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水務(wù)管理方案范文1

關(guān)鍵詞：污水處理；盈利預(yù)測(cè)；稅收政策；成立分子公司利弊分析

中圖分類號(hào)：[TV-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）06-0-02

一、中水項(xiàng)目的概況

（一）建設(shè)工程概況

民生水務(wù)集團(tuán)中水項(xiàng)目是根據(jù)國(guó)家《海河流域水污染防治規(guī)劃》，實(shí)施豫北污染治理計(jì)劃中的一部分。再生水處理規(guī)模10萬(wàn)噸/日，處理工藝采用絮凝―沉淀―過(guò)濾―消毒工藝，出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行《污水再生利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》。

（二）目前中水項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況

1.暫時(shí)成立民生水務(wù)集團(tuán)公司中水運(yùn)營(yíng)部

民生水務(wù)集團(tuán)公司成立中水運(yùn)營(yíng)部，目前尚未完成企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證等相關(guān)證件的辦理工作。

污水處理廠中水回用暫試行價(jià)格為：日使用量小于1萬(wàn)噸，按0.74元/噸計(jì)算；大于等于1萬(wàn)噸小于1.5萬(wàn)噸，按0.66元/噸計(jì)算；大于等于1.5萬(wàn)噸，按0.60元/噸計(jì)算，按月抄表計(jì)量。

2.運(yùn)營(yíng)狀況

中水運(yùn)營(yíng)部成立以來(lái)，即開始向譽(yù)華發(fā)電廠供應(yīng)中水，截止2013年底已向譽(yù)華發(fā)電廠供應(yīng)中水698萬(wàn)噸，因初期未達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模，2013年凈利潤(rùn)為-163.85萬(wàn)元。

3.潛在供應(yīng)量

中水運(yùn)營(yíng)部虧損主要原因?yàn)橹兴?yīng)量較少，中水回用率低。譽(yù)華發(fā)電廠新建2*300MW供熱機(jī)組冷卻水使用部分中水，其他機(jī)組冷卻水未使用。據(jù)了解，譽(yù)華發(fā)電廠各機(jī)組冷卻日均用水量約為4萬(wàn)噸。

建設(shè)鋼鐵等耗水大戶日均用水量約為8萬(wàn)噸，具備使用中水條件，使用中水潛力巨大。

二、中水項(xiàng)目的盈利預(yù)測(cè)

根據(jù)中水項(xiàng)目潛在供應(yīng)量，分各機(jī)組冷卻日均用水量4萬(wàn)噸、盈虧平衡點(diǎn)4.4萬(wàn)噸、再生水處理規(guī)模設(shè)計(jì)10萬(wàn)噸/日、譽(yù)華發(fā)電廠與建設(shè)鋼鐵生產(chǎn)日均用水量合計(jì)12萬(wàn)噸。營(yíng)業(yè)收入按中水0.60元/噸計(jì)算，營(yíng)業(yè)成本包括人員工資福利及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、建筑物及管網(wǎng)設(shè)備折舊費(fèi)、房產(chǎn)稅土地使用稅、電費(fèi)等項(xiàng)目，對(duì)中水項(xiàng)目進(jìn)行盈利預(yù)測(cè)如下表：

民生水務(wù)集團(tuán)公司中水運(yùn)營(yíng)部盈利預(yù)測(cè)表

單位：萬(wàn)元

項(xiàng) 目 行 次 2013年金額 日銷量4萬(wàn)噸預(yù)測(cè)金額 日銷量4.4萬(wàn)噸預(yù)測(cè)金額 日銷量10萬(wàn)噸預(yù)測(cè)金額 日銷量12萬(wàn)噸預(yù)測(cè)金額

一、營(yíng)業(yè)收入 1 240.93 876.00 985.50 2，190.00 2，628.00

減：營(yíng)業(yè)成本 2 318.89 864.54 880.53 1，104.35 1，184.28

營(yíng)業(yè)稅金及附加 3 0.56 0.00 0.00 0.00 0.00

經(jīng)營(yíng)費(fèi)用 4 29.64 34.64 39.64 44.64 49.64

管理費(fèi)用 5 55.68 60.68 65.68 70.68 75.68

財(cái)務(wù)費(fèi)用 6 -0.09 -1.09 -1.09 -2.09 -3.09

二、營(yíng)業(yè)利潤(rùn) 11 -163.75 -82.77 0.74 972.42 1，321.49

三、利潤(rùn)總額 15 -163.75 -82.77 0.74 972.42 1，321.49

減：所得稅費(fèi)用 16 0.10 188.36 264.67

四、凈利潤(rùn) 17 -163.85 -82.77 0.74 784.07 1，056.82

根據(jù)上述供應(yīng)量分析，再生水供應(yīng)量達(dá)到4.4萬(wàn)噸/日，可基本達(dá)到盈虧平衡；再生水供應(yīng)量達(dá)到處理設(shè)計(jì)規(guī)模10萬(wàn)噸/日，可實(shí)現(xiàn)凈利784.07萬(wàn)元。

三、中水項(xiàng)目的稅收政策分析

（一）增值稅

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知（財(cái)稅〔2008〕156號(hào)）規(guī)定，再生水免征增值稅。再生水是指對(duì)污水處理廠出水、工業(yè)排水（礦井水）、生活污水、垃圾處理廠滲透（濾）液等水源進(jìn)行回收，經(jīng)適當(dāng)處理后達(dá)到一定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并在一定范圍內(nèi)重復(fù)利用的水資源。再生水應(yīng)當(dāng)符合水利部《再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》的有關(guān)規(guī)定。

財(cái)稅[2013]23 號(hào)文《關(guān)于享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策的納稅人執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，污染物排放必須達(dá)到相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

中水運(yùn)營(yíng)部目前對(duì)譽(yù)華發(fā)電廠供應(yīng)的中水，即是利用污水處理廠污水處理出水經(jīng)中水回用設(shè)施處理，達(dá)到相應(yīng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。中水運(yùn)營(yíng)部2013年末已購(gòu)置投入使用一套環(huán)保監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，在對(duì)污水處理廠污水處理出水回用處理過(guò)程中，進(jìn)行環(huán)保實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。符合增值稅免稅政策范圍。

（二）企業(yè)所得稅

《企業(yè)所得稅法》第三十三條：企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得的收入，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)減計(jì)收入。

減計(jì)收入，是指企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國(guó)家非限制和禁止并符合國(guó)家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，減按90%計(jì)入收入總額。

前款所稱原材料占生產(chǎn)產(chǎn)品材料的比例不得低于《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

中水運(yùn)營(yíng)部回收污水處理廠出水處理而成的再生水，列示在《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》里，符合企業(yè)所得稅減計(jì)收入優(yōu)惠政策。

四、中水項(xiàng)目成立公司需要考慮的主要因素

（一）設(shè)立民生水務(wù)集團(tuán)公司中水分公司

1.法律依據(jù)

《公司法》第十四條規(guī)定：公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)。

如設(shè)立民生水務(wù)集團(tuán)中水分公司，中水分公司沒(méi)有屬于自身的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)及法律地位，領(lǐng)取《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》即可。同時(shí)在戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事、風(fēng)險(xiǎn)管控等多方面由水務(wù)集團(tuán)決策管理。

2.企業(yè)所得稅

中水分公司不是獨(dú)立納稅主體，由水務(wù)集團(tuán)匯總繳納企業(yè)所得稅。水務(wù)集團(tuán)與中水分公司之間的資本轉(zhuǎn)移，因不涉及所有權(quán)變動(dòng)，沒(méi)有稅收負(fù)擔(dān)。

3.業(yè)務(wù)權(quán)限

中水分公司作為水務(wù)集團(tuán)的分支機(jī)構(gòu)，必須在水務(wù)集團(tuán)的授予權(quán)限內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

4.財(cái)務(wù)管理

中水分公司可以有內(nèi)部的“分賬核算”，但對(duì)外仍然是以水務(wù)集團(tuán)作為一個(gè)單位編報(bào)合并報(bào)表。

（二）設(shè)立民生水務(wù)集團(tuán)公司中水全資子公司

1.法律依據(jù)

《公司法》第十四條：公司可以設(shè)立子公司，子公司具有法人資格，依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

如設(shè)立民生水務(wù)集團(tuán)中水全資子公司，須在工商部門領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，子公司具備當(dāng)然的訴訟主體資格。中水子公司擁有獨(dú)立公司章程、獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算；以自己的名義進(jìn)行各類民事活動(dòng)；獨(dú)立承擔(dān)公司行為所帶來(lái)的一切后果和責(zé)任。

2.稅收成本

中水子公司是獨(dú)立的納稅單位，要承擔(dān)全面納稅義務(wù)。除增值稅符合優(yōu)惠政策經(jīng)過(guò)稅務(wù)部門批準(zhǔn)可以減免、相應(yīng)的稅金及附加也不需繳納外，中水子公司必須獨(dú)立繳納企業(yè)所得稅，經(jīng)過(guò)稅務(wù)部門批準(zhǔn)收入減記10%，稅率為25%。

3.業(yè)務(wù)權(quán)限

由于中水子公司為一個(gè)獨(dú)立的新辦公司，根據(jù)在工商行政部門的經(jīng)營(yíng)范圍登記，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中以自己的名義進(jìn)行，業(yè)務(wù)獨(dú)立性強(qiáng)、自主性高。

4.財(cái)務(wù)管理

中水子公司要有健全的公司組織機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)管理上設(shè)置完整的財(cái)務(wù)核算機(jī)構(gòu)和管理制度，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。

五、中水項(xiàng)目成立公司的利弊分析

（一）設(shè)立民生水務(wù)集團(tuán)公司中水分公司

1.有利方面

（1）財(cái)務(wù)稅務(wù)的核算要求較子公司簡(jiǎn)單，便于分公司經(jīng)營(yíng)。

（2）分公司不是獨(dú)立法人，利潤(rùn)由集團(tuán)公司合并納稅。在經(jīng)營(yíng)初期，分公司往往出現(xiàn)虧損，但其虧損可以沖抵總公司的利潤(rùn)，減輕稅收負(fù)擔(dān)。

（3）不涉及關(guān)聯(lián)方及其關(guān)聯(lián)交易，減少或降低稅務(wù)檢查的概率。

2.不利方面：

（1）中水分公司在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)由民生水務(wù)集團(tuán)公司以其全部資產(chǎn)承擔(dān)全部清償責(zé)任。

（2）由于分公司不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，中間沒(méi)有防火墻，出現(xiàn)的任何不利因素會(huì)直接傳導(dǎo)給集團(tuán)公司。

（二）設(shè)立民生水務(wù)集團(tuán)公司中水全資子公司

1.有利方面

（1）水務(wù)集團(tuán)公司以出資額為限對(duì)子公司承擔(dān)有限責(zé)任，如果中水子公司出現(xiàn)盈利，在不增加企業(yè)所得稅的情況下，直接增加水務(wù)集團(tuán)盈利，提升集團(tuán)公司業(yè)績(jī)；如果中水子公司出現(xiàn)虧損，集團(tuán)承擔(dān)虧損的數(shù)額是出資額，不會(huì)對(duì)集團(tuán)公司造成過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)和影響。

（2）水務(wù)集團(tuán)通過(guò)任免中水子公司董事會(huì)成員和投資決策來(lái)影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，而中水分公司的人事、業(yè)務(wù)、財(cái)產(chǎn)受隸屬公司直接控制，子公司較分公司在激發(fā)企業(yè)活力上更有優(yōu)勢(shì)。

（3）在當(dāng)前稅收政策下，成立中水子公司財(cái)務(wù)獨(dú)立，能按照規(guī)定準(zhǔn)確核算經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，符合涉及免征增值稅金及附加，減征企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策的要求，而且處理污水屬于國(guó)家政策支持對(duì)象，預(yù)計(jì)將來(lái)還會(huì)出臺(tái)更多的稅收、資金等政策，同時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)獨(dú)立準(zhǔn)確規(guī)范性會(huì)有更高的要求，而子公司財(cái)務(wù)核算更能滿足這一需要。

2.不利方面

（1）成立中水全資子公司后，水務(wù)集團(tuán)與之形成母子公司，具有控股關(guān)系，是關(guān)聯(lián)方，其交易屬于關(guān)聯(lián)交易，增加稅務(wù)檢查的可能性。因此，關(guān)聯(lián)交易應(yīng)選用公允價(jià)值。

（2）中水子公司是獨(dú)立的法人企業(yè)，其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)等管理、組織架構(gòu)、戰(zhàn)略決策要按《公司法》要求規(guī)范動(dòng)作，可能會(huì)增加管理成本。

（3）成立中水子公司后，水務(wù)集團(tuán)通過(guò)董事會(huì)、績(jī)效考核、人事任免對(duì)其控制，控制不當(dāng)，會(huì)加大水務(wù)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)。

水務(wù)管理方案范文2

一、指導(dǎo)思想

維護(hù)國(guó)家和省市稅收管理法律法規(guī)嚴(yán)肅性，依法加強(qiáng)稅收征管。以推進(jìn)稅收征管體制改革為突破口，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量開展協(xié)稅護(hù)稅，積極推進(jìn)個(gè)人出租房屋稅收管理工作，建立“政府主導(dǎo)、稅務(wù)主管、財(cái)政主體、部門參與、信息共享”的綜合治稅機(jī)制，實(shí)行財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

二、工作內(nèi)容

針對(duì)個(gè)人出租房屋的稅收管理工作，稅務(wù)部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)債征收并簽定委托代征協(xié)議，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所發(fā)放《委托代征稅款證書》。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員轄區(qū)的稅務(wù)分局、公安派出所、工商分局及社區(qū)等社會(huì)力量，組建專兼職征收管理隊(duì)伍，聯(lián)合組織開展日常管理和稅款征收工作。

三、組織領(lǐng)導(dǎo)

成立縣出租房屋稅收委托代征工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)委托代征工作。縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，成員由縣財(cái)政、稅務(wù)、公安、工商、房產(chǎn)、行政執(zhí)法等部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分管負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣財(cái)政局，負(fù)責(zé)具體組織、協(xié)調(diào)委托代征工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立相應(yīng)的委托代征工作組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、動(dòng)員轄區(qū)的社會(huì)力量，組織開展日常的聯(lián)合管理和稅款征收工作。

財(cái)政部門要全面加強(qiáng)委托代征的綜合協(xié)調(diào)及財(cái)政政策的調(diào)研工作。建立政策激勵(lì)機(jī)制，對(duì)委托代征入縣庫(kù)稅收實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。按照征收稅款15%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。

稅務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)代征稅款單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策培訓(xùn)，提供專用軟件系統(tǒng)進(jìn)行管理，與代征部門簽訂委托代征協(xié)議，建立模式化的業(yè)務(wù)流程和格式化的業(yè)務(wù)文本，制定配套的出租房屋稅收管理相關(guān)政策。

工商部門要在工商登記環(huán)節(jié)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)用房登記管理，依法做好出租房屋的清理及辦照工作，按屬地管轄要求，及時(shí)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提供相關(guān)經(jīng)營(yíng)業(yè)戶的登記信息。

公安部門要從流動(dòng)人口、消防安全、治安管理等環(huán)節(jié)入手，參與、配合出（承）租房屋、未辦理稅務(wù)登記等個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的信息采集、漏征漏管戶清查及打擊涉稅違法行為。

房產(chǎn)部門要協(xié)助提供房產(chǎn)租賃信息及地段房屋租金最低標(biāo)準(zhǔn)。

行政執(zhí)法部門要從工作職能出發(fā)，重點(diǎn)對(duì)出(承)租房屋且未辦理稅務(wù)登記的個(gè)體經(jīng)營(yíng)用戶的違規(guī)、違法行為依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所要做好專、兼職協(xié)稅人員配備及辦公設(shè)施配置，進(jìn)行政策宣傳、解釋工作，全面摸清征管對(duì)象信息，積極協(xié)調(diào)、組織相關(guān)部門開展聯(lián)合征收工作。

四、工作要求

（一）建立工作例會(huì)制度。定期召開委托代征工作會(huì)議，交流、研究委托代征工作開展情況。

（二）建立信息反饋制度。每月組織各部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所開展信息傳遞和交流，暢通信息共享渠道。

（三）建立監(jiān)督檢查制度。加強(qiáng)對(duì)依法代征行為的有效監(jiān)督、檢查和管理，切實(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。定期對(duì)委托代征開展情況進(jìn)行檢查，對(duì)違反委托代征規(guī)定，采取欺騙等手段取得的收入，追繳違規(guī)所得，追究有關(guān)人員責(zé)任。

水務(wù)管理方案范文3

以科學(xué)發(fā)展觀和黨的十精神為指導(dǎo)，以作風(fēng)建設(shè)為突破口，以提高工作效率為抓手，以塑造良好形象、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為重點(diǎn)，突出抓業(yè)務(wù)、工作創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步完善以結(jié)果為導(dǎo)向，以落實(shí)責(zé)任為手段，以提高群眾滿意度為目標(biāo)的績(jī)效管理模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

二、實(shí)施的對(duì)象

局各股、室、站。

三、主要內(nèi)容

績(jī)效考核包括各股室（下屬單位）自評(píng)和年度考核兩種形式；各股室（下屬單位）績(jī)效考核與個(gè)人績(jī)效考核兩個(gè)層次。

（一）評(píng)估方式

績(jī)效考核遵循分類考核與分級(jí)考核相結(jié)合，平時(shí)考核與集中考核相結(jié)合，注重實(shí)績(jī)與綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則。

（二）考核程序

1、確定工作目標(biāo)

各股室（下屬單位）年初根據(jù)全局總體工作任務(wù)制定年度工作目標(biāo)，送分管領(lǐng)導(dǎo)審核后上進(jìn)行承諾，報(bào)局績(jī)效辦存檔。

2、績(jī)效考核的實(shí)施

各股室（下屬單位）對(duì)自身工作完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，填寫年度自評(píng)表后報(bào)局績(jī)效辦審核備案。對(duì)個(gè)人暫不進(jìn)行自評(píng)；年度考核由局績(jī)效辦統(tǒng)一組織實(shí)施。

3、通報(bào)考核結(jié)果

局績(jī)效辦將考核結(jié)果報(bào)局委會(huì)，經(jīng)局委會(huì)研究通過(guò)后，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公布。各被考核股室（下屬單位）應(yīng)根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行自查自糾，深刻分析存在問(wèn)題的原因，及時(shí)解決有關(guān)問(wèn)題。

（三）考核體系

1、績(jī)效考核以百分制計(jì)算，分為股室（下屬單位）考核和個(gè)人考核兩項(xiàng)。

2、各股室（下屬單位）考核年度績(jī)效考核內(nèi)容包括工作目標(biāo)完成情況、自身建設(shè)情況和公認(rèn)評(píng)價(jià)情況三部分，均按100分制計(jì)分。

①工作目標(biāo)。目標(biāo)考核分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)檔次。分別為100分，80分，60分，40分。

②自身建設(shè)。包括履行崗位職責(zé)、工作效能服務(wù)態(tài)度及依法行政、勞動(dòng)紀(jì)律、廉政及作風(fēng)建設(shè)情況，總分為100分，每項(xiàng)各占25分。

③公認(rèn)評(píng)價(jià)。由局領(lǐng)導(dǎo)、局機(jī)關(guān)各股室和局下屬單位對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行測(cè)評(píng)。評(píng)價(jià)分為滿意、較滿意、基本滿意、不滿意四個(gè)檔次。具體為滿意每票計(jì)4分、較滿意每票計(jì)3分、基本滿意每票計(jì)2分、不滿意每票計(jì)1分。

公認(rèn)評(píng)價(jià)分=總計(jì)票分／（4×有效票數(shù)）×10分

各股室（下屬單位）的年度考核總分為100分，包括自評(píng)得分、工作目標(biāo)考核得分、自身建設(shè)考核得分和公認(rèn)評(píng)價(jià)得分。其計(jì)算方法如下：

工作目標(biāo)完成情況所占權(quán)重為50%，自身建設(shè)情況所占權(quán)重為20%，公認(rèn)評(píng)價(jià)所占權(quán)重為20%，自評(píng)得分所占權(quán)重為10%。各項(xiàng)計(jì)分均只設(shè)減分方式。

（四）考核結(jié)果。局績(jī)效辦于每年的12月份，將被考核股室（下屬單位）的各項(xiàng)考核得分匯總，計(jì)算出最后得分，按得分從高到低，原則上綜合得分在80分的為一等。60～80分的為二等，60分以下的為三等。

被考核股室（下屬單位）在年度工作中出現(xiàn)下列問(wèn)題的，不得評(píng)為一等、二等：

1、被縣委、縣政府、縣紀(jì)委或以上部門通報(bào)批評(píng)、問(wèn)責(zé)的；

2、沒(méi)有完成計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)或出現(xiàn)計(jì)劃生育違法行為的；

3、在社會(huì)治安綜合治理中被“黃牌警告”或“一票否決”的；

4、在安全生產(chǎn)工作中出現(xiàn)安全事故的；

5、在績(jī)效考核和管理中弄虛作假的；

6、出現(xiàn)其它重大問(wèn)題造成惡劣影響的。

（五）個(gè)人考核。分為履職情況得分、民主評(píng)價(jià)得分兩部分。

個(gè)人（正股級(jí)以下人員）績(jī)效考核包括履職情況考核得分和民主評(píng)價(jià)得分兩部分。在考核時(shí)間上，對(duì)個(gè)人的考核與對(duì)股室（下屬單位）年度考核同步。

考核方法：

1、基礎(chǔ)分為100分；

2、其計(jì)算方法如下：

得分=年度本人履職情況得分×60%+年度民主評(píng)價(jià)情況得分×40%

年度本人履職情況得分由科室（單位）考核得分結(jié)果（70%比重）和分管領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)（30%比重）組成。

個(gè)人績(jī)效考核評(píng)定等次。局績(jī)效辦以年度為單位，綜合考核情況，計(jì)算出被考核者的最后得分，提出初審意見(jiàn)報(bào)局總支審定。根據(jù)得分高低，在局總支領(lǐng)導(dǎo)下，評(píng)定出個(gè)人績(jī)效考核最終等次。受警告處分以上的個(gè)人，當(dāng)年不得評(píng)為一等。

四、結(jié)果運(yùn)用

績(jī)效考核結(jié)果與干部考核、干部選拔任用相結(jié)合。

（一）年度考核評(píng)定優(yōu)秀等次的人員，原則上從績(jī)效考核評(píng)定為一等次的人員中產(chǎn)生，但不超過(guò)人事部門規(guī)定的最高比例；

（二）績(jī)效考核定為三等次的考核單位，年終評(píng)比不得評(píng)為先進(jìn)集體；

（三）擬提拔的干部必須從連續(xù)三年績(jī)效考核評(píng)定為一、二等次的人員中產(chǎn)生，同等條件下優(yōu)先考慮被評(píng)定為一等次的人員。

水務(wù)管理方案范文4

險(xiǎn)貨物運(yùn)輸技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)及發(fā)展規(guī)律，從而加快我國(guó)水路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)牧⒎ㄟM(jìn)程，確保水路運(yùn)輸安全具有非常重要的意義。

1水運(yùn)現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，新的化工產(chǎn)品也隨之大量涌現(xiàn)，水路危險(xiǎn)貨物種類和運(yùn)輸量不斷增長(zhǎng)。各種包裝危險(xiǎn)品包括集裝箱裝運(yùn)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸量成倍增加。其中，各種散裝和包裝危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸量已占水路總運(yùn)量的20%以上，從事散裝危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)拇昂痛a頭也呈快速增加之勢(shì)。我國(guó)目前從事原油、成品油、液化氣和散裝化學(xué)品裝卸作業(yè)碼頭約有270座，吞吐能力約2億噸，大約占總吞吐能力六分之一；這些危險(xiǎn)品碼頭主要分布在珠江三角洲、長(zhǎng)江下游和環(huán)渤海灣地區(qū)，今后并將擴(kuò)大到其它地區(qū)。

2 我國(guó)統(tǒng)一危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)則

在1996年12月國(guó)際第會(huì)議上，委員會(huì)通過(guò)了《危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)章范本》第一版，并列入《關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書》第十修訂版作為附件。這樣主要就是為了力便將((規(guī)章范本》直納入所有運(yùn)輸方式的國(guó)家和國(guó)際規(guī)章，從而加強(qiáng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。《規(guī)章范本》是針對(duì)各國(guó)政府和參與制訂危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)章的國(guó)際組織提出的，要求他們?cè)谖ｋU(xiǎn)品運(yùn)輸和管制上遵循安全和方便貿(mào)易的統(tǒng)一原則，它適用于各種運(yùn)輸模式。

我國(guó)有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)闹饕夹g(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)有危險(xiǎn)貨物命名原則GB／T 7694-2008 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、危險(xiǎn)貨物品名表GB 12268-2005 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、水路運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物包裝檢驗(yàn)安全規(guī)范GB 19270-2003 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、危險(xiǎn)貨物分類和品名編號(hào)GB 6944-2005 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、公路運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物包裝檢驗(yàn)安全規(guī)范GB 19269―2003 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、鐵路運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物包裝檢驗(yàn)安全規(guī)范GB 19359-2003 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)加入WTO后，我們?cè)S多標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的最新內(nèi)容存在較大差異，按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的最新內(nèi)容更新我國(guó)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)體系和系列標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理與國(guó)際接軌的先決條件；同時(shí)中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織的成員國(guó)，也有權(quán)力也有義務(wù)執(zhí)行這些規(guī)章，讓危險(xiǎn)貨物的管理、運(yùn)輸和使用盡量按照一個(gè)統(tǒng)一的、規(guī)范的原則進(jìn)行。

3 存在問(wèn)題

3.1 瞞報(bào)謊報(bào)時(shí)有發(fā)生

由于，危險(xiǎn)品貨物大多以集裝箱的形式運(yùn)輸，該運(yùn)輸形式運(yùn)輸?shù)呢浳锞哂休^強(qiáng)隱蔽性，這為船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)謊報(bào)行為提供了極為便利的條件，再加上檢測(cè)力度不夠船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物集裝箱。這時(shí)，瞞報(bào)謊報(bào)就會(huì)時(shí)有發(fā)生。船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物瞞報(bào)謊報(bào)行為，會(huì)對(duì)這種運(yùn)輸造成極大安全隱患，對(duì)船舶人員安全以及水域環(huán)境污染也構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。

造成瞞報(bào)謊報(bào)原因，主要是由于打擊力度不夠，現(xiàn)場(chǎng)檢查技術(shù)含量較低，不能迅速適應(yīng)嚴(yán)格檢查船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物集裝箱。

3.2 事故頻發(fā)

危險(xiǎn)品船舶運(yùn)輸中容易引發(fā)事故的因素有很多，人是事故發(fā)生的直接原因，主要是指由于人的嚴(yán)重不安全行為，通常說(shuō)是人的失誤而引起事故的發(fā)生，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)水上交通事故80％是人為因素，從事危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)墓ぷ魅藛T，如船員、裝卸管理人員、申報(bào)人員，其中有不少人法律意識(shí)淡薄，文化素質(zhì)低。船舶設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)過(guò)程是十分復(fù)雜的 既要設(shè)計(jì)符合穩(wěn)性、抗沉性要求，又要有良好的操縱性能，如果一艘船舶不具備以上基本性能就適應(yīng)不了特殊的航行環(huán)境。如果沒(méi)有適航的船舶，再好的駕駛技術(shù)，不論怎樣遵守規(guī)章，事故都是難免的。外界因素實(shí)際上是環(huán)境條件，船舶會(huì)遇到風(fēng)、霧、雨，或遇到航道變遷，或枯洪水等環(huán)境。航道寬度、彎曲，水深情況及流量、流態(tài)、流速發(fā)生變化，航道障礙分布、航標(biāo)的設(shè)置等因素，對(duì)船舶的橫越、追越的安全有直接的影響。在沿海，離岸十海里左右的水域內(nèi)最易發(fā)生擱淺、觸礁、觸損等事故。

4對(duì)策

4.1 建立科學(xué)的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法規(guī)體系是最根本得事情。我國(guó)目前危險(xiǎn)貨物法規(guī)存立法滯后，大量法規(guī)、規(guī)章是80年代制定的，因此與目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，有些立法上有真空，有些該管的卻無(wú)法可依，約束力不夠。

4.2 加強(qiáng)船員的培訓(xùn)教育

危險(xiǎn)品運(yùn)輸存在較大危險(xiǎn)性，為防止事故發(fā)生，國(guó)家對(duì)危險(xiǎn)品運(yùn)輸都有嚴(yán)格的各種法律規(guī)定。如果船員對(duì)有關(guān)危險(xiǎn)品管理法規(guī)不了解或了解的不夠全面，理解的不透，在危險(xiǎn)品運(yùn)輸過(guò)程中必然會(huì)導(dǎo)致一些違章。因此船舶公司要加強(qiáng)對(duì)自己內(nèi)部船員的培訓(xùn)教育，一是要讓船員學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)危險(xiǎn)品管理法規(guī)的主要內(nèi)容，尤其是船舶載運(yùn)危險(xiǎn)品管理要求的變化和增加部分要重點(diǎn)掌握；二是提高船員掌握相關(guān)國(guó)際公約的水平，了解《國(guó)際海運(yùn)危險(xiǎn)品規(guī)則》和《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》等國(guó)際法規(guī)，明確船舶裝載危險(xiǎn)品要符合公約得要求。

4.3將責(zé)任落到實(shí)處。

政府必須嚴(yán)格制定有關(guān)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全起監(jiān)察的作用。而同時(shí)企業(yè)對(duì)危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸負(fù)完全責(zé)任，組織培訓(xùn)，嚴(yán)格管理，做好事故的預(yù)防工作。當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題的，要有明確的人對(duì)其進(jìn)行負(fù)責(zé)。目前全國(guó)還沒(méi)有建立一個(gè)完整的危險(xiǎn)事故應(yīng)急反應(yīng)體系，不能及時(shí)救援受害人員，消除危害。機(jī)制問(wèn)題是法律要解決的問(wèn)題，法律的制定是需要經(jīng)驗(yàn)和時(shí)間的，但現(xiàn)在我們急需解決的問(wèn)題是事故應(yīng)急救援力量的問(wèn)題。

4.4選擇合格的包裝容器

水務(wù)管理方案范文5

【關(guān)鍵詞】房屋建筑；施工安全管理；建議

近年來(lái)由于房屋建筑施工中出現(xiàn)的安全事故有所增加，房屋建筑施工安全管理工作逐漸受到關(guān)注。但是由于當(dāng)前房屋建筑施工安全管理水平中存在的問(wèn)題逐漸增加，嚴(yán)重影響房屋建筑的施工質(zhì)量和人們的生命安全。在今后的房屋建筑施工需要進(jìn)一步完善房屋建設(shè)的安全管理工作，保障房屋建筑施工順利進(jìn)行。

一、我國(guó)房屋建筑施工安全管理中存在的問(wèn)題

加強(qiáng)房屋建筑施工安全管理有著十分重要的意義，不僅僅對(duì)于保障人們的生命財(cái)產(chǎn)安全有著十分重要的作用，同時(shí)對(duì)于房屋建筑施工質(zhì)量也有十分重要的保障作用。隨著和諧社會(huì)的建設(shè)，加強(qiáng)房屋建筑施工的安全管理工作可以有效地減少一些施工過(guò)程中的安全隱患，保障房屋建筑的安全施工，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)有著十分積極的意義。當(dāng)前房屋建筑施工安全管理中存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

（一）安全意識(shí)淡薄

房屋建筑施工中人們往往會(huì)看到“安全生產(chǎn)”的重要標(biāo)語(yǔ)，但是房屋建筑施工中的安全事故仍然屢禁不止，這主要是是因?yàn)樵诮ㄔO(shè)施工中安全生產(chǎn)的意識(shí)并沒(méi)有貫徹到施工過(guò)程中，施工人員仍然缺少相應(yīng)的安全意識(shí)。由于施工人員存在一定的僥幸心理，對(duì)于施工的安全防護(hù)措施不到位，在施工中并沒(méi)有足夠重視安全施工這一問(wèn)題，才會(huì)引發(fā)一系列的安全事故，影響了房屋建筑施工質(zhì)量，造成嚴(yán)重的人員傷亡。

（二）安全教育不到位

房屋建筑施工中進(jìn)行安全教育是十分必要的，但是當(dāng)前房屋建筑施工中的安全教育工作并沒(méi)有落實(shí)到位，導(dǎo)致安全事故頻發(fā)。當(dāng)前我國(guó)房屋建筑施工人員大都是農(nóng)村的務(wù)工人員，缺少專業(yè)的安全施工知識(shí)，施工單位由于管理問(wèn)題或者施工人員安排問(wèn)題導(dǎo)致安全教育并沒(méi)有得到充分地落實(shí)，這導(dǎo)致施工人員對(duì)于安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不足，這也是導(dǎo)致施工中安全事故的重要原因之一。

（三）缺少必要的安全防護(hù)措施

房屋建筑施工中為了保障安全建設(shè)需要采取一系列的防護(hù)措施，這對(duì)于保障施工安全，減少施工中的安全隱患有著十分重要的作用。當(dāng)前房屋建筑施工中缺少必要的安全防護(hù)措施是造成安全事故的重要原因之一，由于房屋建筑施工中施工管理者對(duì)于安全問(wèn)題的重視不足，或者是缺少必要的資金支持，導(dǎo)致房屋建筑施工中的安全措施不到位，比如對(duì)施工中施工機(jī)械設(shè)備的維護(hù)措施不足，對(duì)機(jī)械設(shè)備檢查不到位導(dǎo)致機(jī)械設(shè)備存在一定的安全隱患，尤其是升降設(shè)備的檢查工作，很有可能由于設(shè)備問(wèn)題導(dǎo)致安全事故，造成嚴(yán)重的人員傷亡。

（四）房屋建筑施工缺少監(jiān)督

當(dāng)前房屋建筑施工過(guò)程中缺少必要的監(jiān)督措施，導(dǎo)致施工中的安全隱患未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，以致造成嚴(yán)重的安全事故。當(dāng)前房屋建筑施工中對(duì)于安全監(jiān)督管理工作的重視不足，一些施工單位甚至沒(méi)有安排專門的人員對(duì)施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和管理，另外一些施工單位由于對(duì)安全管理重視不足，導(dǎo)致監(jiān)督工作并沒(méi)有落實(shí)到位，一些安全隱患并沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)施工質(zhì)量和施工安全造成十分嚴(yán)重的影響。

二、我國(guó)房屋建筑施工安全管理建議

房屋建筑施工安全管理工作對(duì)于保障施工的質(zhì)量，進(jìn)度和維護(hù)施工人員的生命安全有著十分重要的意義，但是當(dāng)前由于房屋建筑施工中對(duì)于安全管理問(wèn)題的重視不足，相應(yīng)的安全措施不到位導(dǎo)致的安全事故，嚴(yán)重影響了房屋建筑施工，并造成十分嚴(yán)重的社會(huì)不良影響。在今后的房屋建筑施工安全管理工作中需要進(jìn)一步提高安全管理工作的重視，采取有效的措施，盡量減少由于安全管理工作不到位導(dǎo)致的安全事故。

（一）提高安全管理工作的重視

房屋建筑安全施工不僅僅影響房屋建筑的質(zhì)量，同時(shí)也關(guān)系著人們的生命安全。在今后的房屋建筑施工過(guò)程中需要進(jìn)一步提高施工安全意識(shí)，這對(duì)于保障房屋建筑的安全施工有著十分重要的作用。在今后的房屋建筑施工中需要進(jìn)一步重視和加強(qiáng)安全教育工作，一方面需要加強(qiáng)對(duì)施工人員的安全教育工作，在施工安全管理中施工單位的管理人員需要進(jìn)行安全教育，充分提高施工人員的安全意識(shí)，認(rèn)識(shí)到安全施工的重要性。另一方面作為管理人員也需要充分認(rèn)識(shí)到安全教育的重要性。作為施工管理人員要充分重視安全教育工作，充分認(rèn)識(shí)到安全教育對(duì)施工質(zhì)量的重要性，積極落實(shí)安全教育工作。

（二）建立施工安全責(zé)任制度

在房屋建筑施工中建立安全管理責(zé)任制度，針對(duì)施工過(guò)程中出現(xiàn)的安全問(wèn)題由相關(guān)的責(zé)任人進(jìn)行負(fù)責(zé)，這樣可以有效地提高施工中安全管理工作人員的工作積極性和責(zé)任感，積極落實(shí)好安全管理工作，減少由于管理人員重視不足，安全管理工作不到位導(dǎo)致的安全事故。由于當(dāng)前一些施工安全事故是由于違規(guī)操作引起的，建立相關(guān)的安全責(zé)任制度可以有效地減少施工過(guò)程中存在的違規(guī)行為，將施工安全問(wèn)題逐漸落實(shí)到每一位員工的工作中。在房屋建筑施工過(guò)程中將施工責(zé)任劃分詳細(xì)，這樣可以更好地提高施工安全管理工作的效率和工作的質(zhì)量，更好地保障施工的順利進(jìn)行，減少施工過(guò)程中存在的安全隱患。

（三）加強(qiáng)對(duì)安全施工的監(jiān)督工作

在房屋建筑施工中加強(qiáng)對(duì)施工的監(jiān)督工作，可以有效地減少房屋建筑施工中存在的安全隱患，及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工中存在的問(wèn)題，并加以解決這對(duì)于保障施工的質(zhì)量有著十分重要的作用。在房屋建筑施工中需要安排專門的工作人員對(duì)施工的質(zhì)量，施工的進(jìn)度以及施工中的各項(xiàng)工作進(jìn)行管理。對(duì)施工項(xiàng)目安排合理的人員進(jìn)行定期的檢查和審查工作，這一方面可以對(duì)施工質(zhì)量進(jìn)行檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工中存在的問(wèn)題，另一方面也可以提高工作人員的施工安全意識(shí)，督促施工人員做好施工工作，減少施工質(zhì)量問(wèn)題和施工安全隱患。

（四）加強(qiáng)相關(guān)的安全防護(hù)措施

房屋建筑施工過(guò)程中的安全管理工作對(duì)于保障施工質(zhì)量，維護(hù)施工人員的生命安全有著十分關(guān)鍵的作用。由于房屋建筑施工中缺少安全防護(hù)措施導(dǎo)致安全事故嚴(yán)重影響了施工的質(zhì)量，在今后的房屋建筑施工中需要采取有效的措施保障施工的順利進(jìn)行，減少安全隱患。一方面需要加強(qiáng)對(duì)施工中的資金投入。在施工中需要增加對(duì)安全防護(hù)工作的資金支持，這樣可以將一些已經(jīng)損壞的或者是存在安全隱患的設(shè)備進(jìn)行更換或者是維修，這樣可以有效地減少施工過(guò)程中的安全隱患，減少安全事故的發(fā)生。另一方面落實(shí)相關(guān)的安全防護(hù)措施。對(duì)于施工中尤其是施工設(shè)備需要安排專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行維修和保養(yǎng)工作，這樣不僅僅可以減少施工中的安全隱患，同時(shí)還可以增加設(shè)備的使用壽命，為房屋建筑施工提供設(shè)備保障。

結(jié)語(yǔ)：

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前的房屋建筑施工項(xiàng)目逐漸增加，但是由于安全管理工作不到位導(dǎo)致的安全事故逐漸增加，嚴(yán)重影響了施工質(zhì)量，并造成了嚴(yán)重的人員傷亡。加強(qiáng)和落實(shí)施工安全管理工作不僅僅可以保障施工質(zhì)量同時(shí)對(duì)于維護(hù)施工人員的生命安全有著十分重要的作用。在今后的房屋建筑施工中需要進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)施工安全管理工作，加強(qiáng)施工人員的安全教育，提高施工人員的安全意識(shí)，確保施工工作順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]冀文英.淺談房屋建筑施工安全及安全管理[J].科技向?qū)?2012（24）.

水務(wù)管理方案范文6

［關(guān)鍵詞］制度變遷，市場(chǎng)機(jī)制，公民社會(huì)，政府管制限度

環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國(guó)家，還是在后發(fā)展國(guó)家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過(guò)，與先發(fā)展國(guó)家比較，后發(fā)展國(guó)家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國(guó)推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過(guò)描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過(guò)程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]

一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷

改革開放以后，我國(guó)實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過(guò)程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來(lái)逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。

排污許可證制度在實(shí)踐過(guò)程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過(guò)濃度控制與總量控制的辦法來(lái)測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。

（一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來(lái)決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過(guò)，這種控制方式的不足之處在于：一是沒(méi)有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒(méi)有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來(lái)進(jìn)行，沒(méi)有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問(wèn)題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無(wú)力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”1989年全國(guó)有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽(yáng)縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)。總量控制的辦法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國(guó)綜合平衡，編制全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國(guó)家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過(guò)自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來(lái)決定排污單位的排污量。

在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問(wèn)題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問(wèn)題。在實(shí)際過(guò)程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒(méi)有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國(guó)家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說(shuō)，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂(lè)服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂(lè)、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)。……工商行政管理部門在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說(shuō)明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況。”明確提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問(wèn)題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門無(wú)力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對(duì)環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。

不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國(guó)務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒(méi)有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。

（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束

一般來(lái)說(shuō)，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締?wèn)題，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問(wèn)題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過(guò)了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過(guò)，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度。……環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定。……對(duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒(méi)有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無(wú)情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。

一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒(méi)有按規(guī)范操作，見(jiàn)表一。

浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）

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| 按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 |

溫州、杭州、寧波

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|不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽(yáng)[5]|

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二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒(méi)有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)。

三是有的市縣根本就沒(méi)有真正落實(shí)過(guò)這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過(guò)40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒(méi)有發(fā)放過(guò)許可證。

當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：

1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒(méi)有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒(méi)有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒(méi)有做到這一點(diǎn)，排污單位沒(méi)有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過(guò)程中，國(guó)家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。

3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。

4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在農(nóng)村無(wú)法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒(méi)有禁止義務(wù)，也就無(wú)所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國(guó)家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國(guó)家環(huán)保局也提供過(guò)統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒(méi)有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中的困難，無(wú)法真正按照許可證的要求來(lái)推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。

注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來(lái)折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說(shuō)，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。

通過(guò)以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒(méi)有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過(guò)渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國(guó)有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國(guó)家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無(wú)選擇。不過(guò)，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]

中國(guó)是后發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來(lái)說(shuō)，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過(guò)高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象。“把制度搞正確是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來(lái)說(shuō)沒(méi)有強(qiáng)烈的依賴性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門來(lái)說(shuō)也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒(méi)有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問(wèn)題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過(guò)，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無(wú)法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者-政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒(méi)有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]

對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)沒(méi)有長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見(jiàn)，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬(wàn)元，而且性能不穩(wěn)定。國(guó)外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10-20萬(wàn)元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，而且購(gòu)買價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。

當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)（在浙江省瑞安市）在從事國(guó)際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺(jué)到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來(lái)向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國(guó)際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。轉(zhuǎn)貼于

2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)模化，運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國(guó)輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過(guò)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒(méi)有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國(guó)學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無(wú)暇或無(wú)意顧及污染問(wèn)題。可是，在生活逐漸富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)注。[11]一旦無(wú)法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無(wú)效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過(guò)區(qū)長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說(shuō)，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來(lái)維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：

一是沒(méi)有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無(wú)法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門來(lái)說(shuō)，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。

二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來(lái)，中國(guó)政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過(guò)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過(guò)因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒(méi)有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國(guó)民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對(duì)溫州市政府來(lái)說(shuō)處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來(lái)源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無(wú)法保證政府管理所需龐大開支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮赓Y源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。

其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過(guò)多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)椋谥袊?guó)政治權(quán)力安排過(guò)程中，越來(lái)越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績(jī)顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。

而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級(jí)政府組成部門中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局屬于國(guó)務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見(jiàn)一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說(shuō)，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無(wú)法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。

1、法律規(guī)范供給不足。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問(wèn)題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)。現(xiàn)較突出的問(wèn)題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒(méi)有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒(méi)有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記。”這可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換。”國(guó)務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來(lái)規(guī)定， 1990年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請(qǐng)排污許可證。1993年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報(bào)登記》。……縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定。”不過(guò)對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問(wèn)題，一是行政法規(guī)沒(méi)有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒(méi)有具體的步驟與措施。國(guó)家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門來(lái)說(shuō)，僅有國(guó)家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來(lái)保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)。

2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過(guò)制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16].目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無(wú)從著手。

3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。

4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無(wú)法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。

三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體

對(duì)水污染物排放管理問(wèn)題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過(guò)有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無(wú)法徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問(wèn)題。

（一） 健全法律規(guī)范

為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國(guó)務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。

（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無(wú)息貸款等措施支持它購(gòu)置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購(gòu)買性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽(yáng)水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段-“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。

2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過(guò)多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過(guò)競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無(wú)限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來(lái)決定其價(jià)格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒(méi)必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過(guò)排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒(méi)有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問(wèn)題就成為人們爭(zhēng)論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過(guò)發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒(méi)有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國(guó)有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購(gòu)買一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬(wàn)元，共6噸，計(jì)30萬(wàn)元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見(jiàn)，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問(wèn)題，從而產(chǎn)生既能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，增加國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。

（二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒(méi)有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國(guó)家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁(yè)警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的作用也是特定的，不是無(wú)限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無(wú)法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。

這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽(yáng)和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬(wàn)元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無(wú)法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過(guò)這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。

總之，通過(guò)水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說(shuō)，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來(lái)彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無(wú)法從根本上解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有憑借社會(huì)力量，即通過(guò)公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。

通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。

注釋：

[1]本課題是北京天則經(jīng)濟(jì)研究所資助的“政府體制改革”研究項(xiàng)目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時(shí)和興等先生對(duì)本文的初稿提出了非常有價(jià)值的意見(jiàn)。

[2] 徐家良，浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授，北京大學(xué)政治學(xué)博士候選人。Email：xujial@263.net

[3] 本報(bào)告對(duì)調(diào)查地所進(jìn)行的僅僅局限于制度實(shí)施有效性的分析，并不包含對(duì)調(diào)查地環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)劣評(píng)價(jià)問(wèn)題。

[4] 祝興祥等編著：《中國(guó)的排污許可證制度》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁(yè)。

[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒(méi)有發(fā)放，就算不規(guī)范。

[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版。

[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁(yè)。

[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁(yè)。

[9] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁(yè)。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁(yè)。

[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見(jiàn)回應(yīng)，最后不了了之。

[14]國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書處、中國(guó)人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國(guó)環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁(yè)。

[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口。”“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國(guó)21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。