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民政救助申請書范文1

個人大病救助申請書

縣民政局：

我叫XXX，今年六十二歲，身份證號碼為XXXXXXXXXX。我是縣習文鄉板屯村村民，我全家共有3口人，丈夫患癌癥去世，是大病致貧戶。

我于20XX年患雙膝重度骨關節炎，無法行走，喪失了基本的勞動本事和生活本事。多年來一向四處求醫，靠藥物控制病情。今年以來，先后到安陽、邯鄲進行治療，效果都不夢想。家里的錢都花光了。實在沒辦法，只好向親戚朋友求助，在大家的幫忙下，住進了解放軍總醫院，先后做了兩次大手術，花去醫療費十幾萬。加上丈夫前幾年住院看病，欠下的外債已經是十八萬多。對于一個農村家庭來說，這無疑是一個天文數字。

我兩個兒子參軍，微薄的津貼孩子不舍得花，省下來給我看病。僅有的4畝地，因無本事耕種也給了別人，此外無任何收入。為此，特懇請民政部門給予救助。

我保證上述情景完全真實，無任何虛假，如情景不實，自愿承擔全部職責，如數退還已領取的`救助金，并理解相關法律法規處罰。

申請人：

20xx年x月x日

個人大病救助申請書

xxx人民政府民政辦：

申請人：，男，壯族，現年55歲，家庭其他成員5人。家住xx鎮xx村民委xx小組14號。

本人 因患有肺部腫瘤，且引起胸腔大量積液，抽干后又反復發作，先后各在xx醫院、xx縣中醫院、xx縣老醫院及市醫院進行檢查治療。最終在xx州醫院確診為肺部惡性腫瘤。其中除去報銷的農村醫療合作費外其開支如下：

首先在xx醫院醫藥費共用去玖佰捌拾元整，合幣：980元。 其次在xx縣中醫藥醫藥費共用去壹仟肆佰肆拾捌元肆角，合幣：1448.4元。

再次在xx老縣醫藥醫藥費共用去貳仟叄佰零柒元玖角，合幣：2307.9元。

最后在xx州醫藥費共用去壹萬壹千柒佰叁拾伍元整，合幣：11735元。

其間親屬為服侍病人的交通費、住宿費、生活費共用去叁仟陸百元左右，合幣：3600元。

病人醫藥費用總合幣：16471.3元。交通護理費用合幣：3600元。兩項合幣：20071.3元。

因本人家庭經濟收入非常困難，無力承擔本次治病的昂貴的醫藥費用。其中大部分的治療費用都是從五親六戚和朋友中借款籌備治療的。現無法承擔這樣的大病醫療費用不得不向醫院申請出院回家進行保守治療?，F本人已經欠下了重重債務。其中還有后期的化療治療將會開支出更加昂貴的'醫藥費用。

因此，本人特向xx寶鎮人民政府民政辦申請大病醫療救助，望貴單位給予本人大病的救助為謝!本人及全家老小對貴單位的幫助將感激不盡!

此致

敬禮!

申請人：

20xx年x月x日

個人大病救助申請書

尊敬的領導：

我叫**，家中5口人?，F住農村。房屋是1998年住房改革時購買的公有住房。住房面積為47.5平方米。我家收入只有210.5元，家中生活困難，特申請低保。我的家庭情況是：我本人，***年生，慢性氣管炎哮喘病，長年整理有病。曾在建筑陶瓷廠上班，于***年病退。工廠給生活費207元，再無其它收入。妻子，***，***年生，沒有參加過工作，沒有任何收入。兒子，***，***年生，先天性呆傻，無工作無收入。 我還有一女兒叫唐明鳳，***年生。現已出嫁。住***小區X樓X門X室。在***瓷廠上班，月工資620元。其夫，是同廠的下崗工人。廠子開下崗生活費251元。她有一個女兒，2周。她家生活也很困難，不能給我生活費用。請求政府根據《農村低?！方o予我最低生活保障。

此致

敬禮!

申請人：

20xx年x月x日

個人大病救助申請書

XX民政部門：

本人，女，xx族，現年xx歲，家住xxx村。

我于2012年8月份，突感心跳異常，并伴有頭暈等癥狀，后經遵義醫學院、重慶西南醫院確診為風濕性心臟病，心臟瓣膜鈣化病變，必須馬上做心臟手術，換心臟瓣膜。于是，2012年9月5日住進遵義醫學院，并于2012年9月10日進行了心臟瓣膜置換手術。在遵義醫學院住院手術治療11天，花去費用9萬余元。由于這種手術后仍須定期檢查和終身服用藥物，后續治療費用也是個無底洞。

由于我家住農村，沒有什么經濟來源，之前的手術治療已讓我的家庭負債累累，我又失去了勞動能力，我的家庭已經不堪重負，后續治療怎么辦呢?萬般無賴之下，我只有向民政部門求助，懇請市民政部門給予幫助!

此致

敬禮!

申請人：

20xx年x月x日

個人大病救助申請書

__街道(社區)：

我叫___，男(女)__年__月出生。原系___公司職工，__年__月退休后移交到__街道__社區。__年__月患尿毒癥，每周透析__次，愛人、子女工作生活情景(略)，由于尿毒癥需要長期透析，家庭生活因病致貧，現申請大病救助。

附：醫院診斷證明和醫藥費收據

民政救助申請書范文2

大病臨時救助申請報告書

尊敬的各級領導：

我叫XXX，男，漢族，現年五十七歲，家住XX鎮XX村七巷八號。

本人因罹患心臟病失去勞動本事，多年來一向四處求醫，靠藥物控制病情，維持生命。20XX年3月份以來，各種癥狀明顯加重，經醫院檢查為XXXXXXXXXX等病癥，后到XX縣人民醫院住院治療。醫生提議，藥物治療非長久之計，僅有經過手術治療才能痊愈。在醫生的提議下，本人遂于2013年五月份到XX醫院安裝了心臟起搏器。

我和愛人已經下崗多年，靠平時打點零工艱難度日，家庭主要收入很不穩定，此刻又失去勞動本事，無力承擔十多萬元的手術費和由此而產生的其他費用。其中大部分治療費用都是從親戚和朋友中借款籌備的。這不僅僅花光的家里的全部積蓄，并且債臺高筑。

所以，本人特向貴單位申請大病醫療救助，懇請給予本人大病救助為謝！本人及全家對貴單位的幫忙將感激不盡！

此致

敬禮

申請人:

申請日期:

大病臨時救助申請報告書

尊敬的民政局領導:

我叫xxx,現年x 歲,是xx 鎮xx 村第x 組村民.我家有x 口人,婆母、丈夫、我和兒子. 我于xx 年x 月患了嚴重的乳腺方面的疾病,先后在xx、xx 等城市就醫,現已經花去醫療費xx 多元.目前仍在化療之中,化療一次得花五千元. 丈夫xxx,身小力薄,在建筑隊打工,靠給人家提泥掙一點力氣錢. 婆母今年已經八十歲了,身體也不好,患有胃病,也是經常吃藥.我的兒子 xx 于 xxxx 年 x 月考入了高中,上了一段時間后因交不起學費而輟學在家.就這樣,我家現在僅靠 x 畝薄地和丈夫出賣勞動力得到的收入維持生活,特別是我還要繼續化療,需要大量的錢.眼下我已經向親戚朋友、街坊鄰居借債三萬六千元.下一步該咋辦?錢從哪兒來?我真是不敢想象.近段以來,我是以淚洗面,飯吃不下,覺睡不著.在十分困難的情況下,我想到了黨,想到了政府,想到了民政局.在此,我大著膽子向民政局提出申請:請求組織上的資助,以幫我繼續看病.我不勝受恩感激,我扶老攜幼向組織上致謝.

敬禮!

申請人:

申請日期:

大病臨時救助申請報告書

尊敬的民政局領導:

我叫xxx,今年x歲,是xx鎮xx 村第x組村民.我家有x口人,分別是.我于xx年x月患了嚴重的xx方面的疾病,先后在xx、xx等城市就醫,現已經花去醫療費xx多元.目前仍在化療之中,化療一次的費用是xx元.丈夫xxx,身體狀況不好,在建筑隊打工,靠給人家提泥掙一點力氣錢.婆母今年年事已高,身體也不好,患有x病,經常吃藥.我的兒子xx于xxxx年x月考入了高中,上了一段時間后因交不起學費而輟學在家.我家現在僅靠x畝薄地和丈夫出賣勞動力得到的收入維持生活,特別是我還要繼續化療,需要大量的錢.眼下我已經向親戚朋友、街坊鄰居借債三萬六千元.下一步該咋辦?錢從哪兒來?我真是不敢想象.近段以來,我是以淚洗面,飯吃不下,覺睡不著.在十分困難的情況下,我想到了黨,想到了政府,想到了民政局.在此,我大著膽子向民政局提出申請:請求組織上的資助,以幫我繼續看病.我不勝受恩感激,我扶老攜幼向組織上致謝.

敬禮!

申請人:

申請日期:

大病臨時救助申請報告書

尊敬的領導:

你好! 我是——市——街——社區居民——,借住父母家.我父親由于脊椎折斷、并患有糖尿病,退休的薪金還不夠吃藥藥費的開銷,糖尿病已到嚴重時期,不能進食,四肢浮腫,隨時都有危險.母親患有嚴重的心臟病,加之年歲以高不能操勞.同時家庭收入僅靠老父親的微薄退休金來維持全家生活. 現在生活舉步維艱.我本人由于長期失業,沒有固定的經濟來源.一直靠政府的低保補助維持生活,我的妻子也沒有工作,只能在照顧父母的空余時間打打零工貼補家用.今年春節我又添了一個女兒,但遺憾的是沒有母乳吃,只能靠昂貴的奶粉供養,這一切在我的生活中都無疑是雪上加霜.這真是“屋漏偏遭連夜雨,船遲又遇打頭風”.在萬般無奈的情況下,希望政府伸出援助友愛之手拉我們全家一把,特懇請困難補助以度過目前的艱難時日. 我深信政府會給我們解決實際困難,解決我們的生活危機,向我們伸出援助之手!我們全家期待著您的佳音.

敬禮!

民政救助申請書范文3

xx民政部門：

本人xx，是哪里人，由于公公xx患有胃癌于x年x月x日病亡，生前由于治療胃癌把家庭全部積累用完，并借了xx元，本人工作工資不高，且債務累累，因此向民政部門申請城鄉困難人員醫療救助，懇請希給予幫助為盼。

此致

敬禮!

申請人：xx

xx年xx月xx日

重病低保申請書范文二

尊敬的領導： 你好!

我是xx市xx街xx社區居民xx，借住父母家。我父親由于脊椎折斷、并患有糖尿病，退休的薪金還不夠吃藥藥費的開銷，糖尿病已到嚴重時期，不能進食，四肢浮腫，隨時都有危險。母親患有嚴重的心臟病，加之年歲以高不能操勞。同時家庭收入僅靠老父親的微薄退休金來維持全家生活。 現在生活舉步維艱。

我本人由于長期失業，沒有固定的經濟來源。一直靠政府的低保補助維持生活，我的妻子也沒有工作，只能在照顧父母的空余時間打打零工貼補家用。今年春節我又添了一個女兒，但遺憾的是沒有母乳吃，只能靠昂貴的奶粉供養，這一切在我的生活中都無疑是雪上加霜。這真是“屋漏偏遭連夜雨,船遲又遇打頭風”。在萬般無奈的情況下，希望政府伸出援助友愛之手拉我們全家一把，特懇請困難補助以度過目前的艱難時日。我深信政府會給我們解決實際困難，解決我們的生活危機，向我們伸出援助之手!我們全家期待著您的佳音.

此致

敬禮!

民政救助申請書范文4

為進一步保障和改善民生，充分發揮醫療救助制度對城鄉困難群眾的醫療保障作用，切實幫助困難群眾解決因病致貧、因病返貧的問題，有效保障困難群眾的生存權、健康權，促進社會和諧穩定，根據國務院《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）和省、市相關要求，結合我縣實際，現就進一步規范完善城鄉醫療救助制度有關事項通知如下。

自我縣城鄉醫療救助工作全面開展以來，救助制度不斷完善，救助水平不斷提高，有效地解決了全縣困難群眾看病難的問題。面對救助工作中出現的新形勢、新問題，按照上級相關要求，進一步建立“以資助參合參保為基礎，以重特大疾病救助和住院救助為核心，以門診救助、慈善援助為補充，逐步推行‘一站式’報賬服務”的多層次城鄉醫療救助工作體系。并以此為框架，進一步規范完善我縣城鄉醫療救助制度。

全額資助參保參合對象為當年第四季度在冊的城鄉低保、農村五保。

縣民政局根據上年第四季度享受城鄉低保、五保對象在冊人員，對其參合參保個人繳納部分實行全額資助。縣財政局根據縣民政局提供的用款計劃在第四季度直接把所需資助資金撥入縣醫保局城鎮居民醫療保險繳費專戶和縣衛生局新型農村合作醫療保險繳費專戶，縣醫保局和縣衛生局負責辦理具體參保手續。

1.縣財政局：負責將所需資助資金在規定之日前撥付到繳費專戶，加強專項資金的使用監管，切實保障城鄉困難群眾參保參合工作順利開展。

2.縣民政局：負責向縣醫保局、縣新農合辦提供全縣應資助對象到戶的信息數據及匯總表，并及時向縣財政局提供用款計劃，確保資金及時足額到位。

3.縣人力資源社會保障局：負責督促縣醫保局辦理城市低保對象參加城鎮居民醫療保險的業務工作，及時準確。將參保信息錄入系統。

4.縣衛生局：負責督促新農合辦辦理農村低保、五保對象參加新農合的業務工作，督促各鄉鎮衛生院及時準確的將參合信息錄入系統。

5.各鄉鎮人民政府：負責督促鄉鎮民政辦分村（社區）提供詳細到人頭的城鄉低保、農村五?；麅?，按要求及時完成相關人員參保參合登記、錄入工作，并于每年一季度將參保參合名冊上報縣民政局救助股。

對分散供養的農村五保人員和城鎮“三無”人員按每人每年500元的標準給予門診醫療救助。

門診醫療救助資金主要用于指定對象的一般疾病門診治療，各鄉鎮要將以上門診救助對象的花名冊及個人帳戶于每年2月下旬上報縣民政局。縣民政局于每年一季度下拔城鄉醫療救助資金時一并打卡發放到個人。

縣民政局除惠民幫扶中心民政窗口解決的重特大疾病外的城鄉醫療救助對象為：對城鄉低保對象、農村五保、城鎮“三無”對象按政策給予住院醫療救助。救助對象患病住院治療出院時，住院醫療費用經新農合或城鎮居民醫療保險機構按規定報銷比例報銷后，城鄉低保對象按可救助部分余額的50%，農村五保、城鎮“三無”對象按可救助部分余額的100%給予醫療救助，同一對象全年最高救助金額不超過10000元，對白血病患者的醫療救助，仍按《__縣白血病患者醫療救助制度》（青委辦〔2011〕35號）文件有關規定執行。

1.本人困難申請書（鄉鎮、村（社）區簽據意見、并加蓋公章）；

2.出院證明（復印件）；

3.總發票（復印件）；

4.新農合或城鎮醫保報銷審批表；

5.家庭類別證明；

6.__縣城鄉醫療救助審批表;

7.個人銀行帳戶（復印件）。

由申請人將以上資料交戶籍所在地鄉鎮民政辦，鄉鎮民政辦審核資料，每季度匯總上報縣民政局；縣民政局每季度審批一次，由縣財政局、民政局聯合發文，并將報賬資金打入申請人個人帳戶。

（一）救助對象：凡具有我縣戶籍，已參加新型農村合作醫療保險或城鎮居民醫療保險，且家庭基本生活困難、醫療負擔過重的城鄉居民，主要包括：

1.農村五保對象；

2.城鎮“三無”人員；

3.城鄉低保對象；

4.城鄉低收入家庭。

（二）重特大疾病救助病種：尿毒癥、乳腺癌、宮頸癌、重性精神疾病、耐多藥肺結核、艾滋病機會性感染、肺癌、食道癌、胃癌、結腸癌、直腸癌、慢性粒細胞白血病、急性心肌梗塞、腦梗死、血友病、Ⅰ型糖尿病、甲亢、唇腭裂。0-14歲兒童白血病、先天性心臟病等疾病，凡納入重特大疾病救助的對象，當年不再享受民政醫療救助，縣惠民幫扶中心不再解決重特大疾病醫療救助外的臨時醫療救助。

（三）申請資料

1.申請書；

2.出院證明（復印件）；

3.總發票（復印件）；

4.新農合或城鎮醫保報銷審批表；

5.家庭類別證明；

6.__縣城鄉困難群眾重特大疾病醫療救助審批表；

7.患者和申請人身份證或戶口本復印件。

（四）申請地點：縣惠民幫扶中心民政窗口。

（五）救助標準：符合重特大疾病救助條件的對象，在新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險定點醫療機構發生的政策范圍內的醫療費用，采取門診和住院救助的方式予以救助。

1.住院救助。因患上述重特大疾病住院治療的救助對象，一個自然年度內所產生的政策范圍醫療費用，經各種醫療保險報銷（補償、賠付）后，對政策范圍內個人實際自付醫療費用，按以下比例和限額予以救助：

<1>對農村五保和城鎮“三無”對象按100%予以救助，每人每年最高救助限額不超過30000元；

<2>對城鄉低保對象按65%予以救助，每人每年最高救助限額不超過25000元；

<3>對城鄉低收入家庭成

員及其他特殊困難群眾，其政策范圍內個人自付費用在20000元及以上的，按30%予以救助，每人每年最高救助限額不超過10000元。2.門診救助。救助對象因患上述重特大疾病須長期維持院外治療，且納入新農合門診補償或居民醫保特殊門診按住院方式報銷范圍的，一個自然年度內所發生的政策范圍門診費用，在扣除各種醫療保險報銷（補償、賠付）后，對政策范圍內個人實際自付費用按以下比例和限額予以救助：

<1>對農村五保和城鎮“三無”對象按100%予以救助，每人每年最高救助限額不超過5000元；

<2>對城鄉低保對象按70%予以救助，每人每年最高救助限額不超過3000元；

<3>對城鄉低收入家庭成員及其他特殊困難群眾，其政策范圍內個人自付費用在1000元及以上的，按30%予以救助，每人每年最高救助限額不超過2000元.

申請門診救助時，享受對象必須提出書面申請（村（居）及鄉鎮領導簽字蓋章）、附門診發票、家庭類別證明書、患者和申請人身份證或戶口本復印件。

1.本人提出申請并提供上述資料后，由鄉鎮民政辦審核相關資料并填寫《__縣城鄉困難群眾重特大疾病醫療救助審批表》，經分管民政領導簽字后，由患者本人或申請人憑資料到縣惠民幫扶中心民政窗口辦理，窗口領導審批后，由工作人員開具三聯單，享受對象憑三聯單到民政局開戶銀行取現（中國農業銀行__縣支行）。

2.縣惠民幫扶中心將所收資料按月裝訂成冊存檔，同時將每月發生的救助花名冊報民政局救助股。

對因患重度精神疾病在專業醫院住院治療的患者，按每月定額救助500元的標準給予住院救助，一年內最高救助6個月。由患者監護人提出書面申請，并提交住院（入院、出院）證明、繳費收據、申請人銀行賬號（復印件），經鄉鎮審核、縣民政局審批，給予定額臨時救助。住院費用屬“三無”人員按“三無”人員標準進行醫療救助，不屬“三無”人員的按城鄉低保戶標準進行醫療救助。

對因患精神疾病需長期在門診購藥、且已辦理《殘疾證》的患者，由患者監護人提出書面申請，并提交《殘疾證》、門診購藥發票（復印件），經村（社區）初審、鄉鎮審核、縣民政局審批后，給予定期門診救助。每人每年門診救助最高救助限額不超過1000元，不到1000元的按實際發生額救助（已享受住院救助的除外）。精神病患者門診救助在每年第四季度辦理。

縣民政局要將無固定收入來源的城鄉重度精神病患者，按程序分別納入城鄉居民最低生活保障范圍。各鄉鎮應在下拔的醫療救助資金中對困難家庭精神病患者住院首次繳費給予適當救助。

全面推行城鄉醫療救助 “一站式”服務，切實做到醫療救助制度與新農合、城鎮居民醫保制度無縫銜接、同步結算。先期在縣級醫療機構試運行，取得經驗后在全縣定點醫療機構中全面開展。報賬資金由醫療機構先行墊付一個月，每月末向縣民政局報送資料，經審核后，由縣財政局、縣民政局每月與定點醫療機構進行結算。

民政救助申請書范文5

重大疾病醫療救助細則最新版第一條 為貫徹落實《大慶市人民政府辦公室印發關于開展市區城市低保對象重大疾病醫療救助工作的實施意見的通知》(慶政辦發[20xx]8號)文件精神。特制定本實施細則

第二條 符合救助條件的低保對象，由本人或家庭主要成員持《低保證》原件和身份證、規定就診醫院的診斷書、入院治療通知書原件及復印件，向低保所在地社區居委會宇請，并填寫《大慶市低保對象重大疾病醫療救助申請審批表》(以下簡稱《申請審批表》)。

第三條、社區居委會在接到申請材料后，在二個工作日內，結合低保對象動態管理的核查結果形成低保家庭基本情況說明。送報街道辦事處。對于核查不符合救助條件的，告知申請救助的低保對象本人或家庭成員，并說明理由。

第四條 街道辦事處接到社區報送材后，一個工作日內，完成對社區提供證明材料的初審和匯總，報送區民政局。

第五條 區民政局在接到送交材料后，一個工作日內完成大病救助審核、匯總工作，并將審核意見和相關材料報送市民政局救助辦公室，市救助辦公室在一個工作日內完成審批工作。未經批準救助的，由區民政局告知低保對象本人或家庭成員，并說明理由。

第六條 經批準享受救助的低保對象，由市救助辦公室下發《大慶市城市低保對象重大疾病醫療救助通知書》(以下簡稱《救助通知書》，《救助通知書》注明救助期限和最高補貼額度?！毒戎ㄖ獣芬皇饺?，由低保對象送交規定就診醫院一份，醫院憑《救助通知書》給予救治。市民政局和市財政局各留存一份備案。

第七條 申請醫前救助的低保對象必須在接到《救助通知書》后，一周以內辦理住院手續。

第八條 需轉外埠醫院治療辦理轉診手續的，經油田總醫院或哈醫大附屬五院一(?？萍膊〗浭屑墝？漆t院)專家會診后，填寫《大慶市城市低保對象重大疾病轉診審批表》，由各區民政局報市救助辦公室。

第九條 市救助辦公室接到各區民政局報送的《大慶市城市低保對象重大疾病轉診審批表》后，會同市財政局社會保障科共同審核、審批。

第十條 經市救助辦公室批準享受外埠治療的救助對象，向市救助辦公室直接領取規定救助病種定額補貼標準的7 0%救助，其余3 0%救助金待治療費用超過定額補貼標準后，由救助對象憑前期治療收費票據到市救助辦公室領取。

第十一條 每年3月和8月初，市救助辦公室提出低保重大疾病外埠就醫資金需求計劃，市財政局將預撥款撥付到市財政支付局。年度外埠就醫資金不足時，市財政根據實際情況予以追加。當年結余于年底前由支付局返還市財政局。

第十二條 低保對象住院期間要隨身攜帶《低保證》和身份證以備接受監督檢查，因特殊情況需要離開病區時，必須向醫療機構履行請假手續，并告知市救助辦公室。經查實屬于掛床住院的人員，取消本年度醫療救助資格。

第十三條 市救助辦公室適時向市勞動和社會保障局通報同期救助對象的有關情況，市勞動和社會保障局根據市救助辦公室提供的信息，責成市、區兩級醫療保險經辦機構對救助對象的住院治療情況進行監督檢查。

第十四條 被救助的低保對象辦理出院手續時，主治醫生和低保本人需在《救助通知書》上共同簽署醫療費用確認意見，市救助辦公室依據低保對象的確認意見同醫院進行結算。 、

第十五條各定點醫院憑《救助通知書》每季度對墊付資金進行統計匯總，并與市救助辦公室核對，統計資金經過市財政局、市救助辦公室、醫療機構三方認同后，市救助辦公室形成匯總意見，送交市財政局與定點醫院進行結算。 .

第十六條 市救助辦公室建立低保對象重大疾病醫療救助臺賬，及時對大病救助資金使用情況進行登記備案。

第十七條 市救助辦公室建立重大疾病醫療救助檔案，對低保對象申請大病救助的相關證明材料和調查、審批資料歸檔保存。同時建立醫療救助電子信息備案數據庫，定期向社會公布，接受社會各界監督。

重大疾病醫療救助細則：保險范圍從20xx年4月3日起開始實施的《重大疾病保險的疾病定義使用規范》中規定：

保險公司將產品定名為重大疾病保險，且保險期間主要為成年人(十八周歲以上)階段的，該產品保障的疾病范圍應當包括本規范內的惡性腫瘤、急性心肌梗塞、腦中風后遺癥、冠狀動脈搭橋術(或稱冠狀動脈旁路移植術)、重大器官移植術或造血干細胞移植術、終末期腎病(或稱慢性腎功能衰竭尿毒癥期);除此六種疾病外，對于本規范疾病范圍以內的其它疾病種類，保險公司可以選擇使用;同時，上述疾病應當使用本規范的疾病名稱和疾病定義。

重大疾病醫療救助細則：救助對象(一)農村五保對象;

(二)城鎮無勞動能力、無經濟收入來源、無法定贍(撫)扶養人的人員(簡稱城鎮三無人員

(三)城鄉居民最低生活保障對象;

(四)享受民政部門定期定量生活補助的60年代精減退職職工;

(五)享受民政部門定期撫恤補助的重點優撫對象;

(六)總工會核定的特困職工;

(七)城鄉低收入家庭成員。

重大疾病醫療救助細則：申請資格個人申請提供以下材料：

(1)醫療救助申請書;

(2)戶口簿、申請救助人身份證;

(3)農村(城鎮)低保證復印件;

(4)申請救助人住院的出院證明、轉院證明;

(5)住院醫療費用發票原件;

(6)醫療診斷書、病歷復印件。

村(居)委會應當：

(1)調查核實;

(2)組織村(居)民代表評議;

(3)符合條件的村(居)公示;

(4)對不符合條件的返回申請人。

鎮社會救助辦應當：

(1)調查核實;

(2)符合條件的返回村(居);

(3)不符合條件的返回村(居)，并書面告知不符合條件的原因。

區民政局

(1)復核審批;

民政救助申請書范文6

自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度，2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示：截至2011年底，全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念，對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性，并發揮著維護基層社會穩定的戰略，因而，農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。

C市鸚洲鄉共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農業戶7635戶，農業人口26271人）。鸚洲鄉比鄰C市，交通便利，以農業種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策，2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關規定，鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉低保救助；2、城鄉醫療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭，其他配套救助也不經常發生，本文主要以農村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現狀。

本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀，為此，筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎上，對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關系保、維穩保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系保”和“維穩?！钡漠a生及其對農村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡，然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象；第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐，并指出農村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結和政策建議。

二、權力與關系網絡中的低保

夏村處于鸚洲鄉腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務農的大都是50歲以上的中老年人。

夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作，2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度，農村低保的分配秩序是相當混亂的。

同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關系（尤其是上級官員的關系）對低保資源分配的影響，更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。

（一）“關系?！钡漠a生

“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡，將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關系的影響尤為明顯。

夏村2007年開始實行低保時，低保規則比較混亂，低保公示制度形同虛設，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系保”。依據“關系”的遠近，夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中，真正屬于“關系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。

1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。

2、路杰，兩個女兒，上面領導給區民政局領導打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區民政局領取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。

3、馬大梅，兩個兒子，一個在區電業局工作，一個在市政協為領導開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。

4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當過隊長，現在市里打工，通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。

5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。

6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映，此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。

7、夏佳志，現任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。

這些屬于較為明顯的關系戶，還有一些比較隱形的關系戶，那就是村內與村干部關系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致，村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員，這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作

據鸚洲鄉民政所所長說，現在除了城鄉低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩?！?。據統計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”，于是在權力網絡之中維穩保得以產生，社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。

目前中國社會救助資金共有4類：城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。

目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪，這一群體所引發的上訪，由經管站和包片干部負責，不進入鄉辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發利益之爭。

第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰軍人；越戰臨戰人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。

第三類是涉法涉訴群體，統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生，統計為1個群體。

群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩保之一。

在鸚洲鄉辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人，鄉政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額?，F在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房?？墒窃?012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當時沒有明確回復，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標準：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了?！?/p>

“兄弟，莫著急?，F在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作?！?/p>

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了?！?/p>

……

政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式，并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者，他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。

（三）村落的反應：抵制與順從

無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡，在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力，那么在維穩壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。

評議組成員X：“關系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”

評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保養懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的?！?/p>

關系戶的關系大都來自市、區等政府部門，面對這些關系村委會一般是無可奈何的。

村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規范。嚴格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系，村里有難處”。

為了抵制住上級政府部門的關系，村干部采取了一系列的應對措施，并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領導。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領導的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現有制度框架下，村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。

夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。

夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保；但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導，領導們都不肯簽字。結果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。

由上可知，中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保，村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。

三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例

為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放。可以說，C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范，另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業”任務量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。

（一）公示引發的詰難

自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法，對評審結果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉鎮部門審核；鄉與村委會成員組成調查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區民政局審核；區民政局審批，在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。

盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊?？戳说捅９久麊?，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系（維穩）戶等不該享受低保的人享受了低保，導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。

如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。

（二）“做作業”任務加重

在夏村調查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當于一個村干部，村內的文案工作都由他負責，所以在村委會我們也經常看到他的身影。

自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產備案、區低保申請對象調查材料（村組、鄉、區三級調查記錄）、審批表（村、鄉、區的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準確無誤，填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同，經過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當事人申請書上修改的。

如：夏峰聲的申請自述：

我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。

我自幼弱智，結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準。

申請人：（空白）

2010年8月3日

申請人提出申請后，還要公示當次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態，農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現代化辦公形式轉變，這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本，還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。

（三）規范化中的反規范化

夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求，便是反規范化。

低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：

第一，鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定，低保應以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜，照顧弱者個人則體現村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力，不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”，如果子女有贍養能力，農戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當下國力有限的情況下，不可能將所有的養老義務都推向政府，中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至會縱容子女不養老的現象：“你看，我不贍養你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。

第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫都說，按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市，1300元的生活標準很難說是符合現實情況的，這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者（更多是鄉村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。

國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標，村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息，結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現規范化中的反規范化運作。

四、低保民主評議與退出制度實踐

（一）民主評議的程序與實質

中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。

2012年C市低保民主評議制度規定：第一，在人員組成上，必須由社區（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容；入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查；群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。

民主評議在剛開始實際運作時，出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應如下：

村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”

村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數是村民小組長，這些人村莊工作經驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發揮功能，村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。

村民代表D：“當面得罪人，誰都不干?，F在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些?！?/p>

2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。

2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員，然后發票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。

2012年度的評選結果是比較公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。

民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正，其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。

（二）低保退出制度的實踐

低保實行動態管理制度，要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核，并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況，原則上城市按月、農村按季度復核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態管理制度規定，農村低保至少一年應該微調一次，主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農村實踐中卻出現以下現象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。

在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的?，F在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境，結果低保成為一種“只進不出”的制度。

村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓?！?/p>

評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”

家庭條件轉好的低保戶或者關系（維穩）保無法被取消，村中出現“家有小車吃低?！钡墓之惉F象，這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：

（1）家庭經濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報告的。

（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業的。

（5）已領取企業退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；

（8）就業年齡內，拒絕推薦就業的。

（9）子女有贍養能力，不履行贍養義務的。

（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對的疑問人員。

鑒于上級政府的體制壓力，各鄉村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個，成員就業的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：

公 示

村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保?，F將評議結果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文昌哥（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華工力（1人） 13票 成員死亡

程 濤（1人） 13票 成員就業

夏 威（2人） 13票 成員就業

于美韻（1人） 7票 生活改善

夏村村委會

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關系背景強硬有關系，也與他們的一人低保有關，村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶，相比村外的關系，村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。

綜上所述，中國農村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；

2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；

3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。

總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設。

（三）新低保觀念的形成

農村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。

3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們全部做醫藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低?！绷耍运惨俺缘捅！?。

姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應該國家來養老。

村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要?！?/p>

夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。

通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：

1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養能力，其余20人沒有這方面的信息。

綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應當享受低保，一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。

夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束，在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。

五、問題與政策建議

綜上所述，當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。

1、關系保。在地方權力關系網絡中，地方性權力往往能夠通過關系變為資源，村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而，上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯，將官員的權力關在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。

2、維穩保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。

3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監督和審查。

4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時，也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象，鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究，根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。

5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下，這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標準，全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準，你申請了，我也可以申請，于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。

6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段；農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取，出現“國家的錢，不要白不要”的現象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶，維護村落社區的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。