育政策體系的完善有著深刻的社會背景。過去十年中，黨和國家提出了一系列重大發展政策，為農村教育提供了宏大的政策環境，加速了農村教育政策體系的完善，促動和引領了農村教育改革的穩步推進。黨的十六大提出了“全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化”的戰略目標；黨的十六屆五中全會通過的《十一五規劃綱要建議》（2005）中把“建設社會主義新農村”作為現代進程中的重大歷史任務；黨的十七大進一步提出“統籌城鄉發展”推進社會主義新農村建設的政策思路；黨的十七屆三中全會要求“把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”作為推進農村改革發展的根本要求，并提出“把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉區域協調發展”。黨和國家的宏觀政策，為農村教育政策的實施創設了十分有利的環境條件，奠定了堅實的政策基礎。黨和國家高度重視農村教育也直接促動了農村教育政策的完善。這一時期，黨的十六大、十七大關于小康社會建設、新農村建設等指向農村的重要政策目標、要求和措施為農村教育發展奠定了基礎，為農村教育發展指明了方向；黨和國家把農村教育工作作為建設社會主義新農村的重要切入點，在政策上予以重點關注，推動了一系列農村教育新政策的出臺。過去十年中，農村教育政策在整個教育政策體系中比值大、分量重、位置顯著，凸顯了農村教育重中之重的位置和優先發展的原則；在此期間，國家頒發農村教育政策層次高，目標明確，農村教育的的保障、扶持及改革力度持續加大。這十年中，農村教育政策迭出，頻率高、數量多，標志著農村教育相關領域受到了持續關注。從2003年到2012年，教育部十年工作要點始終把農村教育作為工作的重點，工作要點年均提及“農村教育”及相關關鍵詞達20余次，真實反映了農村教育在全國教育戰略布局中的重要地位。農村教育政策制定、實施成為了這一時期國家教育政策建設的重點領域。
（三）經歷動態調整，農村教育政策強化了對農村教育改革的引領，指引了農村教育發展方向
十年中，我國教育發展迅速，農村教育及其周邊的社會背景發生了深刻變化。農村教育政策既是以往教育政策過程的延續，也是面對新情況適時調整的產物，時刻處于動態創新、不斷完善的過程中。在此期間，農村教育政策體系在調整中完善、在調整中充實、在調整中優化。在保持穩定性的基礎上，國家農村教育政策一直與時俱進，實現了動態調控中的穩定發展。在此期間，我國多項農村教育具體政策在總體方向不變的大前提下，在政策目標、內容或落實方式等方面有所調整。前半段時期，在全面兼顧農村教育體系建設的同時，農村教育政策高度重視義務教育領域，自始至終把普及教育，尤其是普及九年制義務教育作為農村教育發展的重中之重，作為國家教育發展的戰略重點。而在義務教育在全面普及后，國家適時將工作重點轉移到推進均衡發展上，義務教育政策瞄準了更高的目標，在農村教育多個重點領域、薄弱環節，教育政策都做出了調整，如進一步深化農村義務教育管理體制改革，提升農村中小學教師隊伍素質，提高農民科學文化素質，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民等。黨和國家在原“三教統籌”政策基礎上，推出并實施了“統籌城鄉發展”。20世紀80年代國家曾大力倡導的“三教統籌”較好地促進了農村教育整體協調發展，黨的十六屆三中全會提出“統籌城鄉發展”后，國家把農村教育的側重點轉向城鄉統籌問題上，提出了“城鄉教育一體化”的政策目標。除此之外，農村學校布局在十年中也經歷了反復調整的過程，政策目標更加明確，思路更加清晰，保證了農村教育持續發展。
（四）規范性水平提升，農村教育政策制定、執行過程效果明顯
任何教育政策都是一個過程，其中包含政策制定與執行兩個基本環節。農村教育政策過程的演進，首先表現為農村教育政策制定是一個動態完善的過程。十年中，農村教育政策內容重點突出，形成全面兼顧農村教育各領域的政策框架。其中，影響最大且貫穿始終的“兩基”政策全面提升了農村教育水平，實現了歷史性的突破；農村義務教育政策確定了“以縣為主”義務教育管理體制，建立了義務教育保障新機制，實施了農民工子女的“兩為主”的平等對待政策，使農村義務教育得到極大加強，教育公平、教育質量水平都得到極大提升。農村普通高中教育先后提出“普及高中階段教育”、“擴大農村優質高中資源”、“普職協調發展”以及“多樣化發展”的政策目標；農村基礎教育則以《國家西部地區“兩基”攻堅計劃（2004-2007年）》（2004）中“農村寄宿制學校建設工程”啟動及“農村基礎教育課程改革”、“農村教師特色崗位計劃”等政策提出為標志，開始關注農村教育領域的細節和難點問題，政策的科學性、實踐性“較改革之初有了顯著的進步”；農村職業教育、成人教育在堅持服務三農的政策指向基礎上，制定實施了“農村實用人才培訓工程”和“勞動力轉移培訓工程”，繼續強化了農科教統籌的政策引領；農村學前教育也提出了“普及學前一年教育”的政策目標，采取強化措施加快了農村學前教育普及的進程。
政策執行是政策制定者“透過政策目標的設定與行動綱領的規劃，希望貫徹實施，發生政策的正面效果”，過去十年農村教育政策的落實也呈現了規范順暢的良好局面。十年中，農村教育政策執行機制全面完善，政策主體日趨明確。在國家統籌下，地方各級人民政府均制定了農村教育發展和改革的地方政策，健全了農村教育工作領導責任制，把農村教育全面列入了議事日程；加強了各地統籌協調，組織實施了各項重點政策落實的配套措施，并及時針對落實中的突出問題提出了調整方案；教育部先后與絕大多數省市簽署義務教育均衡發展備忘錄，構建起了中央與地方政府共同推進義務教育均衡發展的機制；各地推進“農科教結合”，形成政府統籌、分工協作、齊抓共管的農村教育工作機制；加強了對農村教育的督導評估，“將督導評估的結果作為考核領導干部政績的重要內容和進行表彰獎勵或責任追究的重要依據”。總之，在過去的十年，農村教育政策的落實扎實有序，有所創新。總的來說，農村教育改革目標是通過農村教育政策具體體現和實現的。一是農村教育政策過程注重全面改革，綜合推進。總體來看，農村教育改革實行了自上而下的政策模式。國家層面整體謀劃、頂層設計，出臺綜合性政策文件，再實施重點突破，持續深入。如農村義務教育政策，國務院首先頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》（2001），明確“以縣為主”的管理體制，隨即提出義務教育經費的保障新機制，同時提出教師素質提升的目標，逐步朝著義務教育均衡發展的目標策略。二是國家教育政策得到了各級地方教育政策積極呼應。各項農村教育政策出臺后，其執行主要依靠地方教育管理部門的政策執行。
“地方教育行政部門執行上級政策時，必須對上級政策精神實施政策‘再制定’”。如為了落實《決定》，教育部《2003-2007年教育振興行動計劃》（2004），提出“重點推進農村教育發展與改革”的政策目標，提出了“深化農村教育綜合改革、落實以縣為主管理體制、加強中小學教師隊伍建設”等多項具體落實措施。國家重要農村教育政策出臺后，全國各省、市、縣結合區域實際，都頒布實施了與之配套的地方政策措施，引領和推動了全國農村教育改革的改革和發展。三是系列工程重點推進。針對農村教育發展中的重點問題與突出矛盾，國家采取了實施專項工程、計劃予以重點突破的政策落實方式，集中精力，逐一突破，實現不同時期的政策目標。如上文提及的十年中“兩基”攻堅計劃、“農村中小學危房改造工程”等十幾項重點工程。總之，在過去十年，農村教育政策過程完整規范，政策制定、執行均有所創新，地方政策配合有力，根據各地農村教育不同情況和條件，因地制宜，農村教育政策體系具有較好的適應性與適切性，農村教育政策效果良好，政策目標逐步實現，農村教育發展迅速。
（五）適應新的歷史時期“城鎮化快速發展”的新要求，農村教育政策需要進一步充實和優化
近年來，隨著城鎮化發展呈現加速的態勢，我國農村教育出現了前所未有的新情況、新問題。城鎮化過程中，農村教育規模、形態等發生較大變化，突出表現在農村地區學齡人口減少，各級各類學生向城市流動日趨頻繁；農村學校不同程度萎縮，辦學條件改善步伐放緩，教師隊伍受到沖擊，教育質量提升受阻等等。這些問題相互關聯，構成了新形勢下農村教育的新特征，也使得農村教育改革和發展面臨新問題，對農村教育政策優化提出了新的要求。對此，各級教育政策須堅持“把農村教育作為教育工作重中之重”的地位，不錯位、不動搖，深化認識農村教育發展的戰略意義，進一步落實“推進農村各類教育協調發展、加大農村教育投入、創新農村教育管理體制，造就高水平教師隊伍”等政策要求；農村教育政策制定與落實，要把重點放在補齊差距、彌補薄弱，確保城鄉一體化發展、均衡發展的宏大政策目標實現上；應探索形成“以城帶鄉、城鄉一體”的區域教育發展新格局，探索城鄉互補的新機制；要對已經形成的區域教育規劃作出必要調整，堅決摒棄“去農”、“離農”的傾向，突出一體化發展總體思路，在實現一體化過程中，需要遵循“就近入學”的基本原則，合理規劃城鎮化背景下農村學校布局；引領農村教育改革再深入，對農村教育發展的關鍵領域、薄弱環節實施政策再傾斜，進一步大力完善辦學條件，補足農村教育發展的“短板”，提升農村教育質量；還要深化農村地區教育綜合改革，切實強化教育服務“三農”功能，加強鄉鎮學校建設，強化發展涉農職業教育，廣泛培養農村實用人才。總之，十年來我國農村教育取得了大發展，農村教育政策的作用有目共睹。可以說，農村教育政策的進展與農村教育改革與發展的巨大成就相輔相成。未來農村教育政策，政策體系理應更加完善、更加豐富、更加細化、更加有針對性，政策之間應更加協調；政策過程的運行，除了需進一步優化農村教育政策制定，加強政策方案可行性論證，還需加大政策執行力度，完善教育政策評估機制，并適時做好政策調整，使農村教育政策在農村教育改革和發展中發揮更大效益。
作者：楊潤勇 單位：中國教育科學研究院