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政協(xié)考察報告范文1

一、加強學(xué)習(xí)，提高能力，創(chuàng)新工作

一年來，自己積極參加理論中心組學(xué)習(xí)，堅持自學(xué)，撰寫近5萬字黨的十七大精神、科學(xué)發(fā)展觀、政協(xié)工作

理論知識學(xué)習(xí)筆記和心得體會，不斷夯實自己的理論基礎(chǔ)，有效的提高了自身素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力。根據(jù)全縣經(jīng)濟社會邁進了又好又快的重要時期，人民政協(xié)履職領(lǐng)域進一步拓寬的實際，要為全縣科學(xué)發(fā)展多獻求真務(wù)實之策，多做開拓創(chuàng)新之事，已成為廣大政協(xié)委員的共同心愿?？h政協(xié)審時度勢，順勢而為，緊緊圍繞縣委縣政府確定的發(fā)展戰(zhàn)略，確定了以“識大局、創(chuàng)業(yè)績、比貢獻”學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神主題實踐活動，并向全體政協(xié)委員發(fā)出了倡議，使廣大政協(xié)委員切實把思想統(tǒng)一到十七大精神上來，把智慧和力量凝聚到縣委縣政府提出的各項任務(wù)上來，在各自的工作崗位上爭先創(chuàng)優(yōu)，奮發(fā)有為，創(chuàng)造一流業(yè)績，為全縣科學(xué)發(fā)展獻計出力。

為了使主題實踐活動取得實效，縣政協(xié)把以提高政協(xié)委員主體地位，營造委員建功立業(yè)舞臺為重點，進一步調(diào)動政協(xié)委員履職的積極性、創(chuàng)造性。在一年的主題實踐活動中，廣大政協(xié)委員在各自的工作上積極發(fā)揮了典型示范作用，涌現(xiàn)出一批孫奎連式的優(yōu)秀政協(xié)委員，他們用自己的實際行動詮釋了政協(xié)委員的社會責任，用自己的實際業(yè)績展示了新時期政協(xié)委員的風(fēng)采，為全縣經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展和構(gòu)建和 諧寧城做出了實際貢獻。為了使政協(xié)委員更好的發(fā)揮主體作用，縣政協(xié)組織由政協(xié)主席、副主席帶隊，深入到委員動作單位走訪委員，加強聯(lián)誼，排憂解難，為委員履職創(chuàng)造條件。

發(fā)揮政協(xié)專委會和界別小組履職重要作用，是縣政協(xié)促進主題實踐活動取得實效的又一個重點。按照縣政協(xié)制定的活動方案，專委會和界別小組認真組織落實。他們或是組織送文化、法律下鄉(xiāng)，或是為農(nóng)民送生產(chǎn)物資，或是為小學(xué)送文化節(jié)目，以平凡的工作積極參加主題實踐活動，不斷為縣政協(xié)工作創(chuàng)造新亮點，不斷為全縣科學(xué)發(fā)展獻計出力。

為了更好貫徹落實黨的十七大精神，縣政協(xié)堅持突出團結(jié)和民主兩大主題，注重協(xié)商推動發(fā)展；有為議政，促進決策；務(wù)實監(jiān)督，優(yōu)化環(huán)境；重點調(diào)研，學(xué)習(xí)先進；深入視察，推動和諧；發(fā)揮優(yōu)勢，擴大聯(lián)誼，有效的推動了縣政協(xié)工作再上新臺階。

二、深入實際，認真調(diào)研，注重落實

牢固樹立把促進科學(xué)發(fā)展作為履行政協(xié)職能的第一要務(wù)意識和踐行真抓實干、注重實效的工作作風(fēng)，自覺把思想統(tǒng)一到縣委的決策上來，把力量凝聚到縣委縣政府的工作任務(wù)上來，凝心聚力，積極實踐，和全體政協(xié)委員一道，腳踏實地，認真抓好落實。

一年來，組織（并參與）政協(xié)委員深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、產(chǎn)業(yè)化項目，重點招商引資項目、工礦企業(yè)，民生工程等，認真調(diào)研，撰寫報告，獻計獻策，促進發(fā)展。認真組織視察，根據(jù)全縣經(jīng)濟運行情況和重點工程進展情況，及時組織委員視察，總結(jié)經(jīng)驗，弘揚先進，推動發(fā)展。同時，還組織政協(xié)委員和相關(guān)部門負責人到河北平泉、承德縣和巴林左旗學(xué)習(xí)考察，認真組織撰寫考察報告，為縣委政府決策當好參謀。發(fā)揮優(yōu)勢，擴大聯(lián)誼，為招商引資創(chuàng)造條件。與大連甘井子區(qū)政協(xié)積極聯(lián)誼，多次協(xié)商，促成了兩地建成友好政府，為兩地區(qū)優(yōu)勢互補，互相學(xué)習(xí)，招商引資創(chuàng)造了條件。與遼寧省建平縣政協(xié)聯(lián)誼，積極促成招商引資項目在寧城落戶。 三、加強自身建設(shè)，嚴以律己，提升素質(zhì)

一年來，認真學(xué)習(xí)貫徹黨風(fēng)廉政建設(shè)條例和規(guī)定，按照黨風(fēng)廉政建設(shè)要求嚴格要求自己，不斷增強抗腐防變能力，嚴格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制和領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)的要求，進一步提高自身素質(zhì)。堅持民主集中制，堅持批評和自我批評，注重團結(jié)，促進和諧。

四、存在不足及今后努力方向

政協(xié)考察報告范文2

根據(jù)《關(guān)于開展“對標定位 創(chuàng)先爭優(yōu) ”活動實施方案》（濟政辦［118］號）精神，10月21日—22日，由主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊，我區(qū)組織人員專程前往信陽固始縣史河灣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和鶴壁浚縣黎陽產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)考察學(xué)習(xí)?？疾旖M利用實地查看、開會座談等方式，對兩個集聚區(qū)進行了深入學(xué)習(xí)考察?；貋碇?，我們結(jié)合我區(qū)實際，比對考察情況，認真查找差距，制定措施。現(xiàn)將我區(qū)考察情況報告如下：

    一、對標單位發(fā)展經(jīng)驗

（一）管理體制是集聚區(qū)提速發(fā)展的關(guān)鍵因素。這兩個集聚區(qū)“直通車”管理體制是其快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。黎陽產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會主任由縣長兼任，副主任分別由1名縣委常委、1名副縣長和1名政協(xié)副主席兼任，集聚區(qū)工委書記由1名政協(xié)副主席兼任，工作人員從縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)，黎陽鎮(zhèn)的8個行政村劃歸集聚區(qū)管理。史河灣發(fā)展改革試驗區(qū)管委會管轄陳淋、黎集、祖師兩鎮(zhèn)一鄉(xiāng)，10個小集鎮(zhèn)，規(guī)劃面積350平方公里，人口16.5萬。史河灣集聚區(qū)隸屬于管委會管理，集聚區(qū)的主任兼任陳淋子鎮(zhèn)黨委書記，試驗區(qū)工委書記兼任黎集鎮(zhèn)黨委書記。兩個集聚區(qū)高規(guī)格的管理機構(gòu)，兩個牌子一套人馬的管理運作模式，以及規(guī)劃范圍內(nèi)的行政村由集聚區(qū)統(tǒng)一管理的行政管理權(quán)劃分，將各方利益捆綁在一起，便于大家找準各方面的利益平衡點，上下一心，同舟共濟，形成合力；便于做群眾工作，協(xié)調(diào)項目用地，促成項目落地。這兩個集聚區(qū)的管理體制值得我們借鑒。

（二）招商引資是集聚區(qū)加快發(fā)展的核心動力。對標的兩個集聚區(qū)主要是以資源和產(chǎn)業(yè)招商。史河灣林業(yè)資源豐富，當?shù)囟嗄陙硪阅炯庸ぶQ，知名品牌有御喜木地板；黎陽是小麥生產(chǎn)基地，有多年面粉加工和家禽加工歷史，知名企業(yè)有漢生面業(yè)等。在此基礎(chǔ)上，兩個集聚區(qū)逐步發(fā)展壯大。從我們自身而言，我們只有站位全局，立足本地產(chǎn)業(yè)實際，積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)承接平臺，瞄準大企業(yè)，圍繞礦用裝備制造和新材料兩大產(chǎn)業(yè)，全力推進招商引資工作，集中精力引進“大塊頭”企業(yè)、“重量級”項目，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展。

（三）土地提前運作是集聚區(qū)加快項目建設(shè)的重要保證。黎陽集聚區(qū)項目建設(shè)受土地指標限制，采取未批先占，然后處罰的模式，運作項目用地，一定程度上加快了項目建設(shè)進程。另一方面，黎陽集聚區(qū)動遷政策可操作性強，例如：每征一畝地為供地農(nóng)戶解決一個城市戶口，一個城市低保指標，拆遷安置按照現(xiàn)有住房面積，主房一平方換一平方，輔助房兩平方換一平方，院地按照四平方換一平方等等，政策深受供地群眾歡迎。

二、我區(qū)現(xiàn)狀分析

（一）總體情況

按照“四集一轉(zhuǎn)”的總體要求，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體互動發(fā)展為目標，以項目建設(shè)為抓手，創(chuàng)新體制機制，強化招商引資，搭建要素平臺，全力推進集聚區(qū)快速發(fā)展。2011年，計劃完成固定資產(chǎn)投資20億元、營業(yè)收入30億元、稅收1億元、計劃招商引資10億元、融資1億元、新增建成區(qū)150萬平方米。到2015年，計劃培育1-2家銷售收入過10億元的龍頭企業(yè)，2-3家銷售收入過5億元的龍頭企業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值56億元，實現(xiàn)利稅10億元，高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值70%以上。

（二）產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展情況

按照集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，積極培育礦山裝備制造和新材料兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2010年實施工業(yè)項目 14 個，年度計劃投資 4.2 億元，完成投資4.9億元。2011年實施工業(yè)項目共計20個，其中臺賬項目13個，新增項目7個，年度計劃總投資13.1億元。截止10月底，預(yù)計全部項目完成投資6.85億元，占年度計劃的52.3 %。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

2010年，實施基礎(chǔ)設(shè)施項目7個，完成投資1.55億元，建成道路（愚公南路、二號路、五號路）8.63公里、標準化廠房5萬平米、展廳360平方米，改造提升文昌南路2.2公里。2011年，實施基礎(chǔ)設(shè)施項目共計13個，其中臺賬項目8個，新增項目5個，年度計劃總投資7.8億元。截止10月底，道路、標準化廠房、水電等全部項目預(yù)計完成投資2.9億元，占年度計劃的37.2%。

（四）招商引資情況

2011年1-10月份，我區(qū)招商小分隊共外出招商約98人次，接待考察客商1825余人次；洽談項目7個，洽談金額72.3億元；新簽約項目11個，合同金額36.4億元；落地項目4個，落地資金5.92億元。按投資額度分：簽約10億元以上的項目3個，億元以上項目10個。

（五）投融資平臺建設(shè)情況

2011年3月份，成立高新工業(yè)開發(fā)有限公司，注冊資本1億元，實收資本2010萬元，作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺。6月份，劃轉(zhuǎn)為市建設(shè)投資公司的全資子公司。目前，該公司正加緊同***市農(nóng)發(fā)行商洽，計劃貸款1.7億元，近期可望到位；加緊同浦發(fā)行接洽，計劃貸款5000萬元，正積極溝通接洽。

（六）集約節(jié)約發(fā)展情況

一是制定集聚區(qū)內(nèi)村莊動遷方案，計劃動遷集聚區(qū)內(nèi)村居，挖潛利用土地資源，節(jié)約集約利用土地。二是篩選入駐項目，提高入駐門檻，避免土地浪費。工業(yè)用地綜合建筑密度高于60%，綜合建筑容積率大于1，單位土地面積平均投資強度超過240萬元/畝、平均產(chǎn)出超過了350萬元/畝。

（七）產(chǎn)業(yè)和城市互動發(fā)展情況

    一是水電路氣暖及通訊等公共設(shè)施與城市精準對接，實現(xiàn)集聚區(qū)功能與城市功能完美融合。二是計劃建設(shè)職工公寓、商業(yè)休閑、娛樂等為一體的綜合服務(wù)區(qū)，為集聚區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)工人提供住宿、消費等配套服務(wù)。三是發(fā)揮集聚區(qū)毗鄰市區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，利用***職業(yè)技術(shù)學(xué)院、***技工學(xué)校、孟國平雙語學(xué)校，解決企業(yè)職工技能培訓(xùn)問題，為集聚區(qū)發(fā)展提供人才支持。

三、   今后工作新思路

以通盤考慮，超前謀劃，統(tǒng)籌安排，科學(xué)決策為先導(dǎo)，制定出我區(qū)加快發(fā)展的思路：

（一）抓住招商引資這個牛鼻子，下大力氣招商，利用企業(yè)、項目、產(chǎn)業(yè)開展招商工作，下定決心，抱著寧缺勿濫的心態(tài)，招龍頭項目、大項目、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項目，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮政策引導(dǎo)的作用，出臺政策，支持、鼓勵、引導(dǎo)現(xiàn)有企業(yè)上大項目、好項目。對于有前景的朝陽產(chǎn)業(yè)，加大扶持力度，把好項目做大做強。

（三）高起點規(guī)劃，高標準建設(shè)，打造景觀一流、科技

先進的具備產(chǎn)業(yè)、城市、科研、多功能一體的綜合性精品集

聚區(qū)。

（四）加大平臺建設(shè)，為企業(yè)發(fā)展助力。一是強力推進中國煤炭科工集團上海研究院***檢測中心項目建設(shè)，實施檢測站發(fā)展中遠期規(guī)劃，逐步使其成為中國煤炭科工集團西北部檢測中心，力爭三年內(nèi)升級為國家級礦用電器檢測站。二是出臺資金和政策支持力度，鼓勵企業(yè)與高等院校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會建立創(chuàng)新聯(lián)盟，引導(dǎo)創(chuàng)新資源集聚，提升企業(yè)創(chuàng)新能力。三是全力引進投融資平臺、銀行等，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場融資、社會投入的投融資平臺體系，壯大擔保平臺實力，為集聚區(qū)發(fā)展提供資金保障。四是加快以中昊新興產(chǎn)業(yè)示范基地項目為代表的企業(yè)孵化器項目建設(shè)，大力發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)，建立以企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。

    （五）加強人員素質(zhì)培養(yǎng)，打造一支愛崗敬業(yè)、業(yè)務(wù)過硬的高素質(zhì)人才隊伍，這是集聚區(qū)能否高質(zhì)、高速發(fā)展的根本保證。

四、   存在問題及建議

   （一）集聚區(qū)龍頭項目、大項目、終端項目缺乏。

    建議：

1、邀請專家教授、沿海省市商會、省內(nèi)外招商引資先進單位及規(guī)劃專家，利用月末大講堂等載體，圍繞集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，組織全市招商引資培訓(xùn)，學(xué)習(xí)集聚區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)體系知識、行政審批程序、商務(wù)禮儀、招商技巧等，提升招商人員的整體素質(zhì)，積極引大商、引大項目。

2、針對單位或個人引進的超20億元大項目；招來諸如井下救生艙的龍頭項目；對我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要帶動作用、符合國家七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重大項目，對每個項目的直接引進人在享受我市招商引資獎勵政策基礎(chǔ)上再給予適當獎勵。

（二）集聚區(qū)管理體制不理順，不便運作

目前，集聚區(qū)職權(quán)不配套，對規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊、土地、治安等，不能行使管理權(quán)。實際運作過程中，經(jīng)常性出現(xiàn)群眾工作難做、管理不力等現(xiàn)象。

建議：公安、規(guī)劃、國土、城建、規(guī)劃等機構(gòu)在集聚區(qū)派駐管理機構(gòu)，直接參與集聚區(qū)管理。

政協(xié)考察報告范文3

一、英國公務(wù)員的法制化管理

1.公務(wù)員的人員范圍和級別劃分。英國公務(wù)員的范圍,僅限于中央政府范圍之內(nèi),而地方政府的工作人員只是當?shù)卣墓蛡蛉藛T,不具有公務(wù)員身份。1979年撒切爾夫人執(zhí)政之初,公務(wù)員的人數(shù)為79萬,經(jīng)過近20年的改革,1997年為4813萬人,其中高級公務(wù)員為3000人。關(guān)于公務(wù)員級別劃分,首相是公務(wù)員的最高領(lǐng)導(dǎo),對議會負責,內(nèi)閣大臣接受首相領(lǐng)導(dǎo)并對議會負責。各部門均設(shè)永久第一部長、第二部長,第一、第二永久部長初任時由首相指任,是永久公務(wù)員,以后各屆政府一般在無空缺時不做更換,第一、第二永久部長的職責是負責對所屬部門內(nèi)部公務(wù)員進行指導(dǎo)、監(jiān)督。英國公務(wù)員一般分為高級公務(wù)員和一般公務(wù)員兩類,高級公務(wù)員又分為3級,一般公務(wù)員分為8級。

2.公務(wù)員管理的法律制度。根據(jù)英國《公務(wù)員準則》及《部長工作程序規(guī)定》,各部門制定了相應(yīng)的實施細則,形成了相對完善的公務(wù)員法律制度。(1)公務(wù)員行為規(guī)范。如規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當忠于政府,保持正直、誠實、公正、客觀,幫助政府制定政策、執(zhí)行決定、管理公共事務(wù)等。(2)公務(wù)員義務(wù)。如必須對議會負責,向議會和公眾通報盡可能多的關(guān)于政府政策、決定和活動的有關(guān)信息,不得欺騙和故意誤導(dǎo)議會和公眾,不得以任何方式從事與公務(wù)員準則相沖突的活動等。(3)公務(wù)員的錄用。公務(wù)員的錄用、包括其內(nèi)部調(diào)動均適用《就業(yè)法》,采用與社會其他機構(gòu)、單位相同的錄用程序。英國議會設(shè)立公務(wù)員服務(wù)委員會直接對議會負責,高級公務(wù)員的錄用必須得到該委員會的認可。

3.公務(wù)員的績效評價及監(jiān)督。公務(wù)員績效評價首先是由本人對前一段工作進行總結(jié),對照檢查工作計劃完成情況作出評價,并與直接上司討論同意后,報部門負責人審核,最后將評價結(jié)果報人事部門。每3個月或者6個月考核一次,年終由部門負責人作出評價報告,評價結(jié)果直接影響公務(wù)員本人收入。公務(wù)員晉升不僅僅根據(jù)工作年限,同時根據(jù)工作表現(xiàn),通常由上一級主管推薦,越級提拔必須經(jīng)過難度較大的考核。

二、關(guān)于英國維護公平競爭的行政機制

1.反壟斷的政府機構(gòu)。1948年英國議會通過了專門法案,成立了調(diào)查壟斷和企業(yè)合并問題的機構(gòu)———壟斷與合并委員會(MMC),專門負責調(diào)查公共事業(yè)管理機構(gòu)提出的有關(guān)壟斷與其企業(yè)合并的案件(如有關(guān)通訊、燃氣、水、電力等方面),并向政府和有關(guān)管理機構(gòu)提交調(diào)查報告,由政府作出決定。20世紀90年代又在此基礎(chǔ)上改組成立了專門的競爭管理機構(gòu)。

2.維護公平競爭立法。1998年英國通過了競爭法案,主要包括三方面內(nèi)容:一是將英國競爭法律制度與歐洲委員會的有關(guān)法律相銜接;二是賦予政府競爭管理機構(gòu)新的權(quán)利,如有權(quán)調(diào)查卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭的行為,有權(quán)對被認定有阻礙競爭行為的企業(yè)處以年營業(yè)額10%以下的罰款等;三是成立了競爭委員會上訴法庭。此外,競爭法案還規(guī)定,競爭委員會由政府提供經(jīng)費,向議會負責。

3.競爭委員會。英國新的競爭法案把MMC和新成立的上訴法庭合并成立了現(xiàn)在的競爭委員會(CC)。其主要職責是:對政府、公平貿(mào)易辦公室和公共事業(yè)管理機構(gòu)提出的有關(guān)壟斷和有礙公平競爭的企業(yè)合并等案件進行調(diào)查,并提出報告。該競爭法案同時明確規(guī)定,由英國貿(mào)工部對競爭委員會進行監(jiān)督。競爭委員會委員有50名,任期3年,可連任,由國家貿(mào)工秘書負責任命。競爭委員會的最高權(quán)利機構(gòu)是董事會。董事會下設(shè)三個機構(gòu):一是由董事會主席直接負責的調(diào)查機構(gòu),負責對各案件的調(diào)查和報告的起草、提交、公布與出版;二是由董事會成員負責的上訴法庭,負責審理對公平貿(mào)易辦公室及其他管理機構(gòu)作出的有關(guān)卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭行為處理決定不服而上訴的案件;三是由董事會成員任行政長官的行政管理機構(gòu),主要負責專業(yè)組、案件組、戰(zhàn)略計劃、上訴案件的日常管理和后勤服務(wù)。

4.競爭委員會工作程序。(1)對每個案件組成專門調(diào)查組,委員會工作人員分別參加各調(diào)查組的工作;(2)進行事實調(diào)查,包括由相關(guān)利益團體提供證據(jù)、聽取被調(diào)查主體的陳述;(3)根據(jù)調(diào)查的有關(guān)情況、事實、證據(jù)進行綜合分析;(4)就是否有損公眾利益作出結(jié)論;(5)提出糾正措施,包括禁止合并、要求拆分業(yè)務(wù)、價格控制等;(6)起草、提交調(diào)查報告;(7)出版、公布調(diào)查報告,并接受議會、媒體的質(zhì)疑。被調(diào)查對象和相關(guān)利益團體如果對競爭委員會的結(jié)論不服,可以向法院提起行政訴訟。法院如果認為競爭委員會報告不合理、行為違法或者報告的措施不當,有權(quán)報告結(jié)論。除競爭委員會外,英國還有公平貿(mào)易辦公室作為處理競爭與壟斷一般性問題的行政機構(gòu)。一般說來,競爭案件首先由公平貿(mào)易辦公室進行審理,只有在案件比較復(fù)雜時,公平貿(mào)易辦公室才提交競爭委員會進一步調(diào)查。2001年,公平貿(mào)易辦公室涉及的企業(yè)合并案件有300多個,其中只有5個案件提交競爭委員會處理。據(jù)了解,英國將于2003年4月出臺新修訂的競爭法案。屆時將依法賦予競爭委員會對所調(diào)查案件的決定權(quán),而不僅僅是提交調(diào)查報告。同時,對調(diào)查內(nèi)容和標準也將作出新規(guī)定,重點是調(diào)查認定企業(yè)合并是否會導(dǎo)致實質(zhì)性的減弱競爭;調(diào)查認定是否存在阻礙、限制或者扭曲市場競爭的可能等。

三、幾點啟示與建議

英國政府的行政方式,特別是在行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督方面的做法具有一定的特色。盡管我國的國體、政體、所有制結(jié)構(gòu)、法律體系以及所處的發(fā)展階段與英國相比有很大不同,但從政府管理經(jīng)濟的方式和手段來看,他們的許多做法和經(jīng)驗,為我國深化行政體制改革、加強經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督、推進經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)依法行政等,提供了頗有價值的啟示。

1.進一步深化行政審批制度改革,應(yīng)該結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變,積極探索政府管理經(jīng)濟的新方式。近年來,英國政府廣泛運用合同方式規(guī)范行政管理的做法是很有創(chuàng)意和特色的。我國在進行行政審批項目清理和制度改革時,從上至下都把精簡行政審批項目作為主要目標,這在近期是十分必要的。但也應(yīng)該看到,我們還未能真正實現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。因此,在下一步深化行政審批制度改革的過程中,特別是在對經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域取消47項行政審批后,如何有效地保證政府對經(jīng)貿(mào)活動的必要調(diào)節(jié)和監(jiān)管,需要進行新的探索。借鑒英國政府多種手段并舉的經(jīng)驗,我們應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,堅決摒棄計劃經(jīng)濟體制下形成的量大面廣的政府管制、審批的陳舊方法,樹立市場經(jīng)濟的新理念,使經(jīng)貿(mào)行政管理職能轉(zhuǎn)變的重點以是否符合和促進先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求為衡量標準,真正集中到充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用、維護公平競爭、調(diào)動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性上來,主要依靠經(jīng)濟、法律手段的靈活運用,在產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)貿(mào)立法引導(dǎo)、稅收杠桿調(diào)節(jié)、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督以及政府采購、合同招標等方面探索新途徑。

2.加強經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督,應(yīng)該高度重視公務(wù)員的隊伍建設(shè)。借鑒英國公務(wù)員管理的經(jīng)驗,加強我國經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)公務(wù)員隊伍的培訓(xùn)與監(jiān)督,不斷提高經(jīng)貿(mào)執(zhí)法隊伍政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)特別是法律素質(zhì),這是做好經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的組織保障。一是要建立和完善公務(wù)員知識更新和專業(yè)培訓(xùn)制度,尤其是對具有行政審批、審核、核準、備案等職責的行政執(zhí)法人員,要實行培訓(xùn)考核制度。二是要加強對公務(wù)員執(zhí)法隊伍的監(jiān)督,通過建立經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法責任制,明確各級行政管理人員的執(zhí)法責任;確立內(nèi)部機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責任及執(zhí)法目標;制定對內(nèi)部機構(gòu)和執(zhí)法人員完成執(zhí)法職責的考核辦法,舉報、控告的受理、查處辦法等。三是應(yīng)建立行政責任追究制度。

政協(xié)考察報告范文4

關(guān)于英國行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的培訓(xùn)考察報告

前不久，由國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟法規(guī)司牽頭組團，對英國政府行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的基本情況和好的做法進行了實地培訓(xùn)和考察。赴英期間，培訓(xùn)團組先后走訪了英國貿(mào)工部、國際貿(mào)易署、競爭委員會、牛津郡政府、工商聯(lián)合會、公務(wù)員管理學(xué)院和倫敦高偉紳律師行等部門和單位，與英國政府官員、專家、學(xué)者進行了廣泛座談和交流，取得了較大收獲。

一、關(guān)于英國政府行政的基本情況

在過去五十年中，英國政府隨著社會發(fā)展和職能變化，通過多次改革，公務(wù)員人數(shù)逐步減少，行政方式不斷調(diào)整、完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。通過培訓(xùn)考察，給我們留下深刻印象的是，英國政府在行政過程中，其隊伍建設(shè)公務(wù)員管理的法制化、行政過程政府部門法律機構(gòu)的咨詢與把關(guān)、行政方式合同管理的有效運用以及重視發(fā)揮獨立機構(gòu)的作用等，無一不體現(xiàn)出在成熟的市場經(jīng)濟條件下，英國政府部門自覺依法行政的強烈意識和較高水平，其規(guī)范并富有特色的做法是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。

（一）英國公務(wù)員的法制化管理

十九世紀中期，為加強英國公務(wù)員的法制化管理，有人提出：（1）公務(wù)員應(yīng)該是一個穩(wěn)定的終身職業(yè)；（2）公務(wù)員應(yīng)該保持中立性，政黨的變更不能影響公務(wù)員隊伍穩(wěn)定；（3）公務(wù)員不應(yīng)承擔任何決策責任，只是執(zhí)行決策。這三個觀點成為英國公務(wù)員制度改革的基本原則。1931年英國通過《公務(wù)員總則》，明確“公務(wù)員的工資由議會提供”、“英國首相是英國公務(wù)員的最高領(lǐng)導(dǎo)”。1968年英國成立了公務(wù)員管理部，由首相兼任部長。在撒切爾夫人任期內(nèi)，英國現(xiàn)代公務(wù)員管理體系逐步形成。目前，英國的公務(wù)員基本上是實行終身制，多數(shù)人員是大學(xué)畢業(yè)后通過公務(wù)員錄用考試，加入公務(wù)員行列，直至退休。

1．公務(wù)員的人員范圍和級別劃分。英國公務(wù)員的范圍，僅限于中央政府范圍之內(nèi)，而地方政府的工作人員只是當?shù)卣墓蛡蛉藛T，不具有公務(wù)員身份。1979年撒切爾夫人執(zhí)政之初，公務(wù)員的人數(shù)為79萬，經(jīng)過近20年的改革，1997年為48．3萬人，其中高級公務(wù)員為3000人。關(guān)于公務(wù)員級別劃分，首相是公務(wù)員的最高領(lǐng)導(dǎo)，對議會負責，內(nèi)閣大臣接受首相領(lǐng)導(dǎo)并對議會負責。各部門均設(shè)永久第一部長、第二部長，第一、第二永久部長初任時由首相指任，是永久公務(wù)員，以后各屆政府一般在無空缺時不做更換，第一、第二永久部長的職責是負責對所屬部門內(nèi)部公務(wù)員進行指導(dǎo)、監(jiān)督。英國公務(wù)員一般分為高級公務(wù)員和一般公務(wù)員兩類，高級公務(wù)員又分為3級，一般公務(wù)員分為8級。

2．公務(wù)員管理的法律制度。根據(jù)英國《公務(wù)員準則》及《部長工作程序規(guī)定》，各部門制定了相應(yīng)的實施細則，形成了相對完善的公務(wù)員法律制度。（1）公務(wù)員行為規(guī)范。如規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當忠于政府，保持正直、誠實、公正、客觀，幫助政府制定政策，執(zhí)行決定，管理公共事務(wù)等。（2）公務(wù)員義務(wù)。如必須對議會負責，向議會和公眾通報盡可能多的關(guān)于政府政策、決定和活動的有關(guān)信息，不得欺騙和故意誤導(dǎo)議會和公眾，不得以任何方式從事與公務(wù)員準則相沖突的活動等。（3）公務(wù)員的錄用。公務(wù)員的錄用、包括其內(nèi)部調(diào)動均適用《就業(yè)法》，采用與社會其他機構(gòu)、單位相同的錄用程序。英國議會設(shè)立公務(wù)員服務(wù)委員會直接對議會負責，高級公務(wù)員的錄用必須得到該委員會的認可。

3．公務(wù)員的績效評價及監(jiān)督。公務(wù)員績效評價首先是由本人對前一段工作進行總結(jié)，對照檢查工作計劃完成情況作出評價，并與直接上司討論同意后，報部門負責人審核，最后將評價結(jié)果報人事部門。每3個月或者6個月考核一次，年終由部門負責人作出評價報告，評價結(jié)果直接影響公務(wù)員本人收入。公務(wù)員晉升不僅僅根據(jù)工作年限，同時根據(jù)工作表現(xiàn)，通常由上一級主管推薦，越級提拔必須經(jīng)過難度較大的考核。

（二）政府部門法律機構(gòu)的地位和職責

在培訓(xùn)考察中我們了解到，英國政府部門都設(shè)有專門的法律辦公室，其主要職責是：負責政府機關(guān)對外簽訂的各種合同的審查；公司登記、商標注冊的有關(guān)法律事務(wù)；根據(jù)本部門的不同職能所具有的相關(guān)法律事務(wù)。

1．法律辦公室的專業(yè)人員組成。該辦公室的專業(yè)人員進入政府機關(guān)工作，即成為政府高級專業(yè)人員，不屬于一般公務(wù)員序列。但其級別設(shè)置與其他公務(wù)員一樣，基本工資是固定的，享受特殊津貼。即使這樣，其收入與社會律師的收入還是有明顯差距（一般而言，比倫敦當?shù)芈蓭熓杖氲?、比外地律師收入高），其?yōu)勢主要是工作較為穩(wěn)定。辦公室的編制人數(shù)根據(jù)政府機關(guān)法律事務(wù)的需要設(shè)定。在法律辦公室之外，英國政府部門通常還設(shè)有一個專門機構(gòu)，負責受理公眾的投訴，類似我國的行政復(fù)議。但這個專門機構(gòu)及公眾投訴的受理程序，并不是專門法律規(guī)定的，而是英國行政機關(guān)的通行做法。受理投訴專門機構(gòu)的 名稱不一，有的稱為“直接聯(lián)絡(luò)部”，有的稱為“公共請求辦公室”。

2．英國貿(mào)工部法律辦公室的情況。該部設(shè)有部長1人（內(nèi)閣成員）、副部長7人、常任秘書1人，下設(shè)12個部門主任，有4000多人在總部工作，還有6000多人在分屬部門工作（有些人屬于人）。該部法律辦公室下設(shè)三個咨詢處和一個調(diào)查訴訟處，其中負責咨詢的法律工作人員有96人，負責調(diào)查訴訟的有22人。法律辦公室的工作是保證貿(mào)工部依法履行職責。從法律咨詢服務(wù)上看，其主要對象是貿(mào)工部所屬各部門、部長級官員、政府其它部委法律機構(gòu)等，法律辦公室要在政府制訂政策之初及時提供咨詢服務(wù)。比如，英國公司盡管享有很大的經(jīng)營自由，但在以下三個方面仍然受到政府監(jiān)控：（1）國內(nèi)角度，如公平競爭、特殊行業(yè)的管制（電力、電信、液化氣、水、郵政、電訊、電子設(shè)備、原子能等）、消費者合法權(quán)益、進出口管理、標準化等；（2）歐盟角度，涉及私有化、企業(yè)兼并和與政府有關(guān)的法律案件，可直接提交歐盟審理；此外還包括與WTO的關(guān)系，英國公司要遵守有關(guān)規(guī)定；（3）涉及其他公共事業(yè)角度，如土地、衛(wèi)生健康、金融保險等。法律辦公室通過法律咨詢服務(wù)，為決策人從法律的角度進行論證，防止越權(quán)等違法行為的發(fā)生，從而確保貿(mào)工部在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對上述三個方面作出決定，依法行使職權(quán)。

從行政訴訟上看，法律辦公室的工作重點是保證行政執(zhí)法中法律程序得到遵守。比如，英國行政法律程序強調(diào)：公司、個人提起的訴訟必須有足夠的證據(jù)，證明爭議部分確實存在；原告、被告均要求提供書面材料；開庭時要有2-3名法官參加，當事人雙方就證據(jù)、法律依據(jù)等展開辨論。如何遵守并做好這些程序要求，需要法律辦公室嚴格把關(guān)。在涉及歐盟法律時，法律辦公室還要特別關(guān)注英國企業(yè)商貿(mào)權(quán)益的維護。在與WTO的關(guān)系上，貿(mào)工部是作為英國的主要決策部門之一開展工作的，法律辦公室的職責是依法維護英國公司和國家利益。

（三）政府行政管理中的合同方式

英國政府在機構(gòu)改革、精簡人員的過程中，為了把公共服務(wù)職能更好地推向市場，在政府內(nèi)部廣泛采用了合同方式，保證了行政管理的規(guī)范和完善。英國的學(xué)者、官員乃至行業(yè)協(xié)會均對此做法給予肯定，有的人甚至贊譽有加，這是我們在培訓(xùn)考察中感受特別突出的一點。

1．合同方式在行政管理中的運用范圍。英國是高稅收、高福利國家，英國國民生產(chǎn)總值的40％是由政府投資產(chǎn)生的。國家的宏觀調(diào)控除采用稅率、利率等經(jīng)濟杠桿外，主要由政府部門制定政策來實施。而政府機關(guān)落實這些政策以及對一些公共事業(yè)（如高速公路、國家級供水、供電系統(tǒng)、石油管線的鋪設(shè)等）的管理，一般都通過與企業(yè)簽訂合同的方式來實現(xiàn)。從高速公路的監(jiān)管到英中兩國政府有關(guān)部門共同舉辦“深圳高科技活動”，他們均按照嚴密的法律運作機制，與當事人簽訂合同，進行規(guī)范化管理。這種合同的簽訂是政府作為平等民事主體與企業(yè)之間發(fā)生的經(jīng)濟法律關(guān)系。政府通過合同明確規(guī)定企業(yè)的義務(wù)和責任，確定項目所應(yīng)達到的指標，并根據(jù)嚴格的監(jiān)督和檢查，分階段履行自身承擔的付費義務(wù)。

2．運用合同方式的特點。政府行政機關(guān)通過采用與企業(yè)簽訂合同的方式，合理使用公共資金，同時加強管理、監(jiān)督。其特點是：第一，政府機關(guān)對財政資金的使用公開、透明。對于國家重點扶持或者重大公共項目，通過合同規(guī)定了明確、具體、公開的項目指標，公務(wù)員只是執(zhí)行合同，基本沒有自由裁量權(quán)。第二，對公務(wù)員要求較高。公務(wù)員不能僅是“通才”，而應(yīng)當具有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識和法律知識；不僅要知曉企業(yè)是否符合條件，而且應(yīng)當懂得企業(yè)如何能實現(xiàn)項目指標；此外，合同的談判和制定，本身就是一種法律行為，公務(wù)員要依據(jù)相應(yīng)法律進行。第三，有效運用招標體制。政府采用招標方式選擇企業(yè)，企業(yè)通過競標爭取項目合同。為增強市場競爭力，企業(yè)會千方百計地降低成本，提高質(zhì)量，從而在政府財政資金的運用中形成了一種良性競爭機制。第四，有利于實施有效的監(jiān)督機制。一是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。合同談判與合同簽訂職能分設(shè)，分別由不同崗位的公務(wù)員實施，避免了暗箱作，同時責任明確；二是行政機關(guān)對合同項目的監(jiān)督。行政機關(guān)按照合同條款對項目的質(zhì)量和進度實施監(jiān)督，公眾也可以對項目進行監(jiān)督和舉報，行政機關(guān)根據(jù)監(jiān)督結(jié)果和公眾的舉報，對項目采取分期付款方式進行有效控制。第五，有利于對公務(wù)員的考核和評價。在項目合同管理中，公務(wù)員不僅負責合同的簽訂，而且要負責合同的履行，項目的最后落實情況，直接反映了公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力和水平，成為考核和評價公務(wù)員業(yè)績的硬指標。

總之，英國政府和公眾普遍認為，在國家宏觀經(jīng)濟政策實施和公共事業(yè)管理中，通過合同方式增強了政府對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響力、對公共事業(yè)的管理能力和對市場運作的監(jiān)督能力。

（四）政府部門之外的獨立機構(gòu)

在英國政府組織結(jié)構(gòu)中，政府部門之外的獨立機構(gòu)是一個非常特別、作用突出的序列。目前，英國有130多個獨立機構(gòu)，大多設(shè)立于90年代，這些獨立機構(gòu)規(guī)模不大，專業(yè)性較強，人員精干，效率較高，成為英國政府行政的一個特色。

1．獨立機構(gòu)的起源及性質(zhì)。1968年英國工黨的一份剖析國防部組織結(jié)構(gòu)的報告提出，國防部部長是通才而不是專家，由于缺乏專業(yè)技術(shù)人才，影響了國防部行政管理效果，因此建議增加專家管理。撒切爾政府采納了這個建議，在調(diào)整經(jīng)濟政策、推進政府管理方式轉(zhuǎn)變時，將工商界專業(yè)性人士吸納到政府中，同時將各部門專業(yè)性、技術(shù)性較強的業(yè)務(wù)獨立出來，按市場化模式運作，成立具有一定特殊職能的獨立機構(gòu)。獨立機構(gòu)的性質(zhì)屬于行政機構(gòu)，其主管人員由所隸屬的政府部門的部長（或大臣）任命，其工作人員大部分是公務(wù)員，也有一定比例的非公務(wù)員。獨立機構(gòu)的經(jīng)費由議會提供，以保證獨立機構(gòu)區(qū)別于政府部門的相對獨立性。

實踐中，鑒于獨立機構(gòu)的主管人員由所隸屬的政府部門的部長（大臣）任命，因此其應(yīng)向部長（大臣）負責。但長期以來，由于獨立機構(gòu)業(yè)務(wù)的專業(yè)性，在議會問及獨立機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的問題時，一般是由獨立機構(gòu)直接向議會報告，而不是由其隸屬的部門報告，因而在議會、政府部門、獨立機構(gòu)之間產(chǎn)生了矛盾，英國議會也對此有一定爭議。因為按照英國政府的管理體制，應(yīng)當由部長向議會報告（大臣）工作。為了解決這類矛盾，英國最近規(guī)定，獨立機構(gòu)不能出席議會會議，所涉及問題一律由政府部門部長（大臣）向議會報告，政府部門同時對獨立機構(gòu)的運營負有監(jiān)管責任。

2．英國貿(mào)工部的獨立機構(gòu)情況。該部主要設(shè)有6個獨立機構(gòu)：公司協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責公司注冊、收集法定文件、向公司提供有用資料等方面的工作；雇傭法庭服務(wù)機構(gòu)，對企業(yè)和雇員向法庭起訴提供行政幫助；破產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)，負責破產(chǎn)、清算方面的事務(wù)、為制訂破產(chǎn)政策提供建議；國家計量、測量辦公室，負責貿(mào)易方面的計量、測量、標定工作；專利辦公室，負責專利、商標、設(shè)計等知識產(chǎn)權(quán)的管理；無線通信機構(gòu)，負責管理有關(guān)無線電訊業(yè)務(wù)。

二、關(guān)于英國行政法律制度和維護公平競爭的行政機制

（一）英國行政法律制度的特點

英國傳統(tǒng)法學(xué)中行政法不是一個單獨的部門，它雖然屬于公法的范疇，但這種公法與大陸法系國家相比，具有濃厚的私法色彩，既缺乏明確而獨立的公法體系，也沒有統(tǒng)一審理這類公法爭議的行政法院。我們在培訓(xùn)中了解到，英國法院在受理行政訴訟時適用一般的法律規(guī)則，即行政機關(guān)和公民之間的法律關(guān)系適用公民之間法律關(guān)系適用的法律。長期以來，英國行政訴訟和民事訴訟一樣，都由普通法院管轄。但值得注意的是，近年來，隨著行政管理的專業(yè)化和政府職能的法定化，英國法院成立了行政法庭，并明確了較高的層級管轄。

英國行政法的淵源包括：憲法原則，普通法精神，大量的習(xí)慣法和司法審查判例、國內(nèi)成文法和歐共體（歐盟，下同）法。歐共體法中有關(guān)條約、法規(guī)可以直接適用，如《羅馬條約》、《歐洲共同體法1972》等，而歐共體的法令則不能直接適用，必須按其精神制定國內(nèi)法。

英國法院的組織結(jié)構(gòu)主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上訴法院、上議院（最高法院）以及歐共體初級法院、歐共體法院。其中行政案件一律由高等法院的行政法庭負責審理（類似于我國的一審），當事人對審理結(jié)果不服的，可以上訴至上訴法院，再不服還可以上訴至上議院。

英國行政司法審查制度，比較典型地體現(xiàn)出其行政法的特點。在這次培訓(xùn)考察中，我們通過了解其具體內(nèi)容和做法，對英國行政法治的基礎(chǔ)、特別是行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督有了一定的了解。

（二）英國行政司法審查制度

英國行政司法制度是指英國公民、企業(yè)的合法權(quán)益受到行政機關(guān)或者其他行使公共權(quán)力的組織或個人侵害時，向法院請求司法救濟的法律制度。其中司法審查是英國行政法的核心問題。

1．司法審查的基本情況。英國行政司法審查是由高等法院對負責行使公共職責或權(quán)力的團體或個人進行的司法監(jiān)督，主要是針對行政機關(guān)或法院作出決定的過程，而不是看其決定本身。高等法院有25名專職法官負責處理行政案件，具體由行政法庭進行審理。行政法庭每年審理的行政案件有5300多件，其中4400多個案件與司法審查有關(guān)。

2．司法審查的條件、依據(jù)。司法審查的條件主要有兩方面：一是司法審查的對象必須是行使公共職責或職能的團體或個人。同時，如果存在其他法律救濟方式，法院通常不會準予司法審查。二是司法審查的申請人要有“足夠的利害關(guān)系”。提出司法審查有四個依據(jù)：（1）不合法。行政機關(guān)或法院在行使權(quán)力或履行職責時違反了法律規(guī)定，如無權(quán)作出決定或超越職權(quán)范圍行使權(quán)力均為不合法。（2）程序不當。即違反自然公正法則、程序不公或不符合法定程序要求。自然公正法則包括由不具偏見的機構(gòu)進行公平審理，為每一方提供足夠機會陳述自己的觀點。（3）不合理。一般情況下，如果這個決定是合理的，法院不干涉行政機關(guān)作出的決定。（4）違反人權(quán)。行政機關(guān)或法院的決定不能違反歐洲人權(quán)公約和英國人權(quán)法。

3．司法審查的程序。（1）提起訴訟。起訴人必須遵守訴前行為議定書，根據(jù)英國民事訴訟程序規(guī)定，民事訴訟開始前，必須經(jīng)過一個程序，即雙方當事人相互交換信息，協(xié)商、和解。如果通過該程序能解決問題，就可以避免訴訟。申請人在提起司法審查訴訟前，也應(yīng)寫信給政府機關(guān)，告訴其起訴的依據(jù)和理由，使行政機關(guān)有時間作出解釋或改變其決定。（2）許可。法官一般在審查申請人提交的文件后（未聽取口頭陳述前），決定是否給予提起司法審查的許可。實際上很多司法審查案件在這一階段就被終止了，每年4400多司法審查案件中只有20xx多件正式進入審查過程。如果法院拒絕給予許可，或所給予的許可附帶一定條件，申請人可以要求法院開庭聽取口頭陳述，重新考慮其決定。如果法官聽取口頭陳述后仍拒絕給予許可，申請人可以在7天內(nèi)向上訴法院上訴。如果上訴法院仍拒絕許可，申請人就不能再上訴了。一個案件從提起到許可大約要8個星期時間。（3）審理。司法審查案件一般由高等法院一名法官公開開庭審理，法官主要審查雙方提交的書面文件及證據(jù)，聽取雙方律師的陳述。如各方同意，法院可決定以不開庭方式審理案件。一個案件從許可到審理結(jié)束大約要20個星期時間。

（4）上訴。上訴法院在審查上訴申請時，只針對原審法官是否有法律適用錯誤進行審查，而不再審查案件事實本身。

（三）英國市場競爭立法和競爭委員會（CopetitionCommiion）

英國是一個判例法國家，區(qū)別于大陸法系國家的成文法。但在反壟斷和維護市場公平競爭方面，英國成文法已有50多年的歷史。

1．反壟斷的政府機構(gòu)。1948年英國議會通過了專門法案，成立了調(diào)查壟斷和企業(yè)合并問題的機構(gòu)――壟斷與合并委員會（MMC），專門負責調(diào)查公共事業(yè)管理機構(gòu)提出的有關(guān)壟斷與其企業(yè)合并的案件（如有關(guān)通訊、燃氣、水、電力等方面），并向政府和有關(guān)管理機構(gòu)提交調(diào)查報告，由政府作出決定。九十年代又在此基礎(chǔ)上改組成立了專門的競爭管理機構(gòu)。

2．維護公平競爭立法。1998年英國通過了競爭法案，主要包括三方面內(nèi)容：一是將英國競爭法律制度與歐洲委員會的有關(guān)法律相銜接；二是賦予政府競爭管理機構(gòu)新的權(quán)利，如有權(quán)調(diào)查卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭的行為，有權(quán)對被認定有阻礙競爭行為的企業(yè)處以年營業(yè)額10％以下的罰款等；三是成立了競爭委員會上訴法庭。此外，競爭法案還規(guī)定，競爭委員會由政府提供經(jīng)費，向議會負責。

3．競爭委員會。英國新的競爭法案把MMC和新成立的上訴法庭合并成立了現(xiàn)在的競爭委員會（CC）。其主要職責是：對政府、公平貿(mào)易辦公室和公共事業(yè)管理機構(gòu)提出的的有關(guān)壟斷和有礙公平競爭的企業(yè)合并等案件進行調(diào)查，并提出報告。該競爭法案同時明確規(guī)定，由英國貿(mào)工部對競爭委員會進行監(jiān)督。競爭委員會委員有50名，任期3年，可重復(fù)連任，由國家貿(mào)工秘書負責任命。競爭委員會的最高權(quán)利機構(gòu)是董事會。董事會下設(shè)三個機構(gòu)：一是由董事會主席直接負責的調(diào)查機構(gòu)，負責對各案件的調(diào)查和報告的起草、提交、公布與出版；二是由董事會成員負責的上訴法庭，負責審理對公平貿(mào)易辦公室及其他管理機構(gòu)作出的有關(guān)卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭行為處理決定不服而上訴的案件；三是由董事會成員任行政長官的行政管理機構(gòu)，主要負責專業(yè)組、案件組、戰(zhàn)略計劃、上訴案件的日常管理和后勤服務(wù)。

4．競爭委員會工作程序。（1）對每個案件組成專門調(diào)查組，委員會工作人員分別參加各調(diào)查組的工作；（2）進行事實調(diào)查，包括由相關(guān)利益團體提供證據(jù)、聽取被調(diào)查主體的陳述；（3）根據(jù)調(diào)查的有關(guān)情況、事實、證據(jù)進行綜合分析；（4）就是否有損公眾利益作出結(jié)論；（5）提出糾正措施，包括禁止合并、要求拆分業(yè)務(wù)、價格控制等；（6）起草、提交調(diào)查報告；（7）出版、公布調(diào)查報告，并接受議會、媒體的質(zhì)疑。被調(diào)查對象和相關(guān)利益團體如果對競爭委員會的結(jié)論不服，可以向法院提起行政訴訟。法院如果認為競爭委員會報告不合理、行為違法或者報告的措施不當，有權(quán)推翻報告結(jié)論。

除競爭委員會外，英國還有公平貿(mào)易辦公室作為處理競爭與壟斷一般性問題的行政機構(gòu)。一般說來，競爭案件首先由公平貿(mào)易辦公室進行審理，只有在案件比較復(fù)雜時，公平貿(mào)易辦公室才提交競爭委員會進一步調(diào)查。2001年，公平貿(mào)易辦公室涉及的企業(yè)合并案件有300多個，其中只有5個案件提交競爭委員會處理。

據(jù)了解，英國將于明年4月出臺新修訂的競爭法案。屆時將依法賦予競爭委員會對所調(diào)查案件的決定權(quán)，而不僅僅是提交調(diào)查報告。同時，對調(diào)查內(nèi)容和標準也將作出新規(guī)定，重點是調(diào)查認定企業(yè)合并是否會導(dǎo)致實質(zhì)性的減弱競爭；調(diào)查認定是否存在阻礙、限制或者扭曲市場競爭的可能等。

三、幾點啟示與建議

英國政府的行政方式，特別是在行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督方面的做法具有一定的特色。盡管我國的國體、政體、所有制結(jié)構(gòu)、法律體系以及所處的發(fā)展階段與英國相比有很大不同，但從政府管理經(jīng)濟的方式和手段來看，他們的許多做法和經(jīng)驗，為我國深化行政體制改革、加強經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督、推進經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)依法行政等，提供了頗有價值的啟示。

（一）進一步深化行政審批制度改革，應(yīng)該結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索政府管理經(jīng)濟的新方式

近年來，英國政府廣泛運用合同方式規(guī)范行政管理的做法是很有創(chuàng)意和特色的。我國在進行行政審批項目清理和制度改革時，從上至下都把精減行政審批項目作為主要目標，這在近期是十分必要的。但也應(yīng)該看到，我們還未能真正實現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。因此，在下一步深化行政審批制度改革的過程中，特別是在對經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域取消47項行政審批后，如何有效地保證政府對經(jīng)貿(mào)活動的必要調(diào)節(jié)和監(jiān)管，需要進行新的探索。借鑒英國政府多種手段并舉的經(jīng)驗，我們應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，堅決摒棄計劃經(jīng)濟體制下形成的量大面廣的政府管制、審批的陳舊方法，樹立市場經(jīng)濟的新理念，使經(jīng)貿(mào)行政管理職能轉(zhuǎn)變的重點，以是否符合和促進先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求為衡量標準，真正集中到充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用、維護公平競爭、調(diào)動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性上來，主要依靠經(jīng)濟、法律手段的靈活運用，在產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)貿(mào)立法引導(dǎo)、稅收杠桿調(diào)節(jié)、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督以及政府采購、合同招標等方面探索新途徑。

（二）加強經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)該高度重視公務(wù)員的隊伍建設(shè)

借鑒英國公務(wù)員管理的經(jīng)驗，加強我國經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)公務(wù)員隊伍的培訓(xùn)與監(jiān)督，不斷提高經(jīng)貿(mào)執(zhí)法隊伍政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)特別是法律素質(zhì)，這是做好經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的組織保障。一是要建立和完善公務(wù)員知識更新和專業(yè)培訓(xùn)制度，尤其是對具有行政審批、審核、核準、備案等職責的行政執(zhí)法人員，要實行培訓(xùn)考核制度。二是要加強對公員務(wù)執(zhí)法隊伍的監(jiān)督，通過建立經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法責任制，明確各級行政管理人員的執(zhí)法責任；確立內(nèi)部機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法責任及執(zhí)法目標；制定對內(nèi)部機構(gòu)和執(zhí)法人員完成執(zhí)法職責的考核辦法，舉報、控告的受理、查處辦法等。三是應(yīng)建立行政責任追究制度。

（三）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，應(yīng)該重視強化執(zhí)法監(jiān)督管理體系的建設(shè)

英國行政執(zhí)法監(jiān)督體系完備，各方面形成監(jiān)督合力，很值得借鑒。結(jié)合我國經(jīng)貿(mào)行政的實際情況，建議做好三方面工作：一是在內(nèi)部監(jiān)督方面，注意發(fā)揮行政部門內(nèi)法律機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督作用。要盡快制定《經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》，切實推進經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)的依法行政，保證經(jīng)貿(mào)法規(guī)、政策和領(lǐng)導(dǎo)決策的合法性和科學(xué)性，做好行政復(fù)議、行政應(yīng)訟工作；二是在外部監(jiān)督方面，自覺接受人大、政協(xié)和司法監(jiān)督。經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法必須經(jīng)得起司法審查，同時還應(yīng)設(shè)立并公布舉報電話和舉報信箱，明確專門的工作程序，及時處理行政執(zhí)法相對人和社會公眾的投訴。英國行政法庭是一個獨立系統(tǒng)，不隸屬于任何地方法院，這樣更有利于保證法院行政審判的公正性。我國行政案件數(shù)量大、情況復(fù)雜，為了搞好司法審查，建議有關(guān)部門研究并推進司法改革，可以考慮設(shè)立專門的行政法院系統(tǒng)。三是輿論監(jiān)督方面，要重視現(xiàn)代社會行政管理的發(fā)展趨勢和特點，適應(yīng)政務(wù)公開的要求，允許新聞界更多地介入經(jīng)濟行政管理領(lǐng)域，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，褒正抨邪，反腐促廉。查字典版權(quán)所有

政協(xié)考察報告范文5

關(guān)鍵詞：留守兒童；受保護權(quán)；受教育權(quán)；參與權(quán)

中圖分類號：G61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0262-03

“留守兒童”并非一個法律上固有概念，學(xué)理上對其范圍界定并不統(tǒng)一。有人認為，留守兒童是“父母雙方或一方流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母雙方共同生活在一起的17周歲及以下的兒童”[1]；有人認為，留守兒童是“指被調(diào)查時由于父母雙方或一方每年在外務(wù)工時間累計達6個月及以上，而被留在農(nóng)村地區(qū)交由父母單方、祖輩、他人照顧或無人照顧的兒童”[2]。事實上，農(nóng)村留守兒童就是父母雙方或一方進城或到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)務(wù)工而被留在老家的未成年人。

由于不同學(xué)者的認識與計算方法不同，因而留守兒童的規(guī)模到底怎樣，沒有一致意見。而且這一群體范圍和數(shù)量變化大、變化快，父母雙方或一方在外務(wù)工時稱之為留守兒童，父母回家期間或長或短，接孩子到城里生活時間亦或長或短，這時就不能稱之為留守兒童或稱之為遷移或流動兒童。根據(jù)全國婦聯(lián)2008年2月的《全國留守兒童狀況研究報告》顯示，全國農(nóng)村留守兒童約有5 800萬人?！霸谝恍﹦趧恿敵龃笫?，農(nóng)村留守兒童占當?shù)貎和倲?shù)的18% — 20%?！盵3]有學(xué)者統(tǒng)計，“我國現(xiàn)有流動人口過1.3億，在安徽、河南、四川等一些地區(qū)留守兒童已經(jīng)達到當?shù)貎和?0%。”[4]筆者所在的黑龍江省伊春市是一個有百萬人囗的城市，據(jù)統(tǒng)計“共有留守流動兒童7 230名，其中農(nóng)村2 422名、城鎮(zhèn)4 808名（鐵力市1 950名，嘉蔭縣472名）；父親外出打工的3 695名，母親外出打工的1594名，雙親均外出打工的1 941名；由隔代監(jiān)護的1 462名，其他親屬監(jiān)護的437名，獨自生活的16名，寄宿生189名，其余的為父或母單方監(jiān)護的?！雹龠@些兒童是中國兒童群體中的一員，自然享有兒童的一切權(quán)利，并且作為“留守”兒童，其特殊身份要求得到更多的關(guān)注與保護，而實際的情況卻不容樂觀。

一、留守兒童的權(quán)益現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行立法中，涉及兒童權(quán)利的有《憲法》、《民法通則》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《未成年人保護法》、《婦女兒童權(quán)益保障法》、《母嬰保健法》和《收養(yǎng)法》等多部法律，聯(lián)合國1989通過了《兒童權(quán)利公約》，涵蓋所有人權(quán)范疇，保障兒童在經(jīng)濟、政治、文化和社會中生活中的各項權(quán)利，確立了“兒童最大利益”原則，我國是締約國之一。公約和國內(nèi)立法比較全面地總結(jié)和規(guī)定了兒童最根本的權(quán)利包括生存權(quán)（生命權(quán)和健康權(quán)）、受保護權(quán)（不危害自身發(fā)展、被保護和照料的權(quán)利）、發(fā)展權(quán)（發(fā)展體能和智能的權(quán)利）和參與權(quán)（參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利）。觀察我國留守兒童現(xiàn)狀，作為兒童中的特殊群體，這幾項核心權(quán)利都存在不同程度的缺失和受損情況。

（一）受保護不周

留守兒童受保護與照料主要來自于家庭，來自于監(jiān)護人?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定了監(jiān)護制度，對缺乏行為能力的人給予監(jiān)督和照顧，“目的是保護無民事行為能力人和限制民事行為能力人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定?！盵5]根據(jù)立法，未成年人的監(jiān)護人是未成年人的父母。而留守兒童的父母長年在外，相當長的時間不回家探望和履行其他義務(wù)，因此，“留守兒童的監(jiān)護就出現(xiàn)了四種情況，即隔代（祖輩）監(jiān)護、單親（父親或母親）監(jiān)護、上代（親戚或鄰居）監(jiān)護和同輩（哥哥姐姐或自我）監(jiān)護”[6]，其中，以單親監(jiān)護和隔代監(jiān)護最為常見。單親監(jiān)護是指父母一方外出務(wù)工而由另一方在家行使監(jiān)護職責的一種監(jiān)護方式。與我國男主外女主內(nèi)的社會傳統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，絕大部分單親監(jiān)護是母親在家行使監(jiān)護權(quán)。隔代監(jiān)護的祖父母、外祖父母一般年事已高，觀念陳舊，溺愛父母不在身邊的孫輩。無論是哪種監(jiān)護方式，監(jiān)護人忙于生計，通常沒有時間和精力去管理孩子，也沒有能力按照現(xiàn)代科學(xué)的標準引導(dǎo)孩子形成健康的生活方式，與孩子間心靈溝通與交流十分有限，存在只生不“養(yǎng)”的現(xiàn)象。

（二）生命權(quán)與健康權(quán)受損

監(jiān)護不力直接后果就是留守兒童的生命健康權(quán)缺乏保障。由于監(jiān)護人的忽視和力所不及，以及兒童行為能力的限制，對危險的事情缺乏理性的判斷和行動控制，容易形成一些安全隱患，做家務(wù)時受傷和做農(nóng)活時受傷的情況大量存在。一項調(diào)查表明，“獨自在家發(fā)生危險、偷跑出去玩耍發(fā)生危險和生病沒有及時治療導(dǎo)致病情嚴重都說明了留守兒童生命健康權(quán)存在危險?！盵7]

尤其應(yīng)該引起足夠重視的是留守兒童的心理健康問題。與父母長時間的分離，使留守兒童的安全感普遍降低、親情得不到滿足，一些留守兒童心理和情感的發(fā)展受到負面影響，容易形成情感冷漠、內(nèi)心封閉、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障礙。同時，農(nóng)村大量的監(jiān)護人文化水平很低，談不上用什么先進的教育理念來教育留守兒童，在處理孩子不聽話或與自己意見相左的問題時，通常習(xí)慣性地采取暴力方式，這往往會加劇兒童的逆反心理。沒有了正確的引導(dǎo)，留守兒童的人生觀、價值觀容易發(fā)生偏離。

（三）受教育權(quán)得不到保障

受教育權(quán)是兒童發(fā)展權(quán)中的核心內(nèi)容。留守兒童信息貧困、娛樂內(nèi)容貧乏、思想及個性發(fā)展受限，源頭是教育權(quán)受損，尤其是教育平等權(quán)受損嚴重。受教育平等權(quán)是指留守兒童依法享有國家、社會提供的平等的教育資源及均等教育機會的權(quán)利。留守兒童在農(nóng)村的教育環(huán)境無法同城市的同齡人相比，能獲取的教育資源非常有限，其教育公平權(quán)大大受損。學(xué)齡兒童全部得到適時的教育無法實現(xiàn)，“14周歲留守兒童的在校率僅為88%，他們甚至不能享受到真正的‘保底教育’?！盵8] 留守兒童成為失學(xué)兒童的主體，教育公平在城鄉(xiāng)之間完全不公平?！皳?jù)湖南省一份農(nóng)村留守兒童調(diào)查報告顯示，51.3%的留守學(xué)生認為學(xué)習(xí)無用，希望輟學(xué)?！盵9]

二、留守兒童權(quán)益保障的障礙與根源

（一）監(jiān)護制度不健全

我國民事立法中有關(guān)監(jiān)護的規(guī)定散見在《民法通則》、《婚姻法》和《未成年人保護法》等多部法律中，無系統(tǒng)化的規(guī)定。只是概括地規(guī)定了父母對子女有管教保護的權(quán)利義務(wù)，但對留守兒童父母長期在外產(chǎn)生的問題，沒有相應(yīng)的解決方案。監(jiān)護關(guān)系只有在原監(jiān)護人死亡、喪失監(jiān)護能力以及監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或侵害被監(jiān)護人合法權(quán)益的情況下才可以變更，但立法沒有說明監(jiān)護能力有無的判斷標準和不履行監(jiān)護職責的法定情形，因此，實踐中我們無法確認年老體弱多病的（外）祖父母有無監(jiān)護能力。立法雖然對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責規(guī)定了原則性的要求，但單獨一個人支撐家庭生活的監(jiān)護人是否盡到了監(jiān)護職責？立法既沒有規(guī)定誰是監(jiān)督主體，也沒有規(guī)定具體的監(jiān)督標準。侵犯被監(jiān)護兒童的責任僅限于賠償損失，沒有規(guī)定具體的懲戒措施，總體上看對監(jiān)護行為沒有一個有效的監(jiān)督機制和責任追究制，造成了農(nóng)村留守兒童監(jiān)護不力的現(xiàn)象。

（二）有關(guān)教育法律法規(guī)貫徹不力

《中華人民共和國憲法》對公民的受教育權(quán)作了明確的規(guī)定，《教育法》和《義務(wù)教育法》也分別規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。尤其是2006年9月1日開始實施的新《義務(wù)教育法》，明確規(guī)定在全國農(nóng)村從2006年到2007年兩年時間內(nèi)要全部免除學(xué)費、雜費的義務(wù)教育，這是我國教育發(fā)展史上的一個重要里程碑。但是，對進城務(wù)工的農(nóng)民工子女而言，他們可能仍將難以改變留守狀態(tài)，因為這些法律規(guī)定包含許多倡導(dǎo)性原則和社會工作安排，缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范，被相當多的人看作是“軟法”[10]，即這類立法往往不能直接通過法院裁決或者由其他國家強制力量實施，而是需要不同的社會力量參與和配合才能得到落實，其實更容易落空，所以受到輕視，貫徹實施過程中落實不到位，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育不合格，完不成教育任務(wù)，沒有質(zhì)量，這是普遍存在的問題。

（三）自我意識、權(quán)利主體認知的缺失

兒童也是社會的一員，有充分的參與社會生活、自由實現(xiàn)自己愿望的權(quán)利，雖礙于行為能力的限制，一部分權(quán)利是由其法定人代為行使，但不能否認兒童是權(quán)利主體。在農(nóng)村，兒童的法律權(quán)利意識、自我存在的價值認識非常缺乏。參與權(quán)是《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定的一項核心權(quán)利，是指留守兒童有權(quán)自由、自愿地表達觀點進行決策或?qū)嵤┬袆?，以實現(xiàn)自身及其他兒童利益并確保其權(quán)利實現(xiàn)的權(quán)利。參與權(quán)也是《未成年保護法》修訂時新增的權(quán)利種類。而我國教育的實際情況是，傳統(tǒng)上的好孩子是“聽話”的孩子，兒童的自我意識與權(quán)利意識薄弱，尤其在農(nóng)村，參與權(quán)的了解不多，更不要談權(quán)利的實現(xiàn)了。

三、留守兒童權(quán)益保障的法律機制

（一）更新觀念是保障留守兒童法律權(quán)益的基礎(chǔ)

我國雖然有眾多關(guān)于兒童權(quán)利的立法內(nèi)容，但比較分散，且囿于“軟法”限制，對兒童的保護缺乏針對性，保護力度不夠。留守兒童是兒童特殊群體，不僅是被保護的對象，更是同等的保護對象。有很多學(xué)者建議通過立法來解決留守兒童權(quán)益問題[11]，筆者持不同看法。當權(quán)益保護出現(xiàn)問題，習(xí)慣從立法上找出癥結(jié)，這種觀念并不適合留守兒童。首先，留守兒童這一群體雖然龐大，但范圍不確定，處在經(jīng)常變化之中，而且，隨著中國城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)逐漸的改變，這一群體的消失只是時間問題。其次，留守兒童是兒童中的特殊群體，但首先還是兒童，我國現(xiàn)行法律體系對未成年人的權(quán)利保護已經(jīng)有了較為完整的規(guī)定，讓留守兒童與普通孩子有同樣的法律地位、實現(xiàn)同樣的權(quán)利是我們追求的目標，無需再進行單獨的立法，且不談單獨立法一定程度上會導(dǎo)致司法適用的混亂，就是留守兒童本身，其脆弱與敏感的心也會有受到傷害。

（二）完善和健全監(jiān)護制度

很多地區(qū)解決監(jiān)護不力問題主要依賴奉獻精神，倡導(dǎo)成立留守兒童監(jiān)護站、教師指導(dǎo)留守兒童志愿隊，還有愛心媽媽、知心姐姐諸多等活動。這些措施通過呼吁社會力量的介入，雖短期內(nèi)有效果顯現(xiàn)，但難以持續(xù)，難以形成長期保護機制。只有法律，才是最有效途徑和最有力度的舉措。

現(xiàn)行法律體系中，《民法通則》、《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》、《婚姻法》和《未成年人保護法》對監(jiān)護制度做出了基本規(guī)定，但這些規(guī)定的內(nèi)容要得以實現(xiàn)，需要操作中的具體規(guī)范，如監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人的，未成年人該如何保護自己的合法權(quán)益？父母不履行或不能很好履行監(jiān)護責任的，如何處理？未成年人如何實現(xiàn)救濟？這類問題在農(nóng)村留守兒童的案件當中是現(xiàn)實存在并且急需解決的，現(xiàn)有立法缺乏有效的適用性和執(zhí)行力，因此，建立內(nèi)容全面具體和易于操作的監(jiān)護工作規(guī)范勢在必行。

首先，明確和強化父母作為監(jiān)護人的責任。盡管在保護被監(jiān)護人的利益時，可以對被監(jiān)護人的財產(chǎn)進行處分，但從性質(zhì)上看，監(jiān)護更多的內(nèi)容是職責和義務(wù)。對于父母履行監(jiān)護職責不利的，應(yīng)由戶籍地民政部門進行教育，責令其改正。嚴重不合格的父母可以剝奪其監(jiān)護資格。在委托監(jiān)護管理中，要明確受委托監(jiān)護人的職責，落實留守兒童監(jiān)護主體，并落實其教育和管理責任，從法律上保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益。

其次，應(yīng)當配合立法設(shè)立監(jiān)護人監(jiān)督制度。監(jiān)督人有權(quán)利和義務(wù)去了解、調(diào)查留守兒童的監(jiān)護人對孩子是否依法履行職責及有無侵害其合法權(quán)益的情況，發(fā)現(xiàn)不履行職責或履行職責中侵害孩子合法權(quán)益的，“監(jiān)督人應(yīng)當采取勸解、制止、教育、向有關(guān)部門報告和報案等措施，以便使孩子的權(quán)益能夠及時被關(guān)注和保護，避免留守兒童的權(quán)利被忽視或處于事實上無人監(jiān)護的狀態(tài)?！盵12]

監(jiān)督人的選任與責任必須有明確的規(guī)定，建議由民政部門牽頭，包括由司法行政、教育、衛(wèi)生、、勞動婦聯(lián)等機關(guān)和團體的人員組成監(jiān)督人隊伍。

最后，介入國家公權(quán)力，構(gòu)建國家監(jiān)護制度。在國家民政機關(guān)管理下設(shè)監(jiān)護機構(gòu)，代表國家行使監(jiān)護權(quán)。在現(xiàn)行體制下，可以考慮將政府的福利院或管理部門作為國家監(jiān)護機構(gòu)。

（三）確保受教育權(quán)的實現(xiàn)

受教育權(quán)是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利。留守兒童應(yīng)當享有受教育權(quán)并由國家保障實現(xiàn)該權(quán)利，這也是留守兒童享有其他發(fā)展權(quán)的前提和基礎(chǔ)。換言之，國家必須保證留守兒童享有接受文化教育的機會和獲得各項發(fā)展的權(quán)利。我國“十二五”規(guī)劃明確提出，要在2020年以前實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化，并著重提出要實現(xiàn)更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育。龐大的留守兒童群體是考量和決定我國能否實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵人群。

1.加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入，保障留守兒童擁有與城市兒童同樣的教育資源?，F(xiàn)有的《義務(wù)教育法》雖然明確規(guī)定，在教育投入上“向農(nóng)村傾斜”、“均衡安排”，但這些詞匯的含義很模糊，操作中農(nóng)村留守兒童的教育投入并不能被充分關(guān)注，反而是照顧不足。改變這種狀況，實現(xiàn)對農(nóng)村義務(wù)教育的財政支持，各地方要根據(jù)財力，細化《義務(wù)教育法》的規(guī)定，明確各級政府對教育投入比例、拔款方式和時間以及不能完成投入的責任，細化規(guī)則報上一級政府備案，作為考核和監(jiān)督依據(jù)。

2.加強農(nóng)村教師培訓(xùn)力度，提高留守兒童師資水平。《義務(wù)教育法》規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)工作，這僅僅是一條政策性指引。僅靠教育熱情與無私奉獻，不能真正提升教學(xué)質(zhì)量。政府應(yīng)當完善教師培訓(xùn)與引進城市教師制度，也可以參考城市內(nèi)同類教師跨學(xué)校流動的做法，讓農(nóng)村留守兒童真正享受到優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源。

3.逐步打破城鄉(xiāng)戶籍的二元格局，破解留守兒童升學(xué)困境。很多地方在推廣城市化過程中，將學(xué)校進城作為施政目標，不僅撤并高中進城，初中也進入縣城，“鄉(xiāng)村學(xué)校正靜悄悄地走向集體消亡”[13]。留守兒童上中學(xué)已經(jīng)越來越難，即使順利完成義務(wù)教育，年齡大約是15周歲，尚未達到最低的法定勞動年齡。孩子們希望進入中等或高等職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)，但家庭難以承擔沉重的經(jīng)濟壓力；想考入高中卻面臨成績普通，高額的擇校費用和學(xué)校數(shù)量不足的問題。留守兒童通常很難就讀全日制高中，繼而失去參加高考并升入大學(xué)的可能。給留守兒童一個平等的戶籍身份，為真正實現(xiàn)惠及全民的公平教育創(chuàng)造前提條件。

（四）完善兒童參與權(quán)立法

我國的兒童參與權(quán)立法內(nèi)容散見于《民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》等多部法律中，沒有系統(tǒng)規(guī)定。長期以來，由于中國傳統(tǒng)的家長式教育，兒童參與權(quán)更沒有得到學(xué)界和社會的重視。城市兒童通過社團組織、兒童論壇以及人大代表、政協(xié)委員與青少年“面對面”活動，已經(jīng)開始參與社會經(jīng)濟、政治活動。2006年，11名未成年學(xué)生首次參與了地方立法審議。① 而反觀留守兒童，則普遍沒有樹立起參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利意識，其教育大多數(shù)還停留在吃飽、上學(xué)的最低層次，參與權(quán)不被了解也極難實現(xiàn)。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》既然已被中國批準、生效，意味著該公約已被納入國內(nèi)法體系。我們應(yīng)該在其原則指導(dǎo)下，在充分考慮到兒童行為能力的前提下，保障兒童對影響他們的任何事項發(fā)表意見的權(quán)利，全面系統(tǒng)地完善現(xiàn)有參與權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定。

農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護是全社會的責任，法律不僅要確認和保護留守兒童擁有兒童應(yīng)當有的權(quán)利，更要在遵守兒童最大利益原則下，監(jiān)督和督促全社會貫徹落實，踐行國家和政府的義務(wù)，切實保障留守兒童權(quán)益的實現(xiàn)。

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