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節約集約利用土地的調研報告范文1
在這個非同尋常的春天，國土資源部再舉大旗，推出為時10個月的“保增長保紅線行動”。這個行動，將為土地管理以及抗擊金融危機的工作，創造新的契機。
為了大局，奮戰十月
2009年3月31日，國土資源部召開電視電話會議，對“保增長保紅線行動”進行動員和部署。宣告“雙保行動”這部土地管理的年度重頭戲正式拉開大幕。
3月底，動員部署會議召開之前，國土資源部印發了《保增長保紅線行動工作方案》，明確了“雙保行動”的主要任務和預期目標、行動的推進階段以及具體的工作部署；建立了以部辦公廳、土地總督察辦公室、調控司、規劃司、耕地司、利用司、儲量司、執法局為成員單位的聯席會議制度，督察部門牽頭，其他各部門聯動協作，負責“雙保行動”的整體工作安排。
“雙保行動”有三項主要任務。―是保障用地，督促各地將擴內需保增長的調控政策執行到位，確保擴內需項目用地到位。二是密切跟蹤，把握土地調控政策實施的新態勢，對土地調控政策的實施效：果進行評估，提出調整和完善土地調控政策的建議。三是嚴防反彈，維護土地管理秩序；監督各地嚴格抽行產業政策、土地供應政策和標準，保證有限的土地投放符合中央擴內需、調結構的要求。
按照方案設計，“雙保行動”由三方面的工作組合而成。
專項工作是行動的核心，通過擴大內需政策實施調研、農用地轉用和土地征收審批事項督察、配合服務擴大內需的例行督察和專項督察、計劃差別化管理與地質技術信息服務這五項工作，一步一步落實“保增長”政策。目標在于為擴大內需項目供地。
支撐工作是行動的基礎，主要內容是跟蹤把握土地調控政策實施的新態勢，評估土地調控政策的實施效果。目標在于及時調整土地管理政策和措施。
策應工作是行動的保障，包括年度耕地保護責任目標檢查、違反土地管理規定行為處分辦法的實施、違規違法案件的查處等三項具體工作。目標在于維護土地管理的秩序。
整個“雙保行動”3月1日開始，11月30日結束，全程分四個階段逐級推進。
剛剛過去的3月份是啟動部署階段。關鍵在于將“雙保行動”推向人們的視野前臺，置于各項工作的首要位置上，上下一心把思想統一到中央的決策部署上來。
4月到6月，也就是當下，是調研宣傳階段。關鍵點，一是深度調研，準確掌握各地用地需求和用地審批的真實情況，及時摸清各地暴露出來的傾向性、苗頭性問題，提出計劃指標中期獎懲建議。2008年執法檢查中大顯身手的衛星遙感技術再度出馬，覆蓋的城市是2008年的整整兩倍，達到172個。土地動態巡查制度更是布下天羅地網，各級土地管理機構，特別是國土管理所每天都分片、分區、分路段、有重點地巡查。任何抱有僥幸心理的違法用地都將無處遁形。而且，國土資源部在5月下旬，頭一次安排了部領導帶隊，分組分片到各省去督察。二是集中宣傳，在系統內外同時造勢，擴大“雙保行動”的社會影響力，宣傳重點在土地調控政策、耕地保護目標責任制、問責制、耕地和基本農田保護、領導干部離任審計等等。三是坐實調研和宣傳的內容，想方設法將地方動員起來，切忌“空對空”。切忌“以文件貫徹文件”。正如甘藏春在4月初一次聯席會議上所言： “宣傳什么，調研什么，這個‘什么’是這一階段的迫切問題”。
7月到9月是督察推進階段。突出關鍵問題和重點地區，會對重大典型案件進行公開查處，進一步清理前期調研報告中初露苗頭的那些違反國家產業政策、供地政策或用地標準，搭車用地，借機圈地，侵害農民權益之類的問題。
10月到11月是評估總結階段。在評估“雙保行動”成效的基礎上，研究完善或制訂土地審批和監管、土地節約集約利用、集體建設用地流轉、工業地價調整、土地征收、劃撥用地目錄等方面的政策，形成制度性成果。
從237號文件到“雙保行動”
“雙保行動”不是橫空出世的，而是近半年來，國土資源部一步一步配合國家應對金融危機決策部署的必然選擇。
2008年11月28日，萬眾矚目的4萬億投資計劃面世十天后，國土資源部發出《關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》(國土資發[2008]237號，以下簡稱237號文件)，定下了“保發展”“保資源”兩手抓不可偏廢的工作基調。
237號文件涵蓋8個方面24項政策措施，按照“積極主動服務，嚴格規范管理”的總體要求制定，秉承“依法依規、突出重點、節約集約、優質高效”的原則，強調下一階段的工作要以民生工程、基礎設施、生態環境建設、自主創新、產業結構調整和災區恢復重建等新增中央投資計劃項目用地為重。
為使中央投資計劃項目用地盡快到位，237號文件要求各地將新增中央投資計劃項目納入新一輪土地利用總體規劃統籌安排，在城鄉建設用地總規模控制下，優先安排用地。237號文件還提出，新一輪土地利用總體規劃批準實施前，凡列入新增1000億中央投資計劃清單的項目，因選址難以避讓基本農田的，可以提出土地利用總體規劃修改方案。
再者，237號文件為服務大局，在提高用地審批效率上用了不少心思，要求各級國土部門主動參與中央投資建設項目的前期論證，為地方出謀劃策。237號文件還大膽提出，列入新增1000億中央投資計劃清單的項目申請用地預審時，在完成初步設計、確保征地補償安置落實到位的前提下，可申請先行用地。國土資源部部長徐紹史在237號文件下發后的電視電話會議上指出，各級國土資源管理部門要切實發揮土地利用總體規劃對投資項目的統籌和管控作用，按照“急用先行”的原則，進行重要性排序，在規劃布局中統籌考慮。
237號文件還突出了對民生的關注，優先保障的幾方面用地，民生項目排在了最前面。城鎮優先安排保障性住房等民生項目用地；農村優先保障游牧民定居工程、農村危舊房改造工程、農村基礎設施和農村公益事業等用地。對納入新增中央投資計劃的城鎮廉租住房、棚戶區改造等保障性住房，文件要求各級國土部門加快供地速度，落實到具體地塊。
2008年12月22日，國土資源部主動溝通國家發改委等10個綜合管理部門和用地大戶：聯合印發《關于切實做好擴大內需促進經濟平穩較快發展的用地保障和管理的通知》(國土資發(2008)298號，以下簡稱298號文件)，提出及時提供用地保障、嚴格規范用地管理、促進各項建設依法依規合理用地的10條具體要求。
2008年底，237號文件和298號文件的威力初步體現了出來。國土資源部調劑年度剩余指標，增加建設用地指標52萬畝，保障了中央新增投資項目用地需求。2009年國土資源部確定全國新增建設用地計劃指標總量為630萬畝，比加08年增加了50萬畝。
2009年2月開始，國土資源部組織各派駐地方
的國家土地督察局，在全國開展了一輪擴大內需項目用地情況的快速調研。“兩會”期間，國土資源部與東、中、西部8個省區市就擴大內需項目用地情況進行了座談，并且再次與10個綜合管理部門和用地大戶進行了溝通和銜接。
國土資源部為“保增長”作出的積極努力顯而易見。到2009年3月中旬，兩個多月來經國土資源部審查報國務院批準建設項目用地達到384件，批準用地面積102621.6公頃。其中，公路項目153件、鐵路項目29件、機場項目3件、港口項目5件、航運項目3件、水利水電項目34件、能源項目100件。
而調研和座談中聽到、看到的一些傾向性問題也引起了國土資源部的警覺。他們發現，一是有的地方規劃修編銜接期與擴大內需項目用地需求存在矛盾。國家土地督察上海局考察上海市、浙江省和福建省后，在這些地區擴大內需項目用地情況的調研報告中寫到，這兩省一市相當多數量的擴大內需項目用地不符合現行土地利用總體規劃，亟需調整。比如，上海市本輪規劃確定的指標2002年就已用完；浙江省和福建省分別有60％和90％以上項目與本輪規劃不符。
二是有的地方渾水摸魚，在短時間內大批量征地，操作程序不規范，個別地方甚至動用警力強行征地拆遷。有的地方對被征地農民的補償安置不到位、不落實，侵害了被征地農民權益。比如上海督察局的報告認為，―些重點工程等項目有了便捷的用地審批政策，但缺乏與之相配套的搬遷安置用地政策，按1:1的比例確定拆遷安置用地無法滿足實際需要，避讓基本農田的難度很大。這種現狀很容易因為工程進度出現違法用地的現象。
三是有的地方耕地占補平衡落實不了。上海督察局的同一份調研報告指出，兩省一市本就后備資源不足，現今“擴內需、保增長”更是加劇了耕地占補平衡的矛盾。耕地開發成本越來越高，空間布局的余地越來越小。上海市的情況尤其嚴重，已經難以在市內通過土地開發整理復墾完成占補平衡任務。此外，國家土地督察武漢局《鄂湘黔三省擴大內需項目用地情況調研報告》中也反映了同樣的問題：經濟發展快、用地量大的地方和經濟基礎薄弱、用地量小的地方都難有補充耕地儲備，前者是耕地后備資源不足，后者是耕地超前開發墊付資金不足。
四是有的地方借機突破政策界限，未批先用、借機圈地、搭車用地等違規違法問題出現反彈。上海督察局的報告反映，為加快擴大內需項目開工進度，個別施工單位以重點工程建設周期短、時間緊、任務重為由，遲遲不辦理相關用地手續。
五是有的地方遇到的現實困難，暴露了供地審批程序在新形勢下的困難。比如上海市、浙江省和福建省大量不符合規劃的新增投資項目需要在上半年上馬，而新的土地利用總體規劃方案尚未批準，通過對現行規劃調整的方式審批，程序多，周期長。而武漢督察局的報告稱，現在的建設項目供地審查對重點項目資金落實情況的把關不夠，閑置土地將會難以避免，危及節約集約用地大局。
國土資源部意識到，這些問題當前雖然只出現在個別地方，如果不及時防止和糾正，就有可能演變成全局性問題。為了確保土地政策從一開始就“不走偏、不折騰”，“保增長”同時“保紅線”的“雙保行動”成為了2009年國土資源部工作的邏輯必然。
“保增長”與“保紅線”的有機統一
“保紅線”，與“保增長”看似有所抵觸，其實無論是從戰略層面，還是從實際操作層面，兩者都是有機統一的――是為了大局，也是為了國土資源事業自身；是順應當下情勢，也是雙雙指向未來。
“保障發展”和“保護資源”這一對矛盾，在相當長的一段時間內都盤踞在中國的強國復興之路上。作為宏觀調控部門，把握地根的國土資源部，近年來一直處于這對矛盾的漩渦中心。而2008年爆發的國際金融危機，迫使我們必須在激流中正面迎擊這一難題。
國土資源部門的工作，在一個時期內將“保增長”置于首位，是責任，也是使命。2008年10月，黨的十七屆三中全會為改革的大局把脈引航，會議《決議》的重中之重在農村土地管理兩個“最嚴格的制度”。就在這個秋天，一年多來鈍刀子割肉一般的美國次級抵押貸款危機忽而圖窮匕首見，急速釀成危及全球的金融海嘯。到了2009年，各大經濟體政府的強力干預，將金融體系崩潰的可能暫時逼到后臺，而世界范圍內實體經濟的停滯和衰退引起了更深的憂慮。
中國不能獨善其身，國內經濟放緩的態勢持續數月，尚未結束。世界貿易組織3月23日預測，今年全球貿易量歷史性地下降9％。3月初，第中國華東進出口商品交易會，出口成交比上屆下降39.06％。4月，波羅地海指數(BDI)再度從2000多點跳水到1400點上下，預示未來中國鋼鐵業是乍暖還寒。更讓人揪心的是，企業實現利潤在總體下降。1月到2月，全國規模以上工業實現利潤2191億元，同比下降37.3％。這一水平比去年9月到11月的4.98％大幅下降了42個百分點。現在說“中國奇跡”已掙出危局，似乎還為時過早。
國家著眼于大局，應對國際金融危機定下的“保增長、保民生、保穩定”這條主線，立意高遠。經濟衰退的魅影逡巡在世界大大小小的經濟體上空時，中國GDP保8％，就是保民生，就是保穩定，是一等一的大事。或者說，在三十年的改革中，一直都是頭等大事。國家經濟社會的各個向度，當前都以“保增長”為重，是無可置疑的。
另一方面，“保紅線”不論是針對當今形勢，還是著眼未來，也都絲毫不能放松。
工業化、城市化是國家長期的發展戰略，是當前的頭等大事；而糧食安全，也是國家堅守的，任何時候都不放手的安全戰略。18億畝這個數字，不是拍腦瓜拍出來的，而是綜合考慮國家經濟發展需求與未來的糧食安全作出的科學論證，本身就是“保障發展”和“保護資源”的結合。
就今年的經濟大環境而言，在拉動GDP的三駕馬車投資、出口和消費，前兩架雙雙失靈的狀況下，中國政府看準國內消費這一自救的命門，推出4萬億的保增長投資計劃，頒布擴大內需的10項重大措施，進而陸續通過十大產業振興規劃。
雖然現在不能說大底已現，但各項指標都表明，中國經濟還是很有可能早于其他經濟體，率先重新煥發活力：2009年4月17日，國家統計局召開新聞會，公布第一季度各項經濟運行數據。GDP“結果好于預料”，同比增幅為6.1％；其中，投資和消費雙雙表現出色，全社會固定投資增速高達28.8％，社會消費品零售總額29398億元，同比增長15％。而一季度人民幣新增貸款更是創出4.58萬億元的“天量”，超過往年全年新增貸款金額。
兩個“最嚴格的制度”擲地有聲、言猶在耳，全國土地利用總體規劃歷經幾年坎坷剛剛出臺，4萬億之下陡然上升的用地需求會不會使得趨嚴的土地管理制度有所松動，會不會沖擊新規劃?會不會進一步對18億畝紅線形成威脅?固定資產投資快速增長和信貸放量，
讓我們不得不引起警覺：近來一些地方在征地過程中的傾向性問題，會不會在下一階段的經濟增長通道里演變為全局問題?
具體到今年國土部門的工作，“嚴防反彈，維護土地管理秩序”亦是“雙保行動”的主要任務之一。甘藏春在動員部署會議上發言說，“雙保行動”一方面“通過更積極主動的服務，使得保增長的措施更實、更快、更有力”，另一方面“通過更加嚴格規范的措施，確保擴大內需的項目走得更穩、更實、更有序”，“是糾正和預防實施擴大內需政策過程中已經出現或者有可能出現的傾向性問題的重要舉措”。“保紅線”同“保增長”一樣，是為了擴大內需項目走得更好。況且，“用地需求不是漫天要價，不是什么項目都上，是保障國家重點項目，特別是在4萬億投資清單上的項目。”國土資源部執法監察局副局長張璞，在4月10日的“雙保行動”在線訪談中這樣解釋。
何況，堅守18億畝耕地紅線，維持土地管理秩序，不僅僅是為了擴大內需項目，也是土地管理事業的內在需求。中國的土地管理法律和制度從誕生的第一天起，就在改革的激流中，不斷經受經濟社會形勢快速變化的洗禮。土地管理的具體政策理當隨經濟大勢而動。而土地管理的一些基本原則和基本制度又必須堅持和完善。在不同的經濟社會發展要求面前，土地管理制度應當保持運轉的穩定化和常態化。
現今，隨著國家宏觀調控政策的調整，土地調控政策調整幅度較大。但是，無論經濟社會形勢如何變幻，在今后很長的一個歷史時期里，建立嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線不能動搖，嚴格節約集約用地的標準不能降低，土地管理的秩序不能亂。這是國家大計，也是國土資源戰線的天職。如果在這個問題上稍有松懈，將是難以更正的歷史性錯誤，必將貽禍后世。
在強調“保增長”的同時，不放松“保紅線”的神經，不僅要求我們一方面積極主動地服務大局，一方面嚴格規范土地管理，同時，還要求我們在調整與堅守之間完善自身、銳意改革。正如徐紹史在“雙保行動”動員部署會議上指出：“應對危機和國內的調整轉型的雙重挑戰應該以改革的辦法來破解難題”，“要從危機當中獲取啟示和經驗，推進改革，使危機成為改革創新的動力和契機。”
不是翻版的“百日行動”
“雙保行動”，很容易讓人聯想到2007年9月到2008年1月的“百日行動”。同樣涉及一個時期內集中凸顯的土地違法現象；同樣是一次浩大的宣傳教育活動。雖然這兩次行動都是當年國土資源部的亮點所在，二者也都是國土資源部在大規模使用宏觀調控杠桿，但是，“雙保行動”不是“百日行動”再戰江湖，它與“百日行動”從外部環境到內容都有很大不同。
首先，時過境遷，兩次行動的經濟大背景已大有不同。從國家的經濟基本面來看，2007年正值2003年以來經濟發展上行通道的頂峰，國內生產總值增長11.4％，固定資產投資過熱導致“以租代征”等土地違法現象高發。而2009年，很可能是國內這一輪經濟增長放緩的谷底，國家的經濟刺激計劃一出，用地計劃必然隨之調整。而且，雖然都是宏觀杠桿在動，“雙保行動”是配合國家“保增長、保民生、保穩定”的4萬億投資計劃而動，切入國家經濟的脈搏更深，與其他部門的聯系更為廣泛。
節約集約利用土地的調研報告范文2
2007年6月，國家批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。自此，統籌城鄉發展由理論構想、政策設計轉向操作試驗，成渝兩地成了這個實驗的“領跑者”。統籌城鄉綜合配套改革涉及社會經濟領域的方方面面，其中，土地制度創新是整個改革的重點，也是難點。成渝兩地是如何進行設計、實踐的?有哪些特點，政策上有哪些突破?不少人都給予深切關注。
本期摘編刊載的文章是國家土地督察成都局撰寫的《重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新調研報告》的一部分。該報告在深入調查研究的基礎上，分析了兩市在統籌城鄉綜合配套改革中土地制度改革的前期探索實踐情況、成效、問題及原因，并提出了相關政策建議。
總體思路：“一圈兩翼”與“三個集中”
盡管成渝兩地在經濟社會發展和城鄉關系上有各自不同的特點，但兩地統籌城鄉發展的目標是基本一致的，都強調統籌城鄉發展的進程就是“農民變市民”的過程，重慶力爭轉移800萬農村人口進入城市和鎮；成都計劃在10年內將150萬農村人口轉化為城鎮人口。其中，重慶市的著眼點在于通過“一圈兩翼”空間戰略的實施，壯大整個渝西地區的實力，進而帶動“兩翼”發展；而成都市則以“推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路；推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路；引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路”為核心，推動城鄉一體化的進程。
兩地思路選擇的背后都隱含著這樣的戰略思維：以健康城鎮化為載體的非均衡發展模式。一方面，推動農民變市民、農民變農業工人，推動農村人口向具有空間比較優勢的中心城市、縣城、城鎮遷移，同時通過農業產業化、集約化、規模化集中經營的方式，推進現代農業發展，改善農村地區的社會經濟發展條件；另一方面，選擇非均衡的發展模式，形成以城帶鄉、以點帶面、全面協調可持續發展的格局。
土地制度創新試驗及其評價
重慶市以農村土地流轉為突破口，以交換推動農民變市民。重慶市土地制度創新試驗的總體思路，是推進農村土地流轉，以交換推動農民變市民。在重慶市的土地制度創新試驗中，各地積極探索，正在進行多種模式的嘗試。
成都市以“三個集中”為核心，推動多項制度改革。成都市從2003年起開始實施統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化戰略。在土地管理領域，主要圍繞“三個集中”，強力推進工業向集中發展區集中，穩步推進土地向規模經營集中，梯度引導農民向城鎮集中，取得了較為豐富的經驗。在成都市的土地制度創新試驗中，業已形成多種模式：
重慶市土地制度創新試點的效用評價。(1)“雙交換”模式。這一做法比較適合重慶市情，也是推動城市化的有效舉措，能夠逐步推進農民進城，有利于把農民的承包地、宅基地“變現”，使農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相平衡。因此，該試點只要建立完善的配套政策及合理的補償標準，逐步有序推進還是可行的。需要注意的問題是對騰出的宅基地及農民承包地，要建立科學合理的處置辦法，最大效率地發揮它們的效益，同時也要對退出的這部分農民的后續保障問題予以充分重視。
(2)村級土地利用規劃模式。重慶市江北區開展村級土地利用總體規劃試點，在一定程度上可以促進村莊的經濟發展和農民生活生產水平的提高，對重慶這樣一個擁有廣大農村腹地的城市具有一定的成效，局部意義上有利于提高各類用地的效率。但在沒有上位規劃指引下編制的村級規劃，如果缺乏有力的監督，就會帶來一系列不利影響，不利于全局城鄉用地結構的優化。另外，由于當前我國的土地利用規劃體系中并無村級規劃這一層次，該規劃明顯缺乏法律效力。尤其是在規劃中對基本農田進行空間調整，與基本農田調整需經過國務院批準這一要求有明顯抵觸，因此，建議慎重開展此類試點。
(3)社會資金參與土地整理模式。重慶涪陵區引進企業進行土地整理，符合國家有關鼓勵各種社會力量參與土地整理的政策。但應注意的是，社會力量參與更多是拓展資金渠道，實現土地規模經營，而不宜將整個土地整理工作交由企業來規劃組織。政府必須制定政策，在規劃、計劃制訂、村民安置和補償中起主導作用，并將與企業談判的主導權交由村集體經濟組織，切實保護農民利益，尊重農民意愿。
(4)土地合作社模式。開縣渠口鎮集中全村土地組建土地合作社，由合作社統一對外招商，以地入股。這一模式有利于實現農地規模化產業化經營，有利于提高農民收入，如果管理到位，也有利于耕地保護，值得推廣應用。
成都市土地制度創新試點的效用評價。
成都市在城鄉統籌土地制度改革方面試點較早，形成了多種模式，積累了較豐富的經驗。
在各種試點模式中，郫縣的城鄉建設用地增減掛鉤試點有利于統籌城鄉用地，優化城鄉建設用地空間結構，提高土地集約利用水平，改善村民生產生活條件，促進農村勞動力轉移。
邛崍的土地綜合整理有利于優化用地格局，促進耕地集中和質量提高，促進農村經濟發展，建設新居工程對農民進行集中安置也有利于改善農民的生活條件。
溫江的“雙放棄一退出”試點是“三個集中”政策的具體操作的體現，只要管理規范，尊重農民意愿，有利于優化城鄉建設用地結構，提高集約用地水平；有利于緩解用地供求矛盾，促進經濟發展；有利于農民增收，改善農民居住環境。
龍泉驛“生態搬遷”模式，有利于山區生態保護，提高農民生活水平，帶動產業發展。
錦江區集體建設用地使用權流轉試點，有利于整合集體建設用地，顯化集體建設用地的資產價值，促進地方經濟發展。
政策建議
從兩市現有模式的評價分析結果來看，大多數試點是以解決“三農”問題為著眼點，以盤活利用現有農村建設用地為重點，以推進節約集約用地、解決城鎮發展用地和促進經濟社會發展為主要目的的。試點在保護耕地、優化用地結構、節約集約用地、解決三農問題、促進可持續發展等方面各有有利的一面，但也有一些潛在的問題和風險，需要加強引導和規范。成渝兩地可以結合市情，選擇如下政策進行探索試驗：
政策建議之一：改革現行土地規劃管理制度
政策內容：適應統籌城鄉改革試驗的需要，同意兩市加快土地利用總體規劃修編和報批，強化土地利用總體規劃的整體控制作用；在符合保護耕地、集約用地、集中發展原則和不違背開發區管理政策的前提下，鼓勵在規劃中體現“三個集中”；在不突破建設用地指標、不降低耕地保護目標任務的前提下，允許兩地對用地空間布局做適當調整，農村地區特別是山區結合實際采用適宜的建設用地控制方式，深化規劃內容。在規劃實施過程中，允許兩市根據城鄉統籌發展的需要，對規劃的非強制性內容適時修改并依法報批。每五年對兩市土地利用總體規劃實施情況進行一次評估，依此作為規劃修編或調整的依據。由國土資
源部牽頭制定成渝區域性國土規劃。
預期的積極效用：有利于統籌謀劃區域發展與資源環境保護，促進經濟社會持續快速協調發展；有利于適應客觀形勢的發展變化及時調整發展戰略，增強發展的主動性，應對發展中出現的問題；有利于促進產業集聚，提高土地利用經濟效益；有利于疏堵結合，便于各級行政機關和土地行政主管部門依法依規管理土地，減少土地違法違規行為的發生；有利于增強管理的靈活性和及時性，提高管理效率；有利于提高規劃對區域經濟社會發展的宏觀指導作用。
可能出現的問題和風險：增大了規劃的監管難度，可能導致建設用地內部挖潛動力減弱，助長建設用地的外延擴張；允許調整耕地和基本農田布局，可能降低耕地和基本農田保護質量。
應對措施：嚴格規劃審查，以保護耕地和集約用地為基本要求，對基本農田保護進行深入研究，擴大規劃編制和實施的公眾參與和民主決策，提高規劃的科學性、可行性和嚴肅性；加強監督檢查，制定規范的規劃調整程序，防止和糾正隨意調整規劃、降低耕地保護要求的行為，對問題嚴重的地方，及時暫停規劃調整；加強建設用地集約利用評價和監測監控，防止建設用地盲目擴張和粗放利用。
政策建議之二：創新耕地保護機制
政策內容：在城鄉統籌、以城帶鄉、以工補農原則指導下，通過多渠道籌集資金，加大對農村、農業和農民的投入，提高耕地綜合生產能力；建立耕地保護基金，通過為承擔耕地保護責任的農戶提供養老保險補貼等方式，完善耕地保護補償機制，提高農民保護耕地的積極性和主動性，做到責權利對稱；在保證耕地數量不減少、質量不降低的前提下，允許省(市)域內異地補充耕地；鼓勵多渠道籌集資金，多部門參與，集中開展土地整理；鼓勵發展土地合作社和農業股份公司，促進耕地規模化經營。
預期的積極效用：有利于切實保護耕地。一方面通過耕地補貼基金的激勵，可以調動農民自覺保護耕地的積極性和主動性，另一方面通過簽訂耕地保護合同，可以強化農民保護耕地的責任意識。有利于減少土地違法行為的發生。由于農民可以從耕地獲得經濟利益，勢必會自覺保護耕地，土地違法違規行為必將大幅度減少。有利于增加農民收入。特別是將耕地保護補貼納入農民養老保險專戶，在一定程度上解決了農民缺乏參加社會保障資金的問題，客觀上增加了農民收入，同時解決了農民的長遠生計，對逐步縮小城鄉差別、減少社會矛盾、統籌城鄉發展具有重要意義。
可能出現的問題和風險：建立耕地保護基金，可能增大了監管工作難度。由區縣政府與耕地保護責任人簽訂耕地保護合同。由于工作量大，實際操作中可能變成逐級下簽的做法，這與耕地保護基金直接補到耕地惠及農戶的初衷不盡一致，需要強化監督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面臨阻力。可能顯化一些歷史遺留問題，諸如農民要求對以前被平調的耕地享受保護補貼等，在一定時期內會造成涉地量的增加。允許異地補充耕地，可能降低補充耕地的質量。
應對措施：對耕地保護基金的來源和使用方向要加強監管；將耕地保護責任制納入干部考核；對耕地保護情況進行動態巡查和實時監測。
政策建議之三：探索集體建設用地流轉辦法
政策內容：在不違反國家土地用途管制制度、不用于商品住宅開發的前提下，在兩市各選若干基礎較好、管理規范的區縣作為試點，在不改變集體所有權的情況下，允許集體建設用地使用權采取“招拍掛”方式進行出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式的流轉。
預期的積極效用：符合社會經濟發展趨勢，為集體建設用地的合理合法和集約高效利用打開一條通道，減少違法用地行為，顯化集體建設用地使用權價值，增加農民收入，同時積累新農村建設資金，有利于逐步縮小城鄉二元結構差異，實現城鄉均衡協調發展。
可能出現的問題和風險：雖然符合社會經濟發展趨勢，但相關制度準備沒有到位，容易造成執行不規范，可能會損害農民利益；可能會沖擊國有建設用地市場，在一定程度上影響政府土地稅費收入；增加建設用地供應渠道，可能影響國家宏觀調控的效果。
應對措施：制定流轉辦法和細則，對集體建設用地人市的規模嚴格管控，科學確定不同主體的利益分配比例，特別是制訂集體建設用地有償使用費的征收辦法，在局部地區先行試驗，積累經驗后再逐步放開。
政策建議之四：擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點
政策內容：在符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃、確保城鄉建設用地總量不增加和耕地面積不減少、不違背農民意愿的前提下，同意兩市啟動和擴大城鄉建設用地掛鉤試點。兩市編制三年期掛鉤試點規劃報部審批，由部里下達掛鉤規模，由省級國土資源行政主管部門批準項目區實施方案，允許掛鉤歸還指標跨區縣使用。
預期的積極效用：妥善解決保護耕地與保障發展的關系，優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉協調發展；有利于實現集約用地目標，提高用地效益。
可能出現的問題和風險：對恢復耕地的監管難度大，可能會出現實際城鎮用地擴大面積超過農村建設用地減少面積，以及掛鉤指標突破規劃使用的情況，損害規劃的嚴肅性；可能出現違背農民意愿大拆大建，侵害農民合法權益的現象；增加建設用地供應渠道，可能沖擊土地利用計劃管理體制，影響宏觀調控政策的落實。
應對措施：要求兩地結合實際編制詳細的掛鉤規劃，報部審批；部審批的掛鉤規模，要求地方嚴格執行；要保證建新指標使用時符合規劃用途管制要求；每年對掛鉤項目進展情況和指標使用情況進行總結評價，逐級上報備案。
政策建議之五：改革農用地轉用和土地征收審批制度
政策內容：改革城市建設用地審批方式。實行土地征收和農用地轉用相對分離，按照“一次審批、分期實施”的原則，依據土地利用總體規劃，將兩市中心城區5年城鎮建設涉及的農用地轉用和土地征收總規模，一次上報國務院批準后，再根據建設需要和年度農用地轉用計劃指標，適時實施農用地轉用，每年實施情況報部備案；同意兩市開展“征轉與實施分離”審批試驗，探索國家控制年度用地計劃規模，地方負責征收的管理機制；對單獨選址項目，探索強化項目用地預審和批后監管，簡化用地報批程序的管理機制。
預期的積極效用：發揮地方政府的主動性，促進統籌城鄉發展；簡化土地審批程序，提高土地審批效率；及時提供城市發展和重點項目建設的必要用地，減少違法違規用地的發生。
可能出現的問題和風險：初期可能會出現地方政府加快用地，出現“寅吃卯糧”；可能導致固定資產投資增長得不到有效控制，影響國家宏觀調控政策的實施；后期可能會發生違法違規用地增加的現象。
應對措施：加強批后監管，防止建設用地過快增長；利用遙感衛星、視頻監測等現代手段，加強建設用地監測監控，及時進行預警。
政策建議之六：建立
宅基地和承包地退出機制
政策內容：要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，建立宅基地和承包地退出機制，科學制定補償標準，鼓勵長期工作、生活在城鎮的農民放棄農村宅基地和承包地，到城鎮居住；對同時放棄宅基地和承包地的農民，享受與實際居住地城鎮居民同等的待遇和社會保障，真正實現農民變市民；對農民放棄的宅基地和承包地，歸還集體經濟組織，有條件復耕的宅基地要予以復耕。
預期的積極效用：有利于盤活農村空閑和閑置土地資源，促進土地集約高效利用；有利于維護農民土地合法權益；有利于優化城鄉用地結構，推動城鄉一體化進程。
可能出現的問題和風險：如果制定的補償標準偏低，可能侵害農民合法權益，引起農民的抵觸情緒；如果制定的補償標準偏高，可能加重地方政府財政負擔，并可能給城市發展增加壓力。
應對措施：堅持將農民的近期和長遠利益作為工作的出發點和落腳點，制定詳細的工作方案并進行政策評估后，有序實施。
政策建議之七：探索建設用地指標交易辦法
政策內容：對基于公平原則分配的規劃指標，探索建立市級的建設用地指標交易平臺，實現區域之間的發展權轉移；對掛鉤項目的建設用地指標，探索采用拍賣等方式進行交易的機制。
在土地利用規劃、計劃中，區域間各類建設用地指標以及耕地保護指標的協調平衡，實質上是區域層面上的土地發展權利分配問題，一旦涉及具體的地塊使用，土地用途管制將發揮顯著作用，土地發展權也隨之得到顯化，而僅依靠行政管理手段完成區域之間、地塊之間的土地利用的利益平衡，往往難以達成理想的協調結果，引入市場機制進行建設用地指標的交易，可以作為有效地補充。
預期的積極效用：采用計劃和市場相結合的方式，解決成渝兩地當前各圈層發展不平衡的問題，修正規劃編制目標與實施環境的偏差，減少城市擴展需求與耕地保護之間的沖突；推動行政區內的“城鄉掛鉤”政策的有效實施，有利于發揮級差地租的收益，使建設用地能夠在空間上置換到發揮更大效益的區域，實現有機集中條件下的高效利用。
可能出現的問題和風險：規劃指標難以體現絕對的公平，將人為分配的指標價值顯化，容易引起地方政府之間的矛盾和沖突，而以遠期發展權換取近期利益的方式，可能會損害某些區域的可持續發展能力。
應對措施：盡量提高規劃指標分配的科學性，減少人為因素干擾；要科學核定納入指標庫的規模和比例，為地方預留長期發展指標。
政策建議之八：改革劃撥土地使用制度
政策內容：根據宏觀調控需要，對新增劃撥土地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，顯化劃撥土地價值；對劃撥土地類型進行細分，建立學校、醫院、高速公路等類劃撥土地的有償使用機制，探索國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及其他各類社會事業用地有償使用機制。
預期的積極效用：順應社會經濟發展趨勢，提高國家宏觀調控能力；提高劃撥土地的節約集約利用水平；拓寬城市建設資金來源渠道；改變原劃撥土地補償標準較低的狀況，維護農民合法權益。
可能出現的問題和風險：可能會受到現劃撥土地受益主體的阻撓。此外，劃撥土地有償使用的費用標準還需要論證。
應對措施：投入專門力量盡快加強研究，加大輿論宣傳力度，有選擇地逐步展開。
政策建議之九：探索建立地方土地調控基金制度
政策內容：建立政府土地調控基金，探索多途徑的土地儲備籌資渠道，參與土地儲備和土地一級開發，提高政府調控土地市場能力。
目前，土地收購儲備缺乏資金來源，可考慮從土地出讓收入中，劃出一定比例資金，建立土地調控基金，主要用于土地收購儲備，有利于避免土地收購儲備過度依賴銀行貸款，解決收購儲備資金來源不足的問題。考慮到兩地土地出讓收入狀況不同、土地收購儲備所需資金差異較大，難以統一確定實施辦法，由兩市結合實際研究確定。
預期的積極效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行為；增強政府土地調控能力，促進房地產市場健康發展，推動用地行為納入依法規范的軌道。
可能出現的問題和風險：沒有法律保障的基金會成為地方政府的非法收入來源之一，可能會產生權力尋租行為。
應對措施：制定詳細的基金建立及使用辦法，加強資金審計監管。
政策建議之十：改革土地執法監管體制
節約集約利用土地的調研報告范文3
一、“十一五”以來我市縣域經濟發展基本情況
1、經濟總量保持較快增長。“十一五”時期，縣域經濟總量、財政稅收、全社會固定資產投資、城鄉居民人均收入、社會消費品零售總額保持了較快增長。四縣（市）地區生產總值由2005年的679.1億元增加到2010年的1976.6億元，年均增長16.3%；財政總收入由2005年的30.04億元增加到2010年的104.04億元，年均增長25%；社會消費品零售總額由2005年的176.33億元增加到2010年的418.64億元，年均增長8.6%；農村居民人均純收入由2005年的4722元增加到2010年10873元，年均增長18%。
2、經濟結構得到明顯優化。“十一五”時期，各縣（市）積極推進經濟結構調整，三次產業結構由2005年的15.1:54.4:30.6調整到2010年的9.2:68.8:22.0。現代農業快速發展，重點建設百里優質水稻、百里花卉苗木、百里優質茶葉、百里優質水產四大產業走廊，基本形成了近郊都市農業、中郊優勢農業、遠郊傳統生態農業“三環四廊”的產業布局。新型工業化進程穩步推進，第二產業增加值占GDP的比重穩步上升。2010年全市縣域規模工業增加值占全市規模工業增加值的比重達到49.2%。目前全市重點培育的工業六大產業集群及兩區九園的主要工業均在四縣（市），工程機械等產業集群、經開區等園區工業的快速發展帶動了縣域經濟的快速增長，也形成了一批優勢、支柱產業，如縣的工程機械和汽車制造產業、瀏陽市的花炮和生物產業。
3、經濟外向度水平不斷提升。近年來，市投資環境明顯改善，吸引外資能力明顯增強，大大促進了經濟外向度水平的提升。“十一五”期間，共引進外商投資項目918個，新批合同外資124.9億美元，實際到位外資87.8億美元，與“十五”期間相比，分別增長1倍、2倍和2.5倍；累計利用市外境內資金完成固定資產投資1884.6億元。目前，已有102家境外世界500強企業在長直接投資、設立分公司或辦事機構，其中直接投資的達34家；央企、國內上市公司、知名民營企業等有70余家在長興辦投資實體。先后引進日本住友、華菱管線、英博雪津、五凌電力、美國空氣化工、東洋鋁業、韓國三星電子、廣汽菲亞特等重大項目，有效提升了核心競爭力。通過利用外資，引進了一批具有世界先進水平的技術、設備和管理企業，對一大批國有大中型企業進行技術革新、嫁接和改造，加速了技術密集型工業的發展，促進了縣域經濟的發展和產業結構的升級。
4、發展支撐逐步夯實。“十一五”時期四縣（市）全社會固定資產投資3266.85億元，比“十五”時期凈增2239.24億元，其中2010年縣域固定資產投資總額占全市固定資產投資總額比重達37.6%。與此同時，基礎設施投資力度不斷加大。2010年，全市農村基礎設施投資繼續保持較快增長。全年完成基礎設施投資59.9億元，增長38.6％，占農村固定資產投資的比重為21.2％。基礎設施的不斷完善也為縣域經濟的騰飛提供了堅實的支撐。
二、市縣域經濟發展的主要做法
1、全面實施開放帶動戰略。近幾年來，市委、市政府始終把對外開放、招商引資作為促進縣域經濟發展的重大舉措來抓，精心包裝項目，改進招商方式，優化招商環境，取得了顯著成效，為縣域經濟發展注入了強勁活力。近三年通過舉辦各類農業、農村投資洽談會，吸引了大批外來企業到四縣（市）投資興業，簽約額和實際到位資金逐年大幅增長，外來資金已成為縣（市）建設與發展的重要動力。目前，四縣（市）共有國家級經濟技術開發區2個，瀏陽生物醫藥園、瀏陽現代制造園、暮云工業園等縣（市）園區已成為我市園區經濟中的主力軍，初步形成了電子信息、新材料、汽車制造、食品加工、精細化工、服飾、煙花、鞋業等10多項支柱產業。
2、大力發展非公有制經濟。非公有制經濟是縣域經濟的重要組成部分。市委、市政府先后出臺了一系列鼓勵支持和引導非公有制經濟發展的文件，采取多種措施繁榮非公有制經濟，突出抓了三個方面的工作：一是優化政策環境。清理限制非公有制經濟發展的政策，使中小企業在資金融通、用地和財產權益保障上與其他經濟成分的企業一視同仁。最近一輪的行政審批制度改革工作，對全市363項行政許可項目作了進一步清理、取消和調整，精簡幅度達46%。同時，擴大市場準入，讓出更大的產業和行業空間，允許實力較強、經營規范、素質較好的私營企業進入。二是放寬融資渠道。明確非公有制經濟是金融服務的工作重點，建立了風險擔保機制，促進民營科技企業的發展。三是加強引導管理。鼓勵非公有制經濟積極參與到農業產業化和國有經濟戰略性調整上來，特別是引導民營企業搞農副產品加工、搞科技含量高的產品。“十一五”期間非公經濟有了長足發展，2010年全市非公經濟完成增加值2728億元，占全市GDP60%，四縣（市）稅收收入有70%以上來自民營企業，非公經濟的發展已成為我市地方財政收入快速增長的主要支撐。
3、全力推進城鄉一體化建設。2009年以來，市委、市政府推出了一系列統籌城鄉發展的政策措施，制定了《市推進城鄉一體化發展工作綱要》，選取了11個村由市領導聯點開展城鄉一體化試點工作，選擇10個鄉鎮、21個村由區縣（市）領導聯點開展“以鎮帶村示范、統籌城鄉發展”活動。堅持以城帶鄉、以鎮帶村、以點帶面“三個帶動”，著力推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務、產業發展、生態環境、社會管理“六個一體化”。一是推進城鄉規劃一體化。主要是完善城鄉規劃體系，做好城市、縣域和鄉鎮的規劃；嚴格城鄉規劃管理，強化規劃的引導和約束功能；同時重視鄉村規劃，規范鄉村建設有序發展。二是推進基礎設施一體化。主要是大力實施農村電網擴容、公路通達、飲水安全、環境整治、校舍改造“五大工程”，改善農村生產、生活條件。三是推進公共服務一體化。主要是建立起與經濟社會發展相適應的城鄉一體的公共服務體系，加大對義務教育、合作醫療、養老保障、文體事業等領域的投入，推進農業科技創新、農村社會化服務、城鄉食品安全監管和應急等體系的建設。四是推進產業發展一體化。加速農業與二、三產業的深度融合，大力推進城鄉產業協調發展，改善產業結構，加快產業升級。五是推進生態環境一體化。大力發展以綠色產業和清潔生產為重點的循環經濟和生態經濟，重點解決工業企業污染、城鎮污水集中處理、農村面源污染治理、城鄉固體廢棄物處理等問題。六是推進管理體制一體化。主要是進一步理順市、縣（市）區與鄉鎮、街道的關系，規范城鄉經濟社會管理體制，創新農村集體經濟組織方式，大力加強黨的基層組織和干部隊伍建設。
4、積極拓展農業經濟發展空間。解決“三農”問題是發展縣域經濟的出發點和落腳點。市委、市政府緊緊圍繞增加農民收入目標，堅持以農業結構戰略性調整為主線，以農業對外開放和農業科技進步為動力，加快推進農業產業化、農村工業化和農村城鎮化進程，促進了農業農村經濟的發展。重點抓好五個方面工作：一是壯大龍頭企業。通過扶優扶強，引資引智，農業龍頭企業不斷發展壯大，帶動能力增強。全市現有各類農產品加工企業7000多家，2010年實現銷售收入568億元，“十一五”期間保持20%的年均增長率，成為工業經濟中表現最為活躍的板塊之一。二是發展主導產業。幾大優勢產業基本實現了區域化布局、規模化發展，百里花卉苗木走廊、百里有機茶葉走廊、百里優質水稻走廊、百里優質水產走廊四大產業帶逐步形成，競爭優勢明顯。三是提升園區品位。建成了望城國家農業科技園區、隆平高科技園、現代農業創新示范區、瀏陽現代農業園和寧鄉農業科技園五大農業園區，全市已有75%的規模以上農產品加工龍頭企業在五大農業園區落戶，實現了集群式、抱團式發展。四是健全流通體系。現已建成紅星、馬王堆、金霞物流等8個大型農產品批發市場、150個農副產品市場、1470家“農家店”，實現了城鄉物流體系無障礙對接。五是發展勞務經濟。通過加強溝通，建立暢通的勞務信息渠道；加強培訓，大力提高務工人員的素質；加強推介，提供更多的就業機會；加強服務，維護農民工的合法權益。促進了輸出與引進的良性互動，建立健全了勞務經濟的長效發展機制。目前，全市農村常年外出從事勞務的勞動力為70萬人，約占農業勞動力的30%，年勞務收入60多億元，增加了農民收入，促進了縣域經濟的發展。
三、縣域經濟發展中存在的主要問題
1、縣域之間經濟發展不平衡。一是經濟總量和發展水平相差較大。2010年，全市四縣（市）中，GDP總量最大的縣達630.0億元，比最小的望城縣多387.1億元；GDP增速差距達2.1個百分點；二是第三產業發展差距明顯。2010年四縣（市）中第三產業增速最高為11.7%，最慢的為6.3%。
2、縣域經濟人均擁有財富水平不高。縣域人均GDP、人均財政收入、農民人均純收入等反映人均創造和擁有財富、居民生活水平的主要指標雖有一定幅度的增加，但與市區比較尚存在較大差距。2010年縣域人均GDP為48588元，而市區為84931元；縣域人均財政一般預算收入1625元，而市區為2685元。城鄉居民收入差距仍然較大，2010年全市農民人均可支配收入和城鎮居民人均可支配收入之比為1∶2.14。
3、農業產業化和城鎮化水平較低。四縣（市）的農業產業化水平總體還不高，具有地域特色和優勢的農產品有待進一步開發，缺乏優勢農產品加工的龍頭企業，沒有形成農產品基地的規模聚集和輻射效應。從城鎮化水平來看，2009年四縣（市）的城鎮化水平平均為44.03%，比全市平均水平62.63%低18.6個百分點。
四、進一步加快縣域經濟發展的設想
1、加快推進城鄉一體化步伐。推進城鄉一體化發展，是加快新型工業化進程的必然要求，是提高城市化水平的必經途徑，是推進現代化建設和縣域經濟又好又快發展的必由之路。重點要突出抓好五個方面：一是推進城鄉規劃一體化，注重規劃的前瞻性、系統性、可行性、權威性；二是推進基礎設施一體化，加快以農村公路通達、電力擴容、安全飲水、環境整治和校舍修繕為重點的“五大工程”建設；三是推進產業布局一體化，從規劃層面開始延伸產業鏈條、提升產業層級，為農民就業開辟門路；四是推進公共服務一體化，重點建立覆蓋城鄉的社會保障體系；五是推進生態環境一體化，重點解決農村資源污染問題。
2、做大做強縣域專業經濟園區。發展園區經濟是促進縣域經濟跨越式發展的突破口。因此，全市在發展縣域經濟時要堅持以工業園區建設為突破口，科學規劃園區布局，搞好基礎設施等配套設施的建設，落實政策，完善功能，創造良好的園區環境，大力引進科技含量高、環境污染少、資源消耗低、市場前景好、能夠充分發展勞動力資源的大企業入園。目前，四縣（市）的園區經濟發展比較快，如寧鄉經濟技術開發區，望城國家級農業科技園區、省高科技食品工業基地和省臺商投資區、含浦科教產業園、瀏陽生物醫藥園、縣國家級經濟技術開發區等均已形成一定的發展規模，今后還將繼續做大做強。
