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園區(qū)安全風險評估報告范文1

【摘要】：火災(zāi)風險評估是滅火救援力量布局的主要參考依據(jù)，火災(zāi)風險評估既包括建筑物自身的風險評估也包括區(qū)域規(guī)劃布局的火災(zāi)風險評估，要通過建筑物和城市區(qū)域的綜合風險評估報告進行滅火救援力量的布局。本文主要論述了目前我國滅火救援力量布局的現(xiàn)狀和問題，火災(zāi)風險評估與滅火救援力量布局的關(guān)系，以及基于火災(zāi)風險評估的滅火救援力量布局對策。

【關(guān)鍵詞】：火災(zāi) ，風險評估 ，滅火救援力量 ，布局

【 abstract 】 : fire risk assessment is in fire fighting and rescue work the main reference basis for power distribution, fire risk assessment includes both building their own risk assessment also include regional planning of the layout of the fire risk assessment, through buildings and urban area of comprehensive risk assessment report of the layout of the fire fighting and rescue work force. This paper mainly discusses the fire fighting and rescue work force in China at present the layout of the present situation and the question, fire risk assessment and fire fighting and rescue work force layout, and the relationship between fire risk assessment based on the fire fighting and rescue work force distribution countermeasures.

【 key words 】 : fire, risk assessment, fire fighting and rescue work force, layout

為了建設(shè)與地區(qū)相適應(yīng)的消防安全體系，提高地區(qū)抗御火災(zāi)的整體能力，保障地區(qū)建設(shè)跨越式大發(fā)展的順利進行，火災(zāi)風險評估須經(jīng)過科學(xué)論證，必須加強和完善城市的火災(zāi)風險評估與滅火救援力量的布局研究。

一、當前城市滅火救援力量布局存在的一些問題

1．有火災(zāi)風險但無滅火救援力量

由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，很多欠發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟受限，無必要的財政投資，使得我國很多地區(qū)，尤其是一些偏遠地區(qū)或小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備火災(zāi)隱患和風險，但缺乏必要的滅火救援力量。在我國目前還有七百多個縣城沒有消防隊，這將會使這些地區(qū)潛在的火災(zāi)風險和火災(zāi)損失增大，我們應(yīng)當加快填補小城市消防站空白工作的步伐，減小城市消防站布局的不合理性，而不是加大這種差別。除了小城市的空白外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的空白，大城市空白的區(qū)域都需要布局滅火救援力量。

2．滅火救援力量布局與城市發(fā)展不相適應(yīng)

我國地區(qū)經(jīng)濟差異大，肯定會直接影響各地政府投資的力度，救援力量的布局不可能達到最完善的規(guī)劃。大城市建筑密度高，人口集中，社會財富集中，適合現(xiàn)行城市標準規(guī)定。小城市則存在著執(zhí)行困難的實際問題。在我國大城市規(guī)劃人口密度大約在1萬人/平方公里，這就是說，按現(xiàn)行消防站布局配置標準，在大城市中，平均4-7萬城市人口，就有一個消防隊。這目前在我國消防事業(yè)發(fā)展中無法想象，不符合當前國情。目前國內(nèi)的布局標準是基于滅火救援的共性因素而提出，有其合理性和科學(xué)性。但另一方面由于我國城市的大小不一、區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)布局不同，這就使得我國滅火救援力量的布局水平參差不齊。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)費問題或者由于相關(guān)專業(yè)性人才的缺乏，使得滅火救援力量的布局合理性欠缺，科學(xué)性不夠；而一些發(fā)達城市地區(qū)滅火救援力量布局雖達到了相關(guān)標準，但無法與城市的發(fā)展速度相適應(yīng)，使得滅火救援力量的布局符合相關(guān)規(guī)定但不符合城市發(fā)展需求。消防站布局建設(shè)是滅火救援力量布局的主要內(nèi)容，但僅僅是基本要求，各地區(qū)在嚴格執(zhí)行標準的前提下，必須加強布局的靈活性，做到滅火力量布局與地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．滅火救援力量與“5分鐘消防”目標的差距

從目前全國各城市滅火救援力量布局的現(xiàn)狀來看“5分鐘消防”目標完成情況依然不佳。之所心出現(xiàn)這種情況，可能有多方面的原因，資金不足，土地不足，資源不足等等。但火災(zāi)的危害不會考慮這些原因，因小失大導(dǎo)致火災(zāi)對人民生命和財產(chǎn)的損失是不值的，也是短視和不負責的表現(xiàn)。滅火救援力量作為一種重要的消防資源, 對其進行優(yōu)化布局直接關(guān)系到消防部門決策的合理性和科學(xué)性。

二、滅火救援力量的布局要依據(jù)火災(zāi)風險評估結(jié)果進行。

火災(zāi)風險評估是滅火救援力量布局的主要參考依據(jù)，火災(zāi)風險評估既包括建筑物自身的風險評估也包括城市規(guī)劃布局的區(qū)域性火災(zāi)風險評估，要通過建筑物和城市區(qū)域的綜合風險評估報告進行滅火救援力量的布局。

由于滅火救援力量所響應(yīng)事故類型不再局限于火災(zāi),可能還包含特殊救助,如道路交通事故處置等,以及一些重大事故,如恐怖襲擊、飛機失事事故處置等使得滅火救援不光要考慮如何滅火，還要考慮相關(guān)災(zāi)難的關(guān)聯(lián)風險和關(guān)聯(lián)處置，所以使得救援力量的災(zāi)難處置變得異常復(fù)雜；一些火災(zāi)發(fā)生的頻率較大，但是其處置的難度較小且后果通常也不是非常嚴重；一些火災(zāi)發(fā)生概率較小，但一旦發(fā)生其災(zāi)難可能是毀滅性的，后果可能非常嚴重，如人員集中程度較高的影院，劇場等，火災(zāi)一旦發(fā)生直接關(guān)系著大量人員的生命安全。所以風險評估報告要綜合這些因素，盡可能的將火災(zāi)引發(fā)的所有可能的關(guān)聯(lián)風險一并考慮，從而為滅火救援力量的布局提供科學(xué)參考。

城市的規(guī)劃布局是城市功能區(qū)劃的重要表現(xiàn)，科教文衛(wèi)功能區(qū)如大學(xué)城、城市休閑功能區(qū)如廣場綠地等、居民消費型娛樂功能區(qū)如購物及商業(yè)街區(qū)等以及城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。這些城市功能的不同承載地構(gòu)成了整個城市的布局，而各功能區(qū)的建筑自身的火災(zāi)風險不一，使得城市不同功能區(qū)域的火災(zāi)風險也不同。這就要求要全面評估分析火災(zāi)風險，為救援力量布局提供參考。

原則上,風險高的區(qū)域應(yīng)配置相對較多的滅火救援力量;而風險低的區(qū)域,配置相對較少的滅火救援力量。滅火救援力量布局應(yīng)當以最大限度降低居民火災(zāi)風險為出發(fā)點,再考慮最大限度地降低其他類型事故風險[1]。

三、滅火救援力量布局對策

1．解決有無滅火救援力量的問題

消防站配備的當務(wù)之急是填補消防空白。現(xiàn)行的一刀切的城市消防站配備標準，對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的小城市，就會形成難以跨越的屏障。尚無消防站的小城市起步建站的臺階不能太高，完善加強需要過程，需要時間，需要資金的逐漸注入。也就是說，城市消防站的從無到有比從弱到強更重要，填補目前我國七百多個縣級小城市消防站的空白是最迫切的事。

2．合理確定滅火救援力量的的保護半徑

在火災(zāi)風險評估報告可能的情況下，盡量擴大滅火救援力量的的保護面積，這樣滿足大中小城市消防站的配置數(shù)量的壓力就會大大減緩。保護面積是由消防站的保護半徑?jīng)Q定的。在火災(zāi)風險評估中可充分考慮下列因素，近而有效增加滅火救援力量的保護半徑。根據(jù)國家建設(shè)標準，轄區(qū)面積計算公式：A=2P2

式中：A-消防站轄區(qū)面積；P-消防站保護半徑。在城市規(guī)劃用地規(guī)模、道路網(wǎng)密度、火災(zāi)危險分布、道路通行狀況等均值的理想狀態(tài)下，消防站保護半徑與轄區(qū)面積可參照下表1

理想模型下轄區(qū)面積與消防站至轄區(qū)最遠點的關(guān)系為：以消防站為區(qū)域中心，以消防站至轄區(qū)最遠點為邊長的兩個正方形圍合的區(qū)域如圖1和圖2，

圖1理想模型下的站址轄區(qū)圖圖2理想模型下的總體布局圖

由于理想模型與城市實際情況往往具有較大差距，消防站轄區(qū)面積實際上是個變數(shù)，上述方法有一定的局限性，使很多影響布局的因素簡單化，缺少考慮城市和地區(qū)的自身特性，沒有考慮道路阻抗及服務(wù)時間的綜合影響。同時，地區(qū)經(jīng)濟水平、交通狀況，地區(qū)風險級數(shù)等因素也會對站址服務(wù)選擇產(chǎn)生重要影響，如服務(wù)范圍重疊、或出現(xiàn)消防盲區(qū)等情況。所以我們可依據(jù)理想模型，重點考慮地區(qū)差異，通過在火災(zāi)風險評估中詳細評估地區(qū)的實際情況，再結(jié)合理想模型狀態(tài)選擇最適合的方案。在做火災(zāi)風險評估是，要重點對地區(qū)內(nèi)的下列因素進行評估，從而確定最適宜的消防保護半徑，盡可能在條件具備的前提下，盡可能擴大消防保護半徑。

1）消防站配置的消防車性能，關(guān)鍵是消防車的可能速度是否滿足擴大保護半徑的要求。

2）區(qū)域消防通道條件是否滿足護大保護半徑的要求。如道路寬度，路面平整度，道路指揮信號系統(tǒng)是否完善。以及火災(zāi)發(fā)生后，消防車可能的行駛路線，各路線在不同時間段內(nèi)的交通流量計算、交通網(wǎng)絡(luò)對消防車可能的影響等因素。只要消防通道的整體性能提高，就為救援力量護大保護半徑提供了充分條件。

3）消防通訊條件是否滿足擴大保護半徑的要求。原來城市15分鐘消防原則中的2.5分鐘通訊時間是否在新的通訊條件下，可以節(jié)省盡可能多的時間，這樣可以增加消防車的行駛時間，1分鐘就可增加消防車的行車里程至少一公里，這將大大增加消防站的保護半徑和覆蓋面積。

實事求是地說，在原來的條件基礎(chǔ)上，只要使消防站的保護半徑增加一公里，那么保護面積將增加一倍甚至數(shù)倍，消防站的布局配置密度壓力將大大緩解。

3．基于火災(zāi)風險評估的滅火救援力量三層布局

滅火救援力量作為消防資源的重要組成部分,由消防站、消防裝備及消防人員組成。從救援力量的價值發(fā)揮來講，在有限的消防資源上發(fā)揮盡可能大的作用是滅火救援力量布局的重要出發(fā)點。所以根據(jù)區(qū)域火災(zāi)風險評估來決策滅火救援力量的布局在我國目前的國情下是最有效的布局策略?；谛┓N策略根據(jù)結(jié)構(gòu)進行“三層布局”即，對消防站的布局、滅火救援裝備的布局以及人員配置的布局。

消防站的布局

對消防站布局的要求是：提升火災(zāi)警報的響應(yīng)時間，最快程度達到接警后及時到達現(xiàn)場的極限標準[2]。根據(jù)目前消防站建設(shè)標準,其一般原則為“以火災(zāi)接警后，消防車5分鐘內(nèi)到達責任區(qū)邊沿最遠點為標準,建設(shè)一個消防站”，也就是通常說的“5分鐘消防”目標。而事實上，目前我國很多地區(qū)和城市很難做到這一標準。所以依據(jù)區(qū)域火災(zāi)風險評估報告來設(shè)定不同的到達時間，這樣可能更適合我國的國情，同時還能更加有效地利用消防站資源。

滅火救援裝備的布局

由于各個城市和地區(qū)間的功能區(qū)發(fā)生火災(zāi)的風險不一，種類多樣，一旦發(fā)生火災(zāi)，對滅火所需的裝備要求也有所不同，因此在對確定區(qū)域進行布局時要充分考慮當?shù)鼗馂?zāi)發(fā)生的機制進行滅火救援所需的裝備布局。救援裝備要滿足該區(qū)域火災(zāi)風險評估可能的火災(zāi)類型和救援需求。

3）人員配置的布局

由于火災(zāi)風險的不確定性，救援人員的布局不可能達到最完善，但通過科學(xué)的風險評估，我們可以將救援人員的配置盡可能優(yōu)化。區(qū)域人口、可能的火災(zāi)的類型和規(guī)模、火災(zāi)的頻度等。根據(jù)這些因素的風險評估優(yōu)化配置人員，是救援力量布局的重要方式。

根據(jù)各消防站滅火救援裝備及人員的實際情況進行主要風險評估結(jié)果的各項關(guān)系系數(shù)里，損失的評估遠遠難以達到更加精準的參數(shù),對風險評估的高危目標和人口密度較大的地區(qū)，要根據(jù)“風險擴大化”或者“不確定性因子”的發(fā)生機制，要確保做到萬無一失！除了對城市滅火救援力量的基本布局需求的基礎(chǔ)之上,還應(yīng)考慮城市滅火救援綜合力量的儲備系數(shù)[3],從而得到火災(zāi)發(fā)生更大風險時，救援力量的布局能夠滿足城市滅火的總體需求。儲備系數(shù)主要考慮城市同時發(fā)生兩起特大火災(zāi)以及本地經(jīng)濟特征。

四、總結(jié)

火災(zāi)風險評估的基本目標是保證人們的生命安全，要確保進行設(shè)定發(fā)生火災(zāi)時，確保所有人員生命不受到威脅，如何最佳高效和安全地對評估目標物人群安全疏散，其次是保證人們的財產(chǎn)安全，最大限度的降低火災(zāi)帶來的直接和間接的損失。火災(zāi)風險評估的程序和內(nèi)容應(yīng)嚴格按國家相關(guān)法規(guī)、標準和技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，評估目標要明確，數(shù)據(jù)要充分、可靠，評估工作內(nèi)容和程序要合理，邏輯論證過程要嚴密；所采用的城市火災(zāi)風險評估技術(shù)、滅火救援力量布局評估與規(guī)劃技術(shù)體系要完整，定性和定量評估相結(jié)合，要能較好地為消防站、消防裝備規(guī)劃的論證提供系統(tǒng)分析手段。

【參考文獻】：

[1]郭海濤.消防站合理布局配置有關(guān)問題的初探[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息，2009，(2)：27-29.

園區(qū)安全風險評估報告范文2

安全生產(chǎn)事故的高風險區(qū)

吳欣介紹說，近年來，我國石油和化學(xué)工業(yè)總量規(guī)模迅速擴張，已經(jīng)形成相對集中的產(chǎn)業(yè)布局，陸續(xù)建成了上海、天津、大連、南京、寧波、惠州等一批代表性化工園區(qū)。在帶動地方經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，大多數(shù)化工園區(qū)也存在著應(yīng)急管理體制機制不完善、各類應(yīng)急資源配置不合理、應(yīng)急管理基礎(chǔ)工作薄弱和應(yīng)急救援能力不強等問題。

大亞灣石化園區(qū)作為建設(shè)中的世界級石化基地，目前正處于高速發(fā)展的成長期，但同時也是生產(chǎn)安全事故高風險區(qū)域。僅2010-2012年，大亞灣石化區(qū)就連續(xù)發(fā)生了3起火災(zāi)事故：2010年7月24日，中海油惠州煉油分公司焦化原料216-T-02罐著火，大火直至凌晨3時才被撲滅，造成直接損失約60萬元；2011年7月11日，中海油煉化惠州分公司設(shè)備爆炸著火，火焰高達上百米，致使周邊居民恐慌逃離；2012年5月28日13時18分，興達石化工業(yè)有限公司一儲存約900 m3苯乙烯的儲罐著火。3起事故雖未造成人員傷亡，但在應(yīng)急處置過程中，暴露出了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體制不順、應(yīng)急機制運轉(zhuǎn)效率不高等問題，引起了各級領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的高度重視。

2012年3月，國家安全監(jiān)管總局定點廣東省惠州市大亞灣石化區(qū)，啟動了全國首個化工園區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理創(chuàng)新試點工作，旨在通過探索化工園區(qū)應(yīng)急資源整合、優(yōu)化資源配置的新模式，建設(shè)化工園區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理示范區(qū)，全面提高國內(nèi)化工園區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理水平。

巧借外力

“試點之初，兩眼一抹黑，這塊‘試驗田’到底該怎么種？”吳欣告訴記者，大亞灣化工園區(qū)首先把目光瞄準了國內(nèi)外。

園區(qū)先后派人前往江蘇、上海、浙江、大連及新加坡裕廊化工島調(diào)研學(xué)習(xí)，邀請奧布萊恩危機響應(yīng)管理公司、杜邦公司、中國化工信息中心等機構(gòu)的專家學(xué)者共同交流研討。

“通過研討開闊了視野，也帶來了思維觀念的碰撞，最終孵化出‘企辦政助’的化工園區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理新模式?！眳切辣硎?，這一模式關(guān)鍵在充分調(diào)動園區(qū)企業(yè)的主觀能動性，引導(dǎo)企業(yè)自主參與創(chuàng)新試點工作。

另一方面，為增強創(chuàng)新試點工作的針對性，大亞灣區(qū)委托中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，對石化區(qū)的土地利用、整體布局、功能分區(qū)、安全間距、區(qū)域風險、危險品運輸風險、公用工程保障、應(yīng)急救援能力等進行了風險評估分析，進一步摸清掌握了石化區(qū)潛在的危險和有害因素，明確了園區(qū)安全生產(chǎn)準入標準和企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)范，形成了《大亞灣石油化學(xué)工業(yè)區(qū)區(qū)域安全評估報告》，提出了對現(xiàn)有149種危險化學(xué)品的應(yīng)急處置措施。

自2011年起，大亞灣區(qū)通過政府購買服務(wù)的方式，連續(xù)4年委托中國安科院、廣東省安技中心，組織化工工藝、化工機械、石油儲運等各個專業(yè)的專家，集專家檢查、培訓(xùn)、服務(wù)為一體，開展石化企業(yè)專項安全檢查，形成了“把脈診斷、開方抓藥、保健安康”的創(chuàng)新監(jiān)管模式，并得到了國務(wù)院安委會督查組的肯定。

4年間，專家專項檢查共查出問題2 771項，其中事故隱患1 238項，改進性建議1 533項；引導(dǎo)石化企業(yè)在工藝安全、消防應(yīng)急等方面投入的隱患治理資金達5 000多萬元。園區(qū)企業(yè)隱患防治和安全管理水平、企業(yè)本質(zhì)安全水平顯著提高。

在此基礎(chǔ)之上，大亞灣區(qū)結(jié)合近年來國內(nèi)外化工園區(qū)發(fā)生的石化事故應(yīng)急處置得失情況，梳理明確了試點工作的要點任務(wù)：一是創(chuàng)新安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體制，完善應(yīng)急聯(lián)動機制；二是統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化配置各類應(yīng)急資源；三是加強應(yīng)急救援專業(yè)隊伍和救援裝備、物資儲備建設(shè)；四是加強安全生產(chǎn)應(yīng)急管理基礎(chǔ)工作；五是健全信息工作。

創(chuàng)新機制

吳欣告訴記者，大亞灣應(yīng)急管理創(chuàng)新試點中，最有特色的創(chuàng)新點之一，就是“企辦政助”管理模式，即“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、政企聯(lián)動、社會參與”的應(yīng)急管理體制機制。

“企辦政助”主要體現(xiàn)在，以惠州大亞灣石化應(yīng)急管理有限公司作為?；仍厥袌龌?、專業(yè)化、社會化運行主體，與園區(qū)企業(yè)簽訂有償應(yīng)急救援服務(wù)協(xié)議，根據(jù)企業(yè)占地規(guī)模、投資額度、風險等級、“兩重點一重大”（國家安監(jiān)總局列出的重點監(jiān)管的危險化工工藝、重點監(jiān)管的危險化學(xué)品和重大危險源）、安全信譽等情況，提供預(yù)防性檢查、培訓(xùn)、演練及應(yīng)急救援等專業(yè)服務(wù)。2014年10月以來，該公司已與石化區(qū)20多家企業(yè)簽訂了有償應(yīng)急救援服務(wù)協(xié)議。同時，大亞灣化工園區(qū)也開展了應(yīng)急救援社會化服務(wù)試點。化工園區(qū)應(yīng)急辦等首批試點單位與8家社會化服務(wù)單位簽約，根據(jù)協(xié)議，應(yīng)急狀態(tài)下，簽約單位將為應(yīng)急救援現(xiàn)場快速提供應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急物資、人員、技術(shù)等救援保障服務(wù)。

大亞灣化工園區(qū)在推動危險化學(xué)品應(yīng)急救援服務(wù)市場化的過程中，也曾遇到過一些阻力。“比如有些企業(yè)自身建有專職救援隊，那么我們就不能強制要求企業(yè)解散自己的救援隊，改用我們的專業(yè)隊的服務(wù)。但是企業(yè)自己養(yǎng)一支專職救援隊需要比較大的投入，利用率也十分有限。而我們的專業(yè)救援隊能夠為園區(qū)眾多企業(yè)提供救援服務(wù)，進行資源整合，從一定意義上來說，也為企業(yè)節(jié)省了人力和資金。在政府推動過程中，首先鼓勵一些中小企業(yè)，尤其是那些還沒有自身專職救援隊的企業(yè)，與我們的專業(yè)隊簽訂協(xié)議。而那些已經(jīng)建了專職隊的企業(yè)可以繼續(xù)使用自己的專職隊，有需要我們專業(yè)隊提供補充服務(wù)的，我們也可以進行合作。另外，有一些企業(yè)雖然有自己的專職隊，但自己管理的不好，那么他就不再運作了，轉(zhuǎn)而委托我們幫助他進行管理?！眳切勒f。

?；仍剡\行以來，已初見成效。危險化學(xué)品救援專業(yè)隊成功參與了2014年“6?25”大亞灣石化區(qū)甲醇車側(cè)翻事故等應(yīng)急處理10余次。特別是2015年2月5日惠東縣義烏商品城火災(zāi)事故和漳州“4?6”芳烴二甲苯裝置燃爆事故救援工作，危險化學(xué)品救援專業(yè)隊在應(yīng)急救援中發(fā)揮了重要作用，不僅派出了舉高噴射消防車、多功能搶險救援車、大流量泡沫消防車等先進消防車參與救援，還利用應(yīng)急平臺和移動應(yīng)急救援指揮車通過3G信號將現(xiàn)場音視頻信息實時傳輸至國家、省、市應(yīng)急指揮平臺，為上級安全監(jiān)管部門及時掌握事故現(xiàn)場動態(tài)、科學(xué)決策提供了重要依據(jù)。

亟待解決的問題

談及大亞灣化工園區(qū)應(yīng)急管理創(chuàng)新試點的未來發(fā)展，吳欣說：“有動力也有壓力。大亞灣試點是在國家安全監(jiān)管總局指導(dǎo)下，站在各家園區(qū)的肩膀上建立起來的。試點的建成僅僅是一個開始，如何運用好這一應(yīng)急管理新模式，使其真正成為保障園區(qū)及周邊地區(qū)生產(chǎn)安全的‘守護神’，我們還有很長的路要走?！?/p>

園區(qū)安全風險評估報告范文3

一、現(xiàn)狀分析

根據(jù)我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權(quán)責不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財政的要求甚遠。

2．從投資管理來看，風險約束機制尚未建立，新的符合社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀調(diào)控體系尚未形成。建設(shè)單位同時也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設(shè)單位為自己爭取利益而潛意識地為擴大投資而在建設(shè)過程中“不懈努力”的局面。臨時性建設(shè)單位大量存在，由于專業(yè)人員的嚴重匱乏，使得機構(gòu)效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

3．從投資環(huán)境來看，缺乏必要的社會法制環(huán)境和面向市場經(jīng)濟的建設(shè)市場。政府投資建設(shè)市場工程造價的確定還是沿用“量價合一，固定費率”的計劃經(jīng)濟模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報價；(2)施工企業(yè)也不能根據(jù)項目特點按具體施工條件、施工設(shè)備和技術(shù)專長來確定報價，企業(yè)個體優(yōu)勢無法在競爭中體現(xiàn)；(3)特別是在招標時，按“量價合一，固定費率”算出一個預(yù)算標底，再按招標文件規(guī)定的浮動范圍來圈定中標價和中標單位，這是一種模糊定價，企業(yè)投標報價是“非實質(zhì)性”的，往往遠遠超出實際造價，能否中標只是看預(yù)算編制人員的編制水平，不能很好地體現(xiàn)招投標的“誠實信用”原則和“競爭定價”原則，不利于建設(shè)市場公平競爭環(huán)境的形成，更不能體現(xiàn)先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔保、承諾形成了大量隱性債務(wù)，將成為以后形成財政風險的不利因素；(3)部分采用市場化方式運作的項目實際操作上還有待進一步完善；(4)法律規(guī)定地方政府不得融資負債，沒有債券發(fā)行權(quán)，某種程度上制約了其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的發(fā)揮。

此外，沒有根本改變行政性項目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強化競爭性項目投資的市場調(diào)節(jié)。競爭性項目投資主要指投資收益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈敏、競爭性比較強的一般性項目投資。對于此類項目，應(yīng)確立企業(yè)為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，由企業(yè)自主決策、自擔風險，通過市場進行籌資、投資、建設(shè)和經(jīng)營。對現(xiàn)有政府已經(jīng)參與投資的競爭性項目，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項目建設(shè)；已批準尚未開工的投資項目，原定由政府承擔的建設(shè)資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項目投資主要是加強政策指導(dǎo)。

2．拓寬基礎(chǔ)性項目的投融資渠道。基礎(chǔ)性項目投資主要包括具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點扶植的一部分基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)項目的投資。這類項目多數(shù)屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點，政府在這一領(lǐng)域中仍應(yīng)起主導(dǎo)作用。政府應(yīng)集中必要的財力、物力，成立一個代表政府投融資的經(jīng)濟實體——政府投資公司或發(fā)展公司作為投資主體。實行政府主導(dǎo)、市場運作應(yīng)成為今后一個時期基礎(chǔ)性項目投融資體制改革的方向。政府主導(dǎo)的內(nèi)容：一是制定和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展中長期發(fā)展規(guī)劃；二是確定這一領(lǐng)域的重大項目；三是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外政府專項資金，在引導(dǎo)社會各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用；四是制定市場運作所需要的各項配套政策；五是根據(jù)發(fā)展的要求，管好價格水平與服務(wù)質(zhì)量；六是協(xié)調(diào)解決下一級行政區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享性問題；七是一些沒有回報的項目仍由政府投資。市場運作的基本要點是：(1)凡是有一定回報的基礎(chǔ)設(shè)施和社會項目均應(yīng)納入市場化運作范圍；(2)政府投入均應(yīng)委托政府投資公司或發(fā)展公司運作，項目的實施與管理均按現(xiàn)代化企業(yè)制度要求運作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進入這些領(lǐng)域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導(dǎo)，分層(政府層、企業(yè)或項目層)市場運作的格局。

3．完善公益性項目投資管理制度。公益性項目投資包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等事業(yè)的投資，公、檢、法等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)投資，以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國防建設(shè)等投資。公益性項目主要由政府用財政資金安排，并根據(jù)政府財政狀況量力而行，應(yīng)建立標準化、規(guī)范化的投資管理制度。我們的設(shè)想如下：(1)形成大業(yè)主的概念，成立政府投資辦公室(常設(shè)機構(gòu))，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權(quán)甲方，負責專業(yè)化運作政府投資建設(shè)的公益性項目，統(tǒng)一管理，提高資金使用效益，并做好項目的后評價工作。(2)分離建設(shè)單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設(shè)工作由該辦公室按照規(guī)范運作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業(yè)主委員會，非專業(yè)人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計法》的實施，財政國庫集中支付制度和會計委派制的實行，對建設(shè)資金實行財政全過程監(jiān)督。

(二)強化投資風險約束機制。

只有增強投資主體的風險意識，嚴格投資決策責任制，才能真正提高投資項目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設(shè)項目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值增值全過程負責。(2)實行建設(shè)項目資本金制度，規(guī)范項目投融資行為。(3)建立嚴格的投資決策責任制。投資體制必須在明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)和明確政府經(jīng)濟職能方面有突破性進展。

(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設(shè)領(lǐng)域市場調(diào)節(jié)的范圍。

從根本上解決目前政府投資建設(shè)市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設(shè)計面向社會公開招標，以便能選擇施工設(shè)計最合理、投資最節(jié)省、最能確保工程質(zhì)量的設(shè)計單位中標，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價，由施工企業(yè)根據(jù)市場價格和企業(yè)經(jīng)營成本自主報價，通過市場競爭形成價格，合理低價中標”的方式確定中標價；作為過渡，可以按現(xiàn)行北京市統(tǒng)一建筑工程基礎(chǔ)定額下浮15％編制參考值，作為控制投標報價的上限，凡高于這個上限的報價作為廢標處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實行地方保護主義。(4)請有關(guān)職能部門(必須包括建設(shè)主管部門和財政部門)盡快拿出工程設(shè)計深度要求和工程實物量計算規(guī)則等相應(yīng)的配套管理辦法。(5)為了確保工程質(zhì)量，工程監(jiān)理要面向全國公開招標，并實行監(jiān)理區(qū)域回避制度。(6)先在部分項目試點，在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上全面推開，最終所有政府投資的工程項目都要納入政府采購預(yù)算。

(四)營造良好的投資環(huán)境，吸引社會資金參與政府投資基礎(chǔ)性和開發(fā)性項目建設(shè)。

事實已經(jīng)證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質(zhì)生活水平和福利水平的提高，改善投資環(huán)境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業(yè)家、小商人或農(nóng)民。政府的一項根本職責就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護現(xiàn)有財產(chǎn)更加重要，因為只有通過保護投資與回報的聯(lián)系，才能創(chuàng)造新的財富。(1)解除對非國有經(jīng)濟的融資歧視，為非國有經(jīng)濟創(chuàng)造平等的融資環(huán)境。(2)進一步推進金融改革和金融深化，為廣大中小企業(yè)提供一個適應(yīng)其需求的多樣化的融資服務(wù)體系。應(yīng)考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業(yè)開辟直接融資渠道。(3)加快政府機構(gòu)改革，清理各種稅費，減輕企業(yè)負擔。

(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。

就債務(wù)的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務(wù)管理水平顯然并不為過，因為到目前為止，還沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務(wù)的有效管理了。

(1)當務(wù)之急是對以前形成的債務(wù)，要嚴格劃分責任，該由政府負責的，應(yīng)制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預(yù)算安排；對于純商業(yè)性的，由企業(yè)負責。從長遠來看，要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負責政府各類債務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作，逐步建立規(guī)范的地方政府公債制度，形成地方債務(wù)風險預(yù)警體系。(3)對于地方政府的擔保、承諾行為，必須樹立風險防范意識，首先應(yīng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行嚴格的項目風險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據(jù)地方政府實際財政承受能力合理安排。

(六)建立科學(xué)、嚴密的財政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項目財務(wù)支付與質(zhì)量進度相一致的制約機制，加大財政支出預(yù)算、工程概預(yù)決算審查、效益分析報告制度等基本建設(shè)“三項制度”的落實力度，從而避免財政建設(shè)資金被浪費、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機制，避免套取政府財政資金的情況發(fā)生，杜絕財政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項目國庫直接撥付制度，改變以往建設(shè)項目資金層層撥付、層層“把關(guān)”的做法，資金直接撥付到項目單位，增加政府財政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產(chǎn)。

1．土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉(zhuǎn)讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發(fā)人市，土地供應(yīng)的口子較多，土地經(jīng)營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一供應(yīng)土地，調(diào)節(jié)城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運作中，要把握好土地供應(yīng)總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養(yǎng)”并舉，優(yōu)化土地開發(fā)環(huán)境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發(fā)；大力推行競價拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運用拍賣、有償使用、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、授權(quán)經(jīng)營、企業(yè)分立等方式從國有企業(yè)改制中籌集建設(shè)資金。

(二)搞活增量資產(chǎn)。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融 資領(lǐng)域。

1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風險小的優(yōu)點。國內(nèi)實踐證明，只要將債券利率貼補到比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業(yè)債券融資的吸引力。

2．可轉(zhuǎn)換債券?？赊D(zhuǎn)換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優(yōu)點，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發(fā)展前途的融資工具。國家計委已于近期選擇一部分重點國有企業(yè)中未上市的公司進行試點，待試點成功，必將出現(xiàn)一個大力發(fā)展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點放在對地區(qū)國民經(jīng)濟的發(fā)展有重大影響和推動作用的大中型企業(yè)上來，特別是現(xiàn)已初具規(guī)模并已占有一定位置、享有一定聲譽的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)，要不惜花大本錢、下大力氣進行重點培植、組建成大企業(yè)集團，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動和促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

4．風險投資。風險投資是指投資者將募集到的風險股份向具有專門技術(shù)但缺乏自有資金的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資。其特色在于甘冒高風險來追求較大的投資效益。

風險投資在起始階段不可能有大量的風險投資者。因此，在這一階段，應(yīng)發(fā)揮政府的推動和示范作用，建立政策性風險投資基金。政府的資金投入應(yīng)依技術(shù)本身的性質(zhì)不同而采取不同的方式。對于風險性最高、具有超前性和明顯的外部經(jīng)濟效果的高新技術(shù)，應(yīng)由政府承擔，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發(fā)；對于風險性次高的種子技術(shù)，應(yīng)由民間和政府聯(lián)合承擔，政府和民間共同分擔一半的研究與開發(fā)經(jīng)費。對于風險性較低且企業(yè)有一定研究與開發(fā)能力的項目，政府資金應(yīng)以參投股權(quán)方式參與投資，并分享相應(yīng)的收益。

5.項目融資。調(diào)整政府與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)準入政策，適當擴大企業(yè)的投融資權(quán)限。不能把社會基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性的產(chǎn)出特征，就簡單地歸到財政投融資范圍，而應(yīng)當發(fā)揮社會基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優(yōu)勢，確保對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的穩(wěn)定增長，以騰出資金，發(fā)展調(diào)整經(jīng)濟。

6．民間融資。鼓勵個體私營單位參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開個體私營單位對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制；鼓勵個體私營單位參與投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項目。建議從個體私營企業(yè)每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個體私營投資發(fā)展基金，用于對個體私營單位投資發(fā)展的擔?；蛸J款貼息。組建個體私營單位投資、信用擔?；?，為個體私營單位投資提供貸款擔保?？梢钥紤]在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)劃出一部分土地開辟為個體私營單位投資的工業(yè)園區(qū)，也可以專門劃出一小塊土地，由個體私營企業(yè)建設(shè)多層次或標準廠房，然后出租經(jīng)營。對土地使用，還可以采取招標、投標、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權(quán)。

7．利用外資。一是利用外資在數(shù)量上要有所突破，今后一段時期經(jīng)濟建設(shè)能否更快地發(fā)展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項目、大項目、好企業(yè)、好資源來吸引外資，使外商確實有利可圖，保持利用外資的數(shù)量持續(xù)增長。二是利用外資要與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整相結(jié)合，與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，加強產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，突出重點，提高質(zhì)量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和外國政府的優(yōu)惠貸款，突出加強與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進一批資金、壯大一批企業(yè)、形成——批產(chǎn)業(yè)、帶動一方經(jīng)濟。三是引進外資的形式、方式要有所突破。不應(yīng)局限于一些大型經(jīng)貿(mào)洽談會，應(yīng)充分加強政府有關(guān)對外開放職能部門的力量，選調(diào)一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經(jīng)驗豐富的基層人員，給他們一個施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補償方式。以人行天橋建設(shè)為例，即由企業(yè)出資興建廣告天橋，企業(yè)擁有若干年限的廣告經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設(shè)。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎(chǔ)設(shè)施，是通過社會力量多方面籌集建設(shè)資金的有益補充。

9．使用社會保障基金?？山梃b一些發(fā)展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優(yōu)先進入重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，既降低了基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。