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摘要:
私立高等教育是印度高等教育的重要組成部分。目前，印度私立高等教育的發展呈現出規模龐大、學科失衡、質量偏低和純私立化等特征。面對市場化與商業化的沖擊，印度私立高等教育在發展過程中產生了理念矛盾和現實矛盾。為改善這一狀況，政府、中介組織和私立院校等紛紛采取行動積極應對，但受印度高等教育管理體系斷裂、全國性私立高等教育法案及專門管理部門的缺失等影響，印度私立高等教育的發展仍充滿挑戰。
關鍵詞:
民辦高等教育;私立高等教育;私立院校;印度
印度自獨立以來誕生了大批高校，其高等教育系統逐漸呈現出發展迅速、數量龐大和形式多樣等特征。隨著高等教育大眾化進程的推進，印度私立院校的作用越來越突出。本文分析印度私立高等教育的特征、矛盾以及印度各界所采取的策略，對重新認識印度私立高等教育有著重要意義，也能對我國民辦高等教育的發展提供參考。
一、印度私立高等教育的特征
印度私立高等教育有著悠久的歷史，從獨立前的自由發展、獨立后經歷國有化改革，到20世紀80年代末以來的快速發展，再到如今的高等教育主導地位，可謂是幾經沉浮。
(一)規模龐大，發展迅速
據印度人力資源開發部調查，印度獨立之初只有20所大學以及約500所學院，到2014年9月已分別激增至757所和38056所，此外還有11922所獨立機構(stand-aloneinstitutions)①，增長速度極快。2014年，印度私立自籌經費學院(private-unaidedcolleges)已占印度學院總數的61%，私立公助學院(private-aidedcolleges)占15%;印度私立大學(privateuniversities)和自籌經費“相當于大學的機構”(institutiondeemedtobeuniversity)則分別占印度大學總數的23%和10%。②可見，私立高等教育機構早已占據印度高等教育系統的半壁江山。
(二)學科失衡，側重專業教育
印度高等教育依照學科可分為文科、理科、商科、工科、教育、醫學、農學、法律、獸醫和其他十大門類，其中，文科、理科與商科被稱作高等教育中的普通教育，其余各科被稱為高等教育中的專業教育。受殖民時期教育觀念的影響，印度傳統公立大學及學院大多重視普通教育，所開設的課程也多與文、理、商科密切相關。與此形成鮮明對比的是自籌經費學院，該類學院的專業設置與市場緊密相連，靈活性較大，主要集中在工程、醫學、管理和法學等就業前景與就業市場較好的實用性學科領域。以安得拉邦(AndhraPradesh)為例，2001年共有95所自籌經費工程學院與303所自籌經費醫學院，公立性質的工程學院與醫學院僅分別為11所、25所。①
(三)建設不足，質量堪憂
質量問題長期困擾著印度的高等教育。20世紀80年代以來，很多高校由于經費、管理等原因，教學質量嚴重下滑。以自籌經費學院為代表的全新私立高等教育機構的出現，在一定程度上緩解了高校經費不足的問題。然而，私人辦學的主要目的在于營利，這在某種程度上又加劇了印度高等教育的質量下滑問題。據大學撥款委員會(UniversityGrantsCommission，以下簡稱UGC)的調查顯示，2008年在印度具體負責辦學的大學附屬學院中，只有14%的學院辦學質量有保證。②而在這些附屬學院中，私立性質又占了絕大部分。為了實現利益的最大化，印度私立院校在硬件方面的投入并不多，師資力量也不符合相關要求，影響了教學質量。(四)純私立化發展趨勢印度私立高等教育機構較為多樣，主要包括私立公助學院、自籌經費學院、自籌經費“相當于大學的機構”和私立大學四種類型。雖然同屬私立性質，但是四者在辦學方式、教學組織形式和管理方式等方面都存有差異，其中，私立公助學院在某種程度上屬于公私合作性質，后三者是純粹意義上的私立高等教育。隨著私營化程度的加深，印度純私立高等教育機構在數量與規模上迅猛發展。
二、印度私立高等教育的理念與現實矛盾
隨著印度高等教育市場化的不斷深入，其內在矛盾也日漸突顯。從理念與現實兩方面入手，理清私立高等教育的系列矛盾，有利于把握其內在規律，探尋印度私立高等教育的發展方向。
(一)理想與現實的沖突:理念矛盾
1．教育理念與市場理念的矛盾。在印度公立大學中，專業課程設置多以文、理、商科等普通教育為主，工程、醫學、法律等專業教育涉及較少。隨著全球化及印度經濟的快速發展，社會對于實用性專業課程的需求不斷增加，這類課程與市場之間存在著密切關系。20世紀80年代后，以工程技術教育、醫學教育等為代表的各類專業教育，開始受到私人辦學者們的青睞，許多自籌經費學院相繼開設實用性學科專業，且發展態勢良好。面對市場化的沖擊，越來越多的印度私人投資者進軍高等教育領域，對高等教育理念尤其是課程設置、人才培養定位等產生了巨大影響。近年來，除自籌經費學院等私立性質的高校外，一些印度公立大學也相繼調整專業課程結構，開設了市場性較強的自費專業。在市場與就業面前，印度私立院校毅然選擇培養專業型人才，而部分公立大學也開始轉變傳統的教育理念。
2．公益性與營利性的矛盾。人們對于高等教育屬性問題的認識經歷了一個發展的過程，在20世紀60年代，高等教育的公益屬性較為突出。到20世紀80年代，一方面高等教育大眾化開始在全球范圍內取得顯著進展，作為發展中國家的印度也積極尋求實現大眾化的道路;另一方面，包括印度在內的世界各國自20世紀70年代以來遭遇了嚴重的財政危機，政府對高等教育的資助無法滿足社會的需求。人們開始重新認識高等教育的屬性，觀念也逐漸轉變。如今，公眾對于高等教育的屬性有了相對一致的認識，即高等教育屬于準公共產品，既有公益性，又有私益特征。③這種認識的改變，為印度私立高等教育的發展創造了有利條件:既然高等教育是一種準公共產品，個人亦能從中獲益，政府就不用承擔起高等教育的全部費用，沒有接受高等教育的公民也無須再分擔這筆費用。此外，雖然印度法律明確指出教育是非營利性的，但私立院校收取合理比例的辦學經費也得到認可，其公益性與營利性矛盾較為突出。
3．精神價值與經濟價值的矛盾。高等教育以往重視培養人的智慧、豐富人的精神世界，如今則逐漸轉向創造更多的經濟效益，從而推動國家的經濟發展。隨著國家間競爭的日益加劇，人才競爭備受關注，印度政府大力發展高等教育，鼓勵高校及研究機構開展各類研究活動。印度私立院校以培養專業實踐型人才為主，直接為印度社會的進步與繁榮助力。高校需要為社會提供一定的經濟動力支持，在資源總量不變的前提下，會與其培養學生精神世界的傳統職能發生沖突。如何更好地協調兩者之間的關系，也是印度私立院校今后將面臨的一個難題。
(二)應然與實然的隔閡:現實矛盾
1．自治與責任的矛盾。自治是高校履行責任的基礎與前提。如果缺乏一定程度的自由，高校可能無法履行自身的責任及義務。①受政治干預與資金束縛的影響，印度高校的自治權力已遭到破壞。從獨立后到20世紀80年代，印度政府開展了“高校國有化”運動，通過提供財政資助等形式，直接或間接地干預高校活動，許多印度高校的自治權力已徒有虛名。之后，雖然管理權限下放到邦一級且具有較為完備的地區質量保障體系，但印度高校自治與責任的高效統一仍未實現。②對私立院校而言，雖然基本不依賴政府撥款，所受財政干預較少，但這并不意味著享有完全的自治權。以自籌經費學院為例，其需先向邦政府提出申請，并獲得所在轄區大學的附屬認可等層層關卡，自治權力同樣受到侵害。私立院校只有獲得更多的自由，才能有時間與精力開展工作，才能更自主、高效地履行責任。當然，有效的監督機制及制度安排是高校自治的前提。
2．自主與納附的矛盾。印度高等教育體系有一個奇特的現象———納附制。它以1836年的倫敦大學為模型，是母體大學與其附屬學院相結合的一種組織形式，母體大學一般不進行教學，而是為附屬學院制定教學大綱、組織考試等，教學工作多在附屬學院中開展。以自籌經費學院為代表的諸多印度私立院校，就是納附制的重要組成部分。從殖民時期開始，納附制就對印度的大學及其附屬學院產生了巨大限制。雖然印度政府希望通過發展自治學院的方式來逐漸克服這種體制帶來的弊端，母體大學也逐漸開展教學與研究等活動，但均未取得預期效果。可以說，納附制的消極影響是雙向的:一方面，對附屬學院的學術自治性、積極性等起到了壓制作用，因為這些學院沒有學位授予權，其教學大綱、考試制度等都要嚴格遵循母體大學的要求;另一方面，對母體大學而言，管理附屬學院消耗了大量的人力、財力和物力，阻礙了大學的創造性發展。例如，孟買大學擁有364所附屬學院，加爾各答大學擁有170所，德里大學則有83所，盡管大多數學生都在附屬學院中學習，卻是由大學負責其大量的考試工作。③由于印度私立院校中大部分為附屬學院，納附制的存在限制了該類學院的自主發展，使其一味配合母體大學的考試而忽視了其他教學活動的創新。
3．縱向分權與橫向管理的矛盾。在縱向管理上，印度高等教育主要采取中央與邦共同管理的形式。中央政府往往負責全國高等教育中的一些重大決策，通過UGC為各高校撥款、建立中央大學等，人力資源開發部是其實現對全國高等教育行政管理的重要部門。邦政府則主要負責邦立大學及學院的創辦，為其建設與發展提供相應的經費。迄今為止，印度還未出臺統一的全國性的私立高等教育法案，因此各邦依據其實情，制定本邦的私立大學法。獨立后，為了使專業結構適應國家現代化的發展，印度政府建立了幾所理工學院，之后又成立技術教育局，專門負責全國范圍內的專業教育。在人力資源開發部的高等教育司下又分設大學與高等教育局、技術教育局，負責管理高等教育領域的不同事務。這種縱向的分權合作、橫向的復雜分工，導致印度高等教育管理在總體上呈現斷裂性。具體來看，縱向的分權使得中央統籌偏弱，難以在宏觀上把控印度高等教育的發展，致使私立院校的發展缺乏明確性與清晰性;橫向的復雜分工使得各機構出現職能重疊的情況，不僅影響政府工作效率，也給許多高校尤其是普遍開設技術教育專業的私立院校帶來諸多不便。
三、關于私立高等教育發展路徑的探索
對于印度私立高等教育所面臨的發展困境及系列矛盾，印度政府、各類中介組織和私立院校等都采取行動積極應對，探索科學、有效的發展道路。
(一)印度政府的戰略性部署
市場因素的加強，并不意味著政府將從高等教育系統中退出。因此，要解決私立高等教育發展過程中的問題與矛盾，政府的地位不容置疑。
1．構建外部質量保障體系。為改善私立高等教育的發展現狀，印度政府從前期準入與后期管理等維度構建外部質量保障體系。在準入機制上，對不同類型的私立高等教育機構有著不同的規定，對自籌經費學院的限制相對較少，只要通過邦政府的審查及滿足大學基本要求即可;自籌經費“相當于大學的機構”則需符合獨立辦學的系列標準，包括擁有較高學術水平、能開展研究生教育和有完善的管理制度等;私立大學的準入條件是最為嚴苛的，耗時也較長。由于印度至今尚未有全國性的私立高等教育法案，因此各私立大學的創辦須通過各邦的私立大學法，并遵守UGC的相關規定。以私立高等教育發展較好的拉賈斯坦邦(Rajasthan)為例，該邦于2005年制定了私立大學法，之后又于2007年了單獨的“私立大學建設指南”，對私立大學的設立及管理等有較詳細的說明，不僅辦學主體的準入條件較嚴格，整個審批過程也十分繁雜，僅向邦政府遞交的申請報告書中就有26項具體要求，涵蓋辦學宗旨、經費來源、硬件設施和師資力量等方面。①同時，印度各邦政府也對本邦的私立大學實行嚴格的管理。喜馬偕爾邦(HimachalPradesh)在關于建立與管理私立大學的法案中就指出:“邦政府有權對本邦私立大學進行監管，邦政府就其關于評估糾正的結果與大學進行交流，大學應采取必要的行動以確保能夠遵守政府的建議，如果其未能在規定時間內執行，政府將給予該校一定的約束。”②印度中央政府層面對私立院校的發展也愈加重視，在第十二個五年計劃中明確指出:“要增強私立院校的運行透明度，要求它們向社會公開在招生、學費、教員、項目和財政等方面的準確信息。”③此外，印度國家評估與鑒定委員會(NationalAssessmentandAccreditationCouncil)也在高等教育質量保障體系中發揮著重要作用。
2．倡導公私合作新模式。公私合作(PublicPrivatePartnership)是一種關于公共產品或服務的提供方式，產生于20世紀90年代的英國，隨后在世界各國盛行。印度在高等教育領域的公私合作尚處于起步階段，但政府十分重視這一新的高等教育發展模式。在第十二個五年計劃中指出:“在高等教育領域內，要通過可行、有創造性的公私合作模式，積極推進私有化改革進程，從更務實的角度重新考察現有的教育‘非營利’規定。”④印度政府嘗試通過與私營部門共同出資建校或與著名的公司合作建立教育機構，鼓勵傳統大學與“相當于大學的機構”共同開發課程，以推進高等教育的公私合作。該模式對于印度高等教育有著重要意義:一方面，它促進了印度政府對社會資源的運用，提高了基礎設施水平和高等教育毛入學率;另一方面，它在一定程度上又促進了政府與市場的互相協作，實現了優勢互補，保證了高等教育的質量與公平。⑤其實，這也是印度政府為改變私立高等教育現狀與緩解公益性及營利性矛盾所進行的積極嘗試，通過合作雙方簽署合約，獲得政府及私營部門雙方的優勢資源，使高校在辦學設施及質量等方面有一定的保障。可以說，這種公私合作的模式在某種程度上真正實現了共贏，促進了公共利益和私人利益的最大化，使得印度私立高校有了新的發展前景。
3．強化國際交流合作。全球化與科技化增強了世界各國間的交流。為了提升私立院校的辦學水平，印度政府努力推進國內私立院校與國外著名高校間的合作與交流。以哈里亞納邦(Hary-ana)的O．P．JindalGlobalUniversity(JGU)為例，該校在調查研究、會議舉辦和項目交換等方面，與耶魯大學、哈佛大學及劍橋大學等世界名校積極開展合作。通過交流與合作，這些名校的教學理念、教學方法及師資等被引入印度，在一定程度上完善了印度私立高等教育體系。2011年，共有161所外國教育機構和143所印度高校在641個多水平、跨學科的項目中實現了合作。①此外，印度政府還于2010年通過了《外國教育機構法》，在法律上保障來印度投資辦學的國外投資者的權益，進一步豐富了印度高等教育結構。與國外高校加強合作交流，為印度私立院校提供了更加先進的教育資源及理念，促進其快速發展，使其既能兼顧學生培養，又能為社會發展提供動力。
(二)中介組織的協調性機制
中介組織作為第三方力量，在印度高等教育體系中發揮著獨特的作用，由政府部門設立，是連接政府與高校的重要紐帶。
1．完善撥款監管體系。在印度，沒有任何一所高校的專業能夠涵蓋所有學科，因此，為了既滿足社會對各類人才的需求，又保證其質量，各高校應有自身的學科專業優勢，并重點打造。而對于其他學科專業，則可采取與以該學科為特色專業的高校合作的方式進行，由此便涉及“合作”與“專業性”的問題。UGC在及時、全面了解各高校的專業設置及合作情況中扮演了重要角色，成為印度高校間合作溝通的橋梁。印度中央政府賦予人力資源開發部下設的教育司管理高等教育的權力，而教育司又通過UGC來具體行使這一權力。因此，在某種意義上，UGC是一種半官方、半獨立性的機構。②作為印度高等教育重要的中介組織之一，UGC通過提供撥款等方式，在協調高等教育發展與提高質量方面發揮著積極作用。除私立大學外，自籌經費學院和自籌經費“相當于大學的機構”都適用于接受UGC的撥款。為獲取更多的經費支持，此類院校會遵守UGC的相關規章與制度，這就為UGC參與監管創造了條件。當然，為了更合理地解決私立高等教育的發展困境及矛盾，UGC還應不斷完善撥款監管體系。
2．關注專業教育。除UGC外，印度還有全印技術教育委員會、印度農業研究委員會、印度醫學委員會和印度醫學研究委員會等諸多由政府設立或社會團體參與的中介組織，它們通過制定相關領域內的規章制度、設立各類研究基金等方式，在印度高等教育體系中發揮著積極的協調作用。與UGC不同，這些組織機構都在具體的專業領域內發揮作用，例如全印技術教育委員會就對全印度技術教育的發展進行相應的規劃與協調，印度農業研究委員會則主要面向印度的農業高等教育等。由于印度私立院校多以專業教育為主，因此，它們與全印技術教育委員會等組織的聯系也相對緊密。這類組織對印度私立高等教育中的專業教育起到了一定的監督、引導作用，從專業及課程的設置、實施到評價，全印技術教育委員會加強對印度私立院校專業教育的引導，幫助各院校重新審視自身的發展及定位。盡管組織機構間分散、缺乏宏觀性調控，但全印技術教育委員會等中介組織的運行，對于印度錯綜復雜的分權管理模式亦是一種突破。
(三)私立院校的自發性探索
高校自身對于改革主觀意識的強弱，在很大程度上決定著改革的成敗。面對新時代的挑戰，印度私立院校積極采取各種應對策略。
1．籌資渠道多樣化。資金是遏制印度高等教育發展的瓶頸之一，為了突破這一限制，私立院校開始多角度、多方位地籌集資金。除向學生收取學費、爭取企業贊助等形式，私立院校還通過對國外留學生收取高額學費的方式進行籌資。UGC就建議在自籌經費“相當于大學的機構”中，對免費生、付費生和非印度學生的收費按照1∶10∶20的比例，這可能延伸到全印度私立的非資助性專業機構中。③此外，在諸多世界名校中，校友資助在其資金來源中占了較大的比例。印度私立院校也開始關注這一特殊群體，雖然該模式還未盛行，但在印度的一些國家重點學院中已有典型案例，如從印度理工學院克勒格布爾分校畢業的學生，在事業有成定居美國后，向母校捐贈了200萬美元。①如今，印度政府出臺了大學捐贈稅收全免的政策，無疑是對校友捐助的又一激勵。上述形式多樣的籌資渠道，在一定程度上豐富了印度私立高等教育的經費來源，而經濟權的自主是印度私立院校自治與履責的基礎。
2．校企合作創新化。面對全球化和市場化浪潮的沖擊，加強與知名企業間的合作，逐漸成為許多印度私立院校的戰略選擇。隨著時代的發展及社會需求的不斷變化，高校研究開始改變以往單一學科的特性，逐漸走向多學科、多領域的融合。涉及科技、制藥等領域的研究需要充足的經費支持，因此印度許多私立院校便采用與企業合作的形式。這是一種共贏的合作模式，高校為企業提供材料鑒定、設備檢測及諸如電腦軟件開發、組織調查等相關咨詢服務，為技術人員、工程師等提供培訓項目等;企業則通過資助來促進高校教學的發展，支持高校的研究項目，為其提供昂貴、精密的設備等。②這是印度私立院校調和教育理念與市場理念矛盾所作的一種努力，許多印度私立院校通過創新式的合作獲得了發展資金，也為企業提供了技術指導。
3．學術管理革新化。除了改變外部環境，印度私立院校也開始進行內部革新。為了提高教育質量，更好地履行高校責任，高等教育系統的學術及管理改革勢在必行。其中，在學術方面的改革包括:改變各類課程的準入程序;改進評估與測試方法;從年度測試轉變為學期測試;采納等級及信用系統;完善教師評價等。③同時，印度許多私立院校在學科課程的設置上也緊跟市場步伐，工程、醫學和法律等實用性學科占據主導地位。通過一系列內部的深化改革，印度私立院校不斷提高修養，為未來發展奠定了良好基礎，尤其是對那些想要擺脫納附制束縛、升級為自籌經費“相當于大學的機構”或私立大學的學校來說，內部革新的意義更為重大。
綜上所述，私營化已成為印度高等教育發展不可扭轉的趨勢，為印度高等教育經費等問題的解決提供了全新路徑，私立院校的發展也直接推動了整個高等教育系統的改革。然而，市場化又給印度高等教育帶來了一些新的問題，如高等教育質量下滑較為明顯、尚未出臺全國性的私立高等教育法案和私立院校沒有專門性的管理機構等，阻礙了印度私立高等教育的進一步發展。印度各界雖已采取行動積極應對，但私立高等教育的前行之路注定任重而道遠。
作者：魏李飛 尹向毅 單位：浙江師范大學