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糧食生產存在的主要問題范文1

關鍵詞：糧食物流；環節；糧食物流節點

中圖分類號：F323.2 文獻標識碼：A

糧食物流指為滿足糧食客戶需求，采用最低的成本，通過運輸、保管、配送等方式，實現以糧食為內核的原糧、半成品、成品及相關信息由糧食產地到消費地所進行的計劃、實施全過程流動管理。糧食物流作用在于能立竿見影地降低糧食經營者的邊際成本與增加邊際收益，從而拉動糧食經營者總利潤迅速增長。

一、糧食物流問題

(1)生產環節中存在的問題。首先糧食生產總量不穩定，產生此問題的原因在于：第一，一則耕地驚人的速度在減少，意味著糧食生產無法通過擴增耕地面積來實現粗放型增長，二則當前糧食生產技術沒有發生質的變化，決定著糧食生產技術系數不變，從而導致糧食集約化生產引起的總量增長乏力，因此，技術與耕地現狀難以支撐糧食高產量形成。第二，糧食生產者的收益偏低扭曲生產激勵。雖然，當前糧食價格理性回歸到市場較高價位，但是由于生產成本近年來一路攀升，使糧農純利潤仍然較低，誠然，目前農業補貼政策的運行在一定程度緩解了糧農生產成本的壓力，但是隨著生產資料價格剛性上漲，必然對糧農產生不努力生產的負面激勵，從而引發糧食生產萎縮。第三，農業基礎設施陳舊老化問題嚴重，無力支撐糧食產量穩定與增長。以水利設施為例，我國水域分布特點是缺水地區往往是糧食主產區，而水資源豐富的地區一般是糧食集中消費地區，因此，糧食主產區的水利設施的優劣直接影響我國糧食生產總量。然而，大部分設施多年來由于年久失修，基本上失去灌溉農田的功能，從根本上制約糧食產量的穩定與增長。

(2)流通環節中存在的問題。一則流通成本偏高，當前此項成本高于國外同行10%以上 [1]，僅儲藏保管費用年均就高達100億元。二則流通環節中浪費嚴重，年均總計損耗總量高達568億公斤，平均損耗為總產量的12―15%。三則，糧食物流在基礎設施與設備建設不足，結構性非均衡建設問題彰顯。以儲存設施數據為例，儲存設施是糧食物流業設施與設備建設的主體，當前房式倉庫占43.8%，土圓倉庫占15.3%，簡易倉庫占2.8%，露天存放占40%[2], 窺一斑而知全豹，這一組數據在直接佐證糧食儲存設施總體建設不足的同時，也印證了糧食物流基礎設施與設備建設的不足。雖然近幾年來國家投入大量資金于基礎設施與設備建設，但是資金主要投向骨干糧食物流企業，帶動其現代化儲運基礎設施與設備建的演生，然而，對于其他一般糧食物流企業來說，簡陋傳統的基礎設施與設備建設仍然是“山河未改，面貌依舊”，尤其是在糧食物流初端，即農村的基礎設施與設備更是異常缺失，從而在結構上形成良莠不齊的建設格局。五則公共品成為瓶頸性約束強，主要體現在公路、鐵路及信息網絡等公共品對糧食物流作業效率的制約。從全國情況來看，南方高速公路與國道建設好于北方，而鐵路建設的優勢則體現在北方，這就意味著南方糧食流通主要依賴于公路運輸，而北方主要依賴于鐵路運輸，南北地區都不能同時實現鐵路與公路的運輸，從而制約糧食流通效率大幅度增長。

(3)加工環節中存在問題。加工環節基本功能是增加糧食產品附加值，擴增糧食經濟利潤空間。目前糧食加工環節主要體現在分撿、包裝、原糧脫殼以及在配送中所進行的簡單加工，此環節中存在的主要問題可歸為以下四類：一是加工人員機會主義觀念嚴重，頻繁引發糧食以次充好的道德風險問題的發生，例如，霉糧、陳化糧滲進優質糧食的事件屢見不鮮；二是加工業總體而言仍然沿用傳統粗放型經營方式，只有零星的大加工業在一定程度上實現了集約化經營，因此，糧食加工業整體作業環節科技含量偏低，尤其是信息技術嚴重缺失，導致糧食附加值增長不但總量不高，而且增長乏力；三是加工損耗偏高，例如，加工損耗年均高達20.6億公斤；四是加工環節沒有改變糧食初級原材料的屬性，無力促成糧食資源優勢轉化為經濟優勢的生成。

(4)糧食物流節點上存在的問題。物流節點是指物流活動在空間上的分布及其對周圍聯系的密切程度所形成的空間集聚點，主要包括物流集聚區、物流基地、綜合物流中心、綜合物流配送節點、專業物流節點，目前這方面的主要問題主要指各類節點一則總體上建設不足，在全國范圍內沒有形成網絡一體化格局；二則各地區建設規模不同，規模大者糧食流通能力過剩，規模小者流通能力不足，因此存在相互協調配合的硬；三則降低流通成本作用于不明顯，目前發生在流通費用已占糧食銷售價格的30%―35%。

二、對策探析

(1)增加投入，穩定糧食生產。糧食生產的主要風險有二，一是自然風險，二是市場風險，而這兩類風險的弱化都要依賴于資金的投入，因此，針對當前我國糧食生產基礎異常薄弱的農情，應該千方百計、不遺余力地加大對糧食生產的投入。對于投入來源而言，目前至少應該包含三條主渠道：一是政府財政投入，二是社會資本流入，三則農民自已投入，而且，社會資本流入應該成為未來投入主流，因為受資本逐利天性趨使，社會資本能使糧食生產效率達到最優，同時也是為政府財政減負的有效對策和糧食生產獲得充足資金的保證，因此，培育與打造社會資本成為糧食生產流入主體地位是“一石多鳥之舉”。

(2)提高糧食物流產業的資本有機構成，增加公共品供給。糧食物流產業的資本有機構成的提高，將改物流業的生產函數，意味著食物流產業朝著專業化經營方向發展，從而實現各環節作業的模式生產與固化經營，最終引起總收益由線性增長偏向于指數增長，在提高物流業整體利潤的同時也帶動了糧食經濟的良性發展和我國糧食安全保障能力的提高。然而，食物流產業的資本有機構成提高只是使上述分析理論結果成為可能，它的實現還要依托于公共品的供給水平，例如，公路、鐵路、水路及信息網絡建設等都是糧食物流產業的資本品發揮潛能的硬性約束條件。鑒于當前上面述及的公共品供給不足現狀，政府應該加大公共品供給，為糧食物流乃至整個物流業鋪墊良性發展條件。

(3)矯正加工廠商不良觀念，實現糧食加工業增長方式由粗放型向集約型轉變。糧食加工廠商不良觀念不但直接抑制糧食物流整體信譽的建立與維系，也制約糧食加工業的長足發展，尤其是個別廠商投機行為是其它廠商獲得負外部性收益的根源，因此，加工行業應該矯正廠商的不良觀念，規避由于個別廠商觀念而帶給整個行業的利益損失。矯正加工廠商不良觀念的對策，固然可以選擇教育、處罰等方法，但是這些方法都是治標不治本的對策，廠商產生不良觀念的成因在于他們想獲得更多的邊際收益，如果能找到經濟方法來誘發廠商主動地放棄不良觀念，那么，此結癥便可以得到根治。本文認為此種方法在于糧食加工業的增長方式由粗放型向集約型轉變，因為，粗放型增長方式是以犧牲資源為代價來取得低效率的經濟增長，不利于加工業邊際收益大幅度躍升，也不利于行業整體利潤蛋糕的作大。而集約型增長方式，是通過提高資源利用效率來帶動經濟增長的方式，直接拉動邊際收益的增加，而且增長方式轉變所引起的收益增量額將大于投機所帶來的增量值，顯然，這對于糧食加工業具有強勁的吸引力，由此牽引著廠商主動放棄不良觀念。

(4)按一體化要求強化糧食物流節點的整體建設。第一，糧食物流節點要按全國糧食物流網絡布局來首先確定節點功能，其次構化作業輻射半徑，在此基礎上確定節點的建設規模；第二，排除省際之間的保護主義制度，尤其是要防止相互掣肘問題的演生，按上下游內部關系區化糧食物流作業領域，相互建立起紐帶關聯；第三，按一體化要求來規劃區域具體的二級、三級等細化節點；第四，各類各級節點建設雖然應該按照先重點后次要的原則進行非均衡建設，但是這種非均衡程度要保持在一定合理范圍之內，短期內實現整體建水平設穩步攀升。

作者單位：尹義坤吉林大學軍需科技學院 東北農業大學經濟管理學院，

胡勝德東北農業大學 經濟管理學院

參考文獻

[1] 林艷興. 東北經濟區糧食物流系統空間布局模式研究 [J] .港口經濟，2007,（2）:45-47.

糧食生產存在的主要問題范文2

糧食問題是關系我國國民經濟發展和全面建設小康社會的重大戰略問題。近年來，我國糧食生產穩步發展，隨著糧食連年增產，各種資源要素緊繃、環境承載壓力不斷增大。同時，農藥、化肥等投入品的大量使用，對環境的不利影響連年積累。據農業部統計：全國平均每畝耕地施用化肥量是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍；每畝耕地農藥用量是美國和歐盟的2.3倍；農工年使用量超過中國以外其他所有國家的總和；國內糧食生產成本逐年上升，糧食價格比國際水平每噸高約900元。隨之而來的是資源過度消耗，土地生產能力持續下降，生態環境的承載壓力越來越大。農業發展面臨生態環境束縛和資源制約，拼資源、拼投入品、拼生態環境的傳統發展方式難以為繼。迫切需要轉變糧食生產方式，走綠色、可持續發展之路。

1南陽糧食生產現狀

南陽是農業大市，糧食總產占全國糧食總產的1%，全省的11%，小麥、玉米、水稻是我市傳統優勢作物。近年來，我市糧食生產呈現出單產上升緩慢、總產徘徊、品質下降、效益不高的局面：小麥種植面積穩定在1000萬畝以上,平均單產在360公斤左右，比全省平均單產低50公斤；玉米種植面積穩定在500萬畝以上,年均單產365公斤，比全省平均單產低10公斤；水稻種植面積72萬畝,平均單產456公斤，比全省平均單產低49公斤。

2南陽糧食生產中存在的主要問題

目前，制約我市糧食生產水平提高的主要因素除了自然條件的限制和自然災害造成的損失外，主要表現為：我市農業生產普遍存在不合理耕作、過度種植，農用化學品大量投入，管理粗放等問題,導致農田土壤普遍性耕層變淺,土壤板結,養分非均衡化突出,防旱澇能力差,耕地土壤基礎能力下降，農業面源污染嚴重、生態環境惡化。據統計，當前我市水土流失面積比例達47%,遠高于全國、全省水平；農作物秸稈利用率僅66.59%,低于全省水平；全市中低產田面積達到835萬畝，有效灌溉面積703萬畝、僅占全部耕地面積的49.8%,分別比全國、全省低16.32%和36.12%；土壤肥力和有機質含量下降,有機質、速效鉀分別比全省低33%和40%。；農業機械化水平不高。除小麥外,其它糧食作物生產機械化水平比較低。全市機耕占96.1%,機播、機收僅分別為38.7%和32.4%；農業科技支撐乏力，全市農技人員占農村人口比重為37‰,農村實用人才占比為1.7%，農村勞動力綜合素質較差。

3加快南陽糧食生產發展的建議

3.1轉變發展方式

圍繞制約我市糧食生產的資源、環境兩大瓶頸，按照新形勢下國家糧食安全戰略要求，堅持將‘綠色、節本、增效’理念貫穿糧食生產全過程。集中力量組織開展小麥、玉米、水稻等主要糧食作物綠色增產綜合技術模式攻關，突出“良種良法配套優先、農機農藝融合優先、安全投入品優先、物理技術優先”。通過推廣高產高效多抗新品種、推廣規模化標準化機械化的栽培技術、推進耕地質量建設，控肥、控藥、控水，實現土地產出率、勞動生產率、投入品利用率“三個提高”，最終達到農業增產增效并重、生產生態協調的目的。實現南陽糧食生產與生態環境協調發展，走糧食綠色可持續發展之路。

3.2加強組織領導

糧食生產是一項復雜的系統工程，為確保各項工作順利開展，各級政府要成立專門的糧食生產工作領導機構，充分發揮決策協調作用，從政策規劃、項目安排、資金支持、人才培養等多個環節提供保障；營造發展糧食綠色生產的良好環境，積極推進糧食生產組織體系建設，糧食生產信息網絡平臺建設和資源整合，進一步建立健全糧食生產信息服務體系。

3.3加大資金投入

一要完善糧食生產資金財政投入機制，要設立專項資金，用于實施農業新品種、新技術試驗、示范、推廣，農產品信息、預警和扶持各地糧食生產信息化建設等工作；二要積極引導地方財政增加對糧食生產的投入，帶動吸引社會資金從事糧食生產、加工、購銷，不斷探索和完善政府主導、市場運作的長效投入機制，鼓勵社會力量積極參與糧食生產各產業鏈建設，逐步形成政府引導下的投資主體多元化、運行維護市場化，合力推進糧食生產現代化、市場化的良好局面。

3.4加快信息開發

解決糧食生產信息的交流和知識共享問題不能寄望于政府單方面的“給”，而應靠農民的“拉”，要把農民的需求視為糧食生產信息化的“第一公里”，從農業信息資源中開發出對農民有用、易用的信息產品，處理好信息（服務）“接地氣”的問題。要嘗試多種信息供給機制，如引入第三方進行“合同外包、特許經營”等方式，扶持農業信息產業的發展。

3.5引入社會服務

為促進我市糧食生產可持續發展，一方面重點發揮龍頭企業、家庭農場等農村合作組織和協會的力量，通過制定優惠政策，以合作社或協會為龍頭，帶動農民使用農業新品種、新技術，促進糧食生產穩步發展；另一方面利用市場機制，引導有信譽的優質企業進入糧食生產服務領域，充分調動企業在南陽糧食核心區建設中的積極性，逐步形成新的運營機制。達到“政府搭臺、企業運作、科技支撐、農民受益”的目標。

3.6注重人才培育

一要加強農技推廣體系建設，構建起農業研究、教學與推廣三位一體的農技推廣快速通道，培養一批既懂農業生產技術，又懂農業生產經營管理的復合型人才。二要制定各種優惠政策吸引高層次人才從事糧食生產、加工、流通等環節技術研發，為實現糧食生產優質、高產、高效、生態、安全提供智力保障。三要強化農民教育、技術技能培訓和農業科普宣傳，著重培養農民的科技意識、信息知識和應用信息技術的能力，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。

3.7強化技術支撐

糧食生產存在的主要問題范文3

關鍵詞：糧食生產；對策；山東

中圖分類號：S-1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2014）10-0133-04

作為農業大省和全國重要的糧食生產基地，山東省歷來高度重視糧食生產，認真貫徹落實國家關于糧食生產的工作部署，研究制定了一系列扶持促進糧食生產的政策措施，全省糧食生產穩步增長，為國家糧食安全和經濟社會發展做出了重要貢獻。

1山東省糧食生產概況

從統計口徑看，我國的糧食包括稻谷、小麥、玉米、高粱、谷子及其他雜糧（豆類和薯類）。國家確定山東省新增糧食產能的主要品種為小麥和玉米兩大作物。

1.1山東省糧食生產現狀

據農業部統計，2012年全國糧食播種面積11 120.459萬公頃，總產58 957.97萬噸，人均糧食占有量435.4 kg；山東糧食播種面積720.233萬公頃，占全國的1/15，居全國第三位，第一位是黑龍江（1 151.954萬公頃），第二位是河南（998.515萬公頃）；山東糧食總產4 511.42萬噸，占全國的1/13，居全國第三位，第一位是黑龍江（5 761.49萬噸），第二位是河南（5 638.60萬噸）；山東人均糧食465.8 kg，單產6 264 kg/hm2。

1.1.1小麥2012年全國小麥播種面積2 426.828萬公頃，總產12 102.32萬噸；山東小麥播種面積362.587萬公頃，總產2 179.50萬噸，占全國的1/6，居全國第二位，第一位是河南（3 177.35萬噸），第三位是河北（1 337.74萬噸）。2012年山東小麥總產和單產均達到歷史最高水平，單產達到6 010.97 kg/hm2，居全國第二，第一是（6 512.06 kg/hm2），第三是河南（5 950.09kg/hm2）。山東小麥單產的最高紀錄是2009年滕州市創造的11 848.5 kg/hm2（濟麥22）。

1.1.2玉米2012年全國玉米播種面積3 502.982萬公頃，總產20 561.41萬噸；山東玉米播種面積301.806萬公頃，總產1 994.51萬噸，為歷史最高年份，占全國的9.7%，居全國第三位，前兩位分別是黑龍江和吉林，總產分別為2 887.94萬噸和2 578.78萬噸。山東玉米平均單產6 608.58kg/hm2，在全國排第六位，第一是吉林（7 851.73 kg/hm2），第二是寧夏（7 775.52 kg/hm2），第三是青海（7 410.64 kg/hm2）。山東玉米單產的最高紀錄為萊州市2009年創造的21 043.5 kg/hm2（登海661）。

1.1.3稻谷山東稻谷播種面積12.387萬公頃，總產103.38萬噸，單產8 345.85 kg/hm2。

1.1.4大豆山東大豆播種面積14.64萬公頃，總產37.43萬噸，單產2 557 kg/hm2。

1.2山東省糧食生產發展階段

1.2.1波動攀升階段1978～1999年的22年間，糧食總產從2 288萬噸增加到4 269萬噸，年均增長3.9%。這期間，糧食生產雖然也有反復和徘徊，但總體波動不大。

1.2.2連續下滑階段由于糧食連年豐收后，受國家糧食政策變化、農業結構調整等多種因素影響，導致2000～2002年糧食產量連續下滑，至2002年全省糧食總產量僅有3 292.69萬噸，比1999年減少29.7%，倒退到20世紀80年代末的水平，引起人們警醒。

1.2.3持續增長階段2003年以來，全省糧食生產呈持續增長趨勢，總產量先后突破了3 500萬噸（2004年）、4 000萬噸（2006年）、4 500萬噸（2012年），2012年糧食總產量達到4 511.42萬噸，比上年增產85萬噸，是全國唯一實現“十連增”的省份。

2科技進步是糧食增產的重要支撐

我國推進農業發展的實踐表明，在構成糧食綜合生產能力的要素中，科技發揮了基礎性和關鍵性的作用。據中國農業科學院研究，我國糧食產量由1949年的1.1億噸增加到2008年的5.3億噸，主要貢獻來自于糧食單產的大幅度提高，由每公頃1 029 kg增加到4 650 kg。特別是改革開放以來，我國糧食生產在播種面積年均減少0.4%的情況下，依靠單產年均增長2.3%，實現了總產量年均增長1.9%。1984～2007年間，生產技術進步對單產增長的貢獻份額，早稻和中秈稻分別為70.6%和71.8%，玉米和晚稻約為60.0%，小麥和粳稻分別為42.1%和44.0%。

國際食物政策研究所樊勝根博士（2004年）研究結果表明，在農業GDP增長的貢獻中，每支出1元，教育、道路、通訊、灌溉、電力的回報率分別為3.71、2.12、1.91、1.88元和0.54元，而科技的回報率高達9.59元。在對糧食生產能力的影響中，每支出1元，灌溉、教育、道路、通訊、電力的回報率分別為5.56、2.02、1.84元和1.37元，科技的回報率則高達4.41元，僅次于灌溉。

山東省推進糧食生產的實踐也充分證明，要確保糧食增長，依靠政策調動農民種糧積極性是根本，不斷改善農業生產條件是基礎，而依靠科技支撐則是關鍵。目前，山東省農業科技進步貢獻率達到58%，高出全國平均水平約5個百分點，對糧食生產發揮了有力的科技支撐作用。2012年山東省糧食每公頃6 264 kg，較之2003年的5 355 kg 提高了909 kg，相當于較2003年增加糧食播種面積約122萬公頃。全省糧食總產超過4 500萬噸，是在比高峰時期糧田面積減少130多萬公頃的情況下取得的，依靠科技挖掘糧食單產潛力是不二法門。

3糧食生產中存在的主要問題

3.1耕地資源減少，糧食播種面積維持現有水平難度很大

耕地是糧食生產的基礎條件。因為種種原因，山東省耕地面積不斷減少。據統計，建國初期全省耕地面積為872.733萬公頃，2008年降至751.07萬公頃，人均耕地面積0.08 hm2，低于全國人均0.093 hm2的水平。今后，伴隨著經濟的快速發展和城鎮化的加快推進，非農建設占用耕地的量還將繼續增加，耕地面積不斷減少已日益成為制約糧食生產的重要因素，若考慮耕地質量的變化，情況還將更嚴峻。

3.2水資源日益趨緊，糧食與農業發展受到很大制約

山東省是嚴重缺水的省份，人均占有水資源量334 m3，在全國位居第27位，僅為全國平均水平的14.7%。2012年全省農田有效灌溉面積499.667萬公頃，排在河南省之后位居全國第二位，其中節水灌溉面積252.6萬公頃。目前，農業用水占全省用水總量的70%左右，灌溉水有效利用系數只有61.4%，隨著工業用水和生活用水的不斷增加，農業水資源匱乏，對未來山東省糧食生產影響很大。

3.3農業面源污染嚴重，糧食生產防災減災面臨新的挑戰

全省化肥、農藥年施用量較高，2011年化肥施用量（折純）473.6萬噸，農藥使用量16.5萬噸，地膜覆蓋面積250.51萬公頃，而化肥的利用率只有30%～40%，農藥的利用率不足30%，遠低于發達國家水平，對糧食生產產生了顯著的負面影響。全省農業基礎設施仍然較為薄弱，抵御自然災害能力低，2011年全省農作物受災面積達到288.047萬公頃、成災面積174.613萬公頃，因災損失巨大。

3.4糧食生產收益率低，對農民種糧積極性產生不利影響

近年來，生產資料價格持續攀升，土地租金和融資成本不斷上漲，人工成本也快速提高，農業生產成本快速增長。與此同時，農業比較效益持續下降。據農業部統計，2011年小麥、水稻、玉米三種糧食每公頃凈利潤分別僅為1 770、5 565元和3 945元。由于工業化、城鎮化進程的加快，大量農村青壯年勞動力進入城市務工，傳統農業經營戶不斷衰退，面臨著今后“誰來種地”的問題。

4完善支持糧食生產的政策建議

將國家和省各項糧食生產扶持政策落到實處，以此調動糧食產區和農戶種糧積極性，是山東省糧食生產實現十年連續增產的一條重要經驗。2012年山東省出臺了扶持糧食生產的18條政策措施，年初全省農村工作會議上拿出上億元資金表彰獎勵產糧大市、大縣和種糧售糧合作社、大戶。全省糧食直補和農資綜合補貼標準由2004年的每公頃195元增加到1 800元，并在全省開展了種糧大戶補貼試點工作，極大提高了農民種糧和地方抓糧的積極性。

但當前我國糧食生產成本增長高于產值增長，收益率呈下降趨勢。在各類農產品中，糧食的收益又大大低于油料、棉花、蔬菜等經濟作物。稻谷、小麥、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到2009年的24.3%，大豆由37.0%下降為22.1%。雖然采取了對糧食的補貼與最低收購價的政策，但其補貼收入仍低于當年總成本增加額與物質費用增加額。因此，迫切需要研究制定新的政策措施，使糧食生產保持連年增長的良好態勢，使農民種糧有效益、不吃虧、得實惠。

4.1加強土地管理和開發利用

實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，挖掘土地資源潛力。加強耕地保護措施，通過土地整理、土地復墾和土地開發，保證可耕地數量。2012年山東省746.667萬公頃耕地中有水澆地480萬公頃，高產穩產田、旱澇保收田382.67萬公頃，還有165.13萬公頃未利用土地，其中宜農荒地92.27萬公頃。通過推進高產創建，加快中低產田改造，適時適度開發后備耕地資源，加強以水利為重點的農業基礎設施建設，可有效提高糧食綜合生產能力。另外，應加快推進農村土地確權登記頒證，規范農村土地流轉，發展多種形式的適度規模經營。

4.2提高糧食生產比較效益

從長遠看，必須順應價值規律，結合完善經營方式，建立種糧成本利潤率繼續提高和凈收入水平穩步提高的機制，千方百計提高糧食生產的綜合經濟效益。繼續提高糧食最低收購價，擴大最低收購價制度的范圍。完善對種糧農民的收入補償機制，穩定種糧農民的收入，增加補貼規模，提高補貼標準，使之能夠彌補市場價格波動給種糧農民帶來的損失，提高農民種糧積極性，真正實現穩定種糧農民收入的政策目標。

4.3強化農業科技創新服務

保護與提高山東省糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全，增加農民收入，最終出路要靠科技。轉變糧食生產方式，從依靠增加物質資源投入加快轉移到更多地依靠科技進步和農業勞動者素質提高的軌道上來。加速構建山東省農業科技創新體系，整合全省有關農業科技創新資源和力量，形成農科教、產學研緊密結合的協同創新機制，加快農業科技成果的推廣轉化應用。實施糧食安全科技保障工程，加強農作物種業創新，安排專項經費連續穩定支持，盡快取得一批保障糧食安全的重大科技成果。健全完善基層農技推廣服務體系，進一步提高糧食生產社會化服務水平。

4.4加快培育新型種糧主體

由于種糧所能獲得的絕對純收益水平很低，農民從事糧食生產的機會成本越來越大。如何在穩定的前提下，保護和激勵農民種糧積極性，成為農業現代化進程中的一個重大現實課題。解決這一問題的關鍵在于既要堅持黨在農村的基本政策，穩定農村土地承包經營權并實現長久不變，又要優化糧食生產和農業發展的微觀基礎，實現適度規模經營。積極發展農民種糧大戶、種糧合作社、種糧家庭農場等新型主體，制定專項規劃予以應有扶持，在實踐中完善種糧大戶補貼試點工作，確保資金用到真正需要扶持的種糧主體身上。

4.5加大對糧食主產區的財政支持

中央和省級財政對產糧大縣的獎勵對于緩解糧食主產區的財政困難、平衡糧食主產區和主銷區之間的利益、加強農業生產的支持起到了重要作用。但糧食生產對基礎設施的要求較高，農田水利建設管護的任務較重，需要大量的資金投入。在糧價較低和稅收貢獻極為有限的情況下，對當地政府來說，大量資金投入以后卻難以帶動GDP增長和稅收增加，重糧抓糧的積極性受到制約。如果缺乏相應的區域補償機制，糧食主產區很容易選擇減少糧食生產而轉到發展非糧產業的發展路徑上。因此，應進一步增加對產糧大縣的財政轉移支付，逐步減輕產糧大縣的財政壓力，切實解決糧食主產區（縣）種糧吃虧的問題。加大對國家確定的73個產能任務縣和12個產能后備縣糧食生產建設項目扶持力度，增加補貼資金規模，加大補貼力度。加快探索建立糧食主產區與主銷區的利益聯結機制，建立糧食主銷區尤其是發達地區對糧食主產區的補償制度。構建新型的長期穩定的產銷區合作機制，平衡產區和銷區、生產者和消費者之間的利益關系，形成比較合理的利益結構。

參考文獻：

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糧食生產存在的主要問題范文4

一、今年以來春耕生產完成情況

截止3月3日，我區春種作物面積11.8萬多畝，其中新植糖料蔗3萬多畝，種植春玉米2.85萬畝，花生2.36萬畝，蔬菜1.1萬畝，木薯2.3萬畝，豆類2000畝；全區犁耙田面積9萬多畝，已浸種7.2萬多公斤，播早稻面積2.8萬畝。

二、主要工作措施：

（一）加強領導，明確責任，做到早部署、早計劃、早落實。

一是領導重視，責任明確。我區黨委、政府高度重視農業生產，從元旦開始，我區農村工作的中心就已轉到春耕備耕上來，區領導在1月份以來就多次組織涉農各部門領導會議，研究今年的農業生產工作，并作了具體的部署。區四家班子領導也經常深入各自掛鉤鄉鎮，督促指導開展春耕生產各項工作。各鎮也按區委、區政府的要求，迅速及時進行部署，做到早計劃、早安排、早行動、早落實。二是及早部署，任務落實。今年元旦剛過，我區及早召集各鎮農業站站長，研究部署今年春耕備耕工作，并組織人員深入調查，結合全區糧食生產現狀，及早制定了全區糧食生產及其他經濟作物指導性計劃，下發了《2005年春耕生產意見》、《2005年糧食生產防災減災改革耕作制度意見》等一系列抓好糧食生產的文件，明確了今年的糧食生產任務。各鎮（場）、辦事處根據區的要求把計劃任務分解到各村（居）委會，及時做好種植布局，切實把糧食生產任務落到實處。今年，根據我區的實際，我區的糧食生產目標任務是：糧食計劃種植面積60.9萬畝，糧食總產量15.76萬噸，比上年增長8%。其中：水稻面積40.65蚰叮ㄔ緄?5.8萬畝，中晚稻24.85萬畝），玉米面積5.35萬畝，其他糧食作物面積14.9萬畝，建設“噸糧田”面積7萬畝、“噸糖田”面積8萬畝、“萬元田”面積4萬畝。三是積極做好春耕備耕宣傳發動工作。我區緊緊抓住糧食價格回升和減（免）農業稅的有利時機，及時組織人員深入鎮村，積極做好春耕備耕宣傳發動工作，督促農戶及早落實春耕備耕所需的種子、化肥和農藥等春耕物資，并大力宣傳各項涉農政策，提高農民種糧積極性，到目前為止，全區已組織春耕工作隊1200多人次深入到各鎮村宣傳發動，搞好春耕搶插工作。四是召開會議，示范帶動。2月18日，我區召開了各鎮分管領導、農業站長及農口有關部門領導班子參加的春耕生產工作會議，對今年春耕生產工作作了具體的動員和部署，強調要求全區務必在3月10日前播完種，4月10日前插完秧。我區在鎮抓了300畝以上旱田、望天田改種春玉米示范基地，在村抓了200畝旱育稀植春播水稻示范現場。通過示范帶動，使我區春耕生產有了一個好的開頭，迅速在全區掀起了春耕生產。五是重點抓好種子、農藥、農膜、化肥等農資的購進和銷售工作，加大了農業執法力度，確保了農用物資的供應。到目前為止，我區已調進雜交玉米種8.6萬公斤，雜交水稻種23.5萬公斤，化肥3.5萬噸，農膜30噸，農藥280多噸。六是加強督促檢查。我區成立了由各農口部門組成的春耕生產督查組，指導檢查各鎮春耕生產工作情況，有效地加快了全區春耕生產的進程。

（二）積極推廣耕作制度改革，穩定糧食生產。

根據近幾年來我區旱災、水災、臺風、海潮等自然災害頻繁發生的狀況，為使今年全區糧食生產能夠最大限度地避免自然災害襲擊，實現全年糧食生產目標任務，我們對耕作制度進行適當改革。一是把旱田、高架田改種玉米，將等列為防旱改種重點鎮，全區計劃早稻改種玉米15000畝，大力推廣良種良法，爭取玉米單產達到400公斤以上；二是大力推廣低水位易澇農田避洪栽培技術，將黃屋屯、大番坡、沙埠、東場、犀牛腳等列為避洪栽培重點鎮，全區計劃推廣低水位易澇農田避洪增產栽培早稻面積16000畝，比上年增加8000畝，推廣優質、高產、高抗雜交稻組合，采取選用早熟品種及早種、早管等措施，爭取在洪水來臨前收獲，達到避洪增產目的。

（三）積極推進農業產業結構調整，發展我區特色產業。

我區根據自治區和市農村工作會議提出的農業發展的新舉措，加快培育和壯大全區農業和農村經濟優勢產業集群，走多元化產業發展路子，形成多個產業共同發展，多個渠道促進增收的新格局，在穩定糧食生產，發展優質糧食生產的同時，重點發展我區的特色優勢產業。一是發展壯大我區的甘蔗產業。今年我區計劃種植甘蔗面積30萬畝，其中宿根蔗19萬畝，新植蔗11萬畝，計劃甘蔗產量150萬噸。今年新植的甘蔗全部種植高產高糖的新臺糖22、25、26號和臺優、粵糖93/159以及粵糖95/168等新品種。二是積極發展木薯產業。充分利用廣西木薯綜合開發示范工程項目在我市即將投產的有利時機，積極發動農民種植發展木薯產業，今年計劃種植木薯6.5萬畝，重點推廣高產高淀粉含量GR911、華南124、巴西木薯等品種，計劃產鮮木薯12萬噸以上。三是進一步抓好黃瓜種植。全年計劃種植黃瓜面積4.2萬畝，鮮瓜產量6.5萬噸,為黃瓜皮加工企業提供足夠原料。四是認真抓好我區冬種辣椒、馬鈴薯等優勢產業，增加農民收入。充分利用我區冬季氣候優勢條件，發展冬種蔬菜產業，積極推廣無公害生產，今年計劃冬種辣椒面積6.9萬畝,冬種馬鈴薯面積2.1萬畝。

（四）抓好新品種、新技術引進和技術培訓服務工作。

一是根據我區的實際，在我區重點推廣優I253、優I679、中優402、中優679等雜交水稻新品種，推廣農大108、豫玉30、桂單30、正大619等雜交玉米新品種，推廣新臺糖25、26、粵糖95/168等甘蔗高產高糖品種，推廣GR911、巴西木薯等高產優質木薯新品種。二是繼續推廣免耕拋秧、旱育稀植、低水位避洪栽培技術、玉米高產栽培技術等一批適用農業新技術，充分利用黨校、鎮、村學校為陣地，做好農民技術培訓工作，目前全區已舉辦了2期技術培訓班，通過參加培訓農民的帶動，使廣大農民掌握了適用農業新技術，提高我區農業生產效益。

（五）加強農資市場管理

我區繼續加大農業綜合執法力度，進一步強化農資市場的清理整頓，重點對種子、化肥、農藥等重要農資產品進行監管，截止3月3日，我區已派出農業行政執法人員130多人（次）下到各鎮（場）檢查農資市場。嚴厲打擊了假冒偽劣農資產品，杜絕了坑農現象，凈化了農資市場。

（六）著力抓好春作物種植和冬種作物的護理

一是抓好花生、木薯、黃瓜、豆類、蔬菜等春種作物種植工作，著力提高我區特色農產品規模。二是抓好冬種作物特別是冬椒、馬鈴薯、冬菜的田間管理，并根據氣候的變化、病蟲害的發生情況，指導農民做好作物的管護，促進了全區冬種作物的良好長勢。

三、存在的主要問題和下一步工作打算。

（一）存在的主要問題

1、去年秋冬連續干旱，山塘水庫畜水量不足，加之開春以來，我區未下過一場大雨，對我區春耕生產影響較大。

2、區和各鎮的財政困難，對春耕備耕生產投入有限。

3、農資價格上漲幅度較大，影響農民對農業生產投入。

4、今年種子價格與去年相比偏高，導致相當一部分農民持等待觀望的態度，影響了春耕生產的迅速開展。

（二）下一步工作打算版權所有

糧食生產存在的主要問題范文5

一、農業補貼實施存在的主要問題

（一）農業補貼的目標不清晰

到目前為止，我國沒有專門的農業補貼法律法規，農業補貼的目的、目標自然也沒有在專門的法律法規中得到體現，農業補貼的目標散見于中央公布的政策性文件當中。如在 2015 年中央公布的調整完善農業三項補貼的意見，從該意見當中，我們可以出農業補貼的目的、目標是保障國家糧食安全、促進農業發展方式轉變。同時在本文的前面內容當中，也提到了相關學者對農業補貼目標的認識，他們認為農業補貼的目標、目的是保障國家糧食安全、保障農民收入水平等。

筆者認為農業補貼是國家利用財政支出手段對農業生產領域的資源配置進行宏觀調控的政府行為，農業補貼關系到政府與市場的關系問題，關系到政府的權力邊界問題。農業補貼的目標、目的是要解決和完善在農業生產領域、尤其是糧食生產領域市場機制不能解決的問題。市場機制能不能有效解決農業生產領域的資源優化配置問題，筆者認為基于市場主體追逐利益的本性，對于經濟效益較好的農業產業，市場主體愿意把資源投入到該領域當中，因此，經濟效益較好的領域政府應該不干預，當然不排除政府的市場監管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領域也不應該實施農業補貼。

我國農業生產當面面臨的主要問題是農業水利交通等基礎設施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災害時常發生，種植業尤其是糧食種植業的比較效益較低，糧食種植業需求的勞動力、土地等生產要素資源流向其他農業生產領域，甚至流向第二、第三產業。在農業生產當中，畜牧業的經濟效益較高，完全依靠市場機制的作用能夠實現畜牧業生產資源的有效配置，不需要國家實施財政補貼進行宏觀調控，因此，農業補貼的財政資金應當集中投入到種植業尤其是糧食生產領域，農業補貼的目標是解決市場機制不能解決的糧食安全和農業可持續發展的問題，從前面部分的調研資料當中可以看出，農業管理及服務機構的工作人員過半數人員認為我國農業補貼的具體實施過程中農業補貼目標不清晰，農業補貼附加功能較多。農業補貼在具體實施過程中，不但種植業獲得農業補貼，經濟效益較好畜牧業和漁業也獲得了農業補貼，甚至于農業生產無關的農業休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補貼。如果農業補貼的目標、目的不清晰，農業補貼目標的附加功能較多，就會導致農業補貼在具體實施過程中，農業補貼財政資金就會被投入到更多領域。在財政資金一定的條件下，農業補貼資金被分散使用，必然降低農業補貼的效率，影響了農業補貼功能的發揮。

（二）政府對農業補貼的支出力度不足

當前我國農業補貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農業補貼的支出關系到中央和地方政府之間的事權及支出責任的劃分問題。對農業補貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權及支出責任劃分是否合理的主要表現。換句話說，政府對農業補貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權利和義務配置是否合理的表現之一。政府在對農業補貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農業補貼支出的動力不足，尤其是經濟效益較差的糧食產業；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應該履行的義務。

通過前面的調研資料看出，地方政府對農業的支持力度不足主要表現在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農業補貼資金的現狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農業補貼資金的問題存在，多數地方政府不愿意把財政資金投入到經濟效益較差的糧食產業，多數地方政府更愿意把財政資金投入到經濟效益較好的非糧食產業。在前面部分的調研資料中也看出，大部分調研對象也認為中央對農業補貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，如果把過多的義務強加給地方，也必然導致中央財政投入的不足，也必然導致中央政府不能較好地履行農業補貼的義務。

總之，地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，中央政府不能較好地履行農業補貼的義務是我國農業補貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農業補貼對農業的支持力度，影響了農業補貼的功能和作用的發揮。

（三）農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性

在市場經濟中，市場經營主體通常都是理性的經濟人，他們自主決策、自主經營、自負盈虧，市場經營主體決定資源的投入和產品的產出往往以利潤和效率為導向，這就導致資源往往流向效率較高的地區、效率較高的產業、效率較高的企業。同時，在市場經濟中，機會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機會成本，是指當資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對于農村青壯年勞動力來說，當面臨從事糧食生產和務工的選擇時，如果農村青壯年勞動力選擇從事糧食生產，那么務工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產的機會成本；對于農村土地資源來說，當土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產生的最大經濟效益就是土地被用于種植糧食作物的機會成本。當機會成本大于選擇某種用途本身所產生的收益時，理性的市場經濟人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農村青壯年勞動力來說，如果務工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產而選擇務工；對于農村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機會成本的問題，例如，對于農村老年勞動力來說，當市場已經不提供給他們恰當務工的工作機會時，如果他們還不得不繼續勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產。

隨著我國經濟的發展，農村青壯年勞動力和農村土地資源的可選擇性增多，農村青壯年勞動力資源和農村土地資源往往流向效益較高領域和產業，這是市場經濟中理性經濟人和機會成本決策的產物，同時，這也是市場經濟中，成本、價格和收益等市場機制作用的產物。市場機制既有優點也有缺點，市場機制的優點就是促進資資源向效益較高的領域和產業聚集，但是，當資源向效益較高的產業和領域聚集時，效益較低而又關系到國計民生的產業和領域的資源有效配置就會產生問題，市場機制的缺陷就會表現出來。關系到國計民生的產業和領域如果通過市場的機制的作用不能實現資源的有效配置，就應當發揮國家的宏觀調控，彌補市場機制的缺陷。

務工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當前我國農業面臨突出的問題之一，對于農村青壯勞動力來說，務工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機會較多農村青壯年勞動力和土地等生產資源就不會流向糧食生產領域。如果這種現象繼續發展和擴大，將會影響到糧食生產，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關系國計民生，關系到改革發展穩定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導致了一個基本的現狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩定，并不隨價格的變動而變動。基于這個特殊的糧食供需與價格關系，以及當前我國農業面臨種糧比較收益低的現狀，國家應該實施農業補貼，以彌補糧食生產者的收入差距，保障種糧農民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調研資料來看農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。從調研資料中還看出，農業生產經營者對農業補貼的種類認識不足，筆者認為導致該問題的原因我國農業補貼一直以來沒有專門的法律法規來作具體規定，一直分散在相關法規及政策之中，對于這一問題和原因已經有很多學者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調研資料來看，農業補貼對農業基礎設施支持力度不足也是當前我國農業補貼存在的問題之一，但是筆者認為導致這個問題的原因是農業中央和地方對農業投入的不足，根源于中央和地方的事權及支出責任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農業補貼方面的事權及支出責任劃分作為重點部分論述，因此，對農業補貼對農業基礎設施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關學者認為主要體現在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農業補貼法律實施的因素，或者說導致農業補貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認為主要是農業補貼制度本身的因數。通過前面部分調研資料的分析，農業補貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性。農業補貼的具體實施是依據農業補貼的相關法規政策，農業補貼在實施過程中存在問題，與農業補貼法規及政策制度本身不完善息息相關。

農業補貼在具體實施過程中目標不清晰，就導致農業補貼的附加功能過多，一些應當由市場調節的領域政府對其進行補貼，超出了政府宏觀調控職能的界限和范圍。農業補貼的目標目的不清晰其直接結果就是農業財政補貼資金被分散使用，沒有集中投入到應當獲得補貼的領域和環節，最終導致農業補貼的效率下降。農業補貼是依據國家有關法律實施的調整農業產業領域資源配置的政府宏觀調控行為。農業補貼相關法律制度是確認和規范國家實施農業補貼宏觀調控行為的制度規范。農業補貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關農業補貼的法律法規存在問題。

（一）相關法規及政策沒有處理好農業補貼政府和市場的關系農業補貼是政府利用財政資金支出手段對農業進行宏觀調控的政府行為，農業補貼的目標、目的關系到政府與市場的關系，關系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關系是指在市場經濟中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關系，換句話說在市場經濟中的政府與市場的關系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協調。“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。”

從十八世紀，亞當·斯密提出經濟自由主義以來，政府和市場的關系一直成為人們關注和討論社會科學領域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協調的討論，形成了有關‘政府與市場關系’的歷久彌新的話題。經久不息的討論、不勝其數的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認識。”

西方資本主義國家對政府與市場的關系的認識經歷了放任自由主義、國家干預主義和新自由主義階段，明顯呈現出從或者側重自由放任或者側重國家干預主義到將自由放任主義和國家干預主義辯證地結合起來的發展趨勢。

隨著市場經濟的發展，無論是側重于國家干預或者是將國家干預和自由放任相結合，國家干預已經成資源配置的一種重要方式。但國家干預的前提是市場機制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機制能夠有效發揮作用，應當讓市場機制充分發揮作用，國家應當少干預或者不干預，國家干預的重點是市場機制不能發揮作用的領域。

從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用到十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。應當說，隨著我國經濟建設和法治建設的不斷推進人們對政府和市場關系的認識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調控下對資源配置基礎性作用是一種側重于國家干預為主的認識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是一種將市場自由競爭機制和國家干預相結合的認識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關系提出新的認識定位后，我國很多專家和學者針對十八屆三中全會新的觀點發表新的見解和認識。正如如北大教授張守文所說：“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。當然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優先性、決定性地位。”

筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認為市場失靈是市場配置資源的手段和機制的失靈，國家干預資源配置的前提是市場配置資源的手段和機制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機制和手段能實現資源的有效配置，國家就不應該干預。市場機制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機制的缺陷和優點都是因人類追逐利益的本性而產生。判斷某個領域是否能通過市場機制的作用優化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進入這個領域，而市場資源是否愿意進入某個領域主要是看這個領域是否有利可圖。因此，經濟效益較好的領域國家應該少干預或者不干預，當然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調控手段，不排除使用國家市場監管手段。

農業補貼是國家利用財政資金支持手段實施對農業宏觀調控的政府行為，因此，農業補貼的目的、目標是解決市場機制不能解決的問題。在我國的法規和政策中規定農業補貼的目的、目標的主要有《農業法》及有關具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農業補貼法律法規，在相關法律中也沒有專門的法律條文對農業補貼的目的、目標作出具體的規定，農業補貼的具體目的、目標散見于《農業法》，《農業技術推廣法》等有關國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農業法第十三條、第十六條、三十八條，《農業技術推廣法》第二條、第二十八條等。《農業法》第十三條規定了國家采取措施鼓勵和支持生產、加工、銷售一體化經營的內容；第十六條國家引導和支持調整和優化農業生產結構和協調發展種植業、林業、畜牧業和漁業及發展優質、高產、高效益的農業的內容。第三十八條規定了中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度和各項用于農業的資金的用途，《農業技術推廣法》第二條規定了農業技術的含義是指應用于種植業、林業、畜牧業、漁業的科研成果和實用技術；第二十八條規定了各級人民政府在財政預算內應當保障用于農業技術推廣的資金，并按規定使該資金逐年增長。

從以上《農業法》，《農業技術推廣法》的相關條文的內容我們可以得出，農業補貼的目標、目的沒有準確清晰地規定在相關法律當中，相關法規及制度要求對種植業、林業、畜牧業、漁業等農業的相關產業進行支持和鼓勵。這就導致在農業補貼的具體實施過程當中財政資金投入了到農產品的生產、加工、銷售等經濟效益較好且不存在自然風險等領域和環節。在農業的各個產業當中畜牧業和漁業的經濟效益較好而林業和種植業的經濟效益較差，尤其種植業當中糧食種植業的經濟效益最差。在我國當前的現實社會中，絕大部分農村青壯年勞動力不愿意從事農業生產更不愿意從事糧食生產，同時具有其他較好經濟效益的農村土地已經開始流出糧食生產領域。由于種糧的效益較低，除了農村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進入糧食生產領域，這種現狀如果繼續發展將直接導致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進入糧食生產領域是我國糧食生產面臨的現狀，糧食生產面臨這種現狀只是糧食生產需要國家實施財政補貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預糧食生產領域的資源配置，糧食生產領域需要國家干預的另一個重要原因是糧食生產滿足了他人對于糧食消費的需求，產生了有利于維護國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經寫進了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機制的作用無法實現維護國家糧食安全的目標，因此，糧食生產領域需要國家干預。正如其他學者所說：糧食生產者從事農業生產產生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應得的社會財富。而經濟法的實質公平旨在恢復農業生產者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發展帶來的利益。

因此，農業補貼的目標、目的是解決市場機制不能調節的糧食安全問題和種糧農民應當享有公平公正權利的問題。

也許有人認為畜牧業等產業的發展同樣由于維護國家的糧食安全，因此，畜牧業等產業也應當獲得國家的財政補貼，法律規定國家對畜牧業等產業實施財政投入具有正當合法性。但是筆者認為畜牧業等產業的經濟效益較好，市場資源愿意進入相關產業，同時，畜牧業面臨的自然風險較低，依靠市場機制作用能夠實現資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務和市場監管之外，盡量采取不干預政策。但依據上述法律的規定，以及調研中的資料不但畜牧業獲得了財政補貼資金，甚至于農產品生產或者加工沒有多大關系的農業休閑觀光旅游項目也獲得了財政補貼資金。這就導致了相關主體之間權利義務的不對等，以至于利益的失衡。

總之，《農業法》等法律當中規定了各級財政用于種植業、林業、畜牧業、漁業、農田水利的農業基本建設投入應當統籌安排，協調增長的內容，與農業補貼相關的法規沒有處理好政府與市場的關系，導致農業補貼具體實施過程中目標不清晰，農業補貼附加功能過多，農業補貼的效率下降。

（二）相關法規沒有協調好農業補貼中央與地方的事權及支出責任從前面的調研資料中，我們得出政府對農業補貼的支持力度不足，在前面部分談到的農業補貼的相關法律法規及政策沒有處理好政府與市場的關系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農業的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調節的領域，必然導致投入到政府應當發揮職責領域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關系。

除了農業補貼法律法規沒有處理好政府與市場的關系，筆者認為導致政府財政資金對農業支持力度不足的另外一個重要原因是農業補貼的法律法規沒有協調好有關農業補貼的中央與地方事權及支出責任。

農業補貼是國家利用財政支出手段對農業產業領域進行宏觀的政府行為，農業補貼的問題是有關財政收入和支出的問題。從法學的角度研究農業補貼實施問題，就是研究農業補貼領域相關權利主體和義務主體的權利及義務的配置是否恰當、是否合理？對農業補貼的實施問題進行研究，法學方法的特征是以權利義務配置的分析為中心，這也是法學研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權利義務配置為中心。”

中央與地方的事權及支出責任與國家實行的財政分權模式相關，我國現行的財政分權模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續多年出現被動性的財政赤字，以及中央在經濟上的宏觀調控能力有所下降的背景實施。應當客觀地說分稅制符合當時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權不斷下壓、財權不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔了較之以往更多的事權與支出責任，但地方的財權與財力卻沒有得到相應的擴充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發了嚴重的副作用。”

關于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權與支出責任相適應的制度”。針對十八屆三全會提出的關于財稅體制改革的新的思路，法學領域的專家和學者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認為：“《決定》別強調建立‘事權和支出責任相適應’的制度，實則強調的是要破了‘事權下沉、財權上升’這個僵局。中國人民大學副教授徐陽光認為：《決定》采取的“事權與支出責任相適應”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權與支出責任相適應”之后還專門強調了  “進一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權與支出責任相適應是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現財力與事權相匹配的目標。

筆者贊同以上專家和學者的觀點，同時筆者認為十八屆三中全會提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”和“進一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權、事權、及支出制度，本質上是要使中央和地方政府之間權利和義務的配置處于平衡狀態及合理狀態。中央和地方之間的財權事權及支出責任的關系，本質上也是權利和義務的關系，因為，財權是指政府享有的取得財政收入的權力，“國家依法擁有的權力本身也可以被看作是一種法律權利”，而事權及支出責任本身是政府的責任和義務。正如劉建文所說：“在法學語境下，財權是指政府籌集與獲得財政資金的權力，其本質是一種權利；財力是指政府能夠支配的資金；事權是指政府承擔的職能，其本質是一種義務和責任；支出責任則是指各級政府為履行職能而承擔的財政支出，也被稱作‘事責’。”對于中央和地方各級政府，依據權利義務設置的合理性以及權利義務配置平衡的法理分析，其應當履行事權及支出責任，而法律法規卻沒有規定其履行事權及支出責任或者只規定其履行部分事權及支出責任；或其不應當履行事權及支出責任，而法律卻規定其履行事權及支出責任；或其應當履行事權及支出責任，而法律卻沒有規定其應享有的財權；或其不應當履行事權及支出責任而法律卻規定其享有相應的財權等現狀都是權利和義務配置不合理的具體情況。

在我國中央與地方的財權劃分依據是 1994 年實施的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農業補貼相關的中央和地方事權及支出責任的劃分沒有專門的法律規定，而是散見于《農業法》等法規和政策當中。在《農業法》中，有關農業補貼的事權及支出責任的內容主要集中在第三十八條，該條規定了縣級以上各級政府財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。

從《農業法》的規定來看，《農業法》沒有明確界定農業補貼相關的事項究那些是屬于中央事權，那些是地方事權，農業補貼屬于中央和地方共擔事權。在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規定了農業補貼事權的內容，但在中央事權和地方事權的部分都有與農業補貼相關的事權，但是哪些事權由中央承擔那些由地方承擔也沒有具體的規定，農業補貼的事權中央和地方都有責任和義務履行。這就導致應當完全由中央承擔的事權及支出責任，而中央沒有全部履行，部分責任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現其他學者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現象，地方的支出責任遠遠大于其承擔的事權。

同時，應當由地方承擔的事權及支出責任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導致某些事權中央和地方都不履行的現狀。

除此之外，在財政部、水利部、農業部等相關部門的政策性文件當中，如財政部、水利部《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》，財政部《農業綜合開發資金若干投入比例的規定》等，在這些政策性文件當中，有關農業基礎設施建設的事權及支出責任依然沒有作出具體的劃分，農業基礎設施建設屬于中央和地方共擔的事權。農業基礎設施的建設是提高農業綜合生產能力的關鍵因素，農業綜合生產能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統一以及交通運輸條件便捷的條件下，農產品可以在全國的范圍內流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區的農產品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農業產業本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠對地方財政收入和經濟增長有較大貢獻的產業和領域，因此，盡管《農業法》規定縣級以上地方政府對農業投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規定，又因為農業基礎設施建設本身不能對地方的財政收入和經濟增長有直接的重大貢獻，地方政府缺乏對其進行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農業領域，投入到農業領域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產領域。

同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強，對于關系到國家糧食安全的事權及支出責任應當由中央承擔，如果相關制度規定關系到國家糧食安全的事權由中央和地方共擔，將會導致中央財政投入不足，總之，有關農業補貼財政支出的事權及支出責任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權利和履行的義務配置不合理導致了財政資金對農業基礎設施建設支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農業補貼相關的事權及支出責任沒有得到相關法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力。

除了導致中央和地方對于促進農業產業發展的職責不明、權利和義務的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農事權的博弈和談判成本，最終導致政府財政資金對農業支持力度的不足。

（三）有關降低農民種糧風險的制度還不夠完善

在市場經濟中，作為理性的農民來說，種糧的收入水平決定了農民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平決定了農民種糧的積極性。決定農民種糧的收入水平的是種糧的自然風險和市場風險，因此，農業補貼對于種糧的自然風險和市場風險的防范和化解作用的大小對種糧農民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調研資料當中，我們得出農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。導致以上問題的原因，筆者認為農業補貼法律制度的不完善，以至于農業補貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農民的風險。法律規定對種糧農民實施補貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發個體合法行為的產生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現法律所設定的整個社會關系的模式系統的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規定實施農業補貼對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用進行激勵的目的是把種糧農民個體行為的外部性內部化，通過規則的強制，將產生外部性的社會收益轉化為種糧農民的私人收益，從而通過農民個體的最優選擇實現社會最優。種糧農民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產品，滿足他人的食物消耗需求，產生了維護糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護國家社會穩定，保證國家的持續健康發展。國家糧食安全的價值就是農民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農民種植糧食產生的正外部性的價值不能在糧食產品市場交易的過程中獲得彌補。市場經濟的市場主體往往都是理性的經濟人，如果種植糧食比較效益較低的，優質的勞動力、土地的生產資源就不會流向糧食生產領域，這種狀況的持續發展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應該實施農業財政補貼對糧食生產者進行激勵，促使農民從事糧食生產保障國家的糧食安全。

法律規定國家對種糧農民進行補貼，也是為了糾正種糧農民的權利和義務配置的失衡。農民種植糧食從客觀上維護的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農民所作出了維護國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農民已經作出了的貢獻轉化成收益回報給農民。通過市場的方式配置給種糧農民的權利利益與農民所履行了的義務價值不相一致，種糧農民的權利和義務的配置處于失衡狀態，因此，要發揮政府的宏觀調控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調控手段不能有效糾正這種權利和義務配置的失衡，處于個體理性經濟人地位的農民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產。

在《農業法》中有關防范和化解種糧農民風險的條文主要體現在保障農民收入水平的相關條文中，如《農業法》第三十七條。從三十七條內容可以看出，《農業法》第三十七條規定了增加農民收入水平的措施和增加農民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農民收入支持政策和國家實施對農民收入支持的前提，但是當農民遭受自然災害和市場災害時政府對農民的補貼水平應當到達什么程度在農業法中沒有明確的規定。同時，在我國農業的相關產業當中，糧食種植業的收益一直處于比較低的狀態，糧食種植業是確保谷物基本自給，維護國家糧食安全的重要產業，對種糧農民的風險防范和化解程度是提高農民種糧積極性和維護國家的糧食安全的關鍵。

總之，相關法律及政策對于防范和化解農民的種糧風險的規定不完善，沒有把種糧農民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導致農業補貼在具體實施過程中對農民種糧風險的防范和化解程度較低，種糧農民的應當享有權利和履行的義務不對等，種糧農民權利和義務處于失衡狀態。

完善農業補貼法律制度的建議及對策

一、完善農業補貼法律制度立法方面的建議

農業補貼是國家利用財政資金支出手段對農業產業領域資源配置的宏觀調控行為，農業補貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農業補貼在實施過程中存在農業補貼的目標不清晰農業補貼附加功能較多，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼不能有效地防范和化解種糧農民的風險，這些問題根源于我國與農業補貼相關法律制度的不完善，導致與農業補貼相關主體的權利義務配置的失衡，因此，需要完善農業補貼相關的法律制度，以糾正權利義務配置的失衡，調和現實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關系糾葛,其根源往往在于規則的缺失，這就要求我們通過合理設置法律規則，人為地在各種矛盾之間做出權衡性的選擇或調和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩定的秩序，財稅法在這一點上也不例外。”完善相關法律規則，合理配置相關主體的權利和義務也是農業補貼法律制度的根本任務，正如劉建文所說：“通過對權利、義務和責任在不同主體間的合理配置，來實現國家財政權與私人財產權的平衡與協調，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規、有序、有責。”

筆者認為應當從以下幾個方面來完善農業補貼的法律制度，以使農業補貼相關主體之間權利和義務的配置達到平衡狀態，提高農業補貼的效率，保障國家的糧食安全。

（一）農業補貼的法律制度需協調好政府和市場的關系針對當前我國農業補貼實施過程中目標不清晰附加功能較多，政府管得過多，農業補貼資金使用超出了政府的職能范圍，農業補貼效率低下的問題，就需要完善農業補貼法律制度。完善農業補貼的法律制度需要協調好政府和市場的關系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農業產業的發展中市場與政府功用的適當定位?  如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進行法律的調整，從而構建兩者的良好關系?  如何通過加強經濟立法，推進經濟法治，來保障市場和政府各自功用的有效發揮?  等等。

 “以達到在法律上界定與農業補貼相關主體的職權與權利，明確推動農業產業發展政府權力和職責的邊界，從而有效定分止爭。建設現代國家的經濟治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能。”

農業補貼是政府的宏觀調控行為，農業補貼的目標是解決市場機制不能有效解決的問題。“市場對資源的有效配置的失靈需要國家宏觀調控，國家宏觀調控的失靈需要經濟法，經濟法是確認和規范國家宏觀調控的法律。”

經濟法確認和規范國家宏觀調控的前提是市場機制對資源有效配置的失靈，如果市場機制能夠有效發揮作用領域就不需要國家宏觀調控，因而也不需要經濟法進行確認和規范。在農業的相關產業中，如果該產業市場機制能夠有效發揮作用，就不需要國家實施農業補貼對其進行宏觀調控，國家實施農業補貼的目標和作用因該是解決市場機制不能有效調節的問題。在農業的相關產業中，如何判斷哪些領域市場機制能夠有效調節，可以利用經濟效益為標準，因為，市場機制發揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領域的經濟效益較好，市場主體會主動地把生產資源配置到該領域，如果某些領域經濟效益較差，市場資源會逐步退出該領域。獲得國家農業補貼支持應當滿足兩個前提條件，該農業產業的經濟效益較低，同時該農業產業又是關系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用。或者說在農業產業的發展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責與市場功能的標準。

農業補貼的目標是維護國家糧食安全，對糧食種植等經濟效益較差農業產業進行干預應當是政府宏觀調控的權力和職責，促進糧食種植業的發展是國家農業補貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。

無論在戰爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經濟的平穩發展，甚至會導致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶。基于保證國家經濟持續健康發展以及社會的和諧穩定，我國制定了《國家糧食安全中長期規劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規定了提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食供給和質量安全等內容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規劃建議》中規定了實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

糧食對國家社會穩定、經濟發展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風險較大，市場風險較大，農業水利等基礎設施薄弱，種糧效益比較低的現狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業，如農村青壯年幾乎不從事糧食種植，農村土地流轉到效益較好的其他種植業，甚至是非農產業，農村土地拋荒的現象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農業水利等基礎持續沒有得到完善，種糧風險沒有得到合理分擔，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業，將會影響到國家糧食產能以及谷物的基本自給。總之，在市場機制不能有效實現我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業維系著國家糧食安全，國家應該加強農業補貼的支持力度，這是政府的宏觀調控的權利和義務。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進口糧食數量較大，以及我國糧食產量的增加。我國糧食產量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農作物災情較輕；而不是糧食種植業的經濟效益較好，農民的種糧積極性較高，擴大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農民的種糧積極性降低是時，更應該加強糧食種植業的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當市場出現短缺時可以立即組織生產，滿足市場的需求，如果農民的種糧積極性較低，大部分的農民放棄種糧，當糧食物品出現短缺時再來組織生產，已經不能解決市場需求，將會導致更大的問題，甚至會導致國家和社會的穩定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據 WTO 規則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴重缺乏可臨時禁止或限制出口。

因此，依靠國際市場來維護我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調控目標。國家農業補貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業風險，提高農業綜合生產能力，提高農民的種糧積極性。 非糧食種植等經濟效益較好的農業產業應當由市場機制充分發揮調節作用，國家除履行市場監管職責外，應當不干預非糧食種植等經濟效益較好的農業產業的資源配置。非糧食種植業在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業。

同時，非糧食種植業通常經濟效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風險，如，蔬菜、畜牧業等。在經濟利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經濟效益較好的農業產業領域，因此，這些領域農產品有效供給可以通過市場機制的充分發揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關系，如果把部分財政資金投入到政府的職責范圍之外的領域，必然降低了財政資金的使用效率。

政府實施農業補貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農業補貼的目標以及職責范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農業產業的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。

農業補貼扭曲市場配置資源主要表現在以下方面：獲得農業財政補貼的市場主體缺乏了市場正當競爭、優勝劣汰的壓力，導致其不采取推動技術進步和管理創新的措施，不能提高產品和服務質量，降低了市場機制有效配置資源的效率。甚至產生權力尋租，有些農業產業項目就是為了騙取國家財政補貼資金而設立。如果政府職能不清或不當膨脹，就會使其配置范圍和領域大為擴張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權力非常必要。

總之，應當把國家農業補貼的目標、目的限定在經濟效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農業產業之內，對于非糧種植等經濟效益較好的農業產業應當充分發揮市場機制的調節作用。這樣才能實現有關農業補貼的政府權力和義務的合理配置，清晰劃分農業補貼的目標，提高農業補貼資金的使用效率。

（二）農業補貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權及支出責任農業補貼的法律制度沒有合理劃分與農業補貼的相關的中央和地方的事權及支出責任，其本質就是在中央和地方政府之間與農業補貼相關的權利和義務配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責劃分不清，導致了應由中央政府負責與農業補貼支持相關的事權及支出責任過多地留給地方政府，應由地方政府負責的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農業支持的動力。最終結果就是農業補貼財政資金對農業支持力度的不足，以及農業補貼不能有效地化解農民的種糧風險，農業綜合生產能力不高，農民種糧積極性較低。

農業補貼是財政支出的一種形式，財政支出實質上是對公有財產的處分，目的是提高農業綜合生產能力、保障農民的收入水平，實現糧食等農產品的有效供給。中央和地方政府應當在法律的框架內謹慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權及支出責任。要合理劃分中央和地方的事權及支出責任，首先要明確劃分中央和地方事權及支出責任的原則和標準。國家機構事權及支出責任也可稱作國家機構的職權，在我國憲法第三條中規定了劃分中央和地方國家機構職權的基本原則，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權支出責任的劃分的原則和標準，我國的有關專家和學者都有論述，如人民大學徐陽光副教授所言：事權及支出責任相適應在縱向層面的要求，須根據事務的外部性、信息復雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權劃分，明晰各級政府的支出責任。又如中國社會科學院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權通行的劃分標準有二：一是事權的影響范圍；二是事權的重要程度。筆者認為認為中央和地方事權及支出責任的劃分除了遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應該考慮具體事務的外部性和地域管理信息優勢等。除此之外，對于與農業補貼有關的事權及支出責任的劃分還可以借鑒其他國家的經驗，如美國在各級政府之間劃分支出責任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農業補貼法律制度需協調好中央和地方的事權及支出責任，使中央和地方政府之間在有關促進農業發展方面的權利和義務的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權及支出責任的基本原則和標準外，還要在此基礎上分析農業補貼有關事項當中那些應當是中央的事權及支出責任，那些是地方的事權及支出責任。筆者認為在農業的財政支出補貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當屬于中央政府，除此之外的財政支出補貼應當屬于地方政府的責任和義務。

對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當由中央政府履行的必要性體現在以下幾個方面；從遵循中央的統一領導，發揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責任較重的背景下，對不能創造財政收入的產業缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責任較重。2006 年農業稅條例廢止之后，發展糧食生產對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產業的經濟效益比較低，對于提高農民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經濟效益較好、能夠創造更多財政收入的領域或者對于改善地方民生有明顯作用的領域。其次，主政地方的政府官員通常認為，就算本地不產糧食，只要地方的經濟發展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區生產的糧食其他地區同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區域內。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務安全時，應當由成本較低的機構和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務的主動性和積極

性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規定了國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，保障糧食供給和質量安全等有關國家糧食安全的內容。《國家安全法》把糧食安全提到國家安全的高度，維護國家安全是中央政府應當履行的職責，同時，針對當前我國中央和地方事權及支出責任配置不合理現狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強中央事權和支出責任，把國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規劃和管理等作為中央事權。

2014 年 12 月 31 日國務院制定《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務院辦公廳印發《糧食安全省長責任制考核辦法》，在該辦法中規定了省級政府在耕地保護、提高糧食生產能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責任。筆者認為依據事權及支出責任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責任，可能實施效果將會降低。

中央政府負責對于保障國家糧食安全的事權及支出責任，不但包括良種補貼、農資綜合補貼等農業支持責任，還應負責農業基礎設施建設、農業科技服務等提高農業綜合生產能力責任。盡管中央政府在負責支農事權及支出責任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負責，這樣既提高了中央財政支農的效率，也減輕了地方政府的財政負擔。

總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權及支出責任劃分給中央，使中央和地方政府在促進農業發展方面的權利和義務的配置處于合理狀態，使農業發展中的矛盾和問題得以化解，促進農業綜合生產能力的提高，更好地保障國家糧食安全。

二、完善農業補貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業的風險損失補貼

從前面部分的論述當中得出實施農業補貼的根本目標是維護國家的糧食安全，而保持糧食種植業健康持續發展是維護國家糧食安全的關鍵。影響糧食種植業的持續健康發展的因素除了農業基礎設施水平、農業科技服務水平之外，還有用于糧食生產的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業，主要看糧食種植業的效益，糧食種植業的風險損失是關系到糧食種植業的效益。要提高糧食種植業的效益就要求農業補貼能夠有效合理分擔糧食種植業的自然風險和市場風險。如果農業補貼不能合理地降低糧食種植業的風險農村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領域。

從前面部分的調研資料中我們看出，農業補貼不能合理地降低糧食種植業的自然風險和市場風險。完善我國農業補貼可以學習和借鑒美國的經驗，2014 年美國通過新的農業法案實施農產品價格損失計劃、農業經營風險覆蓋計劃，農業災害援助等方面保障農民的收入水平。

糧食生產存在的主要問題范文6

Abstract:Grain problem is an important problem related to national economy and the people's livelihood. At present, food crisis has swept the globe. China's food situation is not optimistic. Heilongjiang province is the main area of producing grain and China's important commodity grain production bases. The existing problems and the situation of our province grain safety production has been analyzed and researched. The strategies of giving full play to the advantages and making contribution of guaranteeing the country's grain safety are presented.

關鍵詞:糧食安全;可持續發展;對策

Key words: food safety;sustainable development;strategies

中圖分類號:S-0 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)01-0066-0

“民以食為天”,糧食問題是全球面臨的重要問題之一;特別是金融危機席卷全球的形勢下,糧食安全是全世界各國政府與機構最為關注的重要問題之一[1-2]。我國應盡快扶持農業生產,提高農民種糧效益和積極性,以避免世界糧食危機的困擾和影響。

1黑龍江省糧食生產的現狀

黑龍江省是農業大省,自然資源稟賦較好,土地條件居全國之首,全省耕地1151.6萬公頃,農民人均耕地10畝;水資源總量810億立方米,平均畝耕地水量468立方米;天然草原面積約433.3萬公頃[3-6]。

其中,主要耕作土壤為黑土,典型的黑土面積約為7萬平方公里[7],屬世界性的稀有資源,土壤結構好,有機質含量高,微量元素全;地勢平坦,并且耕地連片,水源充足,具有發展農業生產的良好優勢。2007年全省第一產業增加值達到892.5億元,占全省地區生產總值的12%,農民人均純收入4132元,比上年增長16.3%,再創歷史新高。

1.1 糧食綜合生產能力穩步提高

我省是我國最大的商品糧生產基地,享有“北大倉”的美譽。2007年,糧食總產量為396.55億公斤,奪得歷史上第二個高產年[7]。

我省2007年糧食生產具有五個突出特點:

一是面積擴大。

二是高產作物增加。

三是投入增多。

四是標準提升。

五是品質提高[8]。

1.2 糧食人均占有量提高

我省的糧食人均占有量提高,2007年達到1037公斤[8-10]。黑龍江省的部分農業區的人均糧食占有量分布見表1[9]。

表1黑龍江省部分農業綜合區劃內人均糧食占有量

(單位:公斤)

數據來源:黑龍江省統計局.黑龍江統計年鑒[M].黑龍江農村經濟社會統計概要[M].哈爾濱:黑龍江省統計局,2005。

1.3 農業種植結構優化

省級各部門以擴大糧食種植規模、發展高效作物為重點,引導農民根據市場需求,調整種植結構,大力發展優質糧食生產,實現糧食播種面積1099萬公頃。

2黑龍江省糧食安全存在的問題

2.1 氣候變化和生物能源的挑戰,困擾糧食安全

氣候變化以溫度上升為主要特征,與氣候變暖相伴發生的氣候變率的增大,則明顯增加了干旱、洪澇、低溫冷害及病蟲害和雜草等災害的發生幾率,致使我省成為我國糧食單產波動最大的區域之一。

2.2 水資源缺乏,威脅糧食安全

據權威氣候變化專家警告,水資源缺乏將成為本世紀我國農業的最大威脅。民政部最新統計,截至5月27日,黑龍江省受旱面積已達到9254萬畝,為耕地面積的53%。干旱將嚴重影響我省糧食產量。

2.3 土壤退化加劇,影響糧食安全

我省土地開發過度,耕地擴大過多侵占了濕地、林地與草地。另外,開發方式不合理,如順坡承包、順坡耕種等加速土壤侵蝕。此外,有機肥施用量普遍減少,化肥用量逐年增加,土壤養分虧缺嚴重。

2.4 龍頭企業缺乏,農產品市場競爭力不足

龍頭企業是農業產業化的主體,我省龍頭企業少,數量只是全國平均水平。黑龍江的稻米質量優良,除“五常大米”“方正綠寶石優質米業”已形成品牌外,其他水稻加工企業小而分散,經濟效益差。

2.5 城鄉收入差距拉大,是糧食安全的隱患

黑龍江省城鎮居民人均可支配收入為10245元,農村居民人均純收入為4132元,絕對差距達到6113元,城鄉居民人均收入比擴大到了2.48:1。

2.6 農業生產資料價格上漲,制約糧食安全

目前,生產資料上漲和相關利潤被流通環節攫取,這種狀況倘若持續下去,勢必會影響到農民種糧的積極性。

據統計,黑龍江部分地區種一畝大豆的成本已漲到143元,按畝產150公斤,每公斤售價2.4元計算,毛利只有360元,除去人工費幾乎無錢可賺。

3保障糧食安全的對策

3.1 提高對糧食安全的認識程度

近年來不少干部認為中國的糧食問題早已過關,“糧荒”是很久遠的事。從國際經驗觀察,日本政府寧愿讓農田拋荒,給農民補貼,也不愿將土地挪作他用。從國際上進口糧食,就相當于進口一部分稀缺的土地資源,還可緩解國內耕地和房地產開發之間的矛盾。

3.2 重視科技投入,提高糧食單產

我省要繼續增加農業科技投入。建立健全糧食作物良種繁育體系,建立土壤培肥技術體系,促進農機與農藝有機結合,大力發展農民科技和農機合作社。還應引入循環農業的發展理念。

3.3 發展物理農業,實行環保補貼

發展物理農業是糧食安全可持續發展的必然選擇。即以物理的技術提高光合作用的效率,促進植物生長,減少化肥使用量,達到保持作物穩產、增產,恢復耕地質量,阻止環境惡化,實現農業的長久、持續發展的目的,實現糧食增產與農業生態環境保護的雙贏。

3.4 提高水資源利用,構建節水戰略

我省首先應制定防治水土流失政策。宣傳貫徹《水土保持法》;制定完善的水土保持政策體系。其次,增加水利建設資金的投入。另外,加強水污染治理,推廣中水灌溉。

3.5 政府調整政策,提高農民積極性

為了適應農村新生產力發展的需要,應健全土地承包經營權流轉市場。另外,應完善對農業的財政補貼政策,健全農業補貼制度。同時,還應調整與農業生產資料價格掛鉤的農資綜合補貼政策。

3.6 鼓勵龍頭企業,加快物流建設

政府應對糧食生產、流通、儲備等各環節的產業鏈進行規劃,鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制。培育農業跨國經營企業,建立國際產銷加工儲運體系,最終構建面向全球的糧食市場競爭體系。

3.7 建立預警系統,關注市場動態

糧食安全預警是指跟蹤監控糧食運行態勢,在發現糧食不安全運行狀態下,政府能根據預先預案,采取相應干預糧食運行的手段和措施。據預測,東北地區提供的糧食可滿足中國50%新增人口的糧食需求[11],因此有必要對黑龍江省的耕地進行預警研究。

總之,糧食安全――后危機時代,黑龍江省應提高農民糧食生產的積極性,確保我省糧食安全生產和加工,促進我省糧食安全的可持續發展。

參考文獻:

[1]周明建,葉文琴.發達國家確保糧食安全的對策及對我國的借鑒意義[J].農業經濟問題,2005,26(6):74-78.

[2]寧哲,王蘭,韓微.糧食安全背景下黑龍江省農業可持續發展評價方法[J]. 東北林業大學學報,2009,37(4).

[3]黑龍江省統計局.2005黑龍江統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2005.

[4]內蒙古統計局. 2005內蒙古統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2005.

[5]吉林省統計局.2005吉林統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2005.

[6]遼寧省統計局.2004遼寧統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2004.

[7]劉興土,閻百興. 東北黑土區水土流失與糧食安全[J].中國水土保持,2009,1:17-19.

[8]黑龍江省統計局.黑龍江統計年鑒[M].2008:168.

[9]黑龍江省統計局.黑龍江統計年鑒[M].哈爾濱:黑龍江省統計局,2005.