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建立國土空間規劃體系范文1
關鍵詞 多規合一；改革；空間管控；規劃體系
文／沈遲目前我國有法定依據的各類規劃就有80多種，非法定規劃更是不計其數。
2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，“多規合一”試點是深化改革的一項要務，旨在推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合。這項試點如果廣泛推進，有望強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用。
多規矛盾由來已久
據城市規劃學會統計，目前我國有法定依據的各類規劃就有80多種，非法定規劃更是不計其數。從分類上看，有綜合性規劃，如發展規劃；有建設計劃型的規劃，如交通運輸規劃、產業規劃；有控制性規劃，如環境保護規劃、生態規劃等。政府、企業的各類建設、管控和治理行為，絕大多數都先編制規劃，規劃的重要性不言而喻。
在各類規劃中，發展規劃以及一些地方重要的戰略規劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規劃由地方政府編制、通過人大審查、再經過有審批權的上級政府組織各相關部門聯合審查后審批；控制性詳細規劃由城鄉規劃管理部門組織編制，當地人民政府負責審批；土地利用規劃、環境保護規劃則由行業主管部門主持編制和審批。由于各類規劃在實際編制過程中，出發點、實施人、監督者不同，規劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現有：不同規劃之間的矛盾，例如城市規劃和土地利用規劃在對城市發展應該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區規劃之間的矛盾，例如京津冀規劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環境保護規劃和產業規劃之間的矛盾、水（利）系統規劃和生態保護規劃的矛盾、交通系統規劃和城市規劃之間的矛盾等。
由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規劃之間的矛盾，使各實施主體“選擇性”實施規劃的自由裁量權過大，在各地建設當中因為規劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規劃的矛盾，國家發改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規合一”（發展規劃、城市規劃、土地利用規劃）試點工作，由于當時規劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規劃執行的監督不夠嚴格，使得試點工作并未得到全面推行。直到現在各種規劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發展建設的普遍障礙。2014年中央新型城鎮化工作會議和新型城鎮化規劃再次提出要開展“多規合一”，在中央高層的重視之下，發改委、住建部、國土部和環保部聯合發文在全國28個市縣開展“多規合一”試點，各地積極響應，“多規合一”的工作才在各地如火如荼地展開。
“多規合一”的新探索和成效
上海、廣州、廈門：幾規合一初見成效
上海實踐的核心是將國土局和規劃局合并，成立規劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規劃，實現“兩規合一”，確保土地利用規劃和城市規劃的銜接。按照堅持城市總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大市政基礎設施安排基本不變的總體思路，依據國家下達的新一輪土地利用總體規劃指標，同步實現規劃建設用地和基本農田保護任務落地。
廣州“三規合一”初衷是解決規劃實施層面的問題，以區為單位進行“三規合一”編制，由廣州市統籌。依據發改委確定的建設項目排序，布局建設用地，確定“三規合一”的建設用地規模控制線及相關控制線，形成“三規合一”最終成果。
廈門則由市主要領導親自任組長、組織協調各相關部門梳理調整了現有的各個涉及空間界限的規劃，逐一協調修改實現各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設用地指標，還進一步結合行政審批制度的改革，實現了從項目立案到規劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項減少至6項，大大提高了行政效率。
各地目前的普遍做法
各地目前主要還是關注空間界限的整合，通過各種手段把各種規劃的界限統一起來，實現空間一張圖管理。武漢通過規劃和國土局的合并，實現了“規”“土”在編制機構內部的合一。廣東順德則是合并了發改、規劃和統計局，國土、城建和水利局，再通過完善規劃編制組織、統一技術方法和規劃邏輯基礎來實現“三規合一”。多數地方還是靠成立“多規合一”的領導小組，協調各部門職能所涉及的空間管理界限，實現“一個規劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規劃不“打架”了；二是因為規劃統一了，原有“沉淀”的建設用地指標被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結合行政審批改革，提高辦事效率有了現實基礎。對“多規合一”前景的未雨綢繆思考
城土環合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？
把因為城、土、環不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數城市推進“三規合一”工作最大的動力。“多規合一”實現以后，今后的建設用地指標在土地利用規劃中仍然緊缺，僅僅是規劃同時乃至統一編制，并不能解決根本問題。
如何應對不同規劃的不同彈性？
土地規劃當中建設用地指標由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標以應急用；而省國土部門給各地分配指標時大多也留15%左右的機動指標。但城市在編制總體規劃時到某個規劃期時用地規模是個定量，在國土管理部門自上而下確定的規模限定下，城市規劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規劃的剛性如何應對土地利用規劃的彈性仍有待解答。
不同主管部門的規劃主次如何區分？
城市規劃、土地利用規劃的編制都提出要相互協調，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題。一般后編制的規劃都要把現在已經有的經過協調和批準的規劃作為前置條件，一個規劃因客觀條件發生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規劃大多數時候都是不可能同時修編的，要求經修改（編）的新的規劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規劃，顯然也是不合理的。
多規不協調的根源分析
不同部門編制規劃的出發點和目標的不同是多規不協調的根源。簡單表述如下：
國民經濟和社會發展規劃由政府的發改部門負責編制，是對地區重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出5年計劃規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。
城鄉規劃由政府城鄉規劃管理部門負責，主要是為了規范城市規劃區內的建設活動。
土地利用規劃則是為了落實土地宏觀調控和土地用途管制；其主要任務是確定耕地保護底線、占保平衡原則、建設用地范圍和規模，是自上而下的嚴格的管控規劃。
城鄉規劃、土地利用規劃編制辦法的上位規劃法《城鄉規劃法》和《土地管理法》都提到這兩個規劃需要以國民經濟和社會發展為依據，而這兩個規劃的編制辦法卻沒有明確這點。
環境保護規劃只是在《環境保護法》第13條里提到， “國務院環境保護主管部門會同有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃編制國家環境保護規劃，報國務院批準并公布實施。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環境保護規劃的要求，編制本行政區域的環境保護規劃，報同級人民政府批準并公布實施。”雖沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經開始試行。
其他行業規劃多數也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規劃，在預計“到2015年我國城鎮化率將達到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設規劃。
由于“經、城、土、環”四個規劃的內容涉及發展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區，實施采用“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，受編制內容、審批機構和監督方式等環節的影響，容易造成規劃內容交叉、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現象。
上述四個規劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規劃真正做到統攬全局，部門的行業的規劃做到服從整體，科學定位規劃的地位并輔之以技術手段的進步，規劃“打架”的情景將會再次重演。
變革與創新是“多規合一”的根本出路
目前我國尚未建立全面的國家空間規劃體系是各類規劃依據打架、目標打架、標準打架的根源。國家的整體目標、近期目標，地方的分區目標都沒有建立一個完整的體系，各項規劃即便想找到依據也很難。因此，“多規合一”的順利實施還有待建立國家空間規劃體系，樹立系統的全局思維，解決各項規劃無據可依的現實需求。
各類規劃要擺正位置，各司其職
在發展規劃方面： 《憲法》中明確了國民經濟和社會發展規劃的最高規劃地位，但其科學性（尤其是各地和各行業的規劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規劃）由于普遍的下位規劃在制定目標時參照上位規劃平均目標層層加碼廣泛受到質疑、對各類規劃的指導和銜接也很有限，而各地發展規劃內容和深度也沒有明確的標準。需要補充空間規劃內容，加強科學性論證，真正起到統領全局、指導分區和行業規劃的作用。
城市規劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學性，減少主觀性方面下功夫。
土地利用規劃本是行業規劃，層層指標疊加的做法看似嚴密卻禁不住拷問。如2000年以后，進入城鎮化快速發展階段，盡管城市建設用地和農村宅基地占用農田地面積大幅增長，但糧食產量已經實現了“十一連增”，僅僅從節約土地，保住耕地面積底線的原則出發編制的規劃難以服眾。并且建設用地指標的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現以偏蓋全、不合理地分解指標的現象。一旦如此，其他規劃如何與之銜接而又保持科學性呢？
目前各地的環境保護規劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態紅線、環境分區界限以外尚未和其他規劃有其他交叉．但實際上并非如此。例如環境保護目標的確定，就不能從當前的水平推導是不是繼續改善，而要以經濟社會發展目標出發預測未來可能的碳耗、污染物排放等，環境保護規劃如果不結合發展規劃，環境目標可能就是一句空話。一旦用環境目標反饋到發展規劃，則產業負面清單的編制可能就隨著發展規模的擴大而更加嚴格，這樣又會影響到城市的產業結構，要求其他規劃調整發展速度或結構。
其他行業，如水利規劃、交通規劃等不僅要考慮本行業的發展，更應該考慮投入與收益、社會與生態的正負效益之比，以及與當時地方的發展水平匹配的問題。此外，各類規劃技術和方法也要進行大幅度地創新，彌補各自的不足。結語
當前，“多規合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統一解決不了根本問題，尤其是城市建設用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產生。真正的“一本規劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃。
主要
參考文獻
[1]徐祥民，從立法目的看我國環境法的進一步完善[J]．晉陽學刊，2014(6)：114-127．
建立國土空間規劃體系范文2
一、2007年地區經濟形勢分析
根據最新統計數據和地區經濟運行的實際情況，2007年我國地區經濟發展呈現出五個方面的突出特征：
（一）區域間經濟發展速度差距趨于縮小，區域發展的協調性進一步增強
2007年，我國東部、中部、西部和東北地區的GDP同比分別增長了14.2%、14.2%、14.5%和14%，西部地區經濟增速居四大板塊首位，中部地區發展速度明顯加快，四大區域經濟增長速度已基本持平。與前幾年相比，我國地區間經濟增速差距不斷縮小。“十五”期間，增長最快的東部地區與增長最慢的東北地區增速差距為1.74個百分點；2006年，增長最快的東部地區與增長最慢的中部地區的增速差距是1個百分點，而2007年地區間最大增速差距縮小到0.5個百分點，區域發展的協調性有所改善。從支撐經濟增長的投資、消費、出口三大需求的增長態勢看，也反映了區域經濟的增速差距減小、協調性增強的發展勢頭。
從投資增長來看，中部地區、東北地區投資增長迅速，已成為新一輪投資的熱點區域。2007年，東部、中部、西部和東北地區的城鎮固定資產投資同比分別增長了19.7%、33.6%、28.2%和33.7%，東北、中部和西部地區的投資增速均超過了東部地區。
從消費增長來看，中西部和東北地區均超過東部地區，消費對區域經濟的拉動作用加大。2007年，東部、中部、西部和東北地區的社會消費品零售額同比分別增長了17.1%、18.3%、18.3%和17.8%，中西部和東北地區的增長速度均超過了東部地區，這是前所未有的。反映出中西部和東北地區消費市場呈現良好的上升趨勢和巨大潛力。
從進出口貿易增長來看，中部地區進出口增長迅速，東部地區在對外貿易中仍占主體地位。2007年，東部、中部、西部和東北地區的進出口總額同比分別增長了22.4%、37.7%、36.3%和25.9%，中西部地區增長迅速。
2007年東部地區消費、投資、出口同比分別增長17.1%、19.7%和24.7%，與2005年相比，消費增幅提高2.7個百分點，投資、出口增幅分別下降2.7和4.6個百分點，三大需求對經濟的拉動趨向協調，反映出東部地區發展方式發生積極變化；中部地區消費和出口增長均居四大區域第一，投資增長速度僅比東北地區低0.05個百分點，反映出中部地區正在進入經濟要素集聚的高增長階段；西部地區三大需求增長速度均高于東部地區，反映出西部大開發保持著積極發展的態勢，各項舉措持續發揮作用。東北地區城鎮投資高于全國平均水平約9個百分點，資本投入已經進入一個高峰期，反映出東北老工業基地初步擺脫了發展的歷史包袱，正在恢復發展的活力。
（二）地區經濟結構和產業布局不斷調整，各地區發展的比較優勢進一步發揮
2007年，各地區的經濟結構調整繼續推進，區域產業布局總體趨向優化，各地區的比較優勢正在得到初步發揮。
東部地區高技術產業和現代服務業快速發展，推進自主創新和產業升級取得新成效。東部10省市的第三產業增加值占全國的比重由2005年的57.2%提高到2006年的57.9%和2007年的58.2%。上海市2007年第三產業增加值同比增長15.2%，創10年來新高，增速自2001年以來首次超過第二產業，其中金融業增加值增長33.4%，信息傳輸、計算機服務和軟件業增加值增長18.1%。北京市實施了5項國家“十一五”重大科技基礎設施項目，全市軟件產業收入突破千億元，連續7年位居全國首位；江蘇省高新技術產業產值同比增長41.4%。東部地區外貿出口結構的變化也反映了產業升級的加快，高新技術產品和機電產品等高附加值產品出口比重明顯提高，如山東省2007年機電產品出口比重同比提高了5.3個百分點，浙江省電子信息產業出口規模首次超過紡織業。
中部地區工業經濟增長明顯加速，綜合比較優勢開始顯現。中部地區“三個基地、一個樞紐”建設進程明顯加快，自身發展活力明顯增強，承接產業轉移明顯加快，中部地區在區位交通、自然資源、產業基礎和科教文化等方面的比較優勢，呈現出加快轉化為經濟發展優勢的良好態勢，實施促進中部崛起戰略實現良好開局。中部地區農業基礎設施條件明顯改善，糧食生產能力進一步提高，如河南省2007年糧食產量已連續8年居全國首位。2007年中部地區工業增加值同比增長23.7%，高于東部、東北和西部地區。安徽、河南、山西、湖北、湖南、江西6省工業增加值增長率均顯著高于全國平均增幅。能源原材料產業加快發展，山西、河南、安徽等省大型煤炭基地建設積極推進。中部各省在信息、生物、新材料等領域的科技優勢正加快轉化為產業優勢。如湖北省加大信息產業和生物產業發展力度，全省高新技術產業增加值占GDP的比重明顯提高，12英寸90納米芯片項目、南玻多晶硅等一批高新技術項目陸續開工建設。綜合交通運輸樞紐建設加快推進，一批高速公路、客運專線、機場擴建、港口建設等重大工程進展順利。外向型經濟發展加快，中部6省的進出口總額同比增長37.7%，增速高于全國平均水平14.2個百分點。
西部地區特色優勢產業加快發展，優勢資源開發得到加強。在基礎設施和生態環境建設進展順利的同時，西部地區能源、化工、礦業、農牧產品加工、旅游等產業發展勢頭良好，形成了一批特色優勢產業開發基地。成渝和關中地區信息、生物、航空航天等高技術產業不斷壯大，內蒙古、新疆、陜西、寧夏等省區煤電一體化和煤化工產業基地進展順利，新疆已成為我國最大的天然氣輸出地和重要的石化基地。玉龍銅礦一期工程、貴州遵義氧化鋁項目、廣西欽州千萬噸級煉油項目等重大優勢資源開發項目獲得核準。隨著資源價格改革的深入，西部地區的資源富集區和輸出地區獲得了更多的發展空間和體制保證，優勢資源開發明顯加速，相關產業實現持續快速發展。
東北地區裝備制造業和現代農業快速發展，老工業基地重新煥發青春。在國家振興東北戰略的持續推動下，東北三省國有企業改革進展順利，工業投資快速增長，裝備制造業蓬勃發展，以沈陽機床、北方重工、沈鼓為代表的一批裝備制造企業發展勢頭強勁，數控機床、大型發電設備、重型機械等研發制造能力和市場競爭能力進一步提升，其中遼寧省裝備制造業增加值同比增長，成為全省第一大支柱產業。糧食生產保持穩定，商品糧基地建設繼續得到加強，2007年東北三省糧食總產量比2002年增長24.7%，農產品加工業快速發展。阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經濟轉型試點順利進行并取得了重要經驗，棚戶區改造繼續取得顯著進展。東北地區實際利用外商直接投資120.75億美元，比上年增長42.7%。東北地區通過體制轉換和擴大開放，經濟增長的動力和活力明顯增強。
（三）重點地區開發開放加快推進，帶動作用進一步增強，中西部地區新的經濟增長極正在形成
2007年，重點地區開發開放步伐明顯加快，在促進區域發展中的輻射帶動作用進一步體現。
核心發展區域加快發展和提升。經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區的示范帶動作用進一步增強。深圳等經濟特區繼續推進體制創新，積極轉變發展方式，強力推進高技術產業和高端服務業發展，在轉變發展模式、推進自主創新和循環經濟發展方面邁出新的步伐；上海浦東新區行政管理、金融等領域的改革加快推進，功能區建設持續推進，創新能力建設明顯加強，2007年生產總值同比增長14%；天津濱海新區開發開放一年多來取得重要進展，綜合配套改革方案已獲國務院批準，深水航道、機場等基礎設施建設和保稅港區等產業功能區開發全面加快，一批重大工業項目開工建設。國家積極組織編制長三角地區、京津冀都市圈區域規劃，加大對重點區域改革開放與經濟社會發展的指導推動力度。2007年長三角、珠三角、京津冀三大經濟圈地區生產總值、進出口總額、引進外資均有較大增長。三大都市圈繼續發揮著我國經濟發展和對外開放的引擎作用。
條件較好地區規劃建設步伐加快。國務院批復了廣西北部灣經濟區發展規劃，北部灣開發開放起步推進，2007年北部灣經濟區生產總值同比增長17.5%，規模以上工業增加值同比增長30.9%。國家批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，批準長株潭城市群和武漢城市圈設立全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，目前，有關政策制定工作正在積極推進。這四個改革試驗區的設立，使我國區域發展總體戰略格局進一步趨向協調。
城市群、經濟圈、經濟帶建設積極推進。各地以中心城市為依托，積極優化區域布局，制定區域規劃和區域政策，增強區域綜合承載能力，加快形成輻射作用大的城市群和帶動力強、聯系緊密的經濟圈、經濟帶。山東半島城市群、遼寧沿海五點一線經濟帶、中原城市群、武漢城市圈、長株潭城市群、皖江經濟帶、成渝經濟帶、關中經濟帶等一批新的區域經濟增長極加快形成，對區域發展的拉動作用進一步增強。
（四）部分民族地區、邊疆地區經濟快速增長，欠發達地區自我發展能力進一步增強
2007年，國家進一步加大對老、少、邊、窮地區的支持力度，落實支持、新疆發展的政策措施。部分民族地區、邊疆地區依托自身的獨特優勢，挖掘發展潛力，成為區域經濟發展中的新亮點。
部分民族地區加速發展。內蒙古、、廣西等民族地區依托資源、區位等優勢，全面加快發展速度。積極開發優勢資源，乳品、能源、化工、鋼鐵等產業繼續高位增長，生產總值同比增長19%，增速保持全國首位，同時，工業增加值能耗和化學需氧量排放明顯下降。自治區在青藏鐵路開通運營的帶動下，旅游業和消費強勁增長，全區入境旅游人次同比增長136%，生產總值增長14%，創下10年來的新高。廣西自治區通過推進北部灣開發開放，經濟增長全面提速，全區生產總值增長14.9%。
邊疆地區邊貿交流不斷擴大。新疆、云南、黑龍江、廣西、吉林等邊疆省區與周邊國家的經濟往來繼續擴大。
欠發達地區發展條件得到改善。國家不斷加大對特殊貧困地區的支持，堅持開發式扶貧，推進整村連片開發，持續加大投入，對生態環境惡劣地區實施易地扶貧搬遷，對地方病嚴重地區實施專項治理。隨著扶貧開發的推進，老、少、邊、窮等欠發達地區的基礎設施、投資環境等基礎條件得到了明顯改善。
（五）區域經濟合作的深度和廣度持續拓展，區域產業轉移明顯加快
2007年，我國區域合作和產業轉移步伐進一步加快，成為促進區域協調發展的極其重要和日益活躍的力量。
區域經濟合作不斷深化拓展。2007年，我國區域合作組織不斷壯大，初步統計，全國目前已建立了上百個不同層次、不同覆蓋范圍的合作組織，其中泛珠三角合作區、長三角合作區、環渤海經濟圈合作區、黃河經濟協作區、淮海經濟合作區、武漢經濟合作區等，已成為相對緊密、活躍的組織。在區域合作框架下，政府、企業、民間的合作日益加深，合作領域由傳統的物資串換拓展到發展戰略相互對接、貿易政策統一安排、基礎設施共建共享等諸多方面，合作的方式和機制也不斷創新，合作成效不斷顯現。
區域投資和產業轉移不斷加快。東南沿海地區受土地和勞動力等資源緊缺、企業成本快速上升的影響，顯著加快了產業轉移步伐。
二、2008年地區經濟發展形勢展望與政策建議
2008年，我國地區經濟發展環境總體較好，促進區域協調發展動力不斷增強，但也面臨著一些不容忽視的問題和障礙。要加快區域發展總體戰略的實施，推動地區經濟又好又快發展。
（一）2008年我國地區經濟發展形勢預測
全國地區經濟發展可能呈現出如下幾個趨勢：
一是區域間經濟發展增速差距有望繼續縮小。各地區經濟增長總體上繼續保持較快速度，中部、東北和西部地區發展速度有望進一步提高，東部地區繼續保持穩步增長態勢，區域間發展速度差距有望進一步縮小。
二是區域經濟結構繼續調整優化。東部地區以長三角、珠三角、京津冀三大經濟圈為龍頭，產業優化升級持續推進，中部地區、東北地區工業經濟和投資增長仍將保持較快增長，西部地區優勢資源開發和特色產業將保持較快發展。
三是區域經濟集聚化布局的態勢進一步顯現。重點地區開發開放將進一步加快，上海浦東新區、天津濱海新區、廣西北部灣地區、成渝地區、武漢城市圈、長株潭城市群仍將保持快速發展態勢，輻射帶動能力進一步提高。
四是區域合作和產業轉移將進一步加速。東部地區土地、勞動力資源供需矛盾和環境容量壓力加大，傳統制造業成本抬升，而中西部地區承接產業轉移的條件不斷優化，產業轉移規模和層次有望繼續提高，區域合作進一步深化。
2008年地區經濟發展中有以下問題值得關注：
一是局部地區投資沖動依然較強，投資增長過快、投資結構不優的問題可能凸顯。
二是部分地區“兩高”產業發展有可能抬頭，區域環境惡化問題仍然突出。
三是隨著產業轉移的加快，要嚴防東部地區向中西部地區轉移高污染、高能耗、低水平項目。
四是部分老、少、邊、窮地區發展仍然缺乏活力，需要加大扶持力度。
五是區域合作的層次還較低，政府的引導作用和企業的主體作用還有待進一步發揮。
（二）2008年進一步促進區域協調發展的政策建議
1、圍繞以“雙防”為首要任務的宏觀調控的實施，進一步強化區域政策在宏觀調控中的作用
我國區域之間發展基礎差別大，比較優勢各不相同，宏觀調控政策對各區域的區別對待、差異化實施具有重大意義。
從區域政策的著力點來看，東部地區應通過更為嚴格的土地政策和產業政策，引導東部地區率先采用更高的產業準入門檻和更低的淘汰“門檻”，對環境保護采用更高的限制和治理標準，形成產業結構升級的“倒逼”機制，促進東部地區特別三大都市圈率先全面走上新型工業化道路，同時加快改革開放步伐，盡快提高國際競爭能力；中部地區應通過落實好“兩個比照”政策，制定規范和引導承接產業轉移的政策，以及制定促進中部地區城市群發展、增強產業和人口承載能力的政策，加快形成政策體系，推動中部地區在新一輪發展中提高起點，避免走傳統工業化和傳統城市化的老路，依托“三個基地、一個樞紐”建設，加快優勢產業發展；西部地區應通過制定保障基礎設施、生態環境和公共服務長效投入的法規政策，支持成渝、關中―天水、北部灣等重點地區優先開發，促進自我發展能力持續增強；東北地區應完善進一步深化改革和加強區域創新能力建設的政策，支持先進裝備制造業發展，加快資源型枯竭型地區經濟轉型，為東北振興不斷注入體制創新和技術創新的活力。
2、增強區域規劃、區域政策的科學性和系統性，健全促進區域協調發展的體制機制
要加快研究制定我國區域規劃和區域政策的框架體系，為深入實施區域發展總體戰略奠定堅實基礎。
在區域規劃方面，在實施好西部大開發“十一五”規劃、東北地區振興規劃和編制實施好中部地區崛起規劃的基礎上，要結合國土開發的戰略研究和主體功能區規劃的編制，進一步統籌考慮我國的空間開發、產業布局、人口集聚和區域合作等問題，調整完善城市規劃、土地規劃等，使之相互銜接、相互支撐，建立國家空間規劃體系。認真做好長三角地區、京津冀都市圈、北部灣經濟區規劃組織實施準備工作，加快推動成渝經濟區、淮海經濟區等全國重點地區的區域規劃工作，有關省市要編制實施好武漢城市圈、長株潭城市群等重點區域規劃，并通過規劃控制開發的重點、規模、節奏和程度，防止重點開發開放地區（包括經濟帶、產業帶、城市群、城市帶）在缺乏統籌安排和科學論證的情況下一哄而上。制定出臺區域規劃編制條例，把區域規劃編制工作和重點地區開發的引導控制納入法制化軌道。
在區域政策方面，在現行東部、中部、東北、東部四大板塊相關區域政策和支持新疆、等老少邊窮地區發展政策的基礎上，要進一步統籌全局、深入研究并逐步形成區域政策框架，加快形成重點經濟圈、經濟帶的政策體系，以及扶持特殊類型地區的政策，增強各類區域政策的協調性和關聯性，增強區域政策對行業政策的指導、參照和統籌作用，充分發揮區域政策對各地區落實科學發展觀的激勵約束作用。要根據國家主體功能區規劃明確的區域政策方向，抓緊制定實施適應主體功能區要求的公共財政政策、按領域安排與按主體功能區安排相結合的投資政策、按主體功能區定位引導人口有序流動并定居的政策、按不同主體功能區完善耕地占補平衡政策和用地指標分配辦法、適應主體功能區定位和環境容量的分類管理的環境政策、有利于推進形成主體功能區的績效評價和考核辦法。
3、加大投資規模過大、“兩高”和產能過剩行業發展過快地區的監控力度，及時采取針對性強的措施
從當前各地區投資規模、增速和結構來看，投資增長的合理性具有很大的區域差異。因此，在按照區域協調發展戰略意圖推動各地區加大薄弱環節和關鍵領域投資的基礎上，要對投資增長過快的地區加強監測，開展深入的綜合判斷和甄別分析，及時進行預測預警，對于高耗能、高排放和產能過剩行業盲目發展的地區，要綜合運用投資監管、項目審核、土地管理等手段，協調支持環保、國土部門實行環保和土地“區域限批”，同時，建議考慮試行重大項目區域限批、緩批以及區域產業化政策制度。同時，要研究制定引導東部地區產業向中西部地區合理轉移的政策意見，密切關注并采取有力措施遏制“兩高”企業的轉移。
4、加大局部地區污染防治力度，著力提高區域環境的保障能力
區域產業布局與資源環境承載能力不適應，是區域協調發展面臨的突出問題。因此，要加快研究制定重點流域及重點區域的環境綜合治理的政策意見，建立健全流域、區域管理協調機制，一方面要積極推動“三河三湖”、三峽庫區、松花江等流域水環境治理規劃的全面實施，搞好相關重點項目建設，另一方面，要積極推進節能減排工作，力爭完成節能減排的約束性指標。積極推進實施城市飲用水安全保障規劃，加快出臺配套政策措施，加強對重點水源地的嚴密監測，對于水環境惡化得不到遏制、水污染治理遲遲得不到落實的地方，要探索實施“流域限批”等政策措施。
5、進一步加大扶貧開發力度，重點解決特殊類型、特別貧困地區的突出問題
當前區域之間的差距，特別是生活水平和公共服務方面的差距，更集中地表現在發達地區、一般地區與特殊貧困地區、生態環境特別惡劣地區之間的鮮明反差。因此，要按照“提高扶貧開發水平”的總體要求，研究探索扶貧開發新思路新途徑。要進一步加大對發展緩慢的民族地區、邊疆地區等欠發達地區的支持力度，改善貧困地區生產生活條件，提高革命老區和貧困地區基本公共服務水平，繼續推進興邊富民行動。當前還應集中力量解決好特殊類型貧困地區面臨的突出問題。對革命老區、三江源等生態環境脆弱地區、地方病嚴重地區，要進一步加大資金、政策的扶持力度，結合生態移民等易地扶貧工程的實施，使這些地區的突出問題盡快得到緩解和解決。
