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新制度經濟學的政策主張范文1
關鍵詞：產權研究；國有企業產權；改革
按照阿爾欽的定義，“產權是一個社會所實施的一種經濟品的使用權利”。從經濟學角度來分析產權，它是指由人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系。它用來界定人們在經濟活動中的獲益和受損，以及他們之間如何進行補償的規則。因而，產權的主要功能就是幫助一個人形成與他人進行交易時的預期。
科斯認為：“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響，權利的一種安排會比其他安排產生更多的支出。但是，除非這是法律制度確認的權利調整，否則通過轉移和合并達到同樣后果的市場費用如此之高，以至于最佳權利配置和由此而來的更高產出將永遠無法實現?！边@就是著名的科斯定理。由此，人們開始探討不同類型的產權安排對于經濟效率的影響。通常產權分為三種類型：私有產權、國有產權、共有產權。德姆塞茨曾指出：“共有產權是指共同體所有成員共同行使的權利。共有產權意味著共同體否認國家或私人去干涉共同體內的任何人行使其權利。私有產權則意味著社會承認所有者的權利，并拒絕其他人行使該權利。國有產權意味著國家可以在權利的使用中排除個人因素，而按政治程序來使用國有財產?！睆倪@三種類型的產權安排出發，研究者們區分了它們之間的效率差異。
從經濟學意義來講，一種產權結構是否有效率，主要看它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內在化的激勵。在共有產權下，由于共同體內的每一成員都有權平均分享共同體所具有的權利，如果對他使用共有權利的監察和談判成本不為零，他在最大化地追求個人價值時，由此所產生的成本就有可能有部分讓共同體內的其他成員來承擔。且一個共有權利的所有者也無法排斥其他人來分享他努力的果實，因而，共有產權導致了許多“搭便車”行為。在國有產權下，由于產權是由國家所選擇的人來行使，作為權利的使用者，由于其對資源的使用與轉讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權能，就使其對經濟績效和其他成員監督的激勵降低，而國家要對這些人進行充分監察的費用又極高，再加上行使國家權力的實體往往為了追求其政治利益而偏離利潤最大化動機，因而它在選擇其人時也是從政治利益而非經濟利益進行考慮，因而國有產權下產生的外部性是很大的，當然“人風險”問題就自然而然產生了。相比之下，在私有產權下，私產所有者在做出一項行動決策時，就會考慮未來的收益和成本問題，并選擇其認為能使私有權利的現期值最大化的方式，來做出具體的安排，而且他們為獲取收益所產生的成本由其個人來承擔，因此，國有產權下的許多外部性在私有產權下就被內在化了，從而激勵對資源的更充分有效利用。如果能夠把產權界定清楚，不但能克服很多外部性，而且可以進一步提高效率。針對我國國企來講，由于產權問題引起的低效率是很嚴重的。因此，必須對國企產權進行改革，提高國企效率。然而我國特殊的國情，又要求我們結合實際國情，有的放矢地進行國企改革。
二、我國國企產權改革
“產權”是當代西方經濟理論尤其是新制度經濟學理論中一個重要的概念，產權改革是市場經濟改革的重要內容。過去幾十年來，我國學術界借鑒西方產權理論和分析方法，對我國的實際問題進行研究，尤其是對我國國企改革問題進行研究，提出了許多關于我國國企改革的理論建議和政策主張。他們普遍認為我國的國有企業改革的關鍵是國有產權制度的創新，使傳統的國有企業實現產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學，健全決策、執行和監督體系，使之成為自主經營、自負盈虧的獨立法人實體和市場主體。
產權改革并不是簡單地、一味地放權，放權并不能使我國國企短期內起死回生。我們在進行產權改革的同時必須明確產權改革的真正含義。我國的產權改革必須同我國的現實情況相結合。當前進行的國企產權改革存在著注重產權的重新界定而忽略產權交易和產權保護等內容的嚴重問題，只注重產權界定，在明晰產權的同時并沒有想到如何去保護國有企業，造成國有資產的流失。其實，事實上產權是明晰的，就是國家所有。但是，這種明晰的產權該有一個怎樣的具體主體來體現國家對整體國有資產“所有”，還不明確，以及這種明確的產權該有什么制度來對其進行保護，讓其在有效的制度保護下保值、增值也不確定。產權改革是必要的，但是產權改革并不能從根本上解決我國國有企業中存在的所有問題。我國進行的國有企業產權改革必須是全方位、多元化的。
新制度經濟學的政策主張范文2
二十世紀前蘇聯和東歐國家以及中國等社會主義國家的經濟轉型是一場內涵豐富的，深刻的歷史性大變革。這些國家的經濟轉型對現有的經濟學理論提出了重大挑戰，經濟學家們也廣泛運用各類經濟學前沿理論成果對在經濟轉型過程中出現的一系列與已有經濟學理論相違背的現象展開深入的分析。與此同時，這些理論成果也對國家經濟轉型的實踐過程起到了重要的指導作用。熱若爾•羅蘭認為經濟轉型是“一種大規模的制度變遷過程”[1]，也就是經濟體制的轉變，是在經濟運行中起基礎作用的相應制度的新陳代謝的體制轉變過程。洪銀興教授認為我國的經濟轉型涉及到四個方面的內涵：經濟體制的轉型、經濟社會發展階段的轉型、經濟發展方式的轉型、經濟開放度的轉型。[2]第一點提出了經濟體制的轉變，后三點屬于經濟發展的內涵。經濟轉型應該在研究體制轉變的同時重視現實經濟的發展，把二者結合起來，并注重體制轉變對實現經濟長期發展的促進作用。經濟轉型的邏輯起點涉及到對原有的計劃經濟體制的改革和轉型的選擇問題。它不應該是簡單的針對計劃經濟體制內部的改革。只有對制度進行變革，打破原有計劃經濟體制對改革的制約，促使各個領域大規模的政策調整和制度變革，才能稱得上為轉型。而改革僅僅是轉型的準備階段。經濟轉型真正始于經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉變。在經濟轉型的過程中，每個國家都必須根據各自的實際情況和基本國情作出合理的選擇，從而形成不同的市場經濟模式。現代市場經濟雖然顯示了多樣化的模式，本質卻是由市場機制和政府調控相結合的一種混合經濟。正如保羅•薩繆爾森所說：“我們的經濟是私人組織和政府機構都實施經濟控制的‘混合經濟’：私有制度通過市場機制的無形指令發生作用，政府機構的作用則通過調節性的命令和財政刺激得以實現?！盵3]因此，經濟轉型的目標選擇是以市場機制為基礎的重視政府干預和調節的混合經濟模式。
二、經濟轉型的路徑依賴
路徑依賴是指在制度變遷中，存在著的報酬遞增和自我強化的機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，其既定方向會在以后的發展中得到自我強化。路徑依賴的自我強化表現在制度變遷在既定的路徑狀況下可能進入良性循環的軌道，也可能沿著原來的錯誤路徑下滑，還可能被鎖定在某種無效率的狀態中。經濟轉型是制度結構整體性的變遷，具有很強的路徑依賴作用。這種路徑依賴包括初始條件的依賴和自我強化機制的依賴。
（一）初始條件的依賴一國的經濟結構、政治體制和意識形態是影響制度變遷從而經濟轉型的重要初始條件。就轉型的經濟條件來說，當前經濟發展水平所處的階段和作為制度變遷起點的原有的制度結構將影響經濟轉型的路徑選擇和經濟發展的方向。因此正確認識經濟發展水平當前所處的階段是實現制度變遷的漸進式經濟轉型的重要依據。因為在短時間內人們不可能改變現存的經濟條件，而必須以這些經濟條件為出發點進行合理的路徑選擇。但是經濟轉型的初始條件并不僅僅是指在轉型起點狀態的最初條件。事實上，在漸進式轉型過程中，制度變遷的每一步演進所帶來的對經濟發展的影響正是不斷地作為制度進一步演進的初始條件。從這個意義上來說，經濟轉型對初始條件的依賴是一個制度演進的過程，而不僅僅是最初的一點。因此，在研究經濟體制轉變的漸進過程中，要時刻把握經濟水平的動態發展，發揮制度演進的反饋機制。
（二）自我強化機制的依賴路徑依賴的自我強化機制是指經濟轉型中的制度變遷一旦選擇并走上某一路徑，其所選擇的方向將在今后的發展中得以不斷的強化。正如諾斯從制度經濟學的角度所指出的那樣：當人們最初選擇的制度變遷路徑是正確的，那么沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，并迅速優化之；反之，則有可能順著最初選擇的錯誤路徑一直走下去，并造成制度被陷入無效率的狀態中。這種無效率的路徑依賴，是導致一些發展中國家政治與經濟長期停滯不前的一個主要原因。[4]因此，路徑依賴的自我強化機制的理論意義，在于經濟轉型的起點上在制度變遷最初的條件狀態下相對理性地選擇合理的轉變路徑，并在既定的路徑下，在轉型的不同階段通過反饋機制不斷加以修正以削弱其中負面的自我強化機制；不斷地打破既得利益的束縛，使新制度要素產生正面的自我強化機制。如果既定的路徑已經被證明是最初選擇的錯誤路徑并顯示為負面的自我強化機制，那么就要試圖擺脫路徑依賴，進行跳躍性的制度變遷。跳躍性的制度變遷并不屬于激進式的經濟轉型方式的范疇。從長期看，跳躍性制度變遷只是制度徹底變革的開始，如果要完成最終的徹底變革，就還是一個漸進的過程。[5]經濟轉型中相對理性的路徑選擇或是對于路徑依賴的擺脫需要提供相應的經濟理論作為依據。換句話說，針對經濟轉型終極目標的路徑最初選擇，實際上是通過對現有的經濟理論的選擇來確定的。
三、經濟轉型中的經濟理論選擇
（一）主要經濟學流派分析經濟轉型的研究涉及到不同的經濟學流派，雖然國內外許多學者對經濟轉型問題給予了關注和探究，但是由于各流派研究的思路和框架不同，對于經濟轉型的研究方法和內容仍舊缺乏統一的觀點和認識。
1.新古典自由主義經濟學派。新古典經濟學長期以來一直占據著現代經濟學的主流地位，而經濟轉型的研究最初就是在新古典經濟學的范式下進行的。新自由主義學派主要以現代貨幣主義、供給學派和理性預期學派等為代表，它們主張經濟上的自由主義，認為所有的經濟問題實際上都是稀缺資源的配置問題，并強調自由市場在資源配置方面的重要作用，希望能夠通過市場機制的自發調節來促使經濟體制的轉型。其政策主張就是所謂的“華盛頓共識”。完全的市場化和自由化以激進的、一步到位的方式來實現，而在全面轉型的過程中,市場機制會及時補上計劃體制退去后留下的空缺。這種思想的體現就是杰弗里•薩克斯所提出的著名的“休克療法”。在該理論指導下的前蘇聯、東歐地區的經濟轉型遇到了極大的困難，相反，采取漸進式轉型方式的中國卻成為世界上發展最快、增長最有活力的經濟之一。理論和實踐的反差使新古典自由主義經濟轉型理論經歷了一系列的批判和反思。因為這些理論在私有權制度下研究經濟運行的規律和資源配置的效率,而對于從公有制向私有制的轉化并沒有深入的認識，所以得出的結論只能是加快私有化和向市場經濟轉型的進程。
2.制度—演進經濟學派。人們越來越清晰地認識到，轉型絕不僅僅是“華盛頓共識”所倡導的大規模私有化、穩定化和自由化。按照Kolodko所言“：是因為‘華盛頓共識’忽略了制度建設在轉型中的重要性，因此必然導致‘制度真空’。”[6]通過強調經濟轉型中的制度因素的作用而引入新制度經濟學和演進經濟學兩個學派的分析范式，促成了所謂的“后華盛頓共識”。新制度經濟學派研究經濟轉型問題的關鍵在于制度的選擇，核心是確定產權的標準，因此必須設計出各種制度以保證可能的最大效率。該學派成功地將產權、交易費用、激勵、經濟行為等因素納入到了轉型國家的制度變遷分析之中，并將轉型分析動態化；不足之處在于認為只有迅速地私有化和嚴格保護私有產權才能順利實現成功地轉型，從而陷入了新古典自由主義經濟學派的研究范式。相比較經濟轉型過程中的制度轉移，演進經濟學派強調制度變遷的內生自我演化過程，認為不同的初始條件和不同的路徑依賴是產生多樣化制度安排的根本原因。青木昌彥以一種制度演進和進化博弈為分析工具，形成了一種內生性博弈均衡的制度演進觀，使對經濟轉型的分析范式回歸到了真實制度演進的歷史和邏輯相統一的過程中去。
3.新凱恩斯主義經濟學派。新凱恩斯主義主張政府對市場運行采取相機干預，其主要觀點是認為市場因其不完全競爭性必須借助于政府的干預才能有效運行。該學派對新古典自由主義經濟學派的轉型觀和“休克療法”給予了嚴厲批評，他們認為價格機制作為解決經濟問題的惟一手段是不全面的，價格的全面放開會造成嚴重的供需失調，引起通貨膨脹，嚴重影響民眾的生活水平并使其改革信心受挫。市場體制的建立和完善也不是一蹴而就的，私有化必須在政府的宏觀經濟政策干預下循序漸進，快速私有化無法解決企業迅速建立現代企業制度的問題，相反會造成生產停滯、失業增加和矛盾的深化。因此，經濟轉型過程中政府的作用不僅不應削弱，而且還要加強，政權的穩定是推動經濟轉型順利進行的關鍵。正如該學派的代表人物斯蒂格利茨所強調的那樣，市場經濟中信息是不完全的、資本市場是不完全的、競爭也是不完全的。他也強調了政府在轉型中的積極作用。
新制度經濟學的政策主張范文3
關鍵詞宏觀調控政府布置制度基礎政策效應政策邊界
和20年來的市場化改革進程相伴隨，中國的宏觀調控也先后經歷了總需求大于總供給背景下的抑制需求型和總需求小于總供給背景下的擴大需求型兩個階段。假如說1997年以前，面對總需求大于總供給的情形還能通過強制的行政手段、法律手段和經濟手段壓制總需求來實現宏觀經濟總量均衡的話，那么，1997年以后，面對在市場機制功能不斷擴大基礎上形成的總需求小于總供給的宏觀總量非均衡情形，盡管政府實施了更為市場經濟意義上的一系列積極的財政政策和貨幣政策，但三年來的宏觀調控政策效應和預期結果仍相距甚遠。對宏觀調控政策效應的實證分析和政策的規范探究業已引發出大量的探究成果。然而，目前學術界大多數有關宏觀調控的探究往往因暗含宏觀調控政策能完全解決經濟衰退的假定前提以及由此演繹的邏輯推論而陷入了宏觀調控熟悉的誤區。本文基于宏觀調控政策也是一種制度布置的觀點，依據現代宏觀經濟學理論，在對市場經濟宏觀調控政策有效性的制度基礎和邊界新問題進行深入分析的基礎上，試圖構建一個解釋中國宏觀調控政策效應的理論框架。
一、作為一種制度布置的宏觀調控政策：內生和外生的績效
當新制度經濟學家們摒棄制度是外生或中性的新古典假設從而將經濟運行分析由“無摩擦”的新古典框架轉向“新制度”的框架下進行時，市場被描繪成一種為降低交易成本而選擇的制度布置(Coase，1937，1960；North，1981，1990)。在將制度分析引入新古典的生產和交換理論并更深入地分析現實世界的制度新問題中，新制度經濟學家同樣給出了各種非市場形式的制度布置理由，這就是，有限理性和機會主義的客觀存在使對市場的使用存在成本，因而，為把有限理性的約束功能降到最小，同時保護交易免于機會主義風險的影響，經濟主體必然會尋求諸如政府布置的制度(Williamson，1975)。任何特定制度的布置和創新無非是特定條件下人們選擇的結果，而有效的制度布置無疑是經濟增長(績效)的必要條件。正是通過對產權、交易成本、路徑依靠等新問題的強調，使新制度經濟學得以將經濟增長新問題納入制度變遷的框架中作出深刻的解釋。由于制度布置的范圍相當寬泛，這里，筆者并不打算涉及所有正規和非正規的制度新問題，而只是運用新制度經濟學的分析方法和某些術語(這些術語可能并不一定具有相同的內涵)，在闡述宏觀調控政策也是一種典型的政府制度布置的基礎上，就它相對市場基礎而言是內生還是外生的角度來解釋中國宏觀調控政策的有效性新問題。
市場經濟中，對資源配置起基礎的是市場機制，市場經濟運行的基本理論已由標準的一般均衡分析框架給定。盡管市場實現帕累托效率的前提條件過于苛刻而被認為在現
實市場中不可能具備，但市場經濟的發展史表明，對市場制度功能的熟悉不是削弱而是加強了。出于完善市場配置功能的需要，現代市場經濟國家在市場基礎上日益衍生出了其他一些非市場形式的政府制度布置。其中最主要的有：(1)針對市場失靈而由政府進行的微觀規制(管制)；(2)針對市場經濟總量非均衡而由政府運用一定的宏觀經濟政策進行的宏觀調控。作為典型的政府布置，宏觀調控是政府在宏觀經濟領域的經濟職能，是現代市場經濟中國家干預經濟的特定方式，它的內在必然性實際上可由市場經濟運行的本質是均衡約束下的非均衡過程推論出來(吳超林，2001)；而它的功能機理已在標準的凱恩斯主義模型中得到了經典的揭示，并被戰后西方國家長期的實踐所驗證。
眾所周知，宏觀總量是由微觀個量組成，宏觀經濟不可能離開微觀基礎而存在，宏觀調控也必然要依靠于現實的微觀基礎和制度條件。我們可以簡單地從宏觀調控是否具有堅實的微觀基礎和制度條件出發，將宏觀調控區分為內生的制度布置和外生的制度布置兩類。市場經濟內生布置的宏觀調控意指宏觀經濟政策具有和市場制度邏輯一致的傳導條件和能對政策信號作出理性反應的市場化主體。相對而言，假如市場經濟意義上的宏觀經濟政策是在沒有或不完善的市場基礎和傳導條件下進行的，那么宏觀調控顯然就是一種外生于市場制度的布置。一般地，在有效的邊界范圍內生布置的效應顯著，而外生布置的效應則會受到極大的限制。有基于此，我們可以給出一個分析中國宏觀調控政策效應為何不理想的理論框架。
中國1993—1996年的主導政策被普遍認為是經濟轉型時期的一次比較接近市場經濟意義上的宏觀調控，并成功地使1992年以來總需求嚴重大于總供給的宏觀非均衡經濟實現了“軟著陸”。但宏觀經濟只經歷了短暫的均衡之后，旋又在外部沖擊和內部制約的條件下，陷入了持續至今且嚴重的另一種類型的宏觀總量非均衡即總需求小于總供給的狀態。面對嚴重的宏觀經濟形勢，出于“速度經濟”的要求及基于宏觀經濟學的基本常識，中國首先選擇的是以貨幣政策為主的宏觀調控政策布置，目的在于阻止經濟增長率持續下降的勢頭。然而，到1998年7月為止，盡管包括下調利率、取消貸款限額、調整法定預備金率、恢復中心銀行債券回購業務等市場經濟通用的主要貨幣政策工具幾乎悉數釋出，經濟減速和物價下跌的勢頭卻并未得到有效的遏制。鑒于直觀的宏觀經濟現實，當時人們普遍的共識是貨幣政策失效。有關失效的原因，大多數的分析是借助IS-LM模型進行的，其中主要的觀點是“投資陷阱”論、“流動性陷阱”論、“消費陷阱”論等。應該說，這些觀點基本上是在給定貨幣政策的制度基礎和傳導條件的前提下，主要從貨幣政策本身的功能機理方面實證分析了制約貨幣政策效應發揮的各種因素，這些政策層面的分析無疑是必要而且也是有針對性的?？墒?，假如給定的前提在現實中并不存在或不完全具備，那么，這種僅在政策層面的分析就不可能從根本上提出有效的策略。
事實上，中國仍處于從計劃經濟向市場經濟轉軌的進程中，市場制度基礎的建設取得了長足的進展但還不完善。中國以增量促存量的漸進式改革方式形成了微觀基礎的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分——非國有企業——基本上是按照現代企業制度的要求建立起來的，它們具有產權明晰的特征，能對市場價格信號作出靈敏的反應，其行為由市場機制調節，是市場經濟意義上的微觀主體；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——國有企業——雖然歷經不斷深入的改革也日益向現代企業制度轉變，但其積重已久的深層新問題并非短期內能得到徹底解決，無論在產權結構還是在治理結構中，國有企業都存在著明顯的政企難分的特征，因而其行為具有對市場和政府的雙重依靠性，是不完全市場經濟意義上的微觀主體。目前國內經濟學界對這種二元格局的另一種
流行劃分法是所謂的體制內的國有企業和體制外的非國有企業。其實，這是相對計劃經濟體制而言的，假如相對市場經濟體制而言，則體制內的就應該主要是非國有企業，而體制外的是傳統的國有企業。
有效的貨幣政策除了要有能對政策信號作出理性反應的微觀基礎外，還必須有政策賴于傳導的條件。在市場經濟中，利率是解釋貨幣政策傳導機制的最重要變量，它通過多種途徑傳導并影響到實體經濟。Munddl(1968)和Fleming(1962)分析了開放經濟條件下利率變化經由總需求和匯率波動效應傳導的過程；robin(1969)通過對q值(資本資產的市值對重置成本的比值)的定義并將它作為把中心銀行和金融市場連接到實體經濟的重要因素，分析了資產結構調整效應的傳導過程；Modidjani(1977)從居民消費需求角度分析了財富變動效應的傳導過程。所有這些傳導過程都是以利率市場化為前提、并以相對完善的貨幣市場和資本市場為基礎的。嚴格地說，中國的利率基本上是由政府確定。利率機制傳導的市場化前提不存在，所謂的“流動性陷阱”、“投資陷阱”、“消費陷阱”失去了分析的前提。假定政府確定的利率反映了市場供求，被認為是一種準市場化的利率，那么，在資本市場受到嚴格的管制以及金融市場被制度的性質強制分割的情況下，金融市場制度基礎的局限也極大地制約著利率機制的有效傳導。謝平和廖強(2000)明確地指出了利率傳導機制的資產結構調整效應和財富變動效應之所以不佳，原因正在于中國的非貨幣金融資產和貨幣金融資產、金融資產和實際資產之間的聯系不緊密、反饋不靈敏，金融體系和實際經濟體系各行為主體和運行環節之間遠未銜接成一個聯動體。張曉晶(2000)則在MundellV-Fleming模型結論的基礎上論證了開放條件下由固定匯率和資本有限流動引致的套利行為以及外匯占款必然制約中國試圖通過降息刺激經濟政策效果。結合對微觀基礎的更進一步分析，我們可以得出兩點結論：第一：非市場化的利率使中國的貨幣政策在總體上成為一種外生于市場經濟的政府布置，實體經濟難以對其作出靈敏反應；第二，假定這種利率等同于市場化利率，那么，貨幣政策雖然相對于市場經濟體制內的微觀基礎是一種內生布置，但金融市場的制度分割和局限使體制內的主體無法對利率作出反應，而體制外的主體使貨幣政策相應地又變為外生布置，加上體制外的改革滯后于金融制度本身的改革，金，融微觀主體基于金融風險的考慮必然又會限制體制外主體的反應(這就是所謂的“惜貸”)。
金融市場制度的局限使得中國貨幣政策的傳導實際上更主要是通過信用機制來進行的。理論上，貨幣政策的信用傳導機制主要有銀行借貸和資產負債表兩種典型的渠道。Bernankehe和Blinder(1988)的CC-LM模型從銀行貸款供給方面揭示了前一種渠道的功能機理，Bernankehe和Gerfier(1995)從貨幣政策態勢對特定借款人資產負債狀況的影響方面闡明了后一種渠道的功能機理。信用機制能否有效地發揮傳導功能，其關鍵的新問題是如何降低在信息不對稱環境下存在于借貸行為過程中的逆向選擇或道德風險等新問題，從而使信用具有可獲得性。就中國的現實而言，體制內外不同的微觀主體的信用可獲得性是完全不同的。市場體制內的微觀主體(非國有企業)因金融市場的制度歧視被隔絕在以銀行為主的金融體系之外，貨幣政策相對于它們是一種外生的布置，效應當然無從談起。市場體制外的微觀主體(國有企業)的反應則可從兩方面來分析，一方面是，對于那些效益和資信狀況均良好的主體，它們并非惟一地依靠銀行借貸渠道融資，這就意味著信用傳導機制所必需的銀行貸款和債券不可完全替代的前提難以成立，即使這類主體不受市場的制度歧視，而且金融機構也愿意和它們發生借貸行為，但貨幣政策對它們的效力相當微弱；另一方面，對
于那些效益和資信狀況均不良的主體，由于它們存在嚴重的道德風險和過大的監督成本，金融機構出于自身穩健經營的要求，又往往不愿和其發生借貸行為，所以形成銀行普遍的“惜貸”或“慎貸”現象，貨幣政策對這類主體的投資yy也不明顯(只是較大地減輕了它們的利息負擔)。由此可見，中國貨幣政策效果不顯著并不是(或主要不是)貨幣政策本身的原因，而是政策背后的微觀基礎和制度條件新問題。
中國積極財政政策的效果同樣可以在制度內生和外生布置的框架下得到說明。1998年中期，當日益嚴重的“通貨緊縮”和“有效需求不足”新問題使得貨幣政策一籌莫展，以及東南亞金融危機致使通過出口擴大外需受阻的情況下，為了解決總體物價水平持續下跌、經濟增長率遞減、失業(下崗)面不斷擴大等宏觀經濟新問題，政府秉持通過宏觀調控擴大內需以啟動經濟的思路，確立了以財政政策為主并和貨幣政策相互配合的積極的宏觀調控政策取向。針對有效需求不足，積極財政政策主要是通過移動IS曲線的方式實現擴大總需求的目的，實際上是凱恩斯主義政策主張在中國的一種實踐。對積極財政政策選擇實施的時機和它的重要意義(穩定人們的預期)幾乎沒有人表示懷疑。盡管以增發國債為主要內容的積極財政政策被認為在擴大基礎設施投資進而拉動經濟增長方面發揮了重大功能(權威部門統計測算的結果是增發國債對經濟增長的貢獻率1998年和1999年分別達1．5％和2．1％)，但作為市場經濟意義上的一種宏觀調控政策，財政政策的主要功能并不僅僅體現在擴大支出的直接效應方面，而是在于通過政府支出的擴大去拉動民間投資的間接效應方面，否則，財政政策就和計劃經濟體制下的政府投資沒有兩樣。就后一方面而言實際效果并不理想。不少人擔心積極財政政策長期繼續下去有可能導致計劃體制復歸和債務危機。
有關積極財政政策為何難以有效地拉動民間投資需求增長的原因，學術界已展開深入的探索并提出了多種解釋。其中大多數的分析都將新問題的癥結歸咎于基礎設施的產業鏈太短以及整個產業結構不合理方面，強調正是基礎設施的產業關聯性差，當把財政資金集中投向本來就已存在生產能力嚴重過剩的基礎原材料部門，并且主要又是以政府大包大攬而不是貼息、參股和項目融資等方式投入的情況下，民間投資自然不可能參和進來，最終的結果是積極財政政策的乘數效應不大，經濟啟而不動。無疑，中國積極財政政策效應在現象層面表現出來的因果關系確實如此。但根本的原因卻正如光教授(1999)所指出的，是政策擴張和體制收縮的矛盾。假如從財政政策是一種典型的政府制度布置的觀點出發。我們可以就它和微觀基礎的關系對政策效應作出進一步的解釋。這就是，由于財政政策和政府關系緊密的行為主體(非凡是國有主體部門)具有較強的內在一致邏輯(這種較強的內在一致邏輯恰恰又是人們所擔心的計劃體制復歸的重要表現)，積極的財政政策對這類主體的投資yy效果相對明顯；由于財政政策相對市場體制內的微觀主體是一種典型的外生制度布置，積極財政政策的各種乘數效應受到體制的摩擦，因而對民間投資和居民消費需求的拉動效應不明顯，亦即IS曲線移而不動。
上述給出的僅僅是制度基礎的分析框架，它并不是宏觀調控分析的全部內容。假如到此為止，則很輕易使人誤解為：只要宏觀調控政策是內生的制度布置，就可以實現經濟持續穩定的增長。其實，即使是內生布置的宏觀調控政策，也并不必然意味著它能夠解決所有的新問題(凱恩斯主義政策70年代在“滯脹”面前的失靈就是明證)。因為，假如宏觀調控功能的僅僅是宏觀經濟總量，就不能要求它去解決結構新問題；假如宏觀調控政策的本義只是一項短期的穩定政策，又豈能冀望它來實現長期的經濟增長?這實際上也就涉及宏觀調控政策是否存在一個有效的邊界新問題，內生布置的宏觀調控政策效應也只有在有效的邊界范圍內
才能得以釋放出來。
二、宏觀調控政策的期限邊界：短期還是長期?
有關宏觀調控政策的長期和短期之爭，實質上也就是有關政府經濟職能邊界的理念之爭。在西方，現代宏觀經濟學各流派之間對此也展開過激烈的論爭，從凱恩斯主義到貨幣主義再到新古典宏觀經濟學派和新凱恩斯主義，其政策理論的核心實際上也可歸結為宏觀調控政策的期限邊界新問題。比較分析各流派不同的政策理論主張，應該會有助于我們對這一新問題的理解。
(一)短期邊界論：凱恩斯主義、貨幣主義及新凱恩斯主義的政策主張
在20世紀30年代大蕭條背景下，凱恩斯從不變的價格水平可以存在不同的總產出水平及相應的就業水平的現實出發，以現實存在的貨幣工資剛性、價格剛性、流動性陷阱和利率在長期缺乏彈性等作為分析前提，把經濟分析的重點放在宏觀總體的真實變量上，指出宏觀經濟總量的非均衡主要是總需求波動(有效需求不足)的結果，市場力量并不能迅速有效地恢復充分就業均衡。根據總需求決定原理，凱恩斯進一步推論出，只有通過政府制定積極的財政政策和貨幣政策引導消費傾向和統攬投資yy，并使兩者互相配合適應，才能解決有效需求不足的新問題，從而使經濟在充分就業的水平上保持穩定。
在凱恩斯看來，針對有效需求不足的總需求管理政策是相機抉擇的短期政策，因為“在長期我們都死了”。有關宏觀調控政策的短期邊界論，我們可用標準凱恩斯主義的AS一AD模型加以說明。在圖1中，假設總需求曲線AD0和總供給曲線AS相交的A點表示經濟最初處于的充分就業均衡水平(Yn)，當經濟受到現實總需求的沖擊，即AD0左移至AD1之后，由于現實中存在著貨幣工資剛性和價格剛性，必然導致廠商削減產量和就業量(從Yn減到Y1)，這時，經濟將在小于充分就業水平的B點實現均衡，而不可能任由價格的自由下降調整到C點的充分就業均衡水平。正是投資者不確定預期及由此形成的有效需求不足，使得AS在A點以下演變為一條具有正斜率的總供給曲線，它意味著完全依靠市場力量很難迅速有效地將Y1恢復到Yn。因此，要使經濟在較短的時間內從B點回復到A點，最有效的辦法是通過政府實施積極的財政政策和貨幣政策使AD1，移動到AD0。在有效需求不足新問題解決后，AS曲線恢復到古典的垂直狀態，市場價格機制繼續發揮功能，此時假如繼續實施積極的政策會加劇價格水平的上漲(通貨膨脹)。從凱恩斯主義的AS一AD模型中不難看出，總需求管理政策的邊界只限于AS曲線具有正斜率的部分，亦即存在于有效需求不足的狀態。
在20世紀60年代末到70年代初，正當凱恩斯主義需求管理政策在“滯脹”面前日益失靈的情況下，以弗里德曼為代表的貨幣主義學派提出持久收入假說和自然率假說來解釋“滯脹”現象，并對凱恩斯主義的需求管理政策發難。貨幣主義者認為，長期菲力普斯曲線是一條起自自然失業率的垂直線，不存在失業率和通貨膨脹率之間的交替關系。雖然短期內通過政府積極的財政政策可以影響產量和就業量，但就長期而言，財政政策的“擠出效應”使得財政擴張的量不過是對私人部門支出的量的替代，稅收的變化也因不能影響持久收入而僅有非常微弱的乘數效應。貨幣政策也同樣只會在短期內當人們按錯誤的價格預期決策時對產量和就業量產生影響，而在長期一旦錯誤的價格預期得到糾正，即“貨幣幻覺”消失之后，實際工資、產量和就業量都將復歸到各自的自然率水平。因而任何通過政府相機抉擇的需求管理政策試圖保持較高的和穩定的產量和就業量水平的努力，最終只會導致通貨膨脹的加速上升和經濟的更不穩定。和重視財政政策功能的凱恩斯主義者不同，貨幣主義
者從穩定的貨幣需求函數出發，堅持經濟在遭遇需求沖擊后仍會相當迅速地恢復到自然率的產量和就業水平四周，強調即使是短期的需求管理政策也不會使事情變得更好，因為政策制定者為了某種政治利益而操縱經濟導致的政府失靈可能比市場失靈更糟。因此，為了穩定經濟，應該用旨在穩定價格預期的貨幣規則取代相機抉擇的需求管理政策。
新凱恩斯主義從最大化行為和理性預期的基礎上去探尋有關工資和價格粘性的原因，進而建立了包含確定價格和接受需求的廠商、新古典生產函數、市場不完全性、信息不對稱等方面具有堅實微觀基礎的宏觀經濟模型(Mankiw&Romer，1991)。由此導出的政策含義強調，由于經濟自動均衡將以長期的蕭條為代價，因此，通過政府的總需求管理政策可以使經濟在短期內穩定在產量和就業的自然率水平四周。新凱恩斯主義有關短期政策的觀點分別以工資粘性模型(圖2)和價格粘性模型(圖3)來說明。在圖2中，LAS是一條和古典一致的垂直總供給曲線，SAS則是由一定的預期價格水平(pe=p0=W0或pe=p1=W1)給出的短期總供給曲線。假定經濟初始在產量和就業自然率水平(Yn)的A點上運行，當發生意外的總需求沖擊后(總需求曲線從AD0移到AD1)，即使價格可自由伸縮，但由于工資已由談判合同固定，經濟必然從A點移動向小于充分就業均衡(Y1)的B點。正是因為工資合同需要交錯調整不可能使勞動市場在C點出清，新凱恩斯主義者強調政府對意外沖擊的反應遠比私人部門協商調整工資迅速。因此，在短期內，通過政府的總需求管理政策能夠將經濟穩定在自然率水平四周。圖3表明的是，總需求的沖擊之所以使經濟從A點移向B點，主要是因為存在價格粘性(比如菜單成本)。假如商品市場不可能在C點迅速出清，那么總需求管理政策在短期就應該有所作為。
(二)零邊界論：新古典宏觀經濟學的政策主張
建立在理性預期、自然率假設和市場連續出清基礎上的新古典宏觀經濟學包括以盧卡斯為代表的貨幣經濟周期學派和以巴羅、基德蘭德、普雷斯科特等為代表的實際經濟周期學派。前者從需求沖擊、信息不完全及閑暇(勞動)的跨期替代效應方面建立起解釋經濟周期波動的原因和傳導機制的貨幣經濟周期模型，認為在短期內，雖然不完全信息下發生的意料之外的貨幣沖擊會導致經濟總量的波動，但在長期中，由于人們能夠根據不斷獲得的信息去修復錯誤的預期，經濟將自行恢復到自然率的增長路徑?；陬A期到的貨幣沖擊對經濟沒有實際的影響，因而旨在穩定經濟的貨幣政策在任何時候都無效。這種貨幣政策零邊界的推論可由圖4說明。
在圖4中，垂直的LAS曲線表明具有理性預期的經濟主體行為完全由市場價格機制調節，每一條傾斜的SAS曲線則由相應的預期價格水平給出。假設現期發生了出乎意料的總需求增加(貨幣沖擊使AD0移到AD1)，則貨幣工資和價格水平必然會因商品和勞動市場存在超額需求而上升。此時，假如具有不完全信息的廠商(工人)誤將一般物價水平(貨幣工資)的上升當做相對價格(實際工資)的上升并相應地增加產品(勞動)供給，那么經濟將暫時“意外”地沿SAS0曲線從A點移動至B點。然而，一旦經濟主體理性地熟悉到實際工資和相對價格并未發生變化并完全調整預期，則SAS0會迅速移到SAS1，產量和就業復歸到自然率水平(C點)。因此，除非貨幣政策不被意料到，否則，無論長期還是短期的貨幣政策都歸無效，而意料之外(欺騙公眾)的貨幣政策本身只能進一步加劇經濟波動。假如用“適應性預期”替代“理性預期”概念，則圖4也是一個貨幣主義的AS—AD模型。
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實際經濟周期學派堅持貨幣中性論，認為貨幣對實際經濟變量沒有影響，因為是產出水平決定貨幣變化而不是相反，所以貨幣政策的功能為零。他們主要從生產函數和總供給的關系方面建立起分析模型，強調實際因素(尤其是技術)沖擊是經濟周期波動的根源。在他們看來，當一個部門出現技術進步后，它必然會通過部門性的波動源傳導到經濟的其他部門，技術沖擊的隨機性使產出的長期增長路徑出現隨機性的跳躍，產量和就業的波動實際上并不是對自然率水平的偏離，而是對生產可能性變化的最優反應，因此，任何反周期的政策都是反生產的沒有意義的。有關實際經濟周期模型的政策含義，巴羅通過復活李嘉圖等價命題，認為公債是中性的，經濟主體的預期理性會抵消政府無論是以公債還是稅收等方式籌資的效應，因而試圖刺激經濟擴張的積極財政政策無效?；绿m德和普雷斯科特則通過比較有無約定條件下的均衡解，從政策的時間不一致性和政府信譽方面論證了凱恩斯主義的相機抉擇政策是無效的。
由上可見，凱恩斯主義為政府提供了市場經濟中反蕭條的最初的政策理論，并將其邊界嚴格地界定在短期，它的效應也被戰后西方國家20多年的實踐所證實。新古典宏觀經濟學將宏觀經濟政策的期限邊界定格為零，雖然這種政策主張遠離現實，但作為政策理論卻為反思傳統的宏觀調控政策效應提供了一種路徑。現代宏觀經濟學中，幾乎沒有任何一派是把宏觀調控政策當做長期的政策。
三、宏觀調控政策的對象和目標邊界：總量穩定還是結構增長?
作為一種制度布置，宏觀調控政策必然會存在一定的功能對象和目標。有關宏觀調控政策功能的對象究竟是總量還是包括結構?它的目標究竟是穩定還是增長?對此的不同熟悉顯然直接影響到對宏觀調控政策有效性的評價，而在更寬泛的意義上則影響到能否正確地熟悉市場經濟中市場和政府的功能。
(一)宏觀調控政策的對象是宏觀經濟總量
現代市場經濟中的政府制度布置或經濟職能從總體的內容層次上可以區分為一般的市場條件的創立和維護、微觀經濟規制、宏觀經濟調控三大類。和基于市場失靈外在地要求政府干預經濟的微觀規制布置不同，宏觀調控是市場經濟內在機制充分發揮功能并導致經濟總量嚴重非均衡基礎上形成的政府布置。由于動態經濟中經濟出現周期的波動是不可避免的，雖然市場機制假如假以時日能夠自動調節經濟至自然率的均衡水平，但在經濟達到均衡之前可能需要經歷一個較長時期的蕭條意味著必須付出總體社會福利損失的嚴重代價，因此，現代市場經濟一般內在地要求通過政府運用一定的宏觀經濟政策(主要是財政政策和貨幣政策)去調控經濟總量，以減少市場機制調節時滯產生的高昂成本。從宏觀調控的內涵來看，它功能的對象顯然是總量方面，但其功能的結果又必然會間接地影響到具體微觀主體的行為。而正是這種直接對象和間接結果的傳導表明了宏觀調控政策的有效性，這也是為什么說有效的宏觀調控必須有堅實微觀基礎和傳導條件的原因。有必要說明的是，假如依據功能結果來界定政策邊界，那么也許可以把結構列為宏觀調控的對象。不過，隨之而來的新問題可能就會陷入體制認知的誤區(這點將在后面說明)。將宏觀調控政策的對象邊界嚴格界定為總量的觀點也明確地反映在現代西方宏觀經濟學的分析框架中。
(二)產業結構是市場配置資源的結果
前已述及，宏觀調控政策功能的結果不僅會而且應該影響到微觀主體的行為決策和產業結構的相應調整。但宏觀調控政策的對象卻并不針對具體的行業和部門，否則宏觀調控就等同于微觀規制。理論和實踐的發展表明，對市場機制在資源配置中起基礎的
普遍認同，推動了市場經濟在世界范圍內的廣泛發展。在市場經濟中，通過市場競爭和價格機制對供求關系進行調節，生產要素的自由流動使資源在各產業和部門間得到有效配置，產業結構的形成和優化正是市場在產業間配置資源的必然結果。歷史地看，產業結構的形成和調整也曾在不同的體制下完全或主要由政府來布置(通過產業政策)，由此形成了典型的計劃經濟體制及所謂的政府主導型市場經濟體制(如日本和韓國等)。不過由政府取代市場、通過產業政策干預市場機制在產業間的資源配置而形成的產業結構從長期看是非常脆弱的，日本和韓國經濟(金融)危機不斷，中國重復建設新問題嚴重，政府布置的產業政策不能不說是其中的重要原因之一。
由于產業政策在實質上是政府依據自己確定的經濟變化趨向和目標設想來干預資源在產業間的配置，產業政策在資源配置的方式上和計劃經濟是相同的，計劃經濟所固有的缺陷必然會重現于產業政策的制定上(湯在新、吳超林，2001)。政府對具體產業的干預應以市場失靈為依據確定。假如將產業政策當做一種宏觀調控政策，顯然它相對市場基礎是一種外生的布置，其績效將存在體制的制約。不僅如此，假如將產業結構作為宏觀調控的對象，也和產業結構是市場配置資源的結果存在邏輯上的矛盾。應該承認，中國當前的經濟新問題主要是結構新問題，但結構新問題不是宏觀調控直接的對象，結構新問題的解決有賴于市場基礎的發展和完善，這也是理解為什么要大力發展市場經濟的關鍵之所在。
(三)宏觀調控政策的目標是為市場對資源的基礎性配置創設穩定的外部條件
對于通過宏觀經濟政策減少經濟周期波動、促進經濟總量均衡從而為市場機制有效進行資源配置創設穩定的外部條件的目標業已獲得廣泛的認同，并為當今世界各國政府所采納(除新古典宏觀經濟學派反對外)，不過，有關經濟增長是否應該作為宏觀調控政策的目標則在理論上和實踐中都存在重大的分歧。嚴格地說，經濟增長屬于總供給的范疇，它取決于生產要素的投入和組合，在市場經濟發達國家，一般堅信構成總量內容的總供給方面是市場配置資源的結果。即使出現總供給沖擊的經濟周期波動，認為也應該由市場機制來調節。在現代西方宏觀經濟理論中，宏觀調控政策歸屬于總需求的范疇，政策的目標被界定在因總需求沖擊引起經濟周期波動后的穩定方面，而且強調的是短期。假如說凱恩斯主義所強調的積極財政政策的乘數效應中包含了一定的經濟增長目標，那么這種增長主要也是隨積極財政政策穩定投資者預期而來的私人部門的增長，公共財政支出的增長本身在相當大的程度上仍然屬于穩定的手段，目標是為民間投資的啟動創設良好的外部環境。在主要發達國家的貨幣政策實踐中，貨幣政策事實上也一直是以穩定通貨而不是經濟增長為目標。
最近10年來，隨著現代宏觀經濟學的發展，非凡是內生經濟增長理論的發展，越來越多的經濟學家對政府布置的宏觀調控政策能夠產生合意的長期經濟增長表示懷疑，認為過分關注短期穩定的需求管理政策忽視了長期經濟增長的新問題。他們指出短期的產量波動雖然具有重要的福利后果，但長期經濟增長的福利含義遠遠超出任何短期波動的影響(Romer，1996)，強調現代經濟分析的重點應該從總需求轉向總供給方面(因為總量非均衡都是微觀扭曲的結果)。這種從對短期穩定的關注轉向長期經濟增長路徑探索的理論發展方向所給出的政策含義是，政府既能夠積極地也能夠消極地影響長期經濟增長，而積極政策的功能主要體現在為經濟的最優增長路徑提供良好的外部條件。
在大多數發展中國家，尤其是像中國這樣處于從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，由于市場基礎不完善，政府布置的宏觀調控政策一直附存著經濟增長的目標。在中國擴大內需的宏觀調控實踐中，先是1
998年上半年明確地將貨幣政策作為保證8％的經濟增長率目標的手段，當熟悉到依靠貨幣政策難以實現預期目標的情況下，又進一步明確提出啟用積極的財政政策來保證經濟增長。應該承認，一系列積極的宏觀調控政策對于阻止經濟增長率的嚴重下滑起到了重要功能。然而，現實結果和預期目標的巨大差距表明，將宏觀調控政策目標嚴格界定為短期穩定更為確切。實際上，多重目標之間的相互矛盾也在很大程度上制約了宏觀調控政策效應的釋放，積極財政政策的短期經濟增長目標在中國經濟的存量部分還一定程度上存在，但在經濟的增量部分則明顯難容。目前，國內已有不少學者開始在關注短期穩定的基礎上探索中國長期經濟增長的路徑新問題，如北京大學中國經濟探究中心宏觀組(1999)就曾明確提出：“宏觀政策的制定和實施要始終堅持以市場化為取向，通過制度創新、加快結構調整來求得長遠的發展，從這個意義上說，擴大內需假如不是作為一項短期政策而是作為一項基本政策，一定要和供給管理的政策結合起來”。非凡是從2000年5月中國經濟出現重大轉機后，有關長期經濟增長要依靠市場基礎和制度條件的完善已逐步成為共識。
四、簡短的結語
在中國的經濟發展進程中，我們一向重視政府制度布置的功能，這無疑是中國客觀現實的要求。和此同時，我們又必須對政府制度布置在經濟的不同領域和層次內容上的差異有一個清楚的熟悉。事實上，就宏觀調控政策作為一種政府制度布置而言，它在西方國家的理論和實踐中具有比較清楚的界定，而國內對其內涵和目標等新問題上的熟悉則是相當含混或者說是相互矛盾的。基于以上的分析，我們對宏觀調控新問題的基本熟悉是：
——市場經濟有效配置資源是以產權明晰的市場主體行為和形成理性預期從而能對市場價格信號作出靈敏反應為基礎的。針對經濟總量非均衡的宏觀調控假如沒有堅實的微觀基礎，那么，作為一種外生的制度布置的政策效應釋放必然受到極大的制約。宏觀調控政策的傳導還需要相應有效的市場傳導條件或機制。在中國，由于市場結構并不完全，非凡是資本市場和貨幣市場在相當大的程度上仍屬管制市場，缺乏有效的市場傳導機制使宏觀調控成為一種外生于市場條件的政府布置。因此，宏觀調控政策能否發揮功能已不僅僅是政策本身的新問題。
新制度經濟學的政策主張范文4
關鍵詞： 醫療保障；執行困難；政策分析
一、公共政策執行的理論闡述。
公共政策執行是正常過程的時間環節，是將公共政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。國外學者對公共政策執行的定義大致分為兩大類：一類如瓊斯等，十分關注公共政策作為行動指南的指導作用，認為政策執行的關鍵問題在于政策執行機關如何采取政策行動。政策行動堅強有力、行動方法切實可行就可以較為順利地實現政策目標，合理的政策執行行動甚至在一定程度上可以彌補政策決定的不足；另一類如格斯頓等，則強調執行組織機構的作用，認為既定的政策是否能夠得到忠實的執行，關鍵在于政策執行機構在主觀上是否能夠充分理解政策的含義，是否愿意毫無保留地支持政策決定，在客觀上是否擁有足夠的能力和資源[ 1 ] 。
綜合以上諸種界定，中國學者寧騷在《公共政策學》一書中的觀點是“所謂公共政策執行就是正常政策執行主體為了實現公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內容變為現實的行動過程”。
二、問題：農村合作醫療政策的困境。
在我國農村，多數農民從事著收益低下、剩余很少的農業勞動。在收入增長緩慢的前提下，農民面臨最大的風險就是疾病、養老和貧困，而疾病與養老相比，風險更大。因此，農民在社會保障體系中的第一需求是醫療保障。
目前的醫療保障基本上是農民自我保障。在醫藥價格猛漲的情形下，農民醫療費用支出急劇增加，醫療費用攀升的幅度超過了農民實際收入增長的幅度，醫療費用遠遠超出了農民個人和家庭的經濟承受能力。在農村，小病經常不看，大病看不起，一旦出現大病，則整個家庭陷入經濟困頓之中，因病致貧、因病返貧現象極為普遍。農民對社會醫療保障的需求很大。既然農民存在著對社會醫療保障的迫切需求，而政府原有的合作醫療體系已經解體，醫療服務的供給不復存在，那么，政府恢復和重建農村醫療保障的政策為何無法實施，達不到預期的政策目標和效果呢？[ ]
三、解釋：政策行動者的視角。
本文主要借鑒新制度經濟學的理論，認為制度或政策給博弈中的行動者提供了一種激勵機制，在一定的約束條件下改變行動者的行為傾向。好的或成功的制度與政策能夠通過激勵機制和約束條件的變化改變行動者的行為方式或傾向，從而實現政策的原有目標和預期效果。本文將根據不同的政策行動者面臨的約束條件和激勵機制，從不同的政策行動者相互博弈的視角解釋農村醫療保障這項公共政策執行困難的原因。
1. 中央政府在財政緊張的約束條件和沒有農民群體政策壓力的激勵機制下，對重建農村醫療保障制度的政策資源投入不足。
一項社會政策出臺之后，需要具有政策資源的支持才能運作和執行。一般地講，政策資源主要包括人力、財力、物力等，其中最重要的是財力的支持。目前，農村的醫保政策主要缺乏相應的資金投入，尤其是中央政府的財政投入。中央政府主張“舉辦合作醫療，要在政府的組織領導下，堅持民辦公助和自愿參加的原則?；I資以個人投入為主，集體扶持，政府適當支持。要通過宣傳教育，提高農民自我保健和互助共濟意識，動員農民積極參加。其實，中央政府對農村醫療保障制度的財政支持嚴重不足。
農村醫療保障制度作為整個社會保障的組成部分，具有公共產品的特點，即具有消費上的非競爭性和非排他性，它能促進整個農村經濟的發展和社會的持久繁榮以及人民生活水平的提高。公共產品或準公共產品主要由政府組織生產和提供，政府也理應承擔起供給的責任。那么，中央政府為什么沒有為農村醫療保障這項社會政策投入配套的財政支持呢政府在財政緊張的約束條件下，用于社會保障的資源比較有限。在由計劃經濟向市場經濟轉型、由發展中經濟向發達經濟升級的過程中，政府需要解決的公共事務很多，因此，中央政府財政能力肯定存在不足的情況，許多國家都遇到財力不足的危機。中國公共政策的制定不是政府與民眾之間的公共選擇，而主要是政府單方面供給公共政策的形式。作為醫療保障政策目標群體的農民對政策制定者———政府的力量是微弱的，他們沒有談判和制約的力量。在政府的約束機制和激勵機制中，農民缺乏進行利益表達的途徑，也很少有其它途徑可以實現群體的政策主張。
因此，政府在既有的財政資源約束條件下，肯定優先處理其它政策問題，而忽視甚至放棄在農村供給公共產品這種政府本應承擔的職能。
2. 中央政府職能部門與地方政府的政策行為同樣沒有為政策執行提供有效支持。
中央政府雖然決定”恢復和重建“農村的合作醫療制度，但是，對于資金來源，各職能部門的觀點不一，它們的政策措施是相互矛盾的。中央政府需要通過公共政策解決公共問題，但是，這些政策，尤其是各個部門出臺的政策都服務于不同的政策目標，例如民政部的規定是為了重建合作醫療的目標，而農業部的政策是為了減輕農民負擔，這兩種目標都是政府在特定時期中選擇的目標，因而發生政策措施的沖突與矛盾。
在中央政府較弱的政策激勵機制下，很難促使更多的地方政府重視農村醫療保障。由于對地方政府的考核和評價中，城市的社會保障遠比農村的社會保障重要。因此，地方政府主要將資源和精力更多地放在城市而不是農村。
3. 作為政策行動者的農民無法為建立農村醫療保障制度承擔主要責任。
由于農村的醫療保障政策缺少各級政府相應的財力支持，而社會政策又不能離開經濟資源而獲得有效執行，因此，實施農村合作醫療保障政策的重要資金來源是向農村中的廣大農民籌集。
首先，進入90年代以來，雖然中央政府采取了各種增加農民收入的政策措施，但是農民收入增加有限，而且農民的稅賦負擔卻非常沉重。因此，農民為合作醫療所交費用雖然從絕對值來看并不算高，但是它在農民的家庭年收人中所占的比例是大多數農民，尤其是廣大的中西部農民承擔不起的。？？ 其次，農民不太相信建立合作醫療制度能給農民帶來很大的好處。因為根據經驗，農民認為在合作醫療制度存在不平等的待遇。農民沒有相應的措施保障基層政府從他們其身上收走的錢，能夠用于醫療保障，這些錢很可能成為基層政府又一項亂收費，最后落入干部的腰包。
根據筆者對農村醫療保障政策的相關行為者的分析，由于中央政府沒有為農村的醫療保障政策投入配套和充足的經濟資源，地方政府由于財政困難也同樣沒有能力或者沒有動力為農民建立醫療保障制度，而農民個體又因收入增長緩慢、對政策的某種不信任，導致農民沒有能力或不愿為農村醫療保障單獨”買單“。因此，我國目前的農村醫療保障政策遇到了實施的難題，很難達到政策制定者起初所訂立的為農民提供醫療保障的政策目標。[論文格式]
參考文獻
[ 1 ] 寧騷。 公共政策學[M ]. 北京：高等教育出版社， 2005.
[ 2 ] 宋斌文，熊宇虹，張強。 我國農民醫療保障的現狀與對策選擇[ J ]. 調研世界2003 （11） .
[ 3 ] 吳佩旆。 關于我國農村醫療保障的思考[ J ]. 計劃與市場探索， 2003（07） .
