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政策性金融機(jī)構(gòu)的功能范文1

關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)性金融；金融體系

文章編號(hào)：1003－4625(2008)02－0011－05　中圖分類號(hào)：F830.31　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、政策性金融學(xué)的提出

政策性金融(Poliey-oriented Finance，POF)與商業(yè)性金融是現(xiàn)代金融體系中相互對(duì)稱、平行、并列和互補(bǔ)的兩大基本金融中介。目前，中國(guó)的政策性金融已處于改革與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻和歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，無(wú)論是從理論上還是在實(shí)踐中，都有許多基本而重大的問(wèn)題亟待撥亂反正、整頓梳理。而創(chuàng)建政策性金融學(xué)科，重新認(rèn)識(shí)、界定和全面深入地研究科學(xué)的政策性金融理論，并據(jù)此確立政策性銀行的職能定位和深化政策性銀行改革，重構(gòu)或再構(gòu)造中國(guó)的政策性金融體制，從而按科學(xué)發(fā)展觀實(shí)現(xiàn)政策性金融可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)勢(shì)在必行。

古今中外，政策性金融的實(shí)踐活動(dòng)一直持續(xù)和延伸著。政策性金融與商業(yè)性金融的共生共存，不僅是一個(gè)自然歷史規(guī)律，也是一個(gè)必然的經(jīng)濟(jì)金融規(guī)律，有著一般的經(jīng)濟(jì)金融理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，具有深刻的基本經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)含義。金融史專家孔祥毅教授認(rèn)為(2003)，一部金融史就是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展且受市場(chǎng)規(guī)律支配的歷史，也是政府干預(yù)的歷史。政策性金融作為政府適度介入和干預(yù)的一種有效手段，在金融發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中十分悠久。據(jù)史料記載(宋則行、樊亢，1993)，國(guó)外最早出現(xiàn)的政策性銀行，可能是1462年在意大利帕魯奇亞市開業(yè)的第一家由政府低利向窮人貸款的“公立銀行”(monti dipieta)。但真正開始引人注目是在20世紀(jì)40-60年代，即二戰(zhàn)后政策性金融機(jī)構(gòu)在世界范圍內(nèi)蓬勃興起，被稱為政策性金融發(fā)展的“黃金時(shí)期”。1997年的亞洲金融危機(jī)發(fā)生以后，政策性金融的作用再度為人們所認(rèn)識(shí)和重視。不僅遭受危機(jī)的國(guó)家政府再次要求政策性銀行發(fā)揮重要作用，重整本國(guó)經(jīng)濟(jì)，而且在國(guó)際上，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際政策性金融機(jī)構(gòu)也在發(fā)揮作用，援助和拯救發(fā)生金融危機(jī)的國(guó)家。與此同時(shí)，一些處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家紛紛要求組建政策性金融機(jī)構(gòu)，他們相信，無(wú)論是在工業(yè)化時(shí)期還是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政策性金融都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相連。目前，世界各國(guó)、尤其是每一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，幾乎都建立了不同類型的政策性銀行或非銀行政策性金融機(jī)構(gòu)，有的國(guó)家，如日本、美國(guó)、法國(guó)、印度、巴西等，甚至設(shè)有若干家不同類型的政策性金融機(jī)構(gòu)。

在我國(guó)，早在先秦時(shí)期，就出現(xiàn)了辦理政府信用業(yè)務(wù)、也就是辦理政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)“泉府”，經(jīng)營(yíng)政策性“賒貸”業(yè)務(wù)。泉府也可以說(shuō)是我國(guó)政策性金融最早的組織形式。此后的一兩千年來(lái)，中國(guó)的政策性金融一直以各種形式、在不同的歷史時(shí)期存在著而從未間斷過(guò)。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政策性金融，則是一種不規(guī)范的“超政策性銀行業(yè)務(wù)”(白欽先，1999)。1994年，隨著三大政策性銀行的組建，政策性金融業(yè)務(wù)逐步從各類金融機(jī)構(gòu)或政府部門中分離分立出來(lái)，中國(guó)的政策性金融進(jìn)入了機(jī)構(gòu)專營(yíng)的新的歷史發(fā)展時(shí)期。13年來(lái)，盡管目前我國(guó)政策性金融發(fā)展的還不是很充分，但我國(guó)的政策性銀行在貫徹落實(shí)政府的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、“三農(nóng)”政策、對(duì)外政治經(jīng)濟(jì)政策等方面，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展做出了有目共睹的業(yè)績(jī)。然而，近年來(lái)，由于一些人和機(jī)構(gòu)出于自己的局部利益需要，刻意或故意曲解科學(xué)的政策性金融理論，誤導(dǎo)了有關(guān)決策部門，不僅造成政策層面的混亂，而且導(dǎo)致政策性金融的結(jié)構(gòu)性失衡。主要表現(xiàn)在立法失衡(政策性金融立法嚴(yán)重滯后)、監(jiān)督失衡(政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失)、區(qū)域失衡(欠發(fā)達(dá)地區(qū)政策性金融缺位)、產(chǎn)業(yè)失衡(農(nóng)業(yè)政策性金融功能錯(cuò)位)、機(jī)構(gòu)失衡(在住房、存款保險(xiǎn)等領(lǐng)域有待建立必要的政策性金融機(jī)構(gòu))，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)行為缺位和越位并存等，影響了政策性金融的可持續(xù)發(fā)展，也使得決策層不得不做出深化政策性銀行改革的政策主張。另外，有的政策性銀行，做的主要是政策性金融業(yè)務(wù)，中央及國(guó)家金融監(jiān)管部門也早已明確其為政策性銀行，但在理論上卻不明確承認(rèn)自己是政策性金融機(jī)構(gòu)(曾康霖，2004)。所以，建立健全政策性金融學(xué)科理論體系，深入系統(tǒng)地研究政策性金融科學(xué)理論，以更好地規(guī)范和指導(dǎo)我國(guó)政策性金融的實(shí)踐活動(dòng)，則具有迫切的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

在政策性金融理論研究方面，國(guó)內(nèi)外許多專家學(xué)者從多種視角進(jìn)行了一些探索。其中，作為政策性金融學(xué)科及理論研究的開創(chuàng)者和中國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)首倡者的白欽先教授做出了突出的貢獻(xiàn)。自20世紀(jì)80年代初以來(lái)，白欽先(1999)在諸多相關(guān)系列性研究成果中，比較系統(tǒng)地研究了政策性金融的內(nèi)涵、六大特有功能和理論依據(jù)，將政策性金融提到基本經(jīng)濟(jì)學(xué)金融學(xué)基礎(chǔ)理論的高度，揭示了其深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)含義，并明確提出了在金融體系中，政策性金融與商業(yè)性金融是相互對(duì)稱、平行和并列的兩大金融族類。曾康霖(2004)認(rèn)為，按科學(xué)發(fā)展觀審視我國(guó)金融事業(yè)的發(fā)展，需要多元化的金融制度安排。現(xiàn)階段我國(guó)金融制度需要四類金融，即商業(yè)性金融、政策性金融、互金融和扶貧性金融。郭剛(2002)從財(cái)政學(xué)與金融學(xué)相結(jié)合的視角并以準(zhǔn)公共產(chǎn)品為重要切入口，探討了政策性金融若干基礎(chǔ)性的理論問(wèn)題。譚慶華(2005)基于金融功能觀，分析了政策性金融功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。國(guó)家開發(fā)銀行提出的開發(fā)性金融理論(2004)，雖然沒(méi)有明確而全面地界分開發(fā)性金融的概念，但也是對(duì)政策性金融理論的深化和發(fā)展。在國(guó)外，一般認(rèn)為政策性金融是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷的需要而必然產(chǎn)生和發(fā)展的(Gary ClydeHuPnauer&Rita M.Rodriguez，2001)。W.G.謝波德(W.G.Shephard,1975)從產(chǎn)業(yè)組織論的角度分析了在金融業(yè)寡占的情況下，設(shè)立政策性銀行可以提高金融業(yè)的整體效率。在當(dāng)今世界各國(guó)政策性金融改革發(fā)展的浪潮中，許多知名的政策性金融機(jī)構(gòu)仍然一如既往地聲稱并堅(jiān)持其政策性金融的本質(zhì)屬性(KDB，2004)。目前，日本政府也要求改組后的新的政策性金融機(jī)構(gòu)，必須樹立鮮明的政策性金融的旗幟，充分發(fā)揮其先導(dǎo)性作用(張舒英，2007)。

國(guó)內(nèi)外對(duì)政策性金融概念也有不同的表述，對(duì)政策性金融也有多種稱謂，如國(guó)家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、財(cái)政投融資等(白欽先，1999)。這種多稱謂、不確定性和不規(guī)范性表明，各國(guó)對(duì)這一領(lǐng)域尚缺乏系統(tǒng)的全面的研究。筆者認(rèn)為，政策性金融質(zhì)的規(guī)定性，應(yīng)該是指在一國(guó)政府的支持

和鼓勵(lì)下，以金融資源配置的社會(huì)合理性為目標(biāo)，以政府政策性扶植的強(qiáng)位弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)位弱勢(shì)地區(qū)、強(qiáng)位弱勢(shì)領(lǐng)域、強(qiáng)位弱勢(shì)群體為金融支持對(duì)象，以優(yōu)惠的存貸款利率或信貸、保險(xiǎn)(擔(dān)保)的優(yōu)先可得性及有償性為條件，在專門法律的保障和規(guī)范下而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為。這里，所謂的“強(qiáng)位”，是指關(guān)乎國(guó)計(jì)民生而需政策性金融扶植的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領(lǐng)域和群體，在世界各國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有特殊戰(zhàn)略性的重要地位；所謂“弱勢(shì)”，是指這些政策性融資對(duì)象由于自身的和歷史的種種原因，造成其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下、在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終處于劣勢(shì)和特別弱勢(shì)的狀態(tài)。所以，對(duì)強(qiáng)位弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領(lǐng)域和群體的金融支持，既符合并執(zhí)行了政府的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策、外經(jīng)外貿(mào)政策和社會(huì)發(fā)展政策等宏觀調(diào)控政策，也是政策性金融的“政策性”的集中體現(xiàn)和主要標(biāo)志。作為一種制度，政策性金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體有多種方式，既可以由專門組建的政策性金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)公開招標(biāo)，委托其他金融機(jī)構(gòu)兼營(yíng)。國(guó)內(nèi)外的相關(guān)實(shí)踐證明，采取政策性金融機(jī)構(gòu)專營(yíng)政策性業(yè)務(wù)，效果會(huì)更好(王偉，2006)。

總之，目前學(xué)術(shù)界對(duì)科學(xué)的政策性金融理論研究，缺乏整體性、全面性、系統(tǒng)性、深入性的探究，也沒(méi)有從一個(gè)學(xué)科發(fā)展的理論高度，系統(tǒng)地構(gòu)筑政策性金融理論體系和學(xué)科架構(gòu)。理論要聯(lián)系實(shí)際，但理論更要超前于實(shí)踐，未雨綢繆，以體現(xiàn)理論對(duì)實(shí)踐的引導(dǎo)性、指導(dǎo)性作用，避免在改革發(fā)展中出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳及亡羊補(bǔ)牢等方法論上的失誤。因此，在我國(guó)建立和完善有中國(guó)特色的政策性金融理論體系，促進(jìn)政策性金融學(xué)科建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)迫在眉睫、刻不容緩。

二、政策性金融學(xué)的研究對(duì)象及任務(wù)

根據(jù)以金融資源論為基礎(chǔ)的金融可持續(xù)發(fā)展理論(白欽先，1998)，作為政策性金融學(xué)研究對(duì)象的政策性金融資源，包含著基礎(chǔ)性核心金融資源、實(shí)體性中間金融資源和整體功能性高層金融資源三個(gè)層次的內(nèi)容。

第一，從基礎(chǔ)性核心政策性金融資源來(lái)看，政策性金融學(xué)研究政策性貨幣資本或資金量的高效籌集、融通和合理分配、利用。融資的高效性，體現(xiàn)于資金來(lái)源的充足性、優(yōu)惠性、可得性和穩(wěn)定性，這是政策性金融機(jī)構(gòu)賴以發(fā)揮其功能作用的前提和基礎(chǔ)。微觀層次或基礎(chǔ)層次上政策性金融資源的合理配置，集中體現(xiàn)于對(duì)需要政府政策性扶植的強(qiáng)位弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)領(lǐng)域和弱勢(shì)群體，按照信用原則和特殊的金融規(guī)則提供貸款、保險(xiǎn)、擔(dān)保和投融資服務(wù)。

第二，從實(shí)體性中間政策性金融資源來(lái)看，政策性金融學(xué)研究政策性金融組織體系和金融工具體系兩大類，大體上與戈德史密斯(1969)所稱的金融結(jié)構(gòu)相一致。作為政策性金融制度形式的政策性金融機(jī)構(gòu)，是政策性金融資源配置的宏觀主體，實(shí)現(xiàn)的是資源配置的宏觀社會(huì)合理性目標(biāo)。所謂政策性金融機(jī)構(gòu)，是指由一國(guó)政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股、保證或扶植的，不以利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)(但并非不盈利)，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，按照特殊的金融規(guī)則(如非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利規(guī)則等)運(yùn)作，專門為貫徹、配合政府特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在法律限定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)直接或間接地從事某種特殊政策性投融資活動(dòng)，從而充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理工具的金融中介機(jī)構(gòu)。

發(fā)揮政策性金融對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極推動(dòng)作用，要求實(shí)體性中間政策性金融資源保持一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)。這體現(xiàn)于對(duì)商業(yè)性金融資源沒(méi)有或很少涉足配置的落后地區(qū)和領(lǐng)域，應(yīng)及時(shí)建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)。李揚(yáng)(2006)在“政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型國(guó)際研討會(huì)”上指出，目前中國(guó)最該有政策性金融機(jī)構(gòu)的地方卻沒(méi)有政策性金融機(jī)構(gòu)，比如住房領(lǐng)域，就應(yīng)當(dāng)有政策性金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)也要在金融工具和金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面突出特色，引領(lǐng)金融創(chuàng)新的浪潮。在這方面，如出自法國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的“混合貸款”和“網(wǎng)上信用評(píng)級(jí)”業(yè)務(wù)，就是在商業(yè)性金融領(lǐng)域絕無(wú)僅有的金融創(chuàng)新。我國(guó)的政策性銀行也是國(guó)內(nèi)率先引進(jìn)現(xiàn)金流量表的，體現(xiàn)出政策性金融應(yīng)該具有的超前誘導(dǎo)性特有功能。

第三，整體功能性高層政策性金融資源，是政策性貨幣資金運(yùn)動(dòng)與金融體系、政策性金融體系各組成部分之間相互作用、相互影響的結(jié)果。如果說(shuō)上述兩個(gè)層面的政策性金融資源是政策性金融資源的“硬件”，那么政策性金融整體則為政策性金融資源的“軟件”。政策性金融功能的優(yōu)化和健全越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融發(fā)展的重要方面。政策性金融主要是針對(duì)商業(yè)性金融功能作用的不足和缺陷而發(fā)揮自身特有的功能，特別是對(duì)商業(yè)性金融的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張。通過(guò)功能互補(bǔ)來(lái)提高金融的總體功能效應(yīng)，強(qiáng)化整體功能性高層金融資源合理開發(fā)和利用的效能。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)該盡快建立健全獨(dú)立的政策性金融法律法規(guī)體系，因?yàn)榱己玫慕鹑诜缮鷳B(tài)環(huán)境是維系政策性金融與商業(yè)性金融二者協(xié)調(diào)有序運(yùn)作的基石和可靠保障。

政策性金融學(xué)的研究對(duì)象與政策性金融學(xué)的任務(wù)有著密切的關(guān)系。政策性金融學(xué)的對(duì)象制約著政策性金融學(xué)的任務(wù)，政策性金融學(xué)的任務(wù)實(shí)現(xiàn)著政策性金融學(xué)對(duì)象的要求。政策性金融學(xué)的任務(wù)，就是揭示政策性金融這一宏觀現(xiàn)象的產(chǎn)生、發(fā)展及運(yùn)動(dòng)的規(guī)律。具體地說(shuō)，政策性金融學(xué)任務(wù)的內(nèi)容主要包括：(1)揭示政策性金融質(zhì)的規(guī)定性，劃清政策性金融與商業(yè)性金融的界限，闡明政策性金融與其相近學(xué)科的關(guān)系。(2)揭示政策性金融的產(chǎn)牛、確立和發(fā)展的客觀條件和理論根基，闡明政策性金融活動(dòng)的基本原理，明確政策性金融活動(dòng)的基本規(guī)則。(3)闡明政策性金融資源配置的結(jié)構(gòu)規(guī)律和內(nèi)在矛盾，為正確處理政策性金融業(yè)內(nèi)部關(guān)系提供理論指導(dǎo)。(4)闡明政策性金融與政府及國(guó)民經(jīng)濟(jì)中相關(guān)部門之間的關(guān)系，明確政策性金融在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和作用。(5)揭示政策性金融資源配置的一般規(guī)律在其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的體現(xiàn)，為制定和調(diào)整金融產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)政策性金融的可持續(xù)發(fā)展提供理論依據(jù)。

三、政策性金融學(xué)的研究?jī)?nèi)容：POF-SFE框架

下面，借鑒金融效率研究的SFE方法(沈軍，2006；白欽先等，2007)，把政策性金融學(xué)的研究?jī)?nèi)容整合在政策性金融結(jié)構(gòu)(Policy-oriented FinanceStructure)、政策性金融功能(Policy-oriented FinanceFunction)與政策性金融效率(Policy-oriented Fi，nance Efficiency)(簡(jiǎn)稱POF-SFE框架)的系統(tǒng)視角內(nèi)進(jìn)行一般分析。

(一)政策性金融功能是政策性金融學(xué)研究的基軸

政策性金融功能是聯(lián)結(jié)政策性金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)，也是聯(lián)結(jié)政策性金融結(jié)構(gòu)與政策性金融效率的橋梁。任何金融體系的主要功能，都是為了在一個(gè)不確定的環(huán)境中，幫助不同的地區(qū)

或國(guó)家在不同的時(shí)間配置和使用經(jīng)濟(jì)資源。金融機(jī)構(gòu)的形式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形式都應(yīng)該基于功能觀點(diǎn)進(jìn)行重新整合。(D.B.Crane,R.Merton,Z.Bodie,etc.,1995)基于功能觀視角分析金融中介，不僅是金融分析范式的重大轉(zhuǎn)換，也是研究政策性金融的理論根基。金融功能不僅包括一般金融功能和商業(yè)性金融功能，而且也包括政策性金融的特有功能。不同類別的金融功能既相互對(duì)立、又有機(jī)統(tǒng)一于金融總體功能之中而相得益彰，而金融總體功能的優(yōu)化和健全也越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。否則，對(duì)金融功能的研究將會(huì)是不全面、不完整的，對(duì)金融理論的認(rèn)識(shí)也將是片面的，對(duì)金融實(shí)踐也是有害無(wú)益的。所以，我們應(yīng)該首先從理論上重視對(duì)政策性金融特有功能或個(gè)的研究。只有首先深入系統(tǒng)地研究政策性金融的基本功能、核心功能和衍生功能，也才能更好地認(rèn)識(shí)政策性金融，從而進(jìn)一步探究政策性金融功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和政策路徑。當(dāng)然，與功能有正相關(guān)與負(fù)相關(guān)一樣，政策性金融功能也有正功能(顯功能)與負(fù)功能(隱功能、反功能)之分。其正功能體現(xiàn)在適度的、優(yōu)化的政策性金融結(jié)構(gòu)，從而可以促進(jìn)金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；負(fù)功能則會(huì)延滯金融發(fā)展，進(jìn)而延滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)政策性金融結(jié)構(gòu)是政策性金融學(xué)研究的主體

政策性金融結(jié)構(gòu)是政策性金融體系功能的主要體現(xiàn)，不同國(guó)家和地區(qū)政策性金融體系的區(qū)別也主要是表現(xiàn)在其政策性金融結(jié)構(gòu)之間的差異方面。政策性金融結(jié)構(gòu)作為衡量各國(guó)和一國(guó)不同地區(qū)政策性金融發(fā)展最直觀的外在表現(xiàn)形式，自然也就成為政策性金融學(xué)研究的主體。自從美國(guó)著名的金融學(xué)家戈德史密斯最早提出“金融結(jié)構(gòu)”這一概念以來(lái)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融學(xué)者對(duì)金融結(jié)構(gòu)理論進(jìn)行了廣泛的考察和分析，也提出了不同的金融結(jié)構(gòu)觀。在此基礎(chǔ)上，本文所指的政策性金融結(jié)構(gòu)，是政策性金融相關(guān)要素的組成、相互關(guān)系及其量的比例。政策性金融相關(guān)要素具有高度的多樣性、復(fù)雜性與層次性。例如，國(guó)內(nèi)政策性金融與國(guó)際政策性金融、地方政策性金融與國(guó)家政策性金融、商業(yè)性金融與政策性金融、政策性銀行金融與非政策性銀行金融、政策性金融機(jī)構(gòu)與政策性金融工具、政策性金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)、政策性金融資產(chǎn)與政策性金融負(fù)債、政策性金融負(fù)債中政府融資與市場(chǎng)融資、政策性金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策性金融功能與金融發(fā)展、政策性金融理論發(fā)展與政策性金融發(fā)展……都是政策性金融的相關(guān)要素。它們之間可以有太多的排列與組合，都可以形成一種這樣或那樣的關(guān)系；許多可計(jì)量的政策性金融要素，還可以在此基礎(chǔ)上形成量的比例或比率(如政策性金融相關(guān)率PFIR等)，從而形成一種政策性金融結(jié)構(gòu)。

(三)政策性金融效率是政策性金融學(xué)研究的歸宿

金融效率是一個(gè)全球性論題，也是金融基礎(chǔ)理論中亟待深入探討的重大課題。政策性金融效率問(wèn)題也應(yīng)該成為政策性金融理論研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。既然政策性金融是一種資源、一種稀缺而特殊的國(guó)家戰(zhàn)略資源或政府資源，那么政策性金融效率即為政策性金融資源配置效率。政策性金融效率是政策性金融正功能的直觀體現(xiàn)，能夠比較好地兼顧公平與效率原則的有機(jī)統(tǒng)一。因?yàn)椋环矫妫咝越鹑谥С值氖菑?qiáng)位弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)領(lǐng)域和弱勢(shì)群體，體現(xiàn)了社會(huì)的公平合理性要求。這也可以說(shuō)是政策性金融資源配置的宏觀效率。另一方面，政策性金融活動(dòng)嚴(yán)格遵循信用的有償性原則和特殊的金融規(guī)則，體現(xiàn)了一種金融資源有效配置的效率性目標(biāo)。這也可以說(shuō)是政策性金融資源配置的微觀效率。所以，政策性金融效率包含了宏觀與微觀兩個(gè)層面的效率。同時(shí)，政策性金融效率也是政策性金融質(zhì)性發(fā)展與量性增長(zhǎng)的有機(jī)統(tǒng)一。這種質(zhì)性發(fā)展實(shí)際上是指在“六大協(xié)調(diào)均衡”基礎(chǔ)上的政策性金融可持續(xù)發(fā)展(白欽先、王偉，2004)，而政策性金融的可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)發(fā)展觀也具有內(nèi)在的統(tǒng)一性；量性增長(zhǎng)則體現(xiàn)了以虹吸誘導(dǎo)為導(dǎo)向的政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)發(fā)展的量的比例關(guān)系。

四、政策性金融學(xué)的學(xué)科體系結(jié)構(gòu)

政策性金融學(xué)的學(xué)科理論體系，可以從不同的視角進(jìn)行分析和創(chuàng)建。這里，從基礎(chǔ)理論、機(jī)構(gòu)運(yùn)作和國(guó)際借鑒三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。如圖所示。

第一部分為基礎(chǔ)理論篇，分別論述政策性金融質(zhì)的規(guī)定性，政策性金融外延與政策性保險(xiǎn)，政策性金融與商業(yè)性金融的區(qū)別與聯(lián)系，政策性金融與開發(fā)性金融的理論辨析，政策性金融機(jī)構(gòu)含義及特征；政策性金融歷史演進(jìn)探源，制度變遷理論與政策性金融演進(jìn)的自然歷史規(guī)律，國(guó)內(nèi)外政策性金融的產(chǎn)生與發(fā)展，中國(guó)政策性金融制度的永恒性與現(xiàn)實(shí)性；政策性金融的理論根基，包括市場(chǎng)失靈理論、資源配置理論、公共產(chǎn)品理論、不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論、政府與市場(chǎng)關(guān)系理論，以及政策性金融的基本經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)含義；金融功能觀與金融范式理論，基于市場(chǎng)原則的政策性金融功能觀，政策性金融的主導(dǎo)性核心功能，政策性金融功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制；產(chǎn)權(quán)理論與政策性金融治理模式，政策性金融立法特征及內(nèi)容，政策性金融監(jiān)督機(jī)制與權(quán)力結(jié)構(gòu)，中國(guó)政策性金融立法的實(shí)證分析，中國(guó)政策性金融治理結(jié)構(gòu)的完善；政策性金融機(jī)構(gòu)外部關(guān)系，包括政策性金融機(jī)構(gòu)與政府及其相關(guān)部門的關(guān)系、與其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系、與其客戶的關(guān)系，以及政策性金融機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系。

政策性金融機(jī)構(gòu)的功能范文2

關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)性金融；投資

一、政策性金融產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

政策性金融，是在一國(guó)政府支持下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以優(yōu)惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國(guó)家特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規(guī)范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)、利息補(bǔ)貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。

政策性金融在當(dāng)今世界各國(guó)的普遍存在有其深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)中，市場(chǎng)機(jī)制和原則雖然構(gòu)成社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但卻不能解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的所有問(wèn)題。這不僅因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制本身有其作用的邊界，而且若干非經(jīng)濟(jì)因素也使市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生許多失效的現(xiàn)象，即所謂的“市場(chǎng)失靈”。作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置的主要途徑之一的金融市場(chǎng)在調(diào)節(jié)金融資源的配置中，由于金融市場(chǎng)的不充分競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場(chǎng)失靈”。對(duì)于金融資源配置中市場(chǎng)機(jī)制失靈的問(wèn)題，就需要政府通過(guò)創(chuàng)立政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)校正，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。因此，政策性金融機(jī)制并不是完全同市場(chǎng)機(jī)制相反的行政機(jī)制，它具有財(cái)政“無(wú)償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡(jiǎn)單加總。盡管隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)向更高層次發(fā)展，政策性金融的種類、業(yè)務(wù)方式和運(yùn)行范圍與領(lǐng)域可能有種種變化，但它的基本機(jī)制與功能將長(zhǎng)久存在并發(fā)揮作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融最發(fā)達(dá)的美國(guó)，將其農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)法定為永久性機(jī)構(gòu)，正是從長(zhǎng)期實(shí)踐中深思熟慮的結(jié)果。

二、我國(guó)政策性金融的功能評(píng)價(jià)

我國(guó)政策性銀行幾年來(lái)的實(shí)踐表在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善了籌融資機(jī)制，加大了對(duì)國(guó)家基本設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)、資本性貨物出口的貸款支持，合理調(diào)整了信貸結(jié)構(gòu)，在一定程度上有效防范和化解了金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如國(guó)家開發(fā)銀行自1994年4月開始運(yùn)行到現(xiàn)在已經(jīng)7年多了，成立時(shí)間不長(zhǎng)，而貸款的余額已達(dá)數(shù)千億元，有力地支持了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。

政策性金融機(jī)構(gòu)不以國(guó)家權(quán)力代表的身份出現(xiàn)，在法律地位上沒(méi)有任何操縱、干預(yù)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的特權(quán)，而是作為與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣的平等主體參與產(chǎn)業(yè)融資活動(dòng)。它不以盈利或利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、資產(chǎn)流動(dòng)性差的特點(diǎn)使其具有不同于商業(yè)銀行的多種功能：

(一)政策

主要表現(xiàn)在政策性銀行是以貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點(diǎn)，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對(duì)國(guó)家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持。這特別表現(xiàn)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)是任何國(guó)家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而需要政府直接的財(cái)政補(bǔ)貼和政策性金融的大力支持，但由于發(fā)展中國(guó)家財(cái)力所限，支持力度有限，只有發(fā)達(dá)國(guó)家的政策性金融可以給農(nóng)業(yè)以直接的強(qiáng)有力的扶植與推進(jìn)。而在發(fā)展中國(guó)家，政府則通過(guò)開發(fā)性的政策性金融對(duì)其國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予巨額的、持續(xù)性的、強(qiáng)大的直接信貸扶植。在這些領(lǐng)域，政策性金融就發(fā)揮主體或主導(dǎo)，而不僅是補(bǔ)充商業(yè)性金融的不足或糾正某些偏差。

(二)誘導(dǎo)

指政策性金融機(jī)構(gòu)的資金投放，導(dǎo)致間接地吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事符合政策意圖或國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的高風(fēng)險(xiǎn)新興產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、引導(dǎo)，從而對(duì)政策扶植項(xiàng)目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達(dá)到以較少的資金推動(dòng)更多的資金投入需要扶持的領(lǐng)域和項(xiàng)目的目的。一般說(shuō)來(lái)，政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)處于成長(zhǎng)前期、發(fā)展前途不明的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)先行投資，表明了政府對(duì)這些部門的扶持意向，從而增強(qiáng)了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心。當(dāng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲后，政策性金融機(jī)構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領(lǐng)域讓給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而扶持別的行業(yè)，形成一種政策性金融對(duì)商業(yè)性金融投資取向的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)揮這種“領(lǐng)頭羊”的作用，促進(jìn)了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，提高了整個(gè)社會(huì)的投資效益。在一般情況下，某一項(xiàng)目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業(yè)對(duì)政策性資金的依存度會(huì)隨時(shí)間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對(duì)商業(yè)性金融資金運(yùn)用方向和規(guī)模的誘導(dǎo)機(jī)制。

(三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)梯度整合的功能

政策性金融以政府賦予的區(qū)域調(diào)控職能為“天職”，根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布，把區(qū)域信貸政策和產(chǎn)業(yè)傾斜政策結(jié)合起來(lái)，配合政府進(jìn)行梯度整合，從而有效調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。這主要是在商業(yè)性金融完全按照市場(chǎng)機(jī)制將金融資源從低利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)配置到高利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)合理性角度看則會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的失衡。而政策性金融正是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的必要工具。政策性金融的主要活動(dòng)領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、某些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及邊遠(yuǎn)落后的地區(qū)和行業(yè)，正是商業(yè)性金融不愿或不予選擇的領(lǐng)域，政策性融資活動(dòng)對(duì)這些領(lǐng)域的正常發(fā)展，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。這也是我國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略中政策性銀行的主要功能之一。

(四)補(bǔ)充

政策性金融機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)無(wú)力或不愿承擔(dān)的長(zhǎng)期資金信貸業(yè)務(wù)，主要是補(bǔ)充完善商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的功能。這表現(xiàn)在兩方面：一方面，對(duì)技術(shù)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域進(jìn)行引導(dǎo)補(bǔ)充性投資，對(duì)投資回收期過(guò)長(zhǎng)的項(xiàng)目及低收益的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)充投資；另一方面，直接對(duì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)、低收益企業(yè)、低資信企業(yè)融資，間接地對(duì)企業(yè)信用形成擔(dān)保，以引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)其融資。

三、我國(guó)政策性金融的現(xiàn)狀、問(wèn)題與完善思路

我國(guó)的政策性銀行運(yùn)行以來(lái)，較好地完成了原定目標(biāo)，政策性銀行的貸款余額占全國(guó)金融機(jī)構(gòu)貸款額的比例穩(wěn)定在10％以上，達(dá)萬(wàn)億元。這對(duì)我國(guó)國(guó)有專業(yè)銀行轉(zhuǎn)制、提高資金使用效益、調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、乃至適應(yīng)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)不足，在自身經(jīng)營(yíng)管理和外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境方面都還存在許多問(wèn)題，影響其功能的有效發(fā)揮。

(一)我國(guó)政策性銀行目前存在的問(wèn)題

1．內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全，資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。

政策性銀行一方面強(qiáng)調(diào)資金的來(lái)源與運(yùn)用都是有償?shù)模枰獙?shí)現(xiàn)自我循環(huán)；另一方面，還要體現(xiàn)政策，其貸款投向必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，扶持那些商業(yè)性金融不愿貸款、經(jīng)濟(jì)效益差而社會(huì)效益好、貸款回收期長(zhǎng)的項(xiàng)目。這種天然的矛盾性導(dǎo)致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關(guān)系不規(guī)范，缺乏經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)放出的款項(xiàng)監(jiān)管力度不夠，而且因?yàn)橛胸?cái)政的支持，責(zé)權(quán)利不明確，貸款隨意性較大，對(duì)款項(xiàng)回收的力度不強(qiáng)。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的低下、潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)。如農(nóng)發(fā)行在1997年凈虧損25億元，1998年在財(cái)政補(bǔ)貼156億元的情況下僅盈利1億元。

2．資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系失衡，資金來(lái)源渠道單一，期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)不合理，成本較高。

在中央財(cái)政財(cái)力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過(guò)向中央銀行融資和發(fā)行金融債券來(lái)滿足其資金需求。有關(guān)數(shù)字表明，我國(guó)三家政策性銀行(國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來(lái)源的80％以上，并有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，這加大了對(duì)中央銀行基礎(chǔ)貨幣的倒逼機(jī)制，影響貨幣政策的獨(dú)立性、有效性；金融債券的大規(guī)模發(fā)行不但增加了籌資成本，而且嚴(yán)重制約了資金的長(zhǎng)期使用，最終不得不陷入發(fā)新債還舊債的境地。

3．委托制度弊端頗多。

從我國(guó)政策性銀行業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀看，由于沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)尚未建立，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，其業(yè)務(wù)將委托商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)代辦。但這種委托制度由于雙方在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)宗旨、核算體系、財(cái)務(wù)管理制度上都存在根本的區(qū)別，而雙方間的具體職責(zé)、權(quán)限、違約的法律責(zé)任等方面又沒(méi)有具體明確的規(guī)定，結(jié)果無(wú)法形成直接的信貸經(jīng)濟(jì)約束，致使信貸資產(chǎn)質(zhì)量難以保證，形成較大的體制性風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：委托關(guān)系缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和選擇性，客觀上存在行“漫不經(jīng)心”，輕率放貸等現(xiàn)象，使政策性銀行信貸資產(chǎn)的質(zhì)量大受影響；政策性銀行的資金嚴(yán)重漏損，時(shí)常被行和其他相關(guān)單位擠占挪用；由于結(jié)算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)之間資金的調(diào)度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動(dòng)性較差，利用效率較低。

4．從外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境來(lái)看，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)缺乏法律保障。

由于政策性銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，許多國(guó)家都通過(guò)立法的形式對(duì)政策性銀行的資金來(lái)源渠道、資金運(yùn)用方式和與社會(huì)各方面的關(guān)系做出明確規(guī)定，而我國(guó)至今連一般性的政策性銀行法規(guī)都沒(méi)有，使得政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏法律依據(jù)。無(wú)論是內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都處于一種進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。隨意干預(yù)、變更政策性銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事情時(shí)有發(fā)生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。

(二)我國(guó)政策性銀行改革和完善思路

1．明確定位政策性金融，完善其內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

政策性金融既具有財(cái)政的特性，又具有金融的特征。其財(cái)政性表現(xiàn)為，財(cái)政必須為其提供資金或是為其尋求資金創(chuàng)造條件，政府必須在其中起主導(dǎo)作用，政策性銀行必須按國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策從事業(yè)務(wù)活動(dòng)，不以盈利為目的；其金融性表現(xiàn)為，資金來(lái)源中負(fù)債較多，資金運(yùn)用是有償?shù)模氝€本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當(dāng)作第二財(cái)政，隨意擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，不計(jì)成本，不求效益，又不能允許其經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)市場(chǎng)、爭(zhēng)業(yè)務(wù)。只有從理論上明確政策性金融的實(shí)質(zhì)，才能在實(shí)踐中把握政策性金融與商業(yè)性金融和財(cái)政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運(yùn)行造就一個(gè)良好的理論基礎(chǔ)。

2．拓寬籌資渠道，優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)。

財(cái)政部門要量力而行，根據(jù)每年實(shí)際撥付給政策性銀行的資本金或補(bǔ)貼退稅額來(lái)確定政府對(duì)政策性銀行的核定任務(wù)數(shù)，給政策性銀行一定的自，增加其籌資渠道。如借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)郵政儲(chǔ)蓄存款、基金融資等渠道，加大向國(guó)外籌集政府優(yōu)惠貸款的力度，研究面向社會(huì)公眾發(fā)債的可行性。提高政策性銀行內(nèi)部或行際之間調(diào)撥資金的流動(dòng)性，挖掘內(nèi)部資金潛力，減小利息負(fù)擔(dān)。由于財(cái)政撥付資本金數(shù)額巨大、穩(wěn)定、且無(wú)償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財(cái)政撥付資本金的固定化、合法化機(jī)制，這是最主要的低成本資金來(lái)源。

3．完善既有政策性銀行的組織機(jī)構(gòu)體系，改革委托制度。

政策性銀行要能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要具備完善的組織機(jī)構(gòu)體系。一是改變過(guò)去那種認(rèn)為政策性銀行無(wú)需設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的想法，要明確是否設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)視業(yè)務(wù)發(fā)展的情況和需要而定，本著精簡(jiǎn)、高效的原則設(shè)立或撤并。二是改變由政府指定行的做法，引入競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)標(biāo)決定行，同時(shí)制定相應(yīng)的規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)定行的資格和條件以及授受雙方的權(quán)利、責(zé)任等事項(xiàng)。只有這樣，才能提高委托質(zhì)量，降低委托費(fèi)用，消除“尋租”現(xiàn)象。

4．盡快組建國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的新的政策性金融機(jī)構(gòu)。

目前我國(guó)一些急需政策性金融介入的領(lǐng)域和部門尚沒(méi)有專門的政策性金融機(jī)構(gòu)，如中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)，環(huán)境銀行，政策性保險(xiǎn)公司，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，科技開發(fā)銀行等等。對(duì)于這些極具開發(fā)價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)較大、期限較長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的項(xiàng)目，政策性金融應(yīng)積極承擔(dān)起政策性的義務(wù)，在這些領(lǐng)域內(nèi)建立政策性銀行，完善政策性金融體系。

政策性金融機(jī)構(gòu)的功能范文3

關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)化改革；專業(yè)化運(yùn)作

中圖分類號(hào)：F832.0　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-0892(2010)12-0048-09

目前中國(guó)正在進(jìn)行政策性金融體系改革，這一改革的價(jià)值取向與路徑選擇將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)影響中國(guó)政策性金融的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而影響社會(huì)資金配置框架的重新規(guī)劃，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展政策的實(shí)現(xiàn)，必須慎之又慎。在此過(guò)程中，我們需要做的一項(xiàng)重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的國(guó)際潮流，從中總結(jié)政策性金融改革的一些基本規(guī)律和原則，為解決困擾中國(guó)政策性金融改革的一些重大問(wèn)題提供思路和線索。

一、政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展簡(jiǎn)史及20世紀(jì)90年代以來(lái)的變化

政策性金融機(jī)構(gòu)以資金的有償使用為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具，已成為現(xiàn)代金融體系中不可或缺的組成部分。自19世紀(jì)初期產(chǎn)生以來(lái)，政策性金融機(jī)構(gòu)在世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中一直發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用，并通過(guò)制度安排和管理技術(shù)等方面的不斷改革，使政策性金融體系順應(yīng)時(shí)展的客觀需求。

(一)20世紀(jì)以來(lái)政策性金融機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)要?dú)v史沿革

20世紀(jì)以后，政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了兩個(gè)大規(guī)模蓬勃興起的時(shí)期。一是20年代至30年代，為應(yīng)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大蕭條，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)由政府出資先后在農(nóng)業(yè)、進(jìn)出口、小企業(yè)、住房等領(lǐng)域成立了各種形式的政策性金融機(jī)構(gòu)；二是二戰(zhàn)之后到20世紀(jì)60年代，政策性金融被廣泛應(yīng)用于各國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃或經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略，日漸成為國(guó)家及國(guó)際金融體系中不可或缺的組成部分。在這一時(shí)期，不僅日本、韓國(guó)、印度等趕超型國(guó)家迅速建立了覆蓋領(lǐng)域非常廣泛的政策性金融體系，而且出現(xiàn)了世界銀行、國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)等國(guó)際性的政策性金融機(jī)構(gòu)。

經(jīng)過(guò)上述兩個(gè)時(shí)期的大發(fā)展，政策性金融機(jī)構(gòu)不僅在宏觀層面上支持了國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，包括經(jīng)濟(jì)趕超、對(duì)外擴(kuò)張、區(qū)域開發(fā)、糧食安全等重要戰(zhàn)略目標(biāo)，而且在微觀層面上對(duì)于滿足農(nóng)民及中小企業(yè)等群體的金融服務(wù)需求、彌補(bǔ)商業(yè)性金融服務(wù)缺陷、維護(hù)社會(huì)公平、支持就業(yè)等都發(fā)揮了重大作用。

鑒于政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，許多國(guó)家的政府高度重視它們的發(fā)展，政策性金融體系的規(guī)范和健康程度已成為影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。尤其是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)條件下，其實(shí)沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家會(huì)忽視或摒棄政策性金融體系的重要作用，而且越是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟高的發(fā)達(dá)國(guó)家，其政策性金融體系的立法和覆蓋領(lǐng)域越是完備，運(yùn)作程序、治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理越是規(guī)范，如美國(guó)、德國(guó)、日本等。

同時(shí)也要指出，20世紀(jì)70年代以后，各國(guó)不僅順應(yīng)時(shí)展調(diào)整了政策性金融體系的業(yè)務(wù)重點(diǎn)和機(jī)構(gòu)布局，而且經(jīng)歷了股權(quán)多元化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)服務(wù)方式日趨多樣化和專業(yè)化等系列改革。在私有化浪潮和“華盛頓共識(shí)”大行其道的情況下，世界金融危機(jī)之前的最近一波改革潮流，是20世紀(jì)90年代以后，日本、韓國(guó)、新加坡、德國(guó)、巴西、印度等國(guó)對(duì)一些政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的商業(yè)化改革。

(二)20世紀(jì)90年代以后部分政策性金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化改革

20世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)與金融全球化的加深不僅提升了各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟度，為各國(guó)帶來(lái)了充裕的資金，而且極大地加劇了金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。在此背景下，政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨著經(jīng)營(yíng)效率提高、業(yè)務(wù)領(lǐng)域調(diào)整、優(yōu)惠待遇減少、資金來(lái)源變化等諸多挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)變化，一些國(guó)家對(duì)本國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化改革，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.部分政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化轉(zhuǎn)型或調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家政策目標(biāo)的調(diào)整，一些政策性金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)由單一政府股東轉(zhuǎn)向多元化，或完全商業(yè)化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡發(fā)展銀行、斯里蘭卡開發(fā)銀行、印度產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)，被認(rèn)為已完成了歷史使命而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)；日本政策投資銀行(前身是日本開發(fā)銀行)退出面向大企業(yè)、骨干企業(yè)的融資領(lǐng)域，要求在2016年前完全民營(yíng)化。

2.部分政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了運(yùn)作機(jī)制的市場(chǎng)化改革。運(yùn)作機(jī)制的市場(chǎng)化改革涉及資金來(lái)源、經(jīng)營(yíng)管理、政府補(bǔ)償、監(jiān)管等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。例如，政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源由國(guó)家全包模式向市場(chǎng)籌資模式轉(zhuǎn)變。2003年，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行客戶存款在全部負(fù)債中的比例達(dá)到13.1％，金融債券比重達(dá)到45％；2001年，日本政策投資銀行開始發(fā)行非政府保證債，等等(鄭波，2006)。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，政策性金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)現(xiàn)代公司治理制度和國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，注重穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和提高效率；同時(shí)隨著政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力的提升，政府適當(dāng)減少了對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，管理方面更為透明，監(jiān)督管理方式適當(dāng)借鑒對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管要求等，促使政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

3.部分政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化轉(zhuǎn)型和專業(yè)化運(yùn)作。主要表現(xiàn)在業(yè)務(wù)種類不斷增多，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，成為兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)。這類代表性的政策性金融機(jī)構(gòu)包括：德國(guó)復(fù)興信貸銀行、巴西社會(huì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)銀行、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行、韓國(guó)輸出人銀行、泰國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作銀行等。同時(shí)，為避免道德風(fēng)險(xiǎn)和不公平競(jìng)爭(zhēng)，這類綜合經(jīng)營(yíng)的政策性金融機(jī)構(gòu)一般采取分賬戶管理或建立母子公司的方式進(jìn)行不同業(yè)務(wù)的專業(yè)化運(yùn)作。

從國(guó)別來(lái)看，在此輪商業(yè)化改革的國(guó)際潮流中，以日本政策性金融體系改革力度最大(白欽先、耿立新，2005)。以下簡(jiǎn)要回顧日本政策性金融體系改革的具體情況(見表1)。

二戰(zhàn)后，日本政府為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹國(guó)家政策，在幾乎每一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都設(shè)立了政策性金融機(jī)構(gòu)。從1947年建立“復(fù)興金融公庫(kù)”起，幾經(jīng)演變，到1971年形成了“兩行十庫(kù)”的政策性金融格局，為日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)提供了巨額資金支持。直到20世紀(jì)90年代初期，其格局也仍然是穩(wěn)定的。

這時(shí)，日本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體上達(dá)到較高水平，資金供求由短缺轉(zhuǎn)向過(guò)剩，政策性金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)出現(xiàn)了“一般化”態(tài)勢(shì)，如深度介入本該由民間金融經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，與民間金融機(jī)構(gòu)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。與此同時(shí)，泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后，政策性金融機(jī)構(gòu)與民間金融機(jī)構(gòu)都出現(xiàn)了大量不良資產(chǎn)。面對(duì)形

勢(shì)變化和自身困境，日本對(duì)政策性金融體系進(jìn)行改革和重組。1999年10月，政府適當(dāng)精簡(jiǎn)了政策性金融機(jī)構(gòu)，合并了其職能。經(jīng)過(guò)改革，演變成“兩行六庫(kù)”的格局，以降低運(yùn)營(yíng)成本，使政策性金融體系更能適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展的需要。

在財(cái)政投融資制度下，郵政儲(chǔ)蓄資金是政策性金融機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源，約占其全部資金來(lái)源的90％。郵政儲(chǔ)蓄是政策性金融業(yè)務(wù)的資金“人口”，“兩行六庫(kù)”則是政策性金融業(yè)務(wù)的資金“出口”。2005年10月日本通過(guò)了郵政民營(yíng)化改革法案，郵政改革使政策性金融資金來(lái)源失去了保障。同時(shí)，政策性金融體系自身也存在繼續(xù)改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額仍占全部金融機(jī)構(gòu)貸款余額的20.3％(張韶華、郭常民，2006)。政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和投資范圍的擴(kuò)張使之與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了激烈競(jìng)爭(zhēng)，影響了日本銀行業(yè)的盈利水平。

2006年日本通過(guò)《行政改革推進(jìn)法》，確定了政策性金融機(jī)構(gòu)改革的最終方案。日本政策投資銀行和商工組合中央金庫(kù)于2008年10月實(shí)行股份公司化，并將于2016年3月前將政府擁有的股份全部賣出，以最終實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。廢止公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)，將其業(yè)務(wù)移交地方管理。國(guó)際協(xié)力銀行被分解為日元貸款部門和國(guó)際金融部門，前者并人日本國(guó)際合作機(jī)構(gòu)，組成新的開發(fā)援助機(jī)構(gòu)；2008年10月，后者與國(guó)民生活金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)和農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)統(tǒng)一合并為政策性金融機(jī)構(gòu)――日本政策金融公庫(kù)；沖繩振興開發(fā)金融公庫(kù)將保持現(xiàn)狀，并將于2012年并人日本政策金融公庫(kù)。經(jīng)過(guò)1999年和2008年兩次大規(guī)模改革，日本政策性金融體系進(jìn)入統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的新階段。

二、對(duì)近年政策性金融演化國(guó)際潮流的基本認(rèn)識(shí)

從上述情況看，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，一些國(guó)家確實(shí)對(duì)部分政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化改革，不僅通過(guò)商業(yè)化改革和機(jī)構(gòu)整合來(lái)實(shí)現(xiàn)政策性金融業(yè)務(wù)覆蓋領(lǐng)域的調(diào)整，壓縮或退出原來(lái)支持的某些重點(diǎn)行業(yè)或者落后地區(qū)的開發(fā)性金融業(yè)務(wù)；還通過(guò)引入商業(yè)運(yùn)行模式，提高政策性金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)能力。研究經(jīng)濟(jì)問(wèn)題要透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，如果深入到這些國(guó)家政策性金融改革的動(dòng)因和具體效果層面考察，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家進(jìn)行各種形式的商業(yè)化改革并沒(méi)有拋棄設(shè)立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些職能反而得到了相當(dāng)程度強(qiáng)化，而且政策性金融的發(fā)展潮流并不僅僅是單純的商業(yè)化改革所能夠概括的。因此，分析政策陛金融改革的國(guó)際潮流，需要厘清幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)。

(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化改革是對(duì)政策性金融體系的局部調(diào)整，并不是對(duì)政策性金融的根本否定

要客觀地評(píng)價(jià)政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的動(dòng)因和實(shí)際效果。目前引發(fā)政策性金融改革潮流的主要?jiǎng)右蛴幸韵氯齻€(gè)方面。

1.國(guó)家金融體系設(shè)計(jì)的整體思路在新階段發(fā)生了變化。例如，日本政策性金融改革的一個(gè)重要原因就是作為其主要資金來(lái)源的郵政儲(chǔ)蓄系統(tǒng)的改革需要。

2.提高政策性金融業(yè)務(wù)的針對(duì)性，降低政策性金融帶來(lái)的不利影響。

3.提高政策性金融機(jī)構(gòu)的資金配置效率，降低運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

從上述三種動(dòng)因看，無(wú)論哪種動(dòng)因，其初衷都是為了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服務(wù)；也沒(méi)有使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)直接進(jìn)入政策性金融領(lǐng)域，而是通過(guò)政策性金融的部分退出，擴(kuò)大商業(yè)性金融的運(yùn)作范圍。

從實(shí)際效果看，部分政策性金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化改革，一方面縮減了政策性金融的覆蓋范圍，消除了“四面出擊”現(xiàn)象，將商業(yè)性金融能夠解決的融資領(lǐng)域還給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，政策性金融機(jī)構(gòu)在仍然需要政策性支持的領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)，故政策性金融的目標(biāo)更加明確，業(yè)務(wù)范圍更加專一，在保留領(lǐng)域的專有作用得到強(qiáng)化。另一方面，通過(guò)對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的合并重組，明確了政策性金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)，降低了多個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)相互之間的業(yè)務(wù)重疊，減少了與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的摩擦，有利于提高政策性金融對(duì)社會(huì)資金的配置能力、對(duì)政策性業(yè)務(wù)的支持能力以及政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理運(yùn)作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融機(jī)構(gòu)，更不是要取消政策性金融，而是對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)“有保有壓”的調(diào)整，使政策性金融的作用空間更加明確，業(yè)務(wù)功能更加完善，對(duì)政策性對(duì)象的支持力度更有保障。

(二)政策性金融改革之后，政策性金融機(jī)構(gòu)的效率得到提高，功能目標(biāo)更加明確

通過(guò)改革，合并撤銷一些政策性金融機(jī)構(gòu)，一是在一定程度上減少了人浮于事的現(xiàn)象，降低了運(yùn)營(yíng)成本；二是被保留的政策性金融機(jī)構(gòu)在管理運(yùn)作機(jī)制上更加貼近市場(chǎng)，可以減少層層審批和內(nèi)部扯皮現(xiàn)象，減少“黑箱操作”，提高整體資產(chǎn)質(zhì)量；三是可以進(jìn)一步明確政策性金融與商業(yè)性金融的邊界，減少兩類金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)摩擦，形成兩類機(jī)構(gòu)相互配合、相互補(bǔ)充的良性循環(huán)。

實(shí)踐中，一些國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)合并，確實(shí)得到了縮減，管理運(yùn)作日益規(guī)范，運(yùn)作效率不斷提高，而且政策性目標(biāo)更加明確，業(yè)務(wù)范圍更加專注于保留的政策性業(yè)務(wù)，資產(chǎn)質(zhì)量得到了明顯提高，在一定程度上提升了政策性金融機(jī)構(gòu)的地位。國(guó)家財(cái)政對(duì)各政策性金融機(jī)構(gòu)的資金封閉供給體系被打破，并不意味著政府支持力度的減弱，而是在新形勢(shì)下轉(zhuǎn)換了形式與渠道，在一定程度上鼓勵(lì)其以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上越來(lái)越優(yōu)化地籌集更多的長(zhǎng)期性低成本資金，因此政策性金融機(jī)構(gòu)離市場(chǎng)更近了，壓力加大了，活力也增強(qiáng)了。

但是，從政策性金融改革的國(guó)際潮流來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制的改革，都是建立在一國(guó)金融不斷深化、資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上。只有這樣，政策性金融機(jī)構(gòu)才能在特定政策目標(biāo)約束下，比較得心應(yīng)手地開展各項(xiàng)籌資和資金運(yùn)用業(yè)務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

(三)政策性金融機(jī)構(gòu)在商業(yè)化改革之后，政府仍然會(huì)以某種形式承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗的損失

商業(yè)化改革后，政策性金融機(jī)構(gòu)的基本業(yè)務(wù)領(lǐng)域仍然會(huì)集中于原來(lái)所從事的政策性金融領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度不夠的情況下，從事該領(lǐng)域金融業(yè)務(wù)的收益不會(huì)發(fā)生根本性變化；也就是說(shuō)，商業(yè)化的政策性金融機(jī)構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)，可能仍然是具有較低收益空間的金融領(lǐng)域。隨著商業(yè)化之后所帶來(lái)的利潤(rùn)考核壓力的加大，這些政策性金融機(jī)構(gòu)必然會(huì)在維持其基本業(yè)務(wù)范圍的同時(shí)，不斷拓展存在較高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)以提高收益。但在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制跟不上的時(shí)候，隨著高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的增加，一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化或者是社會(huì)資金狀況出現(xiàn)改變，這些風(fēng)險(xiǎn)就很有可能會(huì)爆發(fā)，給它們帶來(lái)巨大損失，導(dǎo)致這些金融機(jī)構(gòu)面臨經(jīng)營(yíng)困境，甚至可能面臨破產(chǎn)倒閉。而這些金融機(jī)構(gòu)原來(lái)所從事的政策性業(yè)務(wù)，往往與影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的最基本領(lǐng)域或與人們的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，因此，這些金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題之后，會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或者社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大的負(fù)面影響，政府最終將不得不為它們的損失“埋單”。像美國(guó)房地美與房利美兩大商業(yè)化的政策性金融機(jī)構(gòu)，在“次貸”危機(jī)中遭受巨大損失，美國(guó)政府就不得不出巨資重新購(gòu)買其股權(quán)。

(四)如何防止“設(shè)租尋租”和提高績(jī)效是與政策性金融共始終的重要問(wèn)題

政策性金融機(jī)構(gòu)具有政府支持背景，業(yè)務(wù)帶有政策優(yōu)惠特征，　“設(shè)租尋租”、效率低下等問(wèn)題常為人詬病，也出現(xiàn)過(guò)因這些或有弊端而失敗的案例，如20世紀(jì)50年代的日本復(fù)興金融公庫(kù)、20世紀(jì)80年代拉美國(guó)家的一些政策性金融機(jī)構(gòu)等。因此，如何防止“設(shè)租尋租”和提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效，始終是政策性金融發(fā)展過(guò)程中必須著力解決的兩個(gè)問(wèn)題。不少國(guó)家通過(guò)改革和完善政策性金融體系，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了諸多探索，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。在考察政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展國(guó)際潮流的過(guò)程中，關(guān)注和汲取這些經(jīng)驗(yàn)，有助于推進(jìn)中國(guó)政策性金融體系的規(guī)范發(fā)展。

在防止“設(shè)租尋租”方面，日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了一些行之有效的做法。

1.專家集體決策。世界銀行于上世紀(jì)90年代總結(jié)日本政策性金融經(jīng)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)了這一原則。1999年日本政策性金融體系大規(guī)模改革后，日本政策投資銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善了專家評(píng)審和集體決策機(jī)制，由內(nèi)外部專家構(gòu)成貸款決策委員會(huì)，專門評(píng)審限定規(guī)模以上的政策性金融貸款項(xiàng)目，從中立、公平的立場(chǎng)審查項(xiàng)目的政策意義和效果、事業(yè)主體的項(xiàng)目完成能力、項(xiàng)目效益等，總體而言，比較有效地降低了由于政策性金融機(jī)構(gòu)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)掌握項(xiàng)目審批權(quán)限而產(chǎn)生的“設(shè)租尋租”風(fēng)險(xiǎn)。

2.嚴(yán)密的內(nèi)外多重審計(jì)制度。這是世界銀行總結(jié)的另一條基本經(jīng)驗(yàn)。日本政策投資銀行、美國(guó)進(jìn)出口銀行、德國(guó)復(fù)興信貸銀行等運(yùn)作較為成功的政策性金融機(jī)構(gòu)，普遍建立了以內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)察、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)、政府部門評(píng)估、預(yù)算審批監(jiān)督以及國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不定期審計(jì)等為基礎(chǔ)的內(nèi)外多重審計(jì)制度，對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)開展及項(xiàng)目評(píng)審工作進(jìn)行層層監(jiān)督。實(shí)行這種內(nèi)外多重審計(jì)以及形成比較高的透明度，目的就在于把尋租行為壓制到最低限度。

此外，一些國(guó)家還不斷優(yōu)化政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)，從業(yè)務(wù)流程上降低“設(shè)租尋租”的可能性。例如，美國(guó)為鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展，允許成立私人經(jīng)營(yíng)的小企業(yè)投資公司(SBICS)，向小企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)資金或者長(zhǎng)期貸款，并且政府規(guī)定SBICS的發(fā)起人每投入1美元到風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目中，便可從聯(lián)邦小企業(yè)署(SBA)得到4美元的僅為2％的低息貸款。由于SBICs可從SBA那里得到低息貸款，利息差的誘惑以及還貸的壓力，誘使一些SBICs傾向于向那些已有現(xiàn)金流人的處于擴(kuò)展期以后的公司提供債權(quán)融資以博取利差，而不是為那些處于種子期的初創(chuàng)企業(yè)提供股權(quán)融資，誘發(fā)了大量的尋租行為。1992年美國(guó)對(duì)《小企業(yè)投資公司法》進(jìn)行了修改，規(guī)定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)分享利益，促使SBICs的支持方式由債權(quán)向股權(quán)轉(zhuǎn)化，、從而在制度設(shè)計(jì)上避免了上述“設(shè)租尋租”問(wèn)題。

提高績(jī)效也是歷次政策性金融改革所追求的目標(biāo)。商業(yè)化改革單一導(dǎo)向雖然有助于提升政策性金融機(jī)構(gòu)的效率，但也意味著政策性金融機(jī)構(gòu)要退出政策性金融體系，失去了政策，因此，商業(yè)化改革僅適用于根據(jù)國(guó)情判斷不需要政府再提供政策性金融支持的領(lǐng)域。對(duì)于仍然需要政策性金融支持的領(lǐng)域，各國(guó)改革的舉措并不是單純的商業(yè)化，而是不斷推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)的“市場(chǎng)化運(yùn)作”，即在政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的微觀層面越來(lái)越多地引入市場(chǎng)機(jī)制，尊重市場(chǎng)并面向市場(chǎng)，通過(guò)增強(qiáng)約束機(jī)制和改進(jìn)管理方式來(lái)提高績(jī)效。20世紀(jì)90年代以后的政策性金融機(jī)構(gòu)改革的國(guó)際潮流更是如此。

仍以日本為例。2001年，日本對(duì)政策性金融體系進(jìn)行了大刀闊斧的改革，目標(biāo)是想繼續(xù)保持政策性金融積極的一面，消除其弊端。核心內(nèi)容有：一是取消原先可獲的來(lái)自郵政儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老金的強(qiáng)制性存款制度，政策性金融機(jī)構(gòu)的資金籌措需要遵循市場(chǎng)化原則；二是引入政策(補(bǔ)貼)。成本分析，實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大公開性，以保證政策性金融機(jī)構(gòu)受到約束和監(jiān)督；三是貸款利率將以同期限日本政府債券的市場(chǎng)利率為基礎(chǔ)(賈康，2002)。H這些改革措施促使政策性金融機(jī)構(gòu)以更貼近市場(chǎng)化的模式運(yùn)作資金籌集、資金運(yùn)用等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，從機(jī)制上促進(jìn)了政策性金融機(jī)構(gòu)采取有效率的方式實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)；同時(shí)，也促使政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息更加透明，便于接受各方面的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，增強(qiáng)了政策性金融機(jī)構(gòu)自律的內(nèi)外部壓力和約束力。

只要政策性金融存在，金融雙軌制便存在，“設(shè)租尋租”的可能性也就存在，以“政策性虧損”掩蓋績(jī)效管理水平的動(dòng)機(jī)也很難避免。所以，動(dòng)態(tài)優(yōu)化地把政策性金融控制在合理規(guī)模和必要領(lǐng)域之內(nèi)，并防止“設(shè)租尋租”和努力提高績(jī)效水平，是與政策性金融共始終的機(jī)制建設(shè)與管理監(jiān)督問(wèn)題。只要措施得當(dāng)，便能處理好與之相關(guān)的“不把小孩子和洗澡水一起潑出去”的問(wèn)題，發(fā)揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。

(五)政策性金融是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期工具，商業(yè)化并最終消失不是政策性金融改革國(guó)際潮流的全部，也不是政策性金融發(fā)展的終極目標(biāo)

事實(shí)上，世界各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)無(wú)論經(jīng)過(guò)何種合并重組，執(zhí)行政策性金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)始終是存在的，同時(shí)，政策性金融業(yè)務(wù)更是始終存在于某些歷久彌新的領(lǐng)域，如進(jìn)出口、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等領(lǐng)域。

美國(guó)對(duì)政策性金融體系采取低調(diào)處理、充分利用的策略。美國(guó)雖然沒(méi)有宣稱要發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上從20世紀(jì)初期開始，它就建立了相當(dāng)數(shù)量的政策性金融機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)、小企業(yè)、進(jìn)出口、住房等領(lǐng)域擁有功能齊備、組織發(fā)達(dá)的政策性金融體系，尤其是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策性金融體系更是相當(dāng)完善，形成了全方位、多層次的立體支持網(wǎng)絡(luò)。

美國(guó)政策性金融體系在其近百年的歷史中，最大的變動(dòng)當(dāng)屬對(duì)住房領(lǐng)域政策性金融機(jī)構(gòu)的改革。20世紀(jì)70年代對(duì)住房領(lǐng)域政策性金融機(jī)構(gòu)的私有化改革，實(shí)際上是20世紀(jì)90年代政策性金融商業(yè)化潮流的一個(gè)前奏。但是，美國(guó)政策性金融的商業(yè)化改革并沒(méi)有泛化，其他的政策性金融機(jī)構(gòu)仍然存在著，并且一直發(fā)揮著重要作用，特別是金融危機(jī)沖擊到來(lái)后，更彰顯了其功能。比如，2008年發(fā)生金融危機(jī)以后，美國(guó)聯(lián)邦小企業(yè)署為幫助小企業(yè)渡過(guò)經(jīng)濟(jì)衰退，臨時(shí)放松了貸款標(biāo)準(zhǔn)，直至2010年9月。再比如，美國(guó)進(jìn)出口銀行是聯(lián)邦政府全資所有的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)一直秉承1934年成立時(shí)的宗旨：　“通過(guò)支持出口支持美國(guó)就業(yè)”。近年來(lái)，美國(guó)進(jìn)出口銀行提供的金融服務(wù)規(guī)模一直在120億美元以上，類型包括擔(dān)保貸款、直接貸款和出口保險(xiǎn)等。同時(shí)，美國(guó)進(jìn)出口銀行在經(jīng)營(yíng)管理和自身財(cái)務(wù)可持續(xù)性方面非常成功。2001年以來(lái)，該行共獲得68億美元的凈收入；這些凈收入除部分用于審慎性準(zhǔn)備金外，其余全部上繳財(cái)政部。

美國(guó)擁有高度發(fā)達(dá)的政策性金融體系，美國(guó)是否也曾擔(dān)心政策性金融機(jī)構(gòu)會(huì)成為政府負(fù)擔(dān)而要對(duì)它們進(jìn)行私有化改革呢?這種擔(dān)心和爭(zhēng)論在政策性金融體系構(gòu)建之初就存在，但是，除了必要的商業(yè)化改革以外，政府采取的解決思路是通過(guò)加強(qiáng)立法、管理和監(jiān)督來(lái)控制此類機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮它們無(wú)可替代的重要職能。例如：1945年美國(guó)出臺(tái)了《政府公司控制法案》；1990年出臺(tái)的《聯(lián)邦信貸改革方案》要求政府改進(jìn)信貸項(xiàng)目會(huì)計(jì)，為貸款項(xiàng)目評(píng)估提供了一整套程序，使聯(lián)邦政府的信貸運(yùn)作建立在

更好的財(cái)政基礎(chǔ)上；1996年出臺(tái)的《政府債務(wù)收集改進(jìn)法案》加強(qiáng)了政府追回欠款的能力。更值得關(guān)注的是，美國(guó)把發(fā)展政策性金融體系作為政府的長(zhǎng)期責(zé)任，把政策性金融業(yè)務(wù)可能帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)損失列入政府預(yù)算以支出彌補(bǔ)。

日本也是不斷深化政策性金融改革的國(guó)家，但是其歷次的改革過(guò)程中，無(wú)論怎樣合并、撤銷或者是商業(yè)化，始終存在執(zhí)行基本政策性金融功能的政策性金融機(jī)構(gòu)；其保留的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)――政策金融公庫(kù)的功能仍然完整地涵蓋進(jìn)出口、中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)三大領(lǐng)域。雖然政策性金融公庫(kù)經(jīng)營(yíng)僅半年的時(shí)間就出現(xiàn)了6554億日元(約合66億美元)的虧損，但日本政府仍然保留這樣的政策性金融機(jī)構(gòu)。

那么，為什么注重發(fā)揮市場(chǎng)作用進(jìn)而大規(guī)模商業(yè)化改革的日本還要心甘情愿地承擔(dān)如此巨額的虧損呢?為什么美國(guó)政府對(duì)政策性金融如此重視與支持呢?這些問(wèn)題是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。認(rèn)真研究政策性金融上百年的歷史，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政策性金融的存在自有其深刻的經(jīng)濟(jì)與政治原因，其需求是客觀長(zhǎng)期存在的，即便我們?cè)诳偨Y(jié)其他國(guó)家出現(xiàn)的政策性金融改革中看到了商業(yè)化趨勢(shì)，但必須認(rèn)清的是，商業(yè)化并不是政策性金融發(fā)展的全部，也并非某種確立的終極目標(biāo)!大多數(shù)國(guó)家仍然存在很多繼續(xù)恪守政策性金融業(yè)務(wù)規(guī)則的“傳統(tǒng)”政策性金融機(jī)構(gòu)。

三、中國(guó)政策性金融改革與發(fā)展面臨的抉擇

經(jīng)過(guò)10多年的運(yùn)轉(zhuǎn)，中國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)也面臨著改革。2007年的全國(guó)金融工作會(huì)議，正式確立了政策性金融特別是對(duì)三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國(guó)家開發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運(yùn)作，主要從事中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)；進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，深化內(nèi)部改革。對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)，今后將通過(guò)實(shí)行公開透明的招標(biāo)制來(lái)展開。從目前的整體改革思路與方向看，是政策性金融改革商業(yè)化潮流在中國(guó)的某種具體化。那么，在政策性金融改革國(guó)際潮流中，中國(guó)是否應(yīng)該隨波逐流?未來(lái)的政策性金融之路應(yīng)該如何走下去?這些問(wèn)題的答案應(yīng)該在清楚地認(rèn)識(shí)政策性金融改革國(guó)際潮流的實(shí)質(zhì)之后，結(jié)合中國(guó)政策性金融的實(shí)際情況加以分析。

(一)結(jié)合國(guó)情，實(shí)事求是地借鑒政策性金融改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以后，世界范圍內(nèi)政策性金融的發(fā)展呈現(xiàn)出一種多樣化的狀態(tài)，其中確實(shí)存在政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型和政策性銀行商業(yè)化改革的潮流。但是，這種潮流只是政策性金融發(fā)展的一個(gè)局部特征，而不是整體特征，不宜泛化。即使對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化改革，也正處于不斷試驗(yàn)之中，其理論基礎(chǔ)并不成熟，改革的出發(fā)點(diǎn)并不完全一致，最終的結(jié)果更是難以預(yù)料。在這種充滿不確定性的潮流中，我們?nèi)艉?jiǎn)單地試圖以單一維度從中總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)，并且用于指導(dǎo)中國(guó)政策性金融改革的實(shí)踐，不僅由于未來(lái)較大的不確定性導(dǎo)致選擇面臨諸多困難，而且還可能會(huì)不切合實(shí)際，使整個(gè)改革誤人歧途。

在政策性金融改革過(guò)程中，不論哪個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)其政策性金融體系進(jìn)行何種改革，其在確定政策性金融改革目標(biāo)的過(guò)程中，都是結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、金融體系建設(shè)與完善情況、政府能夠發(fā)揮的作用、社會(huì)公眾的反應(yīng)等具體情況確定的，政策性金融發(fā)展的國(guó)際潮流在此過(guò)程中只能作為一種參考。因此，在確定政策性金融改革的目標(biāo)與思路時(shí)，我們不能忽視國(guó)情和自己的特定發(fā)展階段，把有著諸多背景因素和前提條件的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，直接搬過(guò)來(lái)應(yīng)用到中國(guó)政策性金融改革的實(shí)踐之中。

如果僅僅按照追逐商業(yè)化潮流的模式來(lái)改革中國(guó)政策性金融體系，那么在有些領(lǐng)域，中國(guó)政策性金融體系的發(fā)展可能會(huì)面臨“沒(méi)有開始，就要結(jié)束”的局面。這種局面對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、三大差別較為嚴(yán)重的發(fā)展中的人口大國(guó)，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度還是社會(huì)進(jìn)步角度來(lái)看，都是不合時(shí)宜的。為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興，我們?cè)趯W(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，一定要堅(jiān)持結(jié)合本國(guó)國(guó)情和歷史發(fā)展階段的原則。

(二)要從戰(zhàn)略與長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看待中國(guó)政策性金融改革

從政策性金融的發(fā)展歷程看，中國(guó)對(duì)政策性金融體系的認(rèn)識(shí)從一開始就并不清晰，對(duì)政策性金融的發(fā)展定位也存在明顯錯(cuò)位，僅僅將政策性銀行當(dāng)作專業(yè)銀行商業(yè)化改革的“副產(chǎn)品”，其功能只是承擔(dān)各專業(yè)銀行留下的某些特定政策性融資業(yè)務(wù)包袱，基本上沒(méi)有從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略角度規(guī)劃政策性金融的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題；另外，對(duì)三家政策性銀行所從事的政策性業(yè)務(wù)范圍的界定也始終不清晰。這種情況不僅影響到政策性金融體系構(gòu)建的完整性，而且也影響到?jīng)Q策層對(duì)政策性金融存在必要性的判斷。

基于此，設(shè)計(jì)中國(guó)政策性金融體系改革思路，需要具備戰(zhàn)略思維，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待這一問(wèn)題。從政策性金融體系的發(fā)展角度而言，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段和政策性金融需求的實(shí)際情況，政策性金融體系所包括的領(lǐng)域應(yīng)該是非常廣泛的，而現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能包含的。因此，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)政策性金融的重大意義，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮中國(guó)政策性金融體系的設(shè)計(jì)，充分重視發(fā)揮政策性金融的作用，合理規(guī)劃政策性金融發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不斷完善政策性金融體系，增強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的作用；同時(shí)，不能片面強(qiáng)調(diào)政策性金融機(jī)構(gòu)造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)、利潤(rùn)化導(dǎo)向不等負(fù)面問(wèn)題，更不能僅將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據(jù)。

(三)中國(guó)政策性金融體系需要積極建設(shè)：合理發(fā)展、長(zhǎng)期存在

政策性金融是需要長(zhǎng)期存在的，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也存在比較強(qiáng)大且種類多樣化的政策性金融服務(wù)，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然堅(jiān)持專門政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的政策性金融業(yè)務(wù)。

對(duì)于處在“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的中國(guó)，政策性金融的存在，首先要滿足其在進(jìn)出口、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等領(lǐng)域產(chǎn)生的政策性金融業(yè)務(wù)這一傳統(tǒng)需求目標(biāo)；其次，在鎖定“全面小康”和“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的情況下，還要以政策性金融貫徹落實(shí)統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)發(fā)展觀，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，落實(shí)趕超戰(zhàn)略。中國(guó)政策性金融改革的發(fā)展方向并非單一的商業(yè)化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融職能；恰恰相反，我們要通過(guò)政策性金融改革，進(jìn)一步增強(qiáng)政策性金融體系的建設(shè)和發(fā)展，完成單純依靠商業(yè)性金融無(wú)法辦到的事情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看。由于社會(huì)資金配置的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在，中國(guó)政策性金融的需求也具有長(zhǎng)期性。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，即使中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化水平進(jìn)一步提高，但在農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)以及促進(jìn)國(guó)內(nèi)大型產(chǎn)品進(jìn)出口等方面，中國(guó)仍然長(zhǎng)期需要相應(yīng)的政策性金融支持。

(四)需要提高政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制的市場(chǎng)化水平和風(fēng)險(xiǎn)管理水平

政策性金融機(jī)構(gòu)的功能范文4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;政策性金融;發(fā)展

1 農(nóng)村政策性金融概述

農(nóng)村政策性金融，是以政府發(fā)起、組織為前提，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以配合、執(zhí)行政府農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)

域發(fā)展政策為主要目的，不以盈利為主要目標(biāo)，在農(nóng)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域從事資金融通，支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的一種特殊的金融活動(dòng)和金融形式。農(nóng)村政策性金融的服務(wù)對(duì)象不僅包括農(nóng)(種植業(yè))、林、牧、副、漁業(yè)，還包括農(nóng)村的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其市場(chǎng)主體主要是農(nóng)戶(農(nóng)民)、農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)等等。農(nóng)村政策性金融一般有三種形式：一是由政府組織成立的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)提供優(yōu)惠貸款或發(fā)展資金；二是由政府部門確定使用方向，商業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)必須為農(nóng)業(yè)提供的政策性貸款；三是商業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的信貸分配政策受政府干預(yù)，不能自主地根據(jù)其資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行信貸分配。

農(nóng)村政策性金融的基本特征有以下幾點(diǎn)：一是經(jīng)營(yíng)方向的政策性。二是經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的非盈利性。三是經(jīng)營(yíng)范圍的界定性。四是資金運(yùn)用的優(yōu)惠性。農(nóng)村政策性金融還為業(yè)務(wù)對(duì)象提供優(yōu)惠條件的擔(dān)保，以改善借款人的融資條件和地位，鼓勵(lì)其它金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款。

2 我國(guó)農(nóng)村政策性金融的現(xiàn)狀分析

目前在我國(guó)承擔(dān)農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社。盡管我國(guó)農(nóng)村政策性金融取得了重大進(jìn)展，但我們必須看到當(dāng)前的農(nóng)村政策性金融體系非常不完善，政策金融缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，這與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求是不相符的。具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）農(nóng)村政策性金融規(guī)模小、業(yè)務(wù)萎縮，在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用十分有限。近年來(lái)農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)總體上講規(guī)模比較小，政策性金融所發(fā)揮的作用不明顯，業(yè)務(wù)面比較窄，支持效果不佳。目前廣大農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、人畜引水工程、環(huán)境綜合治理等項(xiàng)目急需政策性資金支持。而對(duì)于這些項(xiàng)目，大部分政策性金融服務(wù)都未涉及到，部分已涉及的項(xiàng)目政策性貸款也在逐年減少。

（2）立法滯后，政策性金融無(wú)獨(dú)立的法律依據(jù)。國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)都有獨(dú)立的法律依據(jù)，它們?cè)谡С值漠a(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)獨(dú)立決策和經(jīng)營(yíng)，是自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人。而我國(guó)恰恰相反，1994年農(nóng)發(fā)行成立后，關(guān)于政策性銀行的立法卻一直沒(méi)有出臺(tái)，對(duì)政策性銀行經(jīng)營(yíng)范圍、運(yùn)行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒(méi)有明確規(guī)定。這帶來(lái)明顯的負(fù)面效應(yīng)：一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范；二是監(jiān)管部門監(jiān)管無(wú)法可依；三是制約政策性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。

（3）現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開辦政策性金融業(yè)務(wù)遇到較大困難。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自身生存與發(fā)展陷入困境難以承擔(dān)起農(nóng)村政策性金融的重任。二是農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)性金融和政策性金融職能錯(cuò)位，不能有效履行農(nóng)村政策性金融的職能。三是農(nóng)村信用社因開辦小額農(nóng)貸造成部分經(jīng)營(yíng)虧損，承擔(dān)農(nóng)村政策性金融職能陷入“兩難”境地。一方面是要深化農(nóng)村信用社改革，成為真正的市場(chǎng)主體；另一方面要按照為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向完善服務(wù)功能，進(jìn)一步加大支農(nóng)信貸役入。

（4）農(nóng)村政策性金融與財(cái)政性資金功能分割，沒(méi)有形成整體合力。近年來(lái)中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，作用發(fā)揮十分有限。一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)資金通過(guò)多個(gè)途徑多個(gè)部門分散劃撥難以形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。二是財(cái)政直補(bǔ)資金未能與農(nóng)村信用社開辦的農(nóng)戶小額信用貸款相結(jié)合，支農(nóng)作用分散。

3 我國(guó)農(nóng)村政策性金融的發(fā)展思路

（1）推進(jìn)農(nóng)村政策性金融立法進(jìn)程。目前，在農(nóng)村政策性金融方面應(yīng)盡快出臺(tái)《社區(qū)再投資法》，規(guī)定任何金融機(jī)構(gòu)只要吸收縣及縣以下農(nóng)村存款，就應(yīng)有一定比例必須用在其吸存業(yè)務(wù)所在社區(qū)的農(nóng)業(yè)貸款上，如果不用，就退出存款市場(chǎng)；出臺(tái)《農(nóng)村政策性金融條例》，包括政策性金融機(jī)構(gòu)條例和章程，明確農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)定位、服務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營(yíng)宗旨、經(jīng)營(yíng)原則、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和有關(guān)部門對(duì)農(nóng)發(fā)行的監(jiān)管職責(zé)；頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，將一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生、易受災(zāi)害的品種、項(xiàng)目和行業(yè)確定為政策性險(xiǎn)種、由政府對(duì)其提供保費(fèi)補(bǔ)貼免稅支持。

（2）重構(gòu)農(nóng)村政策性金融體系。從現(xiàn)階段農(nóng)村市場(chǎng)需求來(lái)看，單憑農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)在的規(guī)模和實(shí)力，是無(wú)法滿足的，必須對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村政策性金融進(jìn)行重構(gòu)。重構(gòu)農(nóng)村政策性金融有兩種思路：一是繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的規(guī)模和業(yè)務(wù)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成為農(nóng)村市場(chǎng)舉足輕重的政策性金融機(jī)構(gòu)，形成以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主、其他政策性金融機(jī)構(gòu)為輔的政策性金融體系；二是細(xì)化農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)范圍，按照不同業(yè)務(wù)范圍設(shè)立多種政策性金融機(jī)構(gòu)，如設(shè)立區(qū)域扶貧銀行、住房?jī)?chǔ)蓄貸款銀行、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目銀行、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等專項(xiàng)政策性金融機(jī)構(gòu)，與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行等多家政策性金融機(jī)構(gòu)并存，共同構(gòu)成較為完善的政策性金融體系，拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)范圍和深度。

（3）政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間、各政策性金融機(jī)構(gòu)自身之間相對(duì)分工、適度競(jìng)爭(zhēng)。需要明確的是，政策性金融機(jī)構(gòu)是充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、以宏觀經(jīng)濟(jì)管理為主要目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)，必須以從事政策性金融業(yè)務(wù)為主。政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該準(zhǔn)確定位，準(zhǔn)確界定政策性金融業(yè)務(wù)范圍，充分實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融分離。政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間、各政策性金融機(jī)構(gòu)自身之間要做好協(xié)調(diào)配合，在相對(duì)分工的基礎(chǔ)上允許適度競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)階段，要轉(zhuǎn)變農(nóng)村政策性金融的發(fā)展理念和經(jīng)營(yíng)模式，避免政策性金融與商業(yè)性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子來(lái)參加商業(yè)性競(jìng)爭(zhēng)。在業(yè)務(wù)分配上，政策性金融必須立足于政策性業(yè)務(wù)和范圍，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特定目的，運(yùn)用政府指令、財(cái)政直接補(bǔ)貼等方式，開展業(yè)務(wù)；在業(yè)務(wù)運(yùn)作上，主要通過(guò)業(yè)務(wù)招投標(biāo)方式保證政策性業(yè)務(wù)的公開公平和公正，力求政策性業(yè)務(wù)的透明，形成政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間、各政策性金融機(jī)構(gòu)自身之間相對(duì)分工和適度競(jìng)爭(zhēng)的局面，提高農(nóng)村金融體系的運(yùn)作效率。

政策性金融機(jī)構(gòu)的功能范文5

論文關(guān)鍵詞：金融功能，金融體系，新農(nóng)村

 

1問(wèn)題提出

解決農(nóng)村“三農(nóng)”問(wèn)題是每一屆政府施政的最大重點(diǎn)和難點(diǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展均需農(nóng)村金融的支持(林毅夫，2003)。中國(guó)農(nóng)村仍然是一個(gè)資金高度稀缺的經(jīng)濟(jì)地域，農(nóng)業(yè)是資金要素過(guò)度稀缺的產(chǎn)業(yè)，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題是資本高度稀缺(溫鐵軍，2001)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)通過(guò)金融渠道和郵政儲(chǔ)蓄渠道每年實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村資金凈流出總額約為4000億元左右(何廣文、歐陽(yáng)海洪，2003)。農(nóng)村資金的大量外流使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約（何廣文，2009）。缺乏合適有效的金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村和農(nóng)民提供金融服務(wù)、無(wú)法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資需求構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的困境，也是造成農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的主要原因之一。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者多從強(qiáng)化供給，完善體系等方面提出解決途徑，如閆先東、魏曉麗（2009）提出需強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)政策性功能，同時(shí)深化信用社改革，積極培育民間信貸組織，允許和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展資金互助組織。王彬（2008）從農(nóng)村合作金融功能異化角度提出合作金融形式的重構(gòu)金融論文，提出通過(guò)強(qiáng)制性的農(nóng)村信用社制度改革來(lái)滿足農(nóng)村合作金融需求可行性不高，必須打破原有的農(nóng)村合作金融體系，因地制宜地發(fā)展新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。目前關(guān)于中國(guó)農(nóng)村金融體系構(gòu)建的研究較少，大部分研究農(nóng)村金融問(wèn)題主要是著眼于金融總量、結(jié)構(gòu)、制度等方面，而把農(nóng)村金融體系作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一個(gè)子范疇，從金融功能的視角研究各種金融體系構(gòu)建的還比較少，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融體系的弊端有哪些?如何構(gòu)建創(chuàng)新型農(nóng)村金融體系？對(duì)于這些問(wèn)題本論文將進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究和探討。

2 農(nóng)村金融體系功能異化的現(xiàn)狀

本文就金融體系的設(shè)立對(duì)象及設(shè)立目的不同，把農(nóng)村金融體系分為政府設(shè)立非營(yíng)利性政策性金融體系；民間自發(fā)設(shè)立非盈利性合作性金融體系；盈利性商業(yè)性金融體系。

2.1農(nóng)業(yè)政策性金融功能異化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融目前的功能狀況，與農(nóng)業(yè)政策性金融所應(yīng)該具有的功能以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要極不相稱，出現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行難以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展”的現(xiàn)象。這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融功能的最大的缺陷。

目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的籌資功能弱化，資金來(lái)源渠道單一，資金來(lái)源過(guò)度依賴于中央銀行再貸款，難以獲得足夠的資金，特別是無(wú)法獲得發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的中長(zhǎng)期資金，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)政策性金融長(zhǎng)期發(fā)展的需要。1993年和1996年，農(nóng)業(yè)銀行成為國(guó)有商業(yè)銀行后， 其涉農(nóng)貸款余額占總貸款余額的比重更是逐年降低，其在農(nóng)村金融市場(chǎng)上的重要地位大大弱化。

2.2商業(yè)性金融功能異化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（1）對(duì)于商業(yè)銀行，一方面由于農(nóng)村金融業(yè)務(wù)稀少單一，成本高收益低，各商業(yè)銀行出于經(jīng)濟(jì)效益考慮不愿在農(nóng)村投入資金。另一方面，商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村資金的“倒吸”，使大量資金由農(nóng)村流向城市。

（2）郵政儲(chǔ)蓄方面，國(guó)家《郵政體制改革方案》出臺(tái)以及郵政儲(chǔ)蓄小額存單質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作的開展之前，郵儲(chǔ)是“只存不貸”，使得大量農(nóng)村存余資金大量集中于政府手中被用于其他行業(yè)而非農(nóng)業(yè)。

（3）民間金融方面，由于其自身固有的缺陷，使得民間金融在一定程度上又不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。民間金融大都追求資金的高時(shí)間價(jià)值，容易引發(fā)“高利貸”的出現(xiàn)金融論文，使得農(nóng)村的融資成本高，農(nóng)民承擔(dān)不起。追求自身利益的最大化，使得民間金融并不能很好地支持新農(nóng)村建設(shè)。

（4）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也有過(guò)長(zhǎng)足的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展嚴(yán)重滯后于農(nóng)民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，表現(xiàn)為“三高三低”，即高風(fēng)險(xiǎn)、高虧損、高需求和低覆蓋率、低供給、低投保率。商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的盈利性目標(biāo)最終不堪承受高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的壓力，紛紛撤離農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則是保險(xiǎn)基金規(guī)模較小，理賠及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建立滯后，為農(nóng)保險(xiǎn)制度不盡完善。這些都是得使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒(méi)有充足的保障，農(nóng)業(yè)發(fā)展艱難。

2.3合作性金融功能異化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

農(nóng)村信用合作社作為合作性金融已經(jīng)失去了其合作的性質(zhì)。當(dāng)前我國(guó)大部分農(nóng)村信用合作社轉(zhuǎn)型為農(nóng)村銀行，實(shí)行商業(yè)化管理，致使大量資金外流，由于非農(nóng)化傾向不斷加強(qiáng)，農(nóng)戶間互助合作的性質(zhì)不斷減弱。

民間資金互助合作社受參與人員的資金、信譽(yù)等方面的限制，成員規(guī)模及適用范圍局限性很大，實(shí)際運(yùn)行中由于資金互助社的業(yè)務(wù)定位有問(wèn)題，一些互助社也面臨著吸存難、內(nèi)部管理混亂、合作性減弱、內(nèi)部人控制初露苗頭以及外部環(huán)境制約發(fā)展等問(wèn)題。

3 農(nóng)村金融體系功能異化原因分析

政策性金融體系、商業(yè)性金融體系、合作性金融體系作為農(nóng)村金融體系的主要構(gòu)成并沒(méi)有發(fā)揮降低農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)資金有效配置的功能，究其原因主要在于農(nóng)村金融投資風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)稱、國(guó)家長(zhǎng)期政策發(fā)展導(dǎo)向、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身服務(wù)方面的缺陷等方面。

4.1 農(nóng)村金融投資風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)稱

（1）農(nóng)民信譽(yù)問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村金融投資風(fēng)險(xiǎn)高。我國(guó)農(nóng)民整體素質(zhì)較低，一些農(nóng)戶的和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織信用觀念淡薄，加之金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有健全的?突信用體制，導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)巨大，金融機(jī)構(gòu)出于自身利益的考慮，不愿涉足信用狀況不佳的農(nóng)村市場(chǎng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融資渠道進(jìn)一步縮小?

（2）農(nóng)業(yè)邊際收益低導(dǎo)致金融收益無(wú)法提高。農(nóng)業(yè)較低的邊際收益使得金融產(chǎn)品的成本無(wú)法提高，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨著我國(guó)各大政策性銀行、商業(yè)性銀行的改制，各經(jīng)濟(jì)主體均以追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)為最終目標(biāo)金融論文，依據(jù)比較利益來(lái)分配資源，使得農(nóng)業(yè)自身積累的資金很大部分通過(guò)商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄等渠道流向工業(yè)領(lǐng)域和城市，出現(xiàn)所謂的“抽水機(jī)效應(yīng)”。

4.2 國(guó)家長(zhǎng)期傾向的工業(yè)化政策

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)、加快工業(yè)化進(jìn)度是提升本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的核心。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大一部分原因在于農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)給予的資金支持。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家動(dòng)用一切力量來(lái)支持工業(yè)化進(jìn)程，不斷壓擠農(nóng)村剩余資金達(dá)到以農(nóng)促工的目的。而在改革開放以后，國(guó)家仍可通過(guò)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資金調(diào)撥來(lái)增加其在工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的投資。國(guó)家的這種長(zhǎng)期政策性傾向造成了農(nóng)村金融匱乏，資金支持嚴(yán)重不足的歷史烙印。

4.3農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身服務(wù)方面的缺陷

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)功能、管理機(jī)制、人員素質(zhì)等方面遠(yuǎn)落后于城市金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)受人才、交通、通訊、技術(shù)、資金等因素制約，其資金利用率低，金融服務(wù)產(chǎn)品單一，科技含量低，給客戶帶來(lái)諸多不便，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶紛紛跑到商業(yè)銀行開立賬戶，流失了大量資金。

5 基于功能論的金融體系重構(gòu)相關(guān)政策建議

只有通過(guò)體系重構(gòu)來(lái)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)的利益性，同時(shí)通過(guò)擔(dān)保來(lái)降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)才能提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”的服務(wù)力度，加快新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。以下從五個(gè)方面來(lái)分析：

5.1創(chuàng)新“銀銀”合作方式加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)間功能整合

（1）創(chuàng)新貸款方式。根據(jù)農(nóng)業(yè)政策性金融生產(chǎn)扶持功能的內(nèi)在要求，借鑒國(guó)外政策性金融的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，考慮逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)銀行聯(lián)合貸款的辦法，即政策性銀行通過(guò)對(duì)投資項(xiàng)目發(fā)放基礎(chǔ)性貸款，使之符合商業(yè)銀行的貸款條件，誘導(dǎo)商業(yè)性金融的進(jìn)入。

（2）創(chuàng)新?lián)C(jī)制，動(dòng)員商業(yè)銀行及其它社會(huì)資金流入。通過(guò)為農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款提供信用擔(dān)保，為商業(yè)金融、合作金融信貸資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，改善農(nóng)村社會(huì)信用環(huán)境，從而以少量的資金動(dòng)員和吸引更多的社會(huì)資金流入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。同時(shí)還可以考慮設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，鼓勵(lì)農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶貸款，共同促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）創(chuàng)新貼現(xiàn)和轉(zhuǎn)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融生產(chǎn)扶持功能充分發(fā)揮。一是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)業(yè)企業(yè)所持有的與農(nóng)業(yè)政策性金融扶持對(duì)象相關(guān)的短票據(jù)進(jìn)行貼現(xiàn)。二是對(duì)商業(yè)銀行或者其它金融機(jī)構(gòu)所持有的上述票據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)貼現(xiàn)。三是商業(yè)銀行因向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)放符合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信貸政策和條件的貸款而持有的票據(jù)進(jìn)行貼現(xiàn)。

5.2創(chuàng)新“銀企”合作方式促進(jìn)金融體系功能實(shí)現(xiàn)

（1）研究和利用好“市場(chǎng)需求—利益主體”互動(dòng)聯(lián)系機(jī)制金融論文，通過(guò)“公司/協(xié)會(huì)+基地+農(nóng)戶”等模式，促進(jìn)“其他職能機(jī)構(gòu)+農(nóng)信社”合作模式的發(fā)展。以扶持龍頭企業(yè)為重點(diǎn)，積極開展商業(yè)性信貸業(yè)務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，支持縣域中小企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)展。

（2）在條件成熟的情況下，將部分金融業(yè)務(wù)通過(guò)外包形式給非金融企業(yè)，如將信貸營(yíng)銷職能轉(zhuǎn)包給信貸經(jīng)紀(jì)公司等，探索“銀企”間的金融合作方式。

5.3創(chuàng)新“銀政”合作方式保障金融體系功能運(yùn)行

（1）利用地方政府擁有信息網(wǎng)絡(luò)等資源優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)村村民信用體系與信用評(píng)估，以期降低農(nóng)村貸款風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)法律建設(shè)，加大對(duì)失信行為的打擊力度，大力加強(qiáng)信用教育，建立客戶信用檔案，完善誠(chéng)信體系構(gòu)建，促進(jìn)農(nóng)村金融環(huán)境的良性循環(huán)。

（2）加大對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持力度，通過(guò)完善合理的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)商業(yè)銀行為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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[4]張興旺.關(guān)于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)問(wèn)題的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2009(1)

政策性金融機(jī)構(gòu)的功能范文6

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè) 政策性貸款 市場(chǎng)化運(yùn)作

所謂“政策金融”,目前還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。很多研究者將政策金融定義為公共部門所從事的金融活動(dòng),還有人根據(jù)金融中介理論,認(rèn)為政策金融應(yīng)是指公共部門所從事的金融中介活動(dòng)。日本學(xué)者小濱裕久、奧田英信等人在比較一般的意義上將政策金融定義為“為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標(biāo)而采取的金融手段”,也即為了培育特定的戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè),在利率、貸款期限、擔(dān)保條件等方面予以優(yōu)惠,并有選擇地提供資金。政策金融并不僅僅是由政策性金融機(jī)構(gòu)提供資金(即狹義的政策金融),商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在政府的引導(dǎo)下為特定產(chǎn)業(yè)政策提供資金也包括在內(nèi)(即廣義的政策金融)(小濱、奧田等,1994)。基于這種觀點(diǎn),我們認(rèn)為農(nóng)業(yè)政策性金融是一個(gè)內(nèi)容涵蓋比較廣泛的概念,它不僅限于農(nóng)業(yè)政策性銀行的貸款,還包括享受政府政策優(yōu)惠、享受政府資助和擔(dān)保的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)貸款。從目前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款的發(fā)放情況來(lái)看,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供的農(nóng)業(yè)政策性貸款由于業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)規(guī)模狹小,已越來(lái)越難以滿足我國(guó)支農(nóng)政策的需要。充分利用金融市場(chǎng)資源,拓展我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款實(shí)現(xiàn)形式,提高我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款的支農(nóng)力度和效果,是當(dāng)今農(nóng)業(yè)政策性金融亟待解決的一個(gè)重大課題。

一、當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款的運(yùn)作現(xiàn)狀

目前,我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)主要由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承辦。采取以政府主導(dǎo)的運(yùn)作模式,即在政府或政府部門的支持和策劃下,以國(guó)家信用為基礎(chǔ),通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu),按照規(guī)定的范圍、對(duì)象,用直接或間接的方法,向特定的群體發(fā)放貸款,并對(duì)貸款損失給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償。這種運(yùn)作模式曾在增加農(nóng)產(chǎn)品供給、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高等方面發(fā)揮了重要的保障和支撐作用。但隨著糧棉油市場(chǎng)化體制改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性金融功能不斷弱化,難以滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.信貸品種單一,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化需求不相適應(yīng)。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)政策性貸款的需求逐步多元化,涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)、流通、居民生活、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。然而從供給上看,我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)政策性貸款主要是農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)貸款,貸款對(duì)象主要傾斜于流通環(huán)節(jié),不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的多元化需求。雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于2004年以后逐步開辦了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款業(yè)務(wù)。但新開辦的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款支持的范圍僅限于農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)、信息網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村能源和環(huán)境設(shè)施建設(shè);農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款支持范圍限于農(nóng)田水利基本建設(shè)和改造、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地開發(fā)與建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系和農(nóng)村流通體系建設(shè)。

2.信貸方向偏離,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需求重點(diǎn)不相適應(yīng)。從各國(guó)農(nóng)業(yè)政策性資金運(yùn)用規(guī)律來(lái)看,發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)政策性金融的支農(nóng)業(yè)務(wù)重點(diǎn)多偏重于農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)中領(lǐng)域,只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后,才逐漸將其資金運(yùn)用向流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。然而在我國(guó)1998年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)調(diào)整之后,目前在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸資產(chǎn)中,除了極少量用于簡(jiǎn)易建倉(cāng)等小型基本建設(shè)外,其余均投向糧棉油流通環(huán)節(jié)。從糧棉油收購(gòu)資金流程中可以看出,以收購(gòu)貸款的注入形成的糧棉油商品物資運(yùn)動(dòng),其本身并沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)民與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之間的任何債權(quán)和債務(wù)關(guān)系,只是以間接的資金再循環(huán)方式作用于農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過(guò)程,使得政策支農(nóng)貸款實(shí)際上脫離了農(nóng)村系統(tǒng)的資金運(yùn)動(dòng)。因而,當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款的信貸支農(nóng)功能在很大程度上被淡化了。

3.信貸效率低下,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金需求具有長(zhǎng)期性特征。但農(nóng)業(yè)政策性信貸供給效率不高,不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。一方面,表現(xiàn)為信貸質(zhì)量不高。政策性貸款不良貸款占比明顯高于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和合作性金融機(jī)構(gòu)。貸款大都缺乏相應(yīng)的庫(kù)存商品物質(zhì)保證或被不合理占用。另一方面,表現(xiàn)為信貸資金使用效率低下。從期限上劃分,農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有的糧棉油收購(gòu)貸款應(yīng)當(dāng)屬于短期性資產(chǎn),按農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行辦理貸款的有關(guān)規(guī)定,糧棉油收購(gòu)、調(diào)銷、儲(chǔ)備貸款的期限都不得超過(guò)1年。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中,由于糧棉企業(yè)受收購(gòu)商品供過(guò)于求、銷售困難等情況的制約,致使貸款一再展期,形成了短期貸款被企業(yè)長(zhǎng)期占用,使用效率低下。

二、農(nóng)業(yè)政策性貸款市場(chǎng)化運(yùn)作的模式選擇

農(nóng)業(yè)政策性貸款運(yùn)中面臨的各種困境,歸根結(jié)底是由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款運(yùn)作模式的過(guò)于僵化。改變當(dāng)前政策性貸款運(yùn)作模式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性貸款的市場(chǎng)化運(yùn)作,是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性金融改革的必然趨勢(shì)。

(一)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)管理模式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性貸款的市場(chǎng)化運(yùn)作。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來(lái)源的市場(chǎng)化。除財(cái)政每年在預(yù)算中專門安排相應(yīng)數(shù)量的資金補(bǔ)充農(nóng)業(yè)政策銀行資本金外,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以通過(guò)市場(chǎng)化的手段拓展資金來(lái)源:如國(guó)家對(duì)農(nóng)發(fā)行實(shí)行優(yōu)惠稅收政策,通過(guò)免征農(nóng)發(fā)行的所得稅、提高稅前風(fēng)險(xiǎn)撥備比例等稅收激勵(lì)措施擴(kuò)大其資本金來(lái)源;考慮發(fā)行股票由中央財(cái)政或有關(guān)商業(yè)銀行和地方政府定向購(gòu)買參股,增加其資本資來(lái)源;制定有關(guān)法規(guī),適當(dāng)拓展農(nóng)發(fā)行吸收存款的范圍,拓展農(nóng)發(fā)行參與同業(yè)拆借市場(chǎng)的范圍,擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金使用的市場(chǎng)化。首行,作為政策性銀行,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要利用市場(chǎng)化手段拓展政策性業(yè)務(wù)。深化對(duì)政策性業(yè)務(wù)的理解,不能只局限于原有的農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務(wù)范圍,可將政策性貸款項(xiàng)目分為純政策性貸款項(xiàng)目和準(zhǔn)政策性貸款項(xiàng)目和地方政策性貸款項(xiàng)目,可以對(duì)這些不同的項(xiàng)目采取不同的信貸支持政策。其次,適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展需要,拓展商業(yè)性業(yè)務(wù)。當(dāng)前在繼續(xù)做好糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù),確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)可放在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)村綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)小企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化、開展扶貧開發(fā)以及農(nóng)產(chǎn)品流通加工等方面,可考慮開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和貸款擔(dān)保等保障性業(yè)務(wù)。

(二)通過(guò)特定操作或政策組合,推動(dòng)商業(yè)性金融與政策性金融業(yè)務(wù)的結(jié)合。在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,通過(guò)不同機(jī)構(gòu)之間的政策搭配來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性金融功能。其實(shí)所謂的組合搭配,主要是指宏觀和微觀上的搭配,即宏觀上為實(shí)現(xiàn)一定的政策目的或戰(zhàn)略目標(biāo),但在微觀運(yùn)作上仍然發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用。在這個(gè)過(guò)程中,發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用的主要是政府及財(cái)政部、中央銀行等政府部門,而微觀行為主體就是一般的商業(yè)性機(jī)構(gòu)。例如對(duì)于中小企業(yè)的發(fā)展,宏觀政策上可以規(guī)定各商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)必須有一定的比例的資金是貸放給中小企業(yè)的,至于貸放給哪一家中小企業(yè),則是在市場(chǎng)機(jī)制作用下由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主的理性選擇。具體來(lái)說(shuō),可以規(guī)定任何商業(yè)銀行必須把自己貸款的40%貸放給中小企業(yè),超過(guò)這個(gè)比例的由政府財(cái)政給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì),達(dá)不到該比例必須交納罰款或接受其他的懲罰措施(包括在后續(xù)時(shí)間規(guī)定更高的比例)。這就有效地發(fā)揮了政策金融的補(bǔ)充和引導(dǎo)功能,市場(chǎng)機(jī)制不能完成的,在政策的引導(dǎo)下可以得到有效補(bǔ)充。其實(shí)這里并不需要一定由政府來(lái)承擔(dān)政策性金融活動(dòng)的損失,政府只是給出方向并做好相應(yīng)的配套措施和制度建設(shè),那么一方面可以保證有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)得到足夠資金支持,另一方面可以促使各商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)去選擇更有發(fā)展前途的中小企業(yè)。

三、推動(dòng)農(nóng)業(yè)政策貸款市場(chǎng)化運(yùn)作的政策措施

農(nóng)業(yè)政策貸款市場(chǎng)化運(yùn)作的核心在于利用市場(chǎng)機(jī)制去自發(fā)實(shí)現(xiàn)政策性金融目的。在當(dāng)前農(nóng)村信貸產(chǎn)品單一、市場(chǎng)化手段較少的情況,通過(guò)適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo),促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大信貸創(chuàng)新力度,推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制的建立,是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款市場(chǎng)化運(yùn)作模式得以確立的關(guān)鍵。

(一)建立農(nóng)村資金回流強(qiáng)制機(jī)制,增強(qiáng)拓展農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)的壓力。以法律的形式規(guī)定縣域商業(yè)銀行必須將存款的一定比例投放到當(dāng)?shù)?可將縣域經(jīng)濟(jì)按照發(fā)展的水平和質(zhì)量劃分為ABC三類,確定不同類別縣域的最低存貸比例。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,同時(shí)輔之以必要的行政手段,對(duì)未達(dá)到存貸比例的縣域金融機(jī)構(gòu)實(shí)行繳存特種存款,提高準(zhǔn)備金率、提高營(yíng)業(yè)稅等懲戒措施,對(duì)達(dá)到最低存貸比例的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行相應(yīng)的激勵(lì)手段。建立國(guó)家農(nóng)業(yè)投融資委員會(huì),強(qiáng)化支農(nóng)資金管理。建議成立國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)投融資委員會(huì),將國(guó)務(wù)院各涉農(nóng)部門的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政資金以及各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)資金,農(nóng)發(fā)行、開發(fā)銀行、農(nóng)行、農(nóng)信社以及其他各商業(yè)銀行的支農(nóng)信貸資金統(tǒng)一歸集到該委員會(huì)統(tǒng)籌管理,確保各項(xiàng)支農(nóng)資金及時(shí)足額到位,提高使用效率。通過(guò)建立農(nóng)村資金回流與穩(wěn)定機(jī)制,倒逼農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷拓展農(nóng)業(yè)政策貸款業(yè)務(wù)。

(二)充分發(fā)揮政策杠桿作用,增強(qiáng)拓展農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)的動(dòng)力。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金制度,并在再貸款、再貼現(xiàn)等方面結(jié)合支農(nóng)貢獻(xiàn)給予優(yōu)惠政策。建立科學(xué)的縣域金融機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管制度,建立一套因地制宜、因行制宜的縣域銀行監(jiān)管考評(píng)體系和指標(biāo),適當(dāng)放松對(duì)中小農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存貸比例的最高限制,放松對(duì)農(nóng)村信貸創(chuàng)新產(chǎn)品的管制,對(duì)農(nóng)村信貸服務(wù)開展較好的機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、并購(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管費(fèi)用減免等方面給予支持。對(duì)支農(nóng)信貸投入力度大、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新多的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予部分稅收的減免。

(三)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與分散機(jī)制,激發(fā)拓展農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)的潛力。盡快建立政府農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)基金,發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償作用,對(duì)出現(xiàn)因大面積自然災(zāi)害等引起的農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)直接給予一定補(bǔ)償。加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè),建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能,鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),建立銀行與保險(xiǎn)業(yè)在農(nóng)村金融中的協(xié)作機(jī)制。健全農(nóng)村各類信用擔(dān)保體系,面向農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu),發(fā)展農(nóng)村互助擔(dān)保組織,建立擔(dān)保基金,鼓勵(lì)各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融創(chuàng)新,積極拓展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)。

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