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退耕還林土地征收補償標準范文1

關鍵詞：草原生態補償；法律；制度；生態保護；補償主體

1草原生態補償法律制度的理論基礎

1.1生態環境稀缺理論

稀缺資源是指不可再生資源或再生速度無法滿足人類需要的資源，如石油、稀土、金礦、玉石等。稀缺資源有著匱乏性、局限性等特征，從這種角度看草原生態也屬于稀缺資源。因而，在草原生態開發中，人們應保護、改善和補償草原生態資源，為草原建設提供生態補償。

1．2公共物品理論

公共物品是指全體社會成員所共有的物品，公共物品有著非排他性、非競爭性等特征，非競爭性是指某種公共物品的使用不會引起產品成本的增加；非排他性是指人們消費某種公共產品時，不會影響其他人對該物品的消費。草原是一種全體國民所共有的公共物品，有著非排他性、非競爭性等屬性，如任何人對草原環境的消費，并不影響其他人對草原環境的消費；草原環境得到改善時，全體社會成員都會受益。正是由于草原生態環境具有公共產品屬性，才產生了“公地悲劇”，即人們過度開發草原資源，導致草原環境惡化，草原資源枯竭。因此，應建立草原生態補償機制，協調草原生態環境的各種利益關系，以實現草原生態環境保護的目的［1］。

1．3外部性理論

外部性是指“那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形”。外部性可分為正外部性和負外部性，正外部性是指人們的生產或消費行為對他人產生了正的效益，但是這種生產或消費卻沒有獲得相應的補償；負外部性是指人們的生存或消費行為對他人產生了負的效益，但是生產者和消費者并未補償后者。草原生態環境有著正外部性，因為草原生態環境改善會給全體社會成員帶來福利，而草原生態建設者卻蒙受了經濟或社會損失，并未得到相應的補償。顯然，建立草原生態補償制度有利于提高草原生態建設者的積極性和創造性，也有利于更好地保護草原生態環境。

2我國草原生態補償法律制度的現狀和問題剖析

2．1草原生態補償法律制度建設狀況

我國憲法第十條、第十三條明確提出了補償機制的法律地位，《土地管理法》《礦產資源法》《防沙治沙法》等提出草原生態補償問題，并作出原則性規定。此外，《草原法》第三十五條、第四十八條針對休牧、輪牧、退耕還草等作了具體規定，明確草原生態補償制度問題。行政法規、部門規章中也有許多關于草原生態補償的規定，如1998年國務院制定了《全國生態環境建設規劃》，提出了建設生態補償機制的建議；2002年國務院出臺了退耕還草的若干意見，制定了退耕還草的財政和稅收政策；2009年“中央1號”文件提出，積極推進京津風沙源治理工程，擴大退牧還草工程，啟動草原、濕地和水土保持試點工作；2011年農業部和財政部聯合出臺《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》，明確草原生態補償的內容與范圍。這些法律法規為草原生態補償制度建設奠定了堅實的法律基礎。

2．2我國草原生態補償法律所面臨的問題

草原生態補償法律體系不完善。目前，我國尚未出臺專業的生態補償法律，關于草原生態補償的內容多散見于法律法規之中，而且這些內容多是原則性規定，缺乏可操作性和執行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、輪牧、退耕還草等過程中要對牧民進行補償，但是并沒有明確提出補償方法和途徑。再如，《退耕還林條例》并未對草原上過度放牧、生態破壞等做出具體規定，也沒有配套的政策措施，在實踐中很難將法律法規落到實處。此外，許多生態補償制度多體現于行政法規和部門規章之中，針對草原生態保護的法律條款內容混亂，而且經常出現規章制度相互沖突的問題。比如，《退耕還林條例》與《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》在生態補償方式與內容上就發生了沖突［2］。

2．3生態補償的法律性質不明確

當前，我國法律法規中并未出現草原生態補償的概念，所謂的草原生態補償制度只是散見于法律法規的各種規定的總和。比如《草原法》《退耕還林條例》等都使用了“補助”一詞，《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》多次運用了“補助”“獎勵”“補貼”等詞語。此外，政府向牧民提供補貼、補助的行為也值得商榷。在國外，草原生態補償是以市場機制為基礎的，由國家或生態服務受益者提供補償，我國草原生態補償則以國家為主，涉及行政補償、行政合同、行政征收等，有著濃重的行政色彩。最后，草原權屬不清晰，生態補償難落實。《憲法》第九條規定，草原是國家財產，屬于全民所有或集體所有，公民對草原資源擁有占有、使用、收益等權利。由于草原的公共產品屬性及其所有權問題，在草原使用上很容易產生“公地悲劇”，并導致草原生態補償制度不能落到實處［3］。草原生態補償制度有待完善。《草原法》《退耕還林條例》等法律規定，草原生態補償主體為財政、林業、農牧等部門。這種以國家為補償主體的生態補償制度存在許多問題，如生態補償效率低下，許多補償金難以落到實處，行政執法中常出現職責不清、職能交叉等問題。當前，草原生態補償經費多由政府籌措，依靠單一的稅收收入彌補財政補貼，導致政府財政補償資金匱乏。在補償形式上，《中央財政草原生態保護補助獎金管理暫行辦法》明確規定了草原生態補償的方式，但是這些補償方式較為單一，多以現金、糧食、貸款優惠、稅收減免等方式進行補償，而且在實際運用中缺乏可操作性和執行性。

3我國草原生態補償法律制度的建構路徑

3．1建構草原生態補償法律制度體系

在草原生態補償制度建設中，應以科學發展觀與可持續發展理念為指導，堅持“誰受益，誰補償”的基本原則，建立政府主導、市場為輔的草原生態補償機制，以更好地完善草業基礎設施、改善草原生態環境。同時，應制訂草原生態補償計劃，保障生態補償參與者的合法權益，促使廣大牧民積極參與草原生態補償。要在現行法律框架內修改《環保法》《草原法》《生態補償條例》等，將生態補償制度融入法律之中，不斷提高生態補償制度的法律地位；應將草原生態補償納入法律法規之中，融入部門規章、行政法規、規范性文件之中，建構完善的草原生態補償法律制度體系。具體而言：在補償內容上，應協調草原生態補償各方的利益關系，確保各方的責、權、利相統一；在補償主體上，應轉變以政府為主的補償模式，將草原生態環境的受益者納入補償主體之中；在補償對象上，應按照草原承包責任制的要求，進一步明確草原生態補償的對象；在補償標準上，要充分考慮不同區域的經濟差異，建立公平合理的生態補償標準；在補償資金上，應建立多元化的資金籌措渠道，如可以建立草原生態保護基金，征收生態環境保護稅等，通過多種方式拓展草原生態補償的經費來源。

3．2完善草原生態補償法律制度內容

第一，進一步明確草原生態補償主體。補償主體是草原生態補償義務的承擔者，國家是草原生態資源的所有者，理應擔當起保護草原生態環境的義務。因而，中央政府要通過政策法規等確立草原生態補償標準、范圍與方式，并通過轉移支付、財政撥款、稅收減免等方式支持草原生態補償建設，地方政府也應積極投入草原生態保護之中，為草原生態補償提供政策、資金等支持［4］。草原資源不僅有經濟價值，還有著涵養水源、凈化空氣、保持水土等功能，因此享受草原生態資源的企業理應承擔一些生態補償義務。為此，政府可以向受益企業征收生態補償金，以更好地協調草原生態補償的利益關系。同時，從國外經驗和法律實踐看，也應將企事業單位、自然人、社會團體等草原生態受益者列入補償主體的行列。第二，進一步明確草原生態補償對象。草原生態補償的對象主要是牧民，《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》也明確草原生態補償的范圍與對象。但是考慮到我國草原分布廣泛，草原承包使用方式復雜，僅對牧民實施生態補償的方式并不合理。因而，還應擴大草原生態補償對象的范圍，將草原區域的地方政府、草原資源保護區、退耕還草的利益損失者等均列入生態補償的范圍，以提高利益損失者進行生態補償的積極性［5］。第三，完善草原生態補償標準。補償標準直接關系著生態補償的效果，也關系著草原生態環境建設。當前，我國草原生態補償標準仍比較低，以內蒙古為例，草原生態補償標準約為每年48元／畝（1畝≈667m2），遠遠低于草原生態補償的實際需要。因此，應根據地方經濟發展狀況、草原生態保護成本等確定科學合理的生態補償標準，以更好地提高牧民參與生態補償的積極性。第四，創新草原生態補償方式。當前，我國仍采用財政補償為主的生態補償方式，這種單一的補償方式給政府帶來巨大的財政壓力，也影響草原生態補償工作的可持續發展。因此，應根據草原生態補償的實際需要，創新草原生態補償方式。比如可以制定財政轉移制度的法律法規，健全草原生態補償轉移支付制度，加大對地方生態補償的財政支持力度；可以制定草原生態補償稅收政策，對草原生態環境的貢獻者減免稅收，對草原生態環境受益者征收生態環境稅，用稅收促進草原生態環境發展；此外，還應探索草原生態補償的市場機制，可以通過放牧權交易制度明確每塊草地的承載量，用放牧收費的方式控制草原過度放牧。第五，落實草原生態補償的法律責任。目前，草原生態補償的法律性質不清晰，在法律實踐中常出現無法可依的問題。因此，應落實草原生態補償法律責任，明確利益各方應承擔何種法律責任。比如，應完善草原生態補償責任追究制，明確相關人員的法律責任，嚴查占用、挪用、貪污草原生態補償經費的行為，追究失職、瀆職的行政責任。再如，草原生態受益者應與生態服務提供者簽訂生態補償合同，并嚴格按照合同要求履行職責［6］。健全草原生態補償法律制度是改善草原生態環境、促進草原生態平衡的重要途徑，對于建設社會主義生態文化、促進人與自然和諧具有重要意義。因此，應通過多種方式完善草原生態補償法律制度，更好地保護草原生態環境。

作者:劉旺余 單位:河南職業技術學院

參考文獻：

［1］馬莉，王蕾，羅曉玲，等．草原生態補償機制研究進展［J］．黑龍江生態工程職業學院學報，2009，22（5）：4－5．

［2］李笑春，曹葉軍，劉天明．草原生態補償機制核心問題探析：以內蒙古錫林郭勒盟草原生態補償為例［J］．中國草地學報，2011，33（6）：1－7．

［3］郭建．充分挖掘草原碳匯功能助推經濟社會和諧發展［J］．現代農業，2010（12）：3－4．

［4］汪勁．論生態補償的概念：以《生態補償條例》草案的立法解釋為背景［J］．中國地質大學學報（社會科學版），2014，14（1）：1－8．

退耕還林土地征收補償標準范文2

2016年5月3日，國務院辦公廳正式印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》（〔2016〕31號），提出到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應。生態補償是保護生態環境和推進生態文明建設的重要政策工具，通過建立反映市場供求關系和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的生態補償制度，激勵生態資源保護和建設，遏制生態破壞行為，通過經濟手段解決生態資源保護過程中的外部性問題，達到生態環境和經濟的協調發展。我國環境保護的政策經歷主要經歷了從污染者付費的懲罰性原則到激勵生態保護行為的保護者受益原則的過程。目前，我國以政府引導為主體，以森林、草原、流域、礦產、海洋等生態資源為主要補償對象，以生態資源和生態系統服務價值為標準，以財政轉移支付為主要措施的生態補償的機制建設已初現端倪。生態補償涉及復雜的利益關系，在生態補償實踐中對生態補償主體、客體、標準、措施等現實問題仍需進一步研究探索，不同生態補償由生態資源的屬性差異決定。因此，從生態資源屬性的角度出發，剖析生態補償的根本，從而可以為促進生態環境保護、推動生態文明建設的提供堅實有效的制度基礎。

二、 生態資源的屬性

生態資源與一般的產品資源相比有其獨有的特點，生態資源產權屬性界定并不清晰，價值確定較為困難，導致交易市場需要人為創建且交易成本明顯大于一般產品。

涉及到生態補償的生態資源產權屬性可以分為三類，第一類是不可再生的生態資源，如礦產、石油、天然氣、土地等，此類資源的產權界定一般較為清晰。第二類是介于完全不可再生和可再生的臨界帶生態資源，如水、森林、草原等，此類資源一般屬于國家或集體所有，實行承包制或者有償使用制度，但并沒有明確規定究竟由哪一個組織來行使所有權和怎樣行使所有權，容易導致所有權虛置，因此產權界定存在一定困難。第三類是由各種生態資源所組成的生態系統服務產權，此類產權大部分屬于公共物品或者“準公共物品”、“俱樂部物品”，具有區域外溢性，產權難以清晰界定或者界定成本高。大部分生態資源的產權都不具有排他性，市場機制決定的供給量遠小于帕累托最優狀態時的供給量，因而會導致出現“公地的悲劇”和“搭便車”的現象。

生態資源的價值屬性包括兩個層次：一是生態資源中的自然資源是在經濟活動過程中所使用物質的一個重要來源，能夠作為原材料直接轉化為產品，如礦藏、木材和糧食等；二是生態資源所組成的生態系統服務價值。市場機制僅能體現生態資源的產品價值，而生態系統服務價值無法體現。同時，生態資源的市場價值量化存在困難和供需之間存在價值差異矛盾，生態系統服務的價值大部分都是通過低層次的原材料產品價值進入市場，生態系統服務的主體對生態系統服務價值不明確，降低了生態服務提供者的效益，最終將會導致生態資源的大量缺失。

生態資源的空間屬性包括依存性、層級性、不可替代性和差異性。按照生態資源所在的空間來看，一個地區的生態資源現狀往往會影響到另一個地區，存在相互依存性。不同類型的生態資源的溢出范圍具有明顯的地域性和層級性，應在其“俱樂部成員”之間共同分擔成本和共享收益。生態資源在不同地區的生態功能并不一致，多數生態服務不具備空間替代性，而且各地區實施生態建設和保護的經營管理成本及損失的機會成本差異較大，生態效益具有明顯的空間差異性。

生態資源的時間屬性是指生態資源發揮其全部生態系統服務價值的時間周期長。大部分生態資源并不具有在短期內發揮其全部效益的可能性，一旦投入中止，可能因缺乏維護、經濟開發而影響其價值的體現，或者因生態效益尚未達到而前功盡棄。

開展生態補償的主要原因就是由于生態環境的價值具有外部經濟和公共物品的屬性，導致成本和效益在個人和社會之間存在不對稱。生態補償機制的建立是以內化外部成本為原則，補償生態資源保護者是對為保障生態系統服務功能所付出的保護成本和為此而失去發展的機會成本；生態破壞者和生態系統服務受益者是對恢復生態系統服務功能和對生態資源保護者的發展機會的補償。目前僅對森林、草原、濕地等部分生態資源的生態恢復成本進行了評估，但對其產生的生態系統服務價值則無法體現。生態系統服務具有明確的空間差異性，不同主體之間對同一生態資源的價值標準認定存在偏差，不同地區的主體因為受償者的受償意愿、補償者的支付能力和支付意愿等對同一生態資源的補償標準也存在偏差，如北京對黃土高原退耕還林進行生態補償的支付意愿要高于安塞和西安。要建立引導生態資源合理配置、經濟發展與生態保護協調的機制，實現“綠水青山就是金山銀山”，必須引入生態補償。但是，生態資源的屬性差異又決定了不能對所有的生態資源實行單一的生態補償機制，要提高生態補償效益，必須進行有針對性的選擇。

三、 不同生態補償方式的差異比較

生態補償方式的劃分有多種形式，本文主要根據生態補償的運行機理差異，將生態補償分為市場補償和政府補償。市場補償是基于市場的政策工具和方法通過市場信號引導行為主體的動機從而實現生態資源的外部性內部化，包括稅收、生態補償費、生態保證金等主要手段，以利用市場力量為主要特征，行為主體在追求其各自利益的過程中就能同時實現生態補償的目標。政府補償根據是否能夠在空間上明確定義補償受益（受損）主體，分為縱向生態補償和橫向生態補償。也可以認為，市場補償是一種區內生態補償方式，政府通過稅收或者市場主體之間自發行為而實現區內的生態資源平衡，而政府補償更多是區際之間的生態補償，存在的前提是生態利益的依存性，由生態受益地區給予受損地區、開發地區給予保護地區一定的經濟補償。

1. 補償主體的差異。生態補償主體分為生態服務受益主體和生態服務受損主體。根據生態補償方式的分類，市場補償的主體是直接與生態服務相關的主體，包括生態資源的使用者和保護者、污染環境的企業和居民等，市場補償主體都是能夠明確生態資源產權的主體。政府補償的主體是生態服務受益地區或受損地區的政府組織，由于我國森林、湖泊、河流、草地等自然資源產權大部分屬于國有或者集體所有，中央和各級地方政府是自然資源產權的人，地方政府在一定程度上負有使用、保護的權利和義務，因此，地方政府作為產權主體人進入到生態補償中。橫向生態補償的主體相比縱向生態補償的主體更為明確和清晰，能夠較好地確定政府之間的生態服務關系。因此，當生態效益外溢涉及的地區政府主體較多時，可由縱向生態補償來實現，而對于有限受益地區的生態資源，應該主要由受益地區政府來承擔。

2. 補償客體的差異。生態補償的客體就是指生態補償主體的權利和義務所指向的對象，即應該對哪種生態資源進行補償。在我國現行生態補償相關法規制度中，涉及到的生態補償客體包括森林、濕地、草原、流域、海洋、耕地、礦產和區域等。其中，對區域的生態補償是為了提高生態受損地區和重要生態功能區的生態修復、保護和維護能力，所包括的生態資源可以劃分到其他類型中，如張家口市和烏蘭察布市的京津風沙源治理工程中，主要涉及到森林、草地和流域等。

不同補償客體的主要生態補償方式存在差異。以市場補償方式為主的生態資源主要是礦產、耕地和海洋，對草原、森林、濕地主要是縱向生態補償方式，流域則包括縱向和橫向兩種生態補償方式。我國的森林、草原、濕地的生態效益補償由國家財政設立專門的補助費用或者補貼費用，向保護自然生態的個體發放，從而鼓勵他們采取措施保護所利用土地上的自然資源。流域生態補償發展較為迅速，以政府補償為主，包括縱向和橫向兩種方式。河南、河北、山東、山西、遼寧、陜西、四川等省市主要采取縱向方式，江蘇太湖流域、湖北省漢江流域、長沙市境內河流采取橫向方式。也有部分地區同時采取縱向和橫向方式，如貴州省的紅楓湖流域和清水江流域地區政府的生態補償資金既涉及上下游地方政府，省政府也在生態補償金中占有一定比例。福建省建立了流域下游地區對上游森林生態效益的縱向生態補償機制。

3. 補償標準的差異。生態補償標準的確定主要根據生態保護者的直接投入成本、生態保護者的機會成本、生態受益者的獲利和生態系統服務的價值。但由于生態資源的價值屬性和空間屬性決定了不同生態資源的生態效益存在差異，而且位于不同地區的主體對同一生態資源的生態效益價值認定存在差異性，我國東西部地區之間在提供生態服務的成本投入上存在著巨大的差距，西部地區的投入遠高于東部地區。確定生態補償標準的方法可考慮支付意愿法、機會成本法、費用分析法、水資源價值法等方法核定補償額度。以礦產、耕地和海洋為主要補償對象的市場補償主要是用于生態資源恢復，是直接投入成本，因而補償標準較低。政府補償由于其資金來源主要是財政資金，補償標準相對較為穩定。由中央政府主導的縱向生態轉移支付，為了體現各區域之間的公平，容易導致生態補償標準單一，補償標準偏低的情況。如退耕還林補償全國僅分南方和北方兩個補償標準，在2009年國家級公益森林生態效益林補償中國有的與集體和個人的補償標準分別為每年每畝5元和10元，遠低于林地所產生的經濟效益。由地方政府主導的生態補償標準則要高于中央政府，如2010年北京市新的補償標準范圍擴大到1 010.95萬畝山區生態公益林，補償標準為40元/年·畝，遠高于國家標準。橫向生態補償一般都是在相關主體范圍內的“俱樂部產品”，因而能夠較好的內化生態系統服務的外部性，因此補償標準較高。政府生態補償標準除了與生態效益相關外，政府財政收入水平也直接影響生態補償的標準，進一步影響到生態補償能否實施和生態補償的效果。如河南省2010年出臺的水環境生態補償標準為化學需氧量每噸2 500元，氨氮每噸10 000元，2007年江蘇省出臺的環境資源區域補償標準中化學需氧量、氨氮、總磷分別為每噸1.5萬元、10萬元、10萬元，遠高于河南省的標準。其原因既與兩地的財政收入差異相關，也因為兩地分別采取的是縱向補償和橫向補償，河南省的補償資金要先上繳省財政然后再劃撥，而江蘇省則是直接在上下游地區政府之間補償，效率更高。

4. 補償措施的差異。根據生態補償的運行機制，可以將補償措施分為輸入和輸出兩部分，輸入部分是指生態受益主體或者生態破壞主體繳納生態補償的過程，輸出部分是指生態補償向生態受損主體輸出的過程。輸入部分的生態補償措施主要是稅費征收和財政扣繳。目前，我國僅有部分稅費政策間接地體現出生態保護價值，主要包括生態稅、生態補償收費和生態保證金三大類。生態稅主要有資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。生態補償收費主要分為三類：一是對生態環境破壞者負外部性矯正的懲罰性收費，主要是排污費；二是對資源有償使用收費，如水資源費、砂石資源費、耕地開墾費、礦產資源補償費；三是對生態維持、恢復、重建成本以及環境保護成本正外部性補償征收的費用，如森林植被恢復費、林地補償費、草原植被恢復費、土地復墾費、城市污水處理費等。財政扣繳主要用于水環境生態補償中，當上游地區水質未達標準時需要向上級政府或者下游地區政府扣繳生態補償金。生態補償的輸出過程的補償措施主要是轉移支付和基金項目支出。在草原、森林和濕地等縱向生態轉移支付中，主要由中央政府設立草原生態保護補助獎勵資金、森林生態效益補償基金、濕地保護補助資金。北京的山區生態林補償資金由鄉鎮財政以直補的方式發給管護人員。

5. 補償效率的差異。從生態補償的效率來看，實現生態補償目的最優的選擇是采用市場機制。但是我國生態資源的產權屬性界定并不完善，導致無法充分發揮市場補償的優勢。運用政府補償進行生態補償的主要缺點在于體制不靈活，難以照顧到千差萬別的生態環境問題。以縱向生態補償為主的轉移支付方式支出責任的邊界模糊，不能很好的體現地區之間的生態服務關系，引起資金的浪費和低效使用。對于區域間生態利益協調問題，縱向生態補償方式只能解決一小部分，力度和范圍都非常有限。從實踐來看，以橫向生態補償方式來協調那些生態關系密切的相鄰區域間或流域內上、下游地區之間的利益沖突更直接有效。

四、 結論

生態補償是生態環境保護和生態文明建設中重要的實踐手段。生態資源的產權、價值、空間和時間屬性決定了生態資源并不能完全通過市場自發形成有效的市場從而實現生態資源的可持續發展和實現生態服務系統的價值。從產權方面來說，大部分生態資源的產權都具有準公共物品的特性，市場機制無法實現其帕累托最優狀態，生態資源供給無法得到有效激勵。從價值角度來說，生態資源的產品價值和生態系統服務價值之間價值差距較大，而且生態系統服務價值量化困難，從而導致生態資源供需之間存在矛盾。從空間角度來說，在不同層級和地域之間，生態資源都存在依存性，而且生態資源在不同空間的存在都不具有可替代性，但是不同地區的主體對生態資源的價值認識差異性較大。從時間角度來說，生態資源發揮生態效益的時間周期長，并且需要長時間的不斷投入。不同的生態補償方式在補償主體、客體、標準、措施和效率之間都存在差異，根據不同生態資源之間的屬性差異，適用于不同的生態補償方式。在主要的生態資源產品中，森林、草原和濕地主要適用于縱向政府補償方式，海洋和礦產主要適用于市場補償，流域主要適用于橫向生態補償。

退耕還林土地征收補償標準范文3

關鍵詞：生態補償機制 內涵 林業財政政策 建議

中圖分類號：F812.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）10-077-02

當今世界范圍內的可持續發展戰略的提出與實施都和林業息息相關，當今人類面臨的一系列的生態環境問題與森林資源的減少是密不可分的。除經濟效益外，森林資源的生態效益也漸漸地被人們所認知、首肯和接受。90年代以來，我國的生態環境惡化嚴重，水土流失面積達179.8萬平方公里，占國土面積的18.7%，沙漠及沙化土地面積己達168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%，且每年還以2460平方公里的速度在擴展。據統計，全國每年因為各種自然災害造成的直接經濟損失達2000億元以上，因洪澇災害減產糧食200多億公斤。生態環境惡化已成為制約我國經濟、社會發展的重要因素，而這種生態環境的惡化與森林資源的破壞緊密相關，人們必須重視森林生態環境效益的保護和建設。

在我國林業重點工程的實施中，主要是以發揮公益效能為主的生態建設工程，這意味著今后我國財政對林業尤其是生態林業的補償補償力度將會加大。由此標志我國林業正開始從無償使用森林生態效益向有償使用森林生態效益的歷史性轉變。人們對林業定位的認識、林業經營觀念、經營方式盡快適應這一轉變，從而加速推進和實現林業定位的歷史性轉變。

一、生態補償機制的內涵

生態補償是為了調整區域生態壞境保護中的環境及其經濟利益關系問題而提出的一個新概念，其內涵反映的基本要素是定位、基本性質、外延。其定位是為解決現實定的問題才被提出來和被范式化的，從本質上看，這些生態環境保護問題的根本目標是要恢復、維護和改善生態系統的生態服務功能。

生態補償機制是以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策，其調整的對象和政策制定的方向是為了矯正生態環境保護或破壞行為主體的環境利益及其經濟利益的分配關系。矯正后的利益關系應該是，享受因勞動付出所產生的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體也要支付費用，生態服務功能的產權人或恢復生態服務功能的主體應得到經濟賠償。

生態補償機制的概念比較恰當的外延主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域的、具有經濟激勵作用的、與排污收費類制度等并存的環境經濟政策。

二、國外在生態補償機制的借鑒

國際上比較通用的是“生態系統服務付費”（Payments for ecosystem services，PES），指對生態系統服務管理者或提供者補償的范圍，在世界范圍內，這些補償計劃目前都處于發展和形成階段。

在發達國家，森林資源豐富，其林業發展走政府與市場結合道路，通過政府對林業的補貼和收取生態效益補償費等辦法，解決了營造森林及保護森林經費不足的問題，使森林經營進入一種良好循環，森林覆蓋率維持高水平，有效地促進了生態環境的改善。

隨著經濟和科技的發展，林業在發達國家的國民生產總值中所占比重逐漸下降，于是相繼增加了林業投入，提高了各種補助標準以及實行稅收優惠、采取發放優惠貸款等政策，有效地把社會游資導向林業，形成比較完善的林業投入機制。在美國，在私有林地上進行新造林的人可以得到不超過費用的補助，每hm2的補助額不超過49美元，隨著通貨膨脹，補助分別提高到74美元、148美元和222美元；法國的造林貸款年息為0.25%-1.5%，借還期年限為30-50年，并對私人造林所使用的土地免征30年的地產稅，在森林資產有償和無償轉讓時，如果承擔繼續并良好經營的契約義務，可減免75%的財產轉移稅；英國對于主要用于發展林業的資金所得減稅50%。

三、我國在生態補償機制下相關林業財政政策與實踐

上世紀80年代以來，我國就針對生態補償的理論與實踐進行了許多探索和試點工作。但從目前我國的具體實踐來看，尚未建立一套完善的生態補償政策體系和生態補償機制。

（一）國家實施林業生態補償的政府手段

1.財政轉移支付制度。財政轉移支付以實現各地公共服務的均等化為主旨，以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，實行的一種財政資金或財政平衡制度。盡管生態補償不屬于當前中國財政轉移支付的重點，但仍是我國最主要的生態補償途徑，巨額的財政轉移支付資金為生態補償提供了很好的資金基礎。在政策上，我國財政部頒布的《2003年政府預算收支科目》中與生態環境保護相關的支出項目約30項，其中沙漠化防治、退耕還林、治沙貸款貼息占支出項目的三分之一；就支持力度而言，到2007年底，中央財政對西部地區的財政轉移支付達到了6000億元，天然林保護、三北防護林、退耕還林、京津風沙源治理、退耕還草等重點工程完成中央投資1207.23億元（曾培炎，2003）。地方政府為了鼓勵生態環境保護和建設也采取了財政轉移支付政策，例如2004年浙江省制定了《浙江省生態建設財政激勵機制暫行辦法》，將生態公益林補助政策、財政補貼政策作為主要激勵手段。

2.專項基金。專項基金是開展生態補償的重要形式，資金主要來自于政府的財政預算，國際和國內組織、單位、個人的捐款也是來源之一。我國林業部門建立森林生態效益補償基金，對生態保護的行為進行補貼和技術扶助。

3.生態移民政策。生態移民是為了保護一個地區的生態而進行的移民，主要包括生態脆弱區移民以及重要生態區移民兩種。我國從2000年開始真正意義的生態移民，對符合生態移民條件的遷移戶，國家給予專項補償。據不完全統計，各級政府這些年來通過多種途徑遷移安置了260萬生態移民，其中已穩定在遷入地居住的達241萬，占92.9%。

（二）國家實施林業生態補償的市場手段

市場補償將環境保護效益或生態服務功能推入市場，通過市場交易的方式來實現生態保護的價值，降低生態保護的成本。由于市場的補償手段多種多樣，在我國主要包括生態稅費制度、市場交易模式和生態認證活動。

1.生態稅費。從理論上而言，生態稅費是對生態環境進行定價，利用稅費形式征收開發活動造成生態環境破壞的外部成本。其根本目的是刺激保護生態環境、減少生態破壞和環境污染的行為，而不是創造收入。生態稅費體制和財政政策結合在一起，可以從根本上改變市場信號，因而是生態補償的最有效的手段（萊斯特?R?布朗，2002）。

我國征收生態補償費是為了防止生態環境破壞行為，以經濟調節為手段，以法律為保障，主要內容是生態環境的整治與恢復，征收對象主要是從事對生態環境產生或可能產生不良影響的生產、經營、開發者。其直接效果是為生態環境建設和恢復取得了穩定的資金來源，長遠意義則是將企業資源開發和項目建設的外部成本納入其會計成本之中，這反映了政府對發展思路的引導，對于完善市場機制，實現生態經濟有重要意義。

生態補償費在實行的初期存在許多問題，例如征收標準不統一、范圍不統一、征收方式不合理、法律依據欠缺、資金的收取和使用不合理、資金沒有完全用于生態恢復和補償等。雖然如此，我國生態補償費的經驗與反映的問題對完善生態環境有較大的促進作用，為設置生態稅進行了鋪墊。

2.資源費。自然資源具有稀缺性，通過開征資源費，一方面為資源保護提供了資金支持；另一方面則通過資源價格的變化，引導了經濟發展。在我國所有的資源類法律中都強調資源有償使用原則，由各管理部門代表國家征收資源費，用于資源的勘探與調查、保護和管理等。迄今為止，資源費尚沒有明確的生態補償的含義，但是開發自然資源必然會破壞生態環境，將生態補償列入資源費的開支科目是完善生態補償機制的一個重要方向。

3.生態環境稅。生態環境稅是對開發、利用和保護生態環境與資源的單位和個人，按其對生態環境與資源的開發、利用、污染、破壞和保護程度進行征收和減免的一種稅收。我國的生態補償稅費制度有二種，一是生態補償的稅收優惠政策，包括涉及環保的增值稅、營業稅、消費稅、所得稅、城市維護建設稅；二是相關的具有生態補償性質的資源稅費制度，包括土地使用稅、耕地占用稅、資源稅和土地增值稅。目前，由于稅收規模和專業性限制，我國稅、費并行的局面可能還會長期存在。根據國際發展經驗和一般的預測，我國的生態補償費和環境資源費的最終走向將是生態環境稅。

四、建立生態補償機制下林業財政政策的保障機制

根據上述分析，我國現有生態補償下林業財政政策的長效機制還沒有建立，存在著缺陷和不足，要達到生態效益補償的目的，實現林業的可持續發展，構建合理有效的長效保障機制十分重要。

1.政策保障機制。要建立生態效益補償的長效機制，首先必須有長效機制的政策作保障，需要從生態效益補償的范圍、生態效益補償的標準、補償的立法等相關政策作保障，既做到公平、合理、有序，又能循序漸進、逐步完善。生態效益補償從本質上講是森林生態產品在不同產權主體之間的讓渡，從內容上講實際上應包括兩個方面的內容：一是對產權限制而導致的機會成本的補償，二是對生產經營生態公益林的協調各部門之間的協作，明確各自的責任和權利，使法律、法規、政策得到有效、系統的實施。

2.資金籌措機制。一方面要加大財政轉移支付力度，作為生態補償的財政轉移支付，可以將其視作對人們保護生態這種公益勞動報酬的支付，是對人們保護生態行為的獎勵，是對因保護生態而犧牲自身利益的補償。另一方面可利用生態補償基金，作為新的財政轉移支付資金渠道。根據森林生態商品無法進入市場實現交換的特殊性而實行森林生態效益補償，那么補償資金應該主要來源于受益方。森林生態效益作為一種特殊的公共物品，當然資金來源應該主要來源于財政資金，要把財政資金作為森林生態效益補償所需的資金最重要的來源。從其受益范圍上看，可以將其該公共產品劃分為全國性公共物品與地方性公共物品，根據財權與事權相對應的原則，財政資金應來自國家財政與地方財政兩個層面。但是，由于森林生態效益的影響較遠及地方財政收入狀況存在很大的差異，因此，國家財政應當在生態效益補償所需資金中占居主導地位。

3.探索并建立“造血型”生態補償機制。建立“造血型”的生態補償機制是對現有生態補償機制的完善和補充。建立“造血型”生態補償機制的關鍵是為提供生態屏障的欠發達地區構筑一個發展平臺和空間，為其提供發展機會，激活其發展潛力，從而調動全社會參與生態建設的積極性，走生產發展、生活富裕和生態良好的文明發展道路。因此，可以制定相應的政策法規和保障措施，允許源頭保護區和生態脆弱區招商引資和異地發展，調整經濟產業結構，促進經濟發展，并以發展所取得的利稅返回，支持這些地區的生態保護和建設工作。而且還可以通過技術援助等方式，雖然不直接投入資金，通過技術的提高，從而提高當地居民的謀生手段，達到改善生活的目的。這將有利于調動生態保護重點地區發展經濟的積極性，增加財政收入，形成生態保護和建設投入自我積累、自我發展的“造血”機制；“通過發展促保護，通過保護促發展”，實現經濟效益和生態效益的“雙贏”。

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退耕還林土地征收補償標準范文4

__自然保護區屬于森林生態系統類型自然保護區，主要保護對象為季風常綠闊葉林為主體的原生性天然林及其生態系統；以南方紅豆杉、黑頸長尾雉等為主體的珍稀瀕危野生動植物及其棲息地和__重要的水源涵養林。總面積42848.4公頃，其中核心區14720.8公頃，緩沖區11101.3公頃，實驗區17026.3公頃。

__自然保護區地理位置獨特、森林生態系統原生性好、生物多樣性豐富等特點，保護區的建設對珍稀瀕危物種的保護具有重要作用，對西部大開發和“西電東送”的標志性工程__水電站的建設具有重要的生態保障作用，其保護價值非常重要。據統計有維管束植物2819種，大型真菌185種,陸生脊椎動物382種，昆蟲1053種。國家重點保護野生動物50種，植物27種。保護區有88種野生蘭科植物且物種個體數量較多，是__野生蘭科植物屬種最多、系統發育最完善的自然保護區。

近幾年來，保護區致力于有效保護森林生態系統及水資源涵養能力，妥善管理野生動植物資源及其生境，不斷加大科研力度，提高公眾生態文明意識，逐步使保護區向設施基本完善、管理科學先進、環境優美良好方向邁進；保護區對淹沒區內紅水河流域珍稀野生植物及古樹實施遷地保護，建立了__珍稀野生植物遷地保護示范基地—__大峽谷野生珍稀植物園、蘭花園，園內有國家重點保護野生植物30種4000多株，蘭花75種2萬多株（叢）。有效地保護了野生動植物資源和生態環境。

首先是對保護區范圍內的荒山和殘次林進行封山育林，使森林植被逐步恢復。第二是對保護區水庫周邊的耕地要實行退耕還林政策，以改善水資源涵養能力和水質。第三是在保護區內禁牧、禁伐，讓森林植被得到休養生息，使保護區實現良性循環發展。第四是林業部門要加強林木采伐源頭管理，嚴格控制采伐天然林種植食用菌，確保保護生態環境取得實效。第四是積極做好特色中草藥在自然保護區轄區內培育、繁育和試點種植等工作。保護區主動適應新常態要求，發揮自身優勢，組織技術人員對保護區轄區內的原生中草藥品種、環境進行調查，并與區內中醫藥材科研單位的專家聯系，在科研專家指導下對一些具有特色又有市場前景的品種進行培育、繁育和推廣研究，目前已取得很好的效果。

（四）建立科學合理的生態補償機制，提高補償標準。建立健全多元化的生態補償基金，除增加財政撥款外，要積極爭取國家和自治區以及__電站的支持。利用森林資源優勢，抓好生態旅游產業開發，打造生態旅游品牌。根據“誰受益、誰補償”原則，建議征收生態效益補償費，建立生態補償基金，用于提高庫區上游保護區等生態公益林的補償標準。

（五）加強保護區基礎設施建設，標本兼治。要重點支持保護區內的新農村建設，從項目、資金、技術和對口支援上優先安排，將移民安置、林業生態等工程建設與生態文明村建設相結合、與村莊的綠化、美化、凈化環境相結合，與農家生態旅游等增收項目相結合，搞好水、電、路等基礎設施建設，完善人畜分離，建設化糞池，發展沼氣池，優化生活生態環境，從而達到標本兼治。

退耕還林土地征收補償標準范文5

[關鍵詞] 自然資源 物權 合理限制 生態補償

一 、自然資源物權和生態補償機制的意義

（一）自然資源物權的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。

與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。

（二）生態補償的意義

對于生態補償的意義，國內外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態補償理解為一種資源保護的經濟手段，通過對損害(或保護)環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態補償不單是為了控制生態破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償，對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能，或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。

（三）生態補償機制的意義

生態補償機制是社會生產不斷發展與資源環境容量有限之間矛盾運動的必然產物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，用于生態建設和環境保護，為社會發展提供可持續利用的資源基礎和生存環境。

生態補償機制調整的對象和政策制定的方向是，矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。這里的環境利益是保護活動產生的生態服務功能的提高，或破壞行為造成的生態服務功能的損失。經濟利益是生態服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體支付費用，生態服務功能的產權人或恢復生態服務功能的主體(如政府)應得到經濟賠償。

生態補償機制涉及生態補償的法律規范的形成、實施到產生調整社會關系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統性聯系和從法律的動態上來考察法律對社會關系的調整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯系，即結構；二是事物在有規律的運動中發揮的作用、效應，即功能；三是發揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態補償機制可以理解為生態保護補償機制， 它是指政府和有關部門通過一定的政策手段， 促使環境、資源、生態的受益方給予施益方以合理的補償， 實現索取與稟賦的相對平衡， 以達到社會經濟可持續發展目標的制度和法規。由此可見， 建立公平有效的生態補償機制， 不僅能直接受益于每個人， 也是我們最終建立環境友好型社會的基礎。

二、我國在自然資源物權受限下生態補償中存在的主要問題

目前，我國生態補償還存在很多需要解決的難題。主要表現在以下幾個方面：

（一）基礎研究薄弱

自然資源物權人在物權受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約我國生態補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權受限者進行合理科學的補償，就必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態環境的公共物品特性，很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產權的界定是生態環境補償的前提，只有生態環境的產權明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環境領域，產權界定是一個很復雜的問題，許多生態環境的產權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的，這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態補償的內容不明確。生態補償的內容很多，涉及面極廣，而且隨著人們認識水平的不斷深入，需要補償的范圍還要增多。由于國家和政府對在重點保護區農民的自然資源物權有更多的限制，導致當地居民的生活問題日益顯現。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部部分地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態補償機制不完善，補償不能完全依法進行，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，部門間各自為政，行業、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現收支兩條線。部門行政色彩濃，導致生態補償不到位，補償受益者與需要補償者相脫節。

（四）全國還沒有形成統一、規范的管理體系

缺乏有效的監督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據已經證明國家用于生態建設項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現象層出不窮，這就導致了權利受限者無法得到充分的補償，并產生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態補償制度建立的很大障礙，也為生態補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足，是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態補償機制的建設也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態環境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態環境恢復到正常或預期的狀況所需支付的費用。但是由于生態環境的公共物品特性，它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區及社會發展的不同階段，人們對生態環境的評價值和需求是不同的，對生態環境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償的強度。

（八）法律法規體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現資源生態效益價值；有些資源保護法未將維護生態平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規定不利于生態環境保護等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規定欠缺生態效益考慮。

2、技術上的困難。征收生態補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態補償數額的確定應以生態破壞造成的損失量和生態建設或恢復的效益量為標準，而生態影響的定量評估技術尚未充分開發、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規定，但并未對自然資源物權人的權利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規定，即使有體現，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態補償制度的實施。

三、自然資源物權受到合理限制下生態補償機制的具體對

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權受到合理限制時，生態補償機制的運作應做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產權

環境產權界定應該是對環境歸屬、環境質量及環境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的權威性、可操作性的行為規定和使用約束。我國現行《憲法》第9條規定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態環境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產。但在實踐中，往往因這種復雜的關系使生態環境的權利和義務主體缺失。生態環境所有權的虛化現象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產權的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經營權和管理權，將因生態治理過程中發生的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并且強化社會經濟主體的環境產權意識，把環境資源視為環境資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效調整，給予自然資源物權的享有者相應的產權的確定與保護。只有這樣，才能賦予權利人以制度上的保障。在此基礎上，通過市場機制建立環境產權的作用和流轉機制。

（二）明確補償主體

生態補償機制的主體是參與生態活動的各關系人(自然人和法人) ， 它包括兩類：公共主體和市場主體。[ ]生態補償機制的公共主體就是政府及各類相應的機構和組織。由于生態經濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態活動補償的必然性和重要性。由此，應當充分發揮政府在該生態補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現為對生態治理中的受損權利人的補償需要政府實施。從而權利人的權利將得到政府穩定而有力的保障，充分體現了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態補償實質上是一種利益協調，也是一種矛盾協調。利益協調可以通過經濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現。利益沖突的制度協調是指針對利益關系直接進行協調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現利益協調的。從人類社會利益協調的歷史來看，利益沖突的利益協調通常是以國家協調的形式表現出來的，利益協調是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協調中，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協調，可以有效降低政策協調、經濟協調和觀念協調的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩定。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性，對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。實踐證明 “補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態補償的憲法地位。憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環境保護法。修改現有的環境保護基本法，在環境保護基本法中把可持續發展戰略確立為環境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，在此基礎上，修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權受到合理限制的權利人的權利加以具體規定，并且給予權利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態補償機制中的一大難點。很多人將其歸結為生態環境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態資源所有權屬于國家，國家實施生態環境保護的政策和措施，是對生態資源的開發利用權的限制性征收的行政法律行為，生態補償是基于這一行政行為對法人或個人生態資源財產的收益權限制的行政補償制度。補償標準應該在國家的經濟發展水平和其對生態效益的需求間尋求平衡點。

對于建設項目生態補償金的確定，可以考慮與環境影響評價相結合，充分利用環評的各項數據資料，使環境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環評階段確定生態補償金的數額，同時也可提高環評的準確性、科學性，還可以節省環境管理機關的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態補償的標準體系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。

1、政策補償與技術補償相結合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權利和機會補償。受補償者在授權的權限內，利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一系列創新性的政策，促進發展并籌集資金。技術補償，是指中央和當地政府以技術扶持的方式對生態環境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權利人的生產技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創造最大的財富。

2、連續補償與一次性補償相結合。以目前的生態補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態環境的恢復不可能在短期內實現，有一個循序漸進的過程。而對于農牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產資料，為了保障農牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8 年內，國家和地方政府要連續對項目實施主體進行補償，以推動其生產經營方式的逐步轉型。而對于一些生態環境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農牧戶，應實行“生態移民”安置，其具體辦法可以是一次性發給移民搬家費，再給予工作就業機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結合。政府補償是由政府提供財政資金或實物進行的補償。這是由政府生態環境恢復與建設的職責所決定的。政府補償的實質是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩定，包括稅收、發行債券和對生態環境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎上訂立的補償方法。

（六）規范生態補償管理

1、生態補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環境保護者有權利得到投資回報；環境開發者要為其開發、利用資源環境的行為支付代價；環境損害者要對其造成的生態破壞和環境污染損失做出賠償；環境受益者有責任和義務向提供優良生態環境的地區和人們進行適當的補償。這里應當特別強調，對于生態治理過程中，其權利受到合理且必要限制的權利人的補償。

2、建立統一管理機構。建立起清理、核查、勘測、統計受限權利人的自然資源的實物形態和價值形態的存量，并跟蹤、統計自然資源產權變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態環境資源實物及價值形態的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環境督察制度，加強對跨地區、流域經濟區以及產業間環境問題的管理，協調“發達地區”和“欠發達地區”、“上游區域”和“下游區域”之間的補償。

3、實行統一監督辦法。建立財政生態補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態補償資金更好地發揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態補償的審計制度和信息公開制度，接受社會監督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態補償費與生態補償稅。生態利益補償資金，首先來源于生態環境稅收；其次是依生態環境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態環保的捐助資金；其四是設定生態環保彩票，建立環保基金，由統一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態環保基金。

2、各級財政生態專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態效益補償的主要提供者，即作為生態補償基金的主要來源，由各級政府在財政預算中安排一定的資金用于補償生態環境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統、中央補償系統和地方補償系統，與之相對應的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題，而各省、市等地方政府可以就本地區生態環境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償，設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設立專家組，對各省的生態環境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結果進行檢驗驗收，確定資金的發放。

3、建立生態建設補償基金。可以由國家涉農部門和環保部門牽頭建立“生態環境建設補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎上，號召有關企業、組織和個人捐贈，這既可為社會環保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環保建設資金來源渠道。

4、優惠信貸[ ]。優惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當地人從事有利生態環境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態效率。

5、積極發展生態旅游業。將部分生態環境價值市場化，采取生態環境產權交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續發展的政績考核制度

1、重新審視現有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續發展指標體系。

2、在規劃時既要考慮經濟增長，又要考慮生態環境的保護與治理。為此需建立相應科學的考核指標，明確經濟主體的權利和責任，有效約束不顧環境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發。

3、建立和完善生態補償制度是十分必要的，包括開發利用資源與環境恢復之間的環境補償，資源輸出與資源受惠地區之間的環境補償等。

(九)建立生態保護價值增值的評估機制和評估機構

一方面，要加強研究和開發適用于生態資源價值的數量化技術，建立評估機制和評估機構，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態資源數量化技術，為生態補償順利展開奠定堅實的技術基礎，提供數量化技術保障。另一方面，建立生態資源存量的年度調查與統計制度，掌握區域生態資源存量的歷史變遷和現狀變化，根據人們普遍認可的生態環境狀況條件和生態資源存量的合理值，為生態補償制度的實施提供依據。

(十)開展生態保護補償的試點工程

從目前的情況看，對于生態保護補償機制、生態補償的原則為大多數人尤其是被補償地區所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區、若干領域先進行試點。

(十一)生態目標與農村發展目標相結合

目前，我國政府大力開展生態環境建設和實施生態補償是符合可持續發展的要求，也是適合我國國情的。然而，生態建設的重點區域多在偏遠、貧困的農村山區，有些農戶的林地被劃為了公益林或劃入了自然保護區，以至極大地影響了他們的經濟收益。鄭易生提出的“剝削農民就是破壞生態環境”是有其深刻含意的。欲使生態建設得以順利進行，就必須得到廣大農民的支持。若背離農村發展的目標，完全由政府來進行生態環境建設，將需要投入巨大的成本。這就要求我們從農村發展的角度，把生態目標與經濟目標結合起來考慮。

[摘 要] 生態補償機制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設計來修正發展平衡的問題。在自然資源物權人的權利受到合理限制的情形下，應當通過生態補償機制對這類權利人的受損利益進行補償，以保證國家的生態治理過程順利實施。

[關鍵詞] 自然資源 物權 合理限制 生態補償

一 、自然資源物權和生態補償機制的意義

（一）自然資源物權的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。

與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。

（二）生態補償的意義

對于生態補償的意義，國內外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態補償理解為一種資源保護的經濟手段，通過對損害(或保護)環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態補償不單是為了控制生態破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償，對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能，或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。

（三）生態補償機制的意義

生態補償機制是社會生產不斷發展與資源環境容量有限之間矛盾運動的必然產物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，用于生態建設和環境保護，為社會發展提供可持續利用的資源基礎和生存環境。

生態補償機制調整的對象和政策制定的方向是，矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。這里的環境利益是保護活動產生的生態服務功能的提高，或破壞行為造成的生態服務功能的損失。經濟利益是生態服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體支付費用，生態服務功能的產權人或恢復生態服務功能的主體(如政府)應得到經濟賠償。

生態補償機制涉及生態補償的法律規范的形成、實施到產生調整社會關系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統性聯系和從法律的動態上來考察法律對社會關系的調整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯系，即結構；二是事物在有規律的運動中發揮的作用、效應，即功能；三是發揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態補償機制可以理解為生態保護補償機制， 它是指政府和有關部門通過一定的政策手段， 促使環境、資源、生態的受益方給予施益方以合理的補償， 實現索取與稟賦的相對平衡， 以達到社會經濟可持續發展目標的制度和法規。由此可見， 建立公平有效的生態補償機制， 不僅能直接受益于每個人， 也是我們最終建立環境友好型社會的基礎。

二、我國在自然資源物權受限下生態補償中存在的主要問題

目前，我國生態補償還存在很多需要解決的難題。主要表現在以下幾個方面：

（一）基礎研究薄弱

自然資源物權人在物權受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約我國生態補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權受限者進行合理科學的補償，就必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態環境的公共物品特性，很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產權的界定是生態環境補償的前提，只有生態環境的產權明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環境領域，產權界定是一個很復雜的問題，許多生態環境的產權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的，這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態補償的內容不明確。生態補償的內容很多，涉及面極廣，而且隨著人們認識水平的不斷深入，需要補償的范圍還要增多。由于國家和政府對在重點保護區農民的自然資源物權有更多的限制，導致當地居民的生活問題日益顯現。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部部分地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態補償機制不完善，補償不能完全依法進行，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，部門間各自為政，行業、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現收支兩條線。部門行政色彩濃，導致生態補償不到位，補償受益者與需要補償者相脫節。

（四）全國還沒有形成統一、規范的管理體系

缺乏有效的監督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據已經證明國家用于生態建設項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現象層出不窮，這就導致了權利受限者無法得到充分的補償，并產生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態補償制度建立的很大障礙，也為生態補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足，是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態補償機制的建設也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態環境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態環境恢復到正常或預期的狀況所需支付的費用。但是由于生態環境的公共物品特性，它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區及社會發展的不同階段，人們對生態環境的評價值和需求是不同的，對生態環境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償的強度。

（八）法律法規體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現資源生態效益價值；有些資源保護法未將維護生態平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規定不利于生態環境保護等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規定欠缺生態效益考慮。

2、技術上的困難。征收生態補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態補償數額的確定應以生態破壞造成的損失量和生態建設或恢復的效益量為標準，而生態影響的定量評估技術尚未充分開發、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規定，但并未對自然資源物權人的權利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規定，即使有體現，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態補償制度的實施。

三、自然資源物權受到合理限制下生態補償機制的具體對策

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權受到合理限制時，生態補償機制的運作應做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產權

環境產權界定應該是對環境歸屬、環境質量及環境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的權威性、可操作性的行為規定和使用約束。我國現行《憲法》第9條規定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態環境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產。但在實踐中，往往因這種復雜的關系使生態環境的權利和義務主體缺失。生態環境所有權的虛化現象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產權的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經營權和管理權，將因生態治理過程中發生的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并且強化社會經濟主體的環境產權意識，把環境資源視為環境資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效調整，給予自然資源物權的享有者相應的產權的確定與保護。只有這樣，才能賦予權利人以制度上的保障。在此基礎上，通過市場機制建立環境產權的作用和流轉機制。

（二）明確補償主體

生態補償機制的主體是參與生態活動的各關系人(自然人和法人) ， 它包括兩類：公共主體和市場主體。[ ]生態補償機制的公共主體就是政府及各類相應的機構和組織。由于生態經濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態活動補償的必然性和重要性。由此，應當充分發揮政府在該生態補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現為對生態治理中的受損權利人的補償需要政府實施。從而權利人的權利將得到政府穩定而有力的保障，充分體現了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態補償實質上是一種利益協調，也是一種矛盾協調。利益協調可以通過經濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現。利益沖突的制度協調是指針對利益關系直接進行協調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現利益協調的。從人類社會利益協調的歷史來看，利益沖突的利益協調通常是以國家協調的形式表現出來的，利益協調是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協調中，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協調，可以有效降低政策協調、經濟協調和觀念協調的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩定。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性，對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。實踐證明 “補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態補償的憲法地位。憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環境保護法。修改現有的環境保護基本法，在環境保護基本法中把可持續發展戰略確立為環境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，在此基礎上，修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權受到合理限制的權利人的權利加以具體規定，并且給予權利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態補償機制中的一大難點。很多人將其歸結為生態環境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態資源所有權屬于國家，國家實施生態環境保護的政策和措施，是對生態資源的開發利用權的限制性征收的行政法律行為，生態補償是基于這一行政行為對法人或個人生態資源財產的收益權限制的行政補償制度。補償標準應該在國家的經濟發展水平和其對生態效益的需求間尋求平衡點。

對于建設項目生態補償金的確定，可以考慮與環境影響評價相結合，充分利用環評的各項數據資料，使環境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環評階段確定生態補償金的數額，同時也可提高環評的準確性、科學性，還可以節省環境管理機關的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態補償的標準體系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。

1、政策補償與技術補償相結合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權利和機會補償。受補償者在授權的權限內，利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一系列創新性的政策，促進發展并籌集資金。技術補償，是指中央和當地政府以技術扶持的方式對生態環境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權利人的生產技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創造最大的財富。

2、連續補償與一次性補償相結合。以目前的生態補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態環境的恢復不可能在短期內實現，有一個循序漸進的過程。而對于農牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產資料，為了保障農牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8 年內，國家和地方政府要連續對項目實施主體進行補償，以推動其生產經營方式的逐步轉型。而對于一些生態環境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農牧戶，應實行“生態移民”安置，其具體辦法可以是一次性發給移民搬家費，再給予工作就業機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結合。政府補償是由政府提供財政資金或實物進行的補償。這是由政府生態環境恢復與建設的職責所決定的。政府補償的實質是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩定，包括稅收、發行債券和對生態環境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎上訂立的補償方法。

（六）規范生態補償管理

1、生態補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環境保護者有權利得到投資回報；環境開發者要為其開發、利用資源環境的行為支付代價；環境損害者要對其造成的生態破壞和環境污染損失做出賠償；環境受益者有責任和義務向提供優良生態環境的地區和人們進行適當的補償。這里應當特別強調，對于生態治理過程中，其權利受到合理且必要限制的權利人的補償。

2、建立統一管理機構。建立起清理、核查、勘測、統計受限權利人的自然資源的實物形態和價值形態的存量，并跟蹤、統計自然資源產權變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態環境資源實物及價值形態的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環境督察制度，加強對跨地區、流域經濟區以及產業間環境問題的管理，協調“發達地區”和“欠發達地區”、“上游區域”和“下游區域”之間的補償。

3、實行統一監督辦法。建立財政生態補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態補償資金更好地發揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態補償的審計制度和信息公開制度，接受社會監督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態補償費與生態補償稅。生態利益補償資金，首先來源于生態環境稅收；其次是依生態環境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態環保的捐助資金；其四是設定生態環保彩票，建立環保基金，由統一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態環保基金。

2、各級財政生態專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態效益補償的主要提供者，即作為生態補償基金的主要來源，由各級政府在財政預算中安排一定的資金用于補償生態環境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統、中央補償系統和地方補償系統，與之相對應的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題，而各省、市等地方政府可以就本地區生態環境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償，設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設立專家組，對各省的生態環境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結果進行檢驗驗收，確定資金的發放。

3、建立生態建設補償基金。可以由國家涉農部門和環保部門牽頭建立“生態環境建設補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎上，號召有關企業、組織和個人捐贈，這既可為社會環保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環保建設資金來源渠道。

4、優惠信貸[ ]。優惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當地人從事有利生態環境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態效率。

5、積極發展生態旅游業。將部分生態環境價值市場化，采取生態環境產權交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續發展的政績考核制度

1、重新審視現有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續發展指標體系。

2、在規劃時既要考慮經濟增長，又要考慮生態環境的保護與治理。為此需建立相應科學的考核指標，明確經濟主體的權利和責任，有效約束不顧環境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發。

3、建立和完善生態補償制度是十分必要的，包括開發利用資源與環境恢復之間的環境補償，資源輸出與資源受惠地區之間的環境補償等。

(九)建立生態保護價值增值的評估機制和評估機構

一方面，要加強研究和開發適用于生態資源價值的數量化技術，建立評估機制和評估機構，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態資源數量化技術，為生態補償順利展開奠定堅實的技術基礎，提供數量化技術保障。另一方面，建立生態資源存量的年度調查與統計制度，掌握區域生態資源存量的歷史變遷和現狀變化，根據人們普遍認可的生態環境狀況條件和生態資源存量的合理值，為生態補償制度的實施提供依據。

(十)開展生態保護補償的試點工程

從目前的情況看，對于生態保護補償機制、生態補償的原則為大多數人尤其是被補償地區所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區、若干領域先進行試點。

退耕還林土地征收補償標準范文6

一、充分肯定成績，正確把握形勢，增強做好人口資源環境工作的責任感和緊迫感

人口、資源和環境工作，是貫徹以人為本的科學發展觀的重要內容，關系經濟社會發展的質量和可持續性，關系廣大市民的素質和根本利益。“十五”期間，我縣人口、資源和環境工作取得了明顯進步。

在人口和計劃生育方面，按照“切實穩定低生育水平，努力提高出生人口素質，不斷改善出生人口結構”的要求，進一步強化措施，狠抓落實，保持了低生育水平，全縣人口出生率由2000年的7.68‰下降到6.5‰，死亡率下降了0.6個千分點，人口自然增長率由1.85‰下降到1.26‰。人口結構得到一定改善，出生人口性別比由2000年的100:127，降至去年的100:111。人口素質逐步提高，實現了“普九”，初中畢業生升入高中段比重達到70%。人口與計劃生育工作整體水平進一步提高。

在資源保護和合理開發利用方面，堅持執行嚴格的國土資源管理政策，嚴格控制土地這道“閘門”，較好地落實了基本農田保護制度，積極推行土地儲備制度和有形市場建設，保證了基本建設用地，實現了耕地占補平衡；全面推行經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，規范出讓行為，去年共招拍掛土地18宗27.25公頃，獲拍賣收益10400萬元，招拍掛出讓比例達到100%；對礦產資源進行有序開發利用，尤其對天青石礦實行限量開采、定向銷售、取締私挖濫采，確保了天礦資源的合理有序利用。

在生態建設和環境保護方面，生態環境建設碩果累累，成功創建了全國人居環境范例城市、全國生態示范區、全國衛生縣城和市級山水園林城市，全國生態縣建設全面啟動；五年完成天然林保護工程森林管護23萬畝，公益林建設2.1萬畝，退耕還林11.8萬畝，森林覆蓋率達到27.3%；進一步實施改水改廁工程，改善了農村環境質量；瀨溪河綜合整治項目順利推進，啟動了小安溪河綜合整治項目前期工作；垃圾衛生填埋場、污水處理廠等城鎮環境基礎設施建設步伐加快，完成了城區道路油化、硬化工程；水資源宏觀調控能力進一步增強，治理水土流失和城鄉供水節水取得較大進展，整體抗災減災能力明顯提高。

但是，我縣人口、資源和環境工作面臨的形勢仍然嚴峻。主要表現在：一是人口性別比依然偏離正常范圍，人口和計生公共服務水平還不高，計生服務網絡建設與當前廣大群眾的計生服務需求還不相適應；二是土地資源不足與粗放利用并存現象依然存在，用地指標不足與城鎮化和各項重點工程建設用地需求矛盾更加突出，水資源缺乏仍是困擾我縣經濟發展的一大難題；三是全民環保意識還不夠強，一些地方破壞生態、破壞環境的現象時有發生，企業“重效益，輕環保”的觀念仍未根本轉變。這些問題和矛盾制約著我縣經濟社會持續、快速、協調和健康發展。我們必須充分認識做好人口資源環境工作的重要意義，高度重視存在的差距和問題，正確處理人與自然、資源開發與保護、發展經濟與保護環境的關系，大力發展循環經濟，提高資源利用效率，堅持不懈地把人口資源環境工作做好。

二、突出工作重點，不斷開拓創新，認真做好新形勢下的人口資源環境工作

“十一五”既是戰略機遇期、黃金發展期，也是落實科學發展觀，緩解人口、資源和環境約束矛盾的關鍵時期，開好局、起好步至關重要。今年的人口、資源和環境工作，重點要從三個方面予以推進。

（一）立足以人為本，切實做好人口與計劃生育工作

“十一五”人口和計劃生育工作面臨的任務很艱巨。據測算，“十一五”期間將迎來第四次人口出生高峰，人口壓力巨大。“十一五”末我縣人均GDP要比2000年增長2.3倍，經濟社會發展主要指標的人均水平要達到屆時全市的平均水平，實現“三步走”發展戰略的第二步發展目標，這個目標要求是很高的。一方面經濟社會要平穩快速發展，另一方面人口增長要得到有效控制，使之處于合理的增長幅度，否則，主要經濟發展指標人均水平就難以達到屆時全市平均水平，以人為本就難以落到實處，促進人的全面發展就是一句空話。按照市里要求，結合我縣實際，今年要做好六項工作：

一是依法加強計劃生育管理。去年，全縣社會撫養費收了2881萬元，2004年是1078萬元，增長了1.6倍。這個數據說明兩個問題：一方面，我們的執法力度加大，社會撫養費征收率提高；另一方面則說明，超生現象有所抬頭，給我們敲響了警鐘。今年各級各有關部門必須加大工作力度，采取各種措施，依法遏制住超生勢頭。同時，在流動人口的計生管理、解決強制性婚檢取消后出現的新矛盾、提高住院分娩率等方面要取得新突破。二是加強計劃生育人本服務。切實搞好避孕節育、生殖健康檢查、出生缺陷干預和不育不孕癥治療等服務工作，繼續降低性別比。今年要確保成功創建市級計劃生育優質服務先進縣。三是完善以獎勵扶助為主的計劃生育利益導向機制，促進農村生育觀念的轉變，解決計劃生育家庭后顧之憂。四是大力提高人口素質。一方面，要大力提高出生人口素質，擴大出生缺陷干預面，降低出生缺陷發生率。今年出生缺陷雖然下降至3%，但比例仍較大。出生缺陷對任何一個家庭都是災難。另一方面，要確保農村每一個適齡孩子都能上學。積極推進高中階段教育，形成較為完善的職業教育培訓網絡，滿足市場對技能型人才的需求。明年初升高的比例要達到75%。五是關注人口老齡化問題。老齡化趨勢將對社會帶來諸多新問題，需要及時研究應對之策。要建立健全政府、社會、家庭和個人相互配合、共同承擔的養老、醫療和就業保障體系。今年，我縣將對城鎮集體所有制企業人員未參加養老保險的實施生活補貼，在全市是大動作，但相應財政負擔也增加了，接下來，我們應探索多渠道的解決老齡化問題的措施，尤其對于解決農村老齡化發展速度快于城鎮這個問題，要探索出行之有效的做法和經驗，為形成全市政策性、方向性工作意見提供有價值的決策參考。要加快探索建立城鄉統籌的養老保障體系，進一步完善農村社會救濟，積極倡導家庭養老和“五保”老人以村為組織的集中供養，畢竟由于長期共同生活而形成的親情關系、鄰里關系是任何其他社會關系無法替代的。老年人在敬老院不光要吃得飽、穿得暖，也需要感情交流，要加快建設老年公寓、活動室等來豐富老年人的精神文化生活。這方面我們每年都有新的安排。六是關注殘疾人的生活，多為他們排憂解難。

（二）立足建設資源節約型社會，嚴格保護和利用好資源

在工業化和城鎮化加速發展的過程中，我們要千方百計做好保護資源和提高資源開發利用效率的大文章。主要抓好三項工作：

一是強化土地節約和集約利用。要堅持開發和節約并舉、把節約放在首位的方針，實現國土資源的有序開發和持續利用，充分發揮土地的使用功能和效益，為我縣的經濟社會發展提供資源保障。首先，要堅定貫徹基本國策，確保基本農田總量不減、質量不降。其次，要積極推進各項改革，提高節約和集約用地水平。大力施行土地有償使用制度改革，完善政府宏觀調控與市場運作相結合的國土資源優化配置新機制，加大經營性土地使用權招標拍賣和掛牌交易力度。嚴格控制土地供應總量，深化土地收購、儲備制度。強化統一集中管理，全面實現“一個口子進，一個池子儲，一個閘門放”的土地供應機制。要堅持糾正土地征用中侵犯群眾利益的事件，嚴格土地補償標準和發放程序，切實保障群眾的合法權益。第三，要深入整治土地市場秩序，嚴格征地制度和程序。認真清理和規范土地市場，堅決糾正“未征先用，批了不用”的現象，嚴肅查處違規亂征濫用耕地和非法出讓土地的案件，建立統一、規范、競爭、有序的土地市場秩序。進一步加大土地執法監察力度，加強土地執法動態巡查工作，充分發揮懲戒作用和警示作用。

二是加強礦產資源的開發管理。礦產資源，彌足珍貴。要對市場準入進行調控，防止小個體戶大量進入礦山開采的局面。整頓和規范礦產資源開發秩序，堅決關閉不合規定、不具備開采條件、破壞資源、浪費資源、生產秩序混亂和存在安全隱患的小礦井，著力提高資源綜合開發利用率；嚴厲打擊非法勘查、開采和采用承包、出租、轉包等非法轉讓礦產權的違法行為，維護正常的礦業權市場秩序；強化礦產資源采掘補償征收力度，最大限度實現現有資源的開發價值。

三是大力發展循環經濟。積極探索和實踐低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環的經濟發展模式，創造一批經濟效益突出、資源利用合理、環境清潔優美，實現環境與經濟協調發展的典型項目和企業。發展循環經濟大頭在工業，要結合推進新型工業化，充分發揮企業發展循環經濟的主體作用，形成一批帶動性強的資源循環利用產業鏈。要形成節約光榮、浪費可恥的社會風尚。倡導綠色消費，鼓勵公眾購買和使用能效標識產品、節能節水認證產品和環境標志產品、綠色標志食品、有機標志食品等綠色產品。選購節能建筑，使用高性能、低耗材、可再生循環利用的建筑材料等。促進廢舊物資的回收再利用，推進節約型社會建設進程。

（三）立足建設環境友好型社會，加強生態建設和環境保護

環境保護工作要著眼讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸上新鮮的空氣，吃上放心的食物。這是我們的最低目標。

一是大力加強生態建設。堅持以生態環境保護與治理為中心，全面落實目標責任制，實施**縣生態縣建設規劃。圍繞大氣污染防治，繼續加強建筑工地環境整治，積極推廣使用清潔能源，制止中心城區使用原煤。加強水環境綜合治理工作，加快推進瀨溪河龍水段整治步伐，努力爭取瀨溪河流域綜合整治工程立項實施。打造城鄉立體綠化系統，重點做好縣城25°以上坡地的退耕還林和荒山造林工程。

二是積極抓好污染治理。深入實行排污許可證制度，堅持查、糾、改并舉，從源頭上控制環境污染。繼續加強重點流域、重點區域、重點行業的污染防治工作，嚴肅查處違法建設項目和違法排污企業，依法關閉嚴重污染環境、浪費資源的落后生產工藝、設備和企業。加快城市垃圾、污水處理項目建設進度，確保年內建成投入使用。強化農村化肥、農藥、垃圾等面源污染控制與管理，構筑城鄉協調的環保體系。

三是深化城市環境綜合整治。要堅決整治城市“牛皮癬”、亂吐亂扔、車輛亂停亂放、運輸撒漏等影響城市形象的問題。按照“村容整潔”的目標加快社會主義新農村建設。廣泛深入持久地開展社會公德建設和法治教育，采取宣傳、獎勵、人性化執法等多種措施，喚醒公民、法人的環境意識、道德良知和法制精神。對進城務工農民，要親情般關愛，耐心引導教育，幫助他們適應城市管理要求，自覺規范自己的行為。

三、加強組織領導，狠抓責任落實，把人口資源環境工作的各項任務落到實處