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新經濟政策性質范文1

農發行的政策指令性業務

農發行的信貸業務從性質上看，分為兩大類，政策性業務和商業性業務。近年來，農發行不斷強化支農功能，本來就處于補充和次要地位的商業性業務比重進一步下降。因此，目前農發行的各項支農信貸業務中，絕大部分是政策性業務。根據決策機制、風險承擔等的不同，農發行的政策性業務又分為政策指令性業務和政策指導性業務兩種。前者指經特定程序由國家有關部門批準、風險補償機制和服務對象明確的業務；后者指按國家政策要求經辦、可擇優選擇服務對象的業務。農發行的政策指令性業務從內容上看，又可分為兩部分：一是傳統意義上的糧棉油、肉、糖等儲備信貸業務，如中央和地方糧油儲備貸款、調控糧油貸款、國家和地方儲備棉貸款、國家全額補貼儲備糖貸款、國家和地方儲備肉全額補貼貸款等；二是托市收購和國家臨時存儲信貸業務。2004年后，國家對重點糧食品種小麥和水稻在其主產區實施最低價收購政策；2008年以來，國家加大糧食宏觀調控力度，連續出臺糧油臨時存儲政策，對全國17個省區的油菜籽、東北地區的大豆、玉米等主要糧食品種實行臨時收儲。近年來，國家托市收購和臨時收儲數量大幅增長，農發行在這方面的貸款數量也隨之迅速增長。

國家政策指令性糧棉油收購對維護農產品市場穩定、保障國家糧食安全和保護農民利益發揮了積極作用。尤其是2007年世界金融危機以來，在國際大宗商品市場劇烈動蕩的背景下，上述積極作用尤為顯著。以棉花市場為例，2008年底至2011年8月，受國際棉花市場沖擊和投機資金炒作影響，國內棉花市場大起大落，經歷了一個過山車般的行情。國內棉花價格指數于2008年11月20日創下10395的低點后，逐漸攀升，自2010年9月開始快速拉升，9月初為18002，到11月11日已達31301，短短兩個多月的時間內價格上漲13299，漲幅73.8%。此后，經歷近5個月的高位震蕩，中國棉花價格指數從2011年4月份又開始快速回落，4月初為30008，8月末新棉上市前已經跌至19307，跌幅35.6%。自此以后，棉價再沒出現過大幅震蕩，中國棉花價格指數基本在18000～20500間窄幅波動。棉花市場從大起大落劇烈震蕩轉變為窄幅波動，一個重要的原因就是棉花臨時收儲政策的正式出臺。2011年3月28日，國家發改委等八部門聯合下發《2011年度棉花臨時收儲預案》，宣布對新疆等13個棉花主產區符合國家標準的棉花，當市場價格連續五個工作日低于臨時收儲價格（2011年度為19800元/噸）時啟動收儲預案。接下來的2012和2013棉花年度，國家同樣在主產區適時啟動了臨時收儲預案，并適度將臨時收儲價格提高到20400元/噸，以保證棉農的利益。棉花臨時收儲制度猶如定海神針，有力促進了國內棉花市場的穩定。同樣，對小麥、水稻的最低收購價收購和對玉米、大豆、油菜籽的臨時收儲以及國家儲備糖、儲備肉等一系列政策的實施，對維護國家糧食安全、促進主要農副產品市場穩定、保護農民利益、提高農民生產積極性發揮了重要作用。

業務面臨的問題及成因分析

政策指令性業務面臨的四大問題

隨著時間的推移，農發行政策指令性業務也開始出現各種各樣的困難和問題，主要歸結為以下四個方面。

政策性收購規模越來越大，農發行貸款投放量大幅增加。2009～2010年度，國家要求各承儲企業按照“對農民交售的糧食不限收、不拒收”的原則，實行敞開收購，與此同時，國內糧食產量連年增加，農發行政策指令性貸款投放量也大幅增長。2012年夏糧收購中，政策性收購貸款占夏糧貸款總額的56%，同比增幅超過250%。2012年末農發行各項貸款余額中，儲備糧油貸款、糧油調控貸款、棉花儲備貸款、國家儲備糖貸款余額數量分別是2005年的1.98、2.86、15.28和7.7倍，比2008年末分別增長39.6%、55.8%、448.6%和223.5%。2013年10月末，政策指令性貸款余額近萬億元，占全行貸款余額總量的四成還多。由于市場價格低迷，以往正常的拋儲操作很難順利實施，2013年上半年，菜籽油多次流拍，棉花拋儲進展緩慢，使得農發行貸款占用時間延長，資金周轉速度減慢，計劃規模持續處于緊平衡狀態，不得不壓縮對農業農村基礎設施建設等中長期業務的信貸規模。

企業庫存量大幅增加，倉容普遍緊張。由于近年來糧食連年增產，而下游需求不振，農發行開戶企業糧食庫存居高不下。2013年8月末，農發行企業糧食庫存量已超過1998年的峰值，再創歷史新高。上述情況導致2013年夏糧收購和秋糧收購中多個主產區出現倉容緊張問題，其中，黑龍江省秋糧收購倉容缺口近1000萬噸。

貸后管理難度加大?！板X隨糧走、庫貸掛鉤、封閉運行”是農發行糧棉油信貸業務長期以來行之有效的管理措施，目前這一方法卻面臨著巨大挑戰。由于需要定期查看的糧食總量太大，收購網點大幅增加，其中大多是中儲糧總公司的委托庫點，而農發行的一個縣級支行總共才有2～3名信貸管理員，查庫監管的任務很重，對于代儲庫點的監管則更為困難。同時，在結算支付環節，中儲糧為保證糧食質量，往往是在驗收確保合格后才給交儲的企業支付糧款，錢糧有時并不能完全同步走，因此增加了農發行信貸監管的難度。此外，近年來中儲糧總公司采取統貸統還方式，由總公司統一從農發行貸款，分撥給各地的分公司收購糧食，貸款最后由總公司統一償還，更進一步加大了農發行信貸資金的監管難度。

對產業鏈下游行業的影響過大。目前，農發行每年支持收購的糧食占全國糧食商品量的60%左右，支持收購的棉花占全國棉花生產量的50%左右，政策性收購價格對全國糧棉價格影響巨大。近年來，為提高農民種植積極性，國家連續幾年提高托市收購和臨時收儲價格，而同期國際農產品價格卻大幅下跌，導致國內外價差不斷拉大（每噸價差，棉花曾達5000多元、糖1000元，玉米600元），下游棉紡企業、糧油（食糖）加工企業成本高企，利潤大幅下滑，企業經營困難甚至破產，明顯削弱了企業的國際競爭力。2011年以來，棉紡織行業所受影響最為顯著。據歐盟海關統計，2010～2012年，我國紡織品服裝在歐盟市場所占份額依次為42.5%、41%和39.9%，呈持續下降態勢。而同期，孟加拉國和東盟由于成本優勢，市場所占份額持續上升，2012年上述兩者的市場份額分別達到9.4%和8.3%。

增加國家的財政負擔。僅以國儲棉為例，2012年棉花收儲價為20400元/噸，每噸比市場價格高出2000多元，2013年國家計劃拋售450萬噸國儲棉，如果拋儲計劃全部完成，國家將承擔90億元的虧損，這些虧損給國家財政帶來巨大的負擔。

問題原因分析

當前政策性收購出現上述問題，有多方面的原因，主要為：世界經濟危機的影響，導致各類農副產品和棉紡織用品需求明顯下降；農業科技進步，國內糧食供給增加等。然而，問題的根源在于我國連年實施的農產品價格補貼政策。

由于農業的特殊性、農產品較強的正外部性和準公共品屬性，世界各國對農業均有不同程度的支持政策。美國、日本等發達國家對農業的支持水平占農業總產值的30%～50%，印度、巴西、泰國等發展中國家約為10%～20%，而中國則不到10%。中國作為一個人口眾多、水和耕地資源有限的國家，加大對農業的支持力度無可厚非，但問題在于支持的方法。無論是最低價收購還是臨時收儲，都屬于價格補貼，從經濟學的角度考慮，它是政府對生產者的一種間接補貼，屬于政府干預市場的行為，存在兩方面的不足：一是提高了消費者的支出成本，對消費者不公；二是造成了社會總效用的減少。因此，這一手段通常只作為干預市場的短期工具，待市場秩序恢復正常之后就必須馬上退出。而我國自2008年以來，已經連續多年使用這種方式，且采用這種方式支持收購的農產品品種越來越多，收購規模越來越大。2012年年末，農發行政策指令性糧油貸款接近7000億元，比2005年翻了一番多，占全部糧油貸款近八成。而棉花、食糖和油菜籽國家臨時存儲，近三年幾乎成了常規性的敞口收購，在市場收購中占主導地位。

盡管近幾年油菜籽收儲價年年提高，但同大豆一樣，油菜種植面積仍然持續下降，其中農民比較收益下降是一個重要原因。2013年食用油市場低迷，上半年國儲菜籽油拍賣量遠未達到計劃拍賣量，庫容吃緊，成為收儲企業面臨的共同難題。同油菜籽臨時收儲一樣，國家食糖臨時收儲也面臨同樣問題，收儲價格年年提高，收儲量年年增長，導致目前企業庫存高居不下，對市場價格回歸正常水平構成巨大壓力。

國家糧棉油收購政策亟待調整

在市場經濟中，政府干預只是對市場的一種補充和糾正，市場在資源配置中應發揮主導作用。十八屆三中全會精神的一個重要內容就是，明確提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。如果政策性收購成了主導，這無異于將一種臨時的帶有輔的調節工具當作了一種常設的主要工具，與市場經濟的方向背道而馳。

在這方面，美國作為農業生產大國和貿易大國有過沉痛的歷史教訓。美國農業支持政策經歷了一個為農業發展創造條件（支持發展農業基礎設施，出資建立農技推廣機構等）——干預農產品供給（價格和收入補貼等）——回歸市場、充分發揮市場機制作用（農業風險補貼、營銷援助貸款和貸款不足補貼等）的過程。

美國建國初期，政府主要通過爭取低關稅、興建基礎設施、出資建立農技推廣機構等手段為農業發展創造條件，并未直接對農產品市場進行干預。19世紀末，由于貸款壓力加大和運輸價格上升等原因，美國農場主的經營面臨困境，代表農場主的利益集團向政府施壓，要求采取措施保護農業，于是政府開始以立法形式控制了與農產品價格相關的運輸價格，通過間接調控農產品價格來支持農業。1933年，美國通過《農業調整法》，授權農業部長同農場主和農產品加工商簽訂銷售協議，以維持農產品價格，保證農場主收益。此后，價格和收入支持政策成為美國農業支持政策的核心內容。20世紀70年代，這種政策出現了嚴重后果，一方面，政府承擔著巨額農業補貼負擔，另一方面，農產品嚴重過剩。盡管政府采取了對外援助、對內發放食品券等措施緩解上述矛盾，但仍不可避免地產生了巨大的效率損失。為提高支持效率，美國政府從20世紀80年代開始逐步縮減農業補貼，并在1996年通過的《農業法》中確定了縮減農業補貼的政策改革方向，這是美國農業支持政策轉向市場化的重要標志，目的是促使農場主面向市場調整生產。由于利益集團的反對，該計劃一度被中斷，直到《2012年農業改革、食品和就業法案》的出臺。這一法案取消了直接支付、反周期支付、乳品價格支持計劃、牛奶收入損失支付和乳品出口刺激計劃等價格和收入支持措施，代之以農業收入風險保障計劃和龐大的保險計劃。

借鑒美國的經驗教訓，我國要盡快調整農業支持政策。一是穩步減少直至取消以價格支持為主導的間接補貼，消除政府過多干預造成的影響，糾正“政府失靈”。同時，實施目標收益補貼（即差價補貼）。具體的做法是，由政府預先確定農產品的目標價格，農民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時，則啟動該政策，按兩者差價補貼農民。目標收益補貼既有價格支持的特征，又有直接補貼的性質，是由價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的政策措施，比較適合當前中國的情況。二是加快建立科學完善的農業保險體系。從美國農業支持政策演變過程看，采取農業保險方式支持農業是大勢所趨。這種市場化的方式既能有效促進糧食生產、穩定農民收益，又不違背WTO有關規定?，F階段，我國應加快試點糧食產量指數保險、糧食價格指數保險；中長期來看，應加快研究種糧目標收益保險，以種糧收入為保險標的物，通過指數保險的方式保障農民種糧收益，促進糧食生產。三是按照WTO有關規定，充分利用“綠箱”政策，包括為農產品營銷和促銷提供貸款支持，大力支持農業科技研發及技術推廣，加大農村基礎設施建設投入等。

政策調整的影響及農發行的對策選擇

短期看，如果國家調整農產品價格支持政策，會給農發行糧棉油業務帶來重大影響：首先是市場化收購比重上升，信貸風險管理的難度加大；其次是許多貸款管理方法，包括封閉運行管理模式都將面臨調整。但從長遠看，國家的這種政策調整為農發行更好地發揮政策性銀行的職能作用提供了機遇。一是有利于促進農發行在市場化大潮中鍛煉成長，提升市場競爭力，更快地向現代一流農業政策性銀行邁進。二是農發行在做好糧棉油信貸業務的基礎上，可以將更多信貸規模投向農業科技、城鄉一體化等領域，加快推進現代農業發展和新農村建設。三是從國外農業支持政策的經驗看，政策性金融支持農業有多種方式和多個領域，農發行支持我國農業發展還有廣闊的拓展空間。目前農發行對農業的支持，主要集中于流通環節，對生產環節和產后深加工環節的支持力度明顯不夠。今后農發行可加大力度支持農業科技推廣、農業綜合開發和農村基礎設施建設（尤其是農田水利建設），以提高農業勞動比較生產率；大力支持農產品深加工和產業化龍頭企業、特色優勢涉農產業等，提高農業生產的經濟效益；大力支持正規的各類農業專業合作社，為農業生產提供一條龍綜合服務。

新經濟政策性質范文2

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新經濟政策性質范文3

當前的前景非常不明朗,風險依然偏于下行。一個主要的擔心是,政策可能不足以阻止金融狀況惡化與經濟疲弱之間的負面反饋,特別是在對政策行動的公共支持有限的情況下。主要的傳導渠道包括,公司和住戶違約增加,使資產價格進一步下跌,金融資產負債表遭受更大損失,并且,新的系統性事件使恢復信譽的任務變得更加復雜。

即使在危機結束后,將有一段困難的過渡期,產出增長將顯著低于近期的增長率。將需降低金融杠桿率,這意味著相比最近年份,信貸增長將更低,融資將更加不足,特別是在新興和發展中經濟體。此外,在一些先進經濟體,當人口老齡化加速時,還需削減大規模財政赤字。另外,在主要先進經濟體,住戶有可能在一段時期內繼續重新積累儲蓄。所有這些都將對中期的實際和潛在增長造成影響。

這一困難和不明朗的前景要求在金融和宏觀經濟政策領域采取有力行動。過去的金融危機表明,拖延處理根本問題意味著經濟衰退的持續時間將更長,成本將更高,無論是按納稅人資金還是經濟活動衡量。支持貿易和金融伙伴的舉措(包括財政刺激和對國際資金流動的官方支持)將有助于支持全球需求,給各方都帶來好處。相反,采取貿易和金融保護主義對各方的損害很大,上世紀30年代以鄰為壑政策的經歷是一個清楚的警示。

金融危機從先進經濟體猛烈迅速地蔓延到新興經濟體,金融聯系是主要的傳播渠道。

鑒于為新興經濟體提供巨額融資的先進經濟體銀行面臨資不抵債問題,新興經濟體資本流入下降可能將曠日持久。

先進和新興經濟體需作出協調一致的政策反應,因為單是減少個別國家的脆弱性,不能讓新興經濟體免受主要先進經濟體嚴重金融危機的影響。

新興經濟體壓力陡增

在過去,金融危機從先進經濟體猛烈迅速地蔓延到新興經濟體。與此相符,在2008年第3季度,先進經濟體經歷的前所未有的金融壓力對新興經濟體產生重大影響。第4季度,所有新興地區金融體系各領域經歷的金融壓力均上升,平均而言,程度超過亞洲危機。

金融危機傳播的程度與先進經濟體與新興經濟體金融聯系的深度有關,尤其是通過銀行貸款。平均而言,新興經濟體壓力的變動幾乎與先進經濟體呈一對一的關系,但在各國之間存在巨大差異。有關壓力協動關系的實證分析表明,與先進經濟體的金融(即銀行、證券和外國直接投資)聯系越深,傳播金融危機的程度越高。在最近的危機中,銀行貸款聯系似乎是傳播危機的主要驅動力量。(見圖1)

銀行貸款方面與西歐國家間的密切聯系是新興歐洲國家發生嚴重金融動蕩的重要原因。自20世紀90年代中期以來,西歐銀行在新興經濟體貸款流入中一直占主導地位。截至2007年年底,它們在新興經濟體的資產相當于先進經濟體GDP的10%,相比之下,加拿大、日本和美國銀行合在一起占GDP的2.5%。對新興歐洲的債權相對其GDP(目的地GDP)的比例在所有新興地區中居首。

證據顯示,銀行在此次危機中起關鍵作用,可能意味著對新興經濟體資本流入的下降將曠日持久。先進經濟體以往發生的系統性銀行危機(20世紀80年代初的拉丁美洲債務危機和20世紀90年代的日本銀行業危機)的證據表明,資本流動下降規模往往相當大,并延續較長時間。鑒于新興歐洲經濟體大規模的風險暴露,它們可能會受到嚴重影響。(見圖2)

先進經濟體和新興經濟體需作出協調一致的政策反應,以防止金融危機進一步升級和蔓延。單是減少個別國家的脆弱性不能讓新興經濟體免受主要先進經濟體嚴重金融危機的影響。在金融危機期間,較強的經常賬戶和財政狀況并無助于緩解來自先進經濟體的金融壓力傳播。然而,它們可能有助于抑制對興經濟體實際部門的影響,并有助于在金融壓力減輕后恢復金融穩定和外國資本流入。

伴隨金融危機的衰退通常很嚴重,從此類衰退中復蘇一般較為緩慢。如果此類衰退是全球同步的,那么它們往往持續時間更長,衰退之后的復蘇也更疲弱。

反周期政策在結束衰退和強化復蘇方面會起到幫助作用。特別是,擴張性財政政策似乎尤為有效。貨幣政策可以幫助縮短此類衰退,但不如平時有效。

當前的衰退可能會異常漫長和嚴重,且復蘇緩慢。然而,強有力的反周期政策行動,配合恢復對金融部門信心的行動,可能會改善復蘇前景。

全球同步長期衰退

通常來看,衰退時間短、復蘇強勁。一次典型衰退的持續時間約為1年,而擴張往往持續5年以上。從衰退中復蘇的力度較強,這是由于出現反彈效應的緣故。先進經濟體的衰退和擴張隨著時間推移而變化,自20世紀80年代中期以來,衰退頻率降低,程度更溫和,而擴張則變得更持久。(見圖3)

但是,在衰退和復蘇期間,不同的沖擊伴隨不同的宏觀經濟和金融動態。特別是,伴隨金融危機的衰退通常程度嚴重、時間長。金融危機往往發生在貸款迅速擴張以及資產價格強勁上漲階段之后。從這些衰退中復蘇通常受到疲弱的私人需求和信貸的制約,這部分反映了住戶試圖通過提高儲蓄率來恢復資產負債表。復蘇往往受到匯率貶值和單位成本下降之后的凈貿易改善的帶動。

全球同步衰退比其他衰退的時間更長、更嚴重。除目前衰退之外,自1960年以來,樣本21 個先進經濟體中有10個或以上先進經濟體同時發生衰退的情況有三次:1975年、1980年和1992年。同步衰退的持續時間平均為典型衰退持續時間的近一倍半。由于外部需求疲弱,特別是如果美國也陷入衰退的話,復蘇往往較為緩慢:在1975年和1980年衰退期間,美國進口急劇減少造成世界貿易大幅度收縮。(見圖4)

這一分析表明,金融危機同時伴隨全球同步下滑可能導致異常嚴重和長期的衰退。從歷史上看,這種情況較為罕見,因此,在做出推斷時應謹慎。然而,目前的經濟下滑高度同步并伴隨嚴重金融危機這一事實表明,此次衰退可能是長期的,復蘇力度更弱。

宏觀經濟政策在降低衰退嚴重性和推進復蘇方面可以發揮有價值的作用。貨幣政策通常在結束衰退和強化復蘇中發揮重要作用,雖然在金融危機期間,貨幣政策的有效性降低。財政政策在這些階段似乎可以起到更可靠的幫助作用,這與經濟行為人面臨更緊張的流動性制約時,財政政策可以發揮更有效作用的證據一致。財政刺激也同樣伴隨更強勁的復蘇;然而,人們發現,對于那些具有較高公共債務水平的經濟體來說,財政政策對復蘇力度的影響較小。(見圖5)

■政策聚焦

系統性風險積累

增加中期政策挑戰

導致當前危機的市場失靈的根源在于長期高增長、低實際利率和低波動性所孕育的樂觀態度,同時還有政策的失敗。金融監管沒有能力克服風險的集中和金融創新繁榮背后的有缺陷的獎懲因素。宏觀經濟政策沒有考慮到金融體系和住房市場當中系統性風險的積累。這給決策者們帶來了重要的中期挑戰。

現在的任務是擴大監管范圍,使其更為靈活,以覆蓋所有具有系統重要性的機構。此外,有必要制定一個宏觀審慎方法來進行監管,其中將包括減少順周期效應的報酬結構、穩固的市場結算安排、顧及低流動性證券的會計規則、旨在促進市場紀律的關于風險性質和風險位置的透明做法以及更好的系統流動性管理。

中央銀行還應該采取更廣泛的宏觀審慎視角,充分注意金融穩定和價格穩定,為此考慮到資產價格變動、信貸繁榮、杠桿程度和系統性風險的積累。財政政策制定者們還需要削減赤字,并使公共債務進入可持續的軌道。需要以更好的早期預警系統和更為公開的關于風險的溝通為基礎,加強國際政策協調與合作。

對于金融政策而言,合作特別緊迫,原因是國內行動可能對其他國家產生重大的溢出效應。與此同時,通過迅速完成多哈回合的多邊貿易談判,將恢復全球增長前景,而雙邊和多邊來源提供的強有力支持,包括基金組織提供的支持,可以有助于限制金融危機在很多新興經濟體和發展中經濟體造成的有害的經濟和社會影響。

實施可持續性

財政擴張刺激方案

鑒于經濟下滑的程度和貨幣政策的效力所受限制,財政政策必須在向全球經濟提供短期刺激方面發揮關鍵作用。

經驗顯示,財政政策在縮短金融危機造成的衰退方面特別有效。然而,如果進行的努力損害可信度,提供財政支持的空間將受到限制。因此,政府面臨著困難的權衡,既要奉行短期擴張性政策,又要使人們對中期前景感到放心。一旦復蘇穩定地走上軌道,需要鞏固財政,可以通過強有力的中期財政框架來為此提供幫助。

然而,不應過早地鞏固財政。雖然政府在2009年采取了行動來提供大量的刺激,但現在很明顯,在2010年至少需要維持,甚或增加這樣的努力,那些有財政空間的國家應時刻準備在必要時采取新的刺激措施來支持經濟復蘇。應該盡量為此開展共同努力,這是因為,單個國家所采取措施的部分影響將傳到其他國家,使全球經濟受益。

新經濟政策性質范文4

【關鍵詞】融資難；策略

資金緊張，融資渠道狹窄已成為制約中小企業發展的重要因素。目前中小企業融資渠道十分狹窄，除了少數大型知名企業，一般的中小企業企業融資能力都有限。目前，企業的融資渠道不外有四種：向銀行申請貸款、發行企業債券、發行股票上市直接融資、民間融資。中小企業發行企業債券和股票上市融資很困難，由于涉及到金融風險問題，中小企業發行企業債券也難以得到批準。目前中小企業的資金主要靠自有資金和民間融資。緩解中小企業融資難問題，不僅可以促進中小企業發展，而且有利于推進社會就業、技術創新、社會進步。

一、完善征信管理系統，破解信用缺失難題

市場經濟是法制經濟，更是信用經濟，比較成熟的市場經濟體制的運行都是以完善的社會信用體系為基礎的。我國的企業征信行業經過10余年的發展，總體來說仍處于初步發展階段，中小企業納入系統的也不多，遠遠適應不了金融市場發展的要求，也適應不了中小企業融資的需要，聯合征信體系建設還存在諸多難點和問題，當務之急應從以下幾個方面推進我國中小企業征信系統的發展。

（1）制訂完善法規，建立征信監管主體協調機制。考慮到我國征信體系建設的緊迫性，征信立法首先要確立人民銀行信貸征信的核心地位、監督管理權利和法律責任，明確被征信企業、個人（尤其中小企業）等客體的法律義務。同時建立人民銀行牽頭的征信監管主體協調機制，促進各征信行業的有機協調配合，實現人民銀行信貸征信與其他征信監管主體的信息資源共享。（2）以銀行信貸征信為依托，推動聯合征信開展。隨著我國金融業務的綜合開發，金融在經濟發展中的核心地位更加突出，其涉及和掌握的社會信息尤其是中小企業信用信息也越來越多，在首先發展和完善信貸征信的基礎上建設全國性的聯合征信體系。（3）規范中小企業的內部管理，明晰企業的產權，建立股份合作制，積極穩妥地推進企業產權制度改革。規范企業財務制度，提高財務管理水平，建立完善的財務管理制度，提高企業財務狀況的透明度和財務報表的可信度。企業必須有良好的信用觀念，樹立良好的企業法人形象，杜絕不良信用記錄，提高企業還款的信譽程度。建立一整套信用等級評估制度和指標，盡快構筑信用體系。

二、加快金融體制改革，健全融資服務體系

政府主管部門應加快金融體制改革，理順融資渠道，合理配置金融資本，充分利用利率的杠桿作用，對融資進行市場調節，建立多元化的中小企業融資服務體系。（1）完善金融法規，強化金融監管?，F階段根據市場經濟的發展要求，人大應加快金融立法，及時調整不適應中小企業發展陳規陋習，進一步加強金融市場監管，合理配置金融資本。在金融法規允許的范圍內，充分利用利率的杠桿作用，對貸款進行市場調節。為中小企業提供相關的法規咨詢服務，幫助中小企業樹立法制觀念，增強守法意識。（2）建立多元化的中小企業融資服務體系。通過發展中小金融機構、建立多層次的資本市場、完善風險投資體系等方法來拓展中小企業融資渠道。由于信息不對稱的存在，如果某些銀行有了解中小企業信息的優勢，這些銀行就能更多地向中小企業貸款。應降低金融市場準入門檻，大力發展民營銀行。（3）建立健全支持中小企業融資的中介服務機構。中小企業融資難的重要原因是信用擔保體系不完善，進一步建立再擔保體系以及信用擔保補償機制，完善貸款保險制度，降低銀行風險，解決中小企業融資缺口。應建立和完善資信評估、項目評估等中介機構，提供風險投資、信用擔保、教育培訓、管理咨詢、市場營銷、技術開發和法律支援等中介服務，降低銀行向中小企業的放貸成本。應盡快建立風險投資、二板市場、資產證券化等中介機構，為中小企業的直接融資提供多樣化渠道。（4）拓展為中小企業提供金融服務的種類和范圍。應根據中小企業的生產經營和資金運動的特點，推出靈活的、多樣化的結算工具，為中小企業提供方便快捷的結算工具。應盡快加大對中小企業的托收承付、匯票承兌與貼現業務。應利用金融機構網點眾多、占有信息量大的行業優勢，為中小企業提供市場商機、經濟政策、經營與投資決策咨詢等多方面的信息服務。

三、加快產業集群發展，全面提高綜合素質

建立中小企業產業集群是中小企業發展的一種模式，中小企業可以在產業集群基礎上進行融資。中小企業產業集群，一般是指以大量中小企業為主體，相關產品集中生產，專業化協作配套來促進區域經濟發展的企業大量聚集現象。產業集群內的中小企業與非集群內的中小企業、國有企業相比具有獨特的信用優勢：

（1）在產業集群內的中小企業發展目標明確，銀行對本地中小企業的經營管理狀況比較了解。在集群內，解決了銀行與企業之間信息不對稱的問題。由于銀行是同時對同一行業中的眾多中小企業提供貸款，整體貸款數額比較大，銀行由此可以獲取更多的收益，借貸雙方都可以降低交易成本，這不僅可以提高銀行向中小企業貸款的積極性，還可以解決中小企業普遍存在的資金短缺、融資困難的問題。（2）集群內中小企業的信譽感較強。企業間的某些業務往來都是建立在信任的基礎之上的，集群內的中小企業若是失信，其代價是十分高昂的，因此，企業不會輕易逃避銀行的債務，否則“毀譽事件”會傳遍整個集群。正因為集群內的中小企業清楚維持信用對企業和集群的重要性，使得中小企業逃避債務的可能性降低，同時也降低了銀行的融資風險。集群增強了企業的守信度，也大大減少了企業的機會主義傾向，使得銀行愿意為中小企業提供貸款。（3）中小企業產業集群可以克服單個企業規模小的經營特征，通過集群整體提高市場競爭力，獲得更多的生存空間，容易獲得銀行及其他金融機構的信任，在獲得金融資本、技術和公共服務等方面占據優勢。

四、充分發揮政府功能，大力扶持中小企業健康發展

（1）加強政府的制度支持力度，主要是加強政府有關法律、法規及政策的“法力”力度。要加強中小企業經營和融資的法律法規建設，改善企業融資環境，為中小企業的發展提供基本的制度保障。（2）擴大政府對中小企業的金融扶持，政府應適時為中小企業提供專項基金貸款。目前，我國政府對中小企業提供貸款就大多局限于少數大型企業，但是中小企業畢竟是多數，它們才是真正缺乏資金，需大力進行金融扶持的對象，所以，政府必須對中小企業實行非歧視性貸款政策。（3）政府應加強政策引導，引導要結合實際情況，具體問題具體分析。要進行深入細致的調查研究，了解企業和銀行部門的實際情況，有的放矢，合理出臺政策性建議和引導措施，切實幫助企業和銀行部門解決實際問題。支持本地區中小企業包括金融機構提升自身應對市場波動的能力，尤其是應對當前經濟金融危機能力。適時出臺適合本地區的法律指導和市場經營規范，強化中小企業的市場經營法律意識，幫助企業逐步提高市場經營水平和社會信譽度，使企業在法律環境下學會贏得市場，獲取利潤。

五、完善風險投資體系，籌建風險投資公司

國外新經濟發展的實踐證明：風險投資是將資金要素和知識要素結合起來的必要環節，是推動科技成果轉化為生產力的有效工具。風險資本是一種權益資本而不是惜貸資本。在我國發展中小企業技術創新風險投資，有利于啟動民間投資、擴大內需，有利于科技成果的轉化，促進高科技產業的發展，也是中小企業自身生存和發展的迫切需要。當前我國居民中的資金是充裕的，投資意識不斷增強，有相當一部分愿意承擔風險、追求高效益的投資者，應利用這一有利條件，改革目前我國風險資本的融資體制，拓寬籌資渠道。另一方面，財政也可以拿出一定額度的風險基金，參照國際慣例運作，與政府政策性投資公司、金融機構共同組成政府投資、融資職能的有限責任公司，對現有各類風險投資性質的公司或基金進行改制，組建一批風險投資公司；也可以以稅收優惠政策鼓勵民間創辦風險投資公司，還可鼓勵國外風險投資公司來我國開展業務。

積極尋找風險投資資金。我國約有95%以上的科技型中小企業其資產在1000萬元以下，企業規模小，造成投入不足，一些成果因企業財力不足不能進入中試而被束之高閣。因此，對于那些處于良好發展階段且有良好前途的高新技術中小企業，應積極與國內外的風險投資機構建立聯系，尋找風險投資資金。同時，中小企業應健全內部管理制度，規范其生產經營運作，塑造其良好形象，并應當加強其信息交流和商務溝通，從各種渠道，包括政府部門、咨詢公司、銀行等各方面獲取信息，積極與國內外的風險投資機構進行交流，尋找其支持和幫助。

六、完善法律法規，構建制度保障

我國的中小企業所有制構成比較復雜，而我國的企業立法和有關政策又主要是按照所有制性質來制定的，這就使得不同所有制性質的中小企業處在不同競爭起跑線上，不利于中小企業的更快發展。因此，當務之急，我們必須抓緊制定《中小企業基本法》或《中小企業促進法》等法律法規，使中小企業管理走上法律化軌道。《中小企業基本法》或《中小企業促進法》中應含有中小企業金融機構的設立、中小企業融資措施等規定，使得中小企業金融機構以及中小企業的融資等具有法律地位和法律規定。在此基礎上，應對中小企業銀行、基金等金融機構專門立法，規范其職責、資金來源、運作方式等。還應允許中小企業成立互助基金。

構建完善的法律保障體系?，F有針對中小企業的法律條文主要是《城鎮集體所有制企業條例》和《鄉鎮企業法》，這兩部法規是按所有制性質和不同的組織形式分類立法的，缺乏統一的立法標準和行為規范。在金融信貸方面更是缺乏專門針對中小企業的扶持保護法規。借鑒發達國家和地區的經驗，為中小企業發展提供各方面的政策和金融支持離不開立法支持。

七、拓寬融資渠道，創新籌資形式

為解決中小企業融資難，實現中小企業多渠道、多辦法融資是當務之急，應積極拓寬直接融資渠道和間接融資渠道，尤其直接融資渠道應向中小企業敞開大門，降低門檻，對一批科技創新型中小企業鼓勵登陸創業板市場，加大融資力度，促進快速成長。創新融資形式也是緩解中小企業融資難的重要途徑，籌資形式可以靈活多樣，原則是合理合法，有利于中小企業發展。

綜上所述，我國中小企業融資難問題，是亟待解決的重要問題，對待中小企業融資困難這一傳統問題，我們不應當拘泥于傳統觀念的束縛，而應要以現代的觀點去分析它，不僅要從國家政策的角度加大傾斜力度，而且也進一步完善聯合征信系統，破解中小企業信用缺失難題；加快中小企業產業集群發展，全面提高其綜合素質；充分發揮政府在企業發展中的功能，大力扶持中小企業健康發展；不斷完善風險投資體系，籌建風險投資公司；完善法律法規體系，構建制度保障機制。倘若如此，這一傳統問題必將會得到良好的解決，中小企業必將達到一個發展的新境界，在社會主義現代化建設當中發揮越來越重要的作用。

參考文獻

新經濟政策性質范文5

關鍵詞：利益補償；金融資源；城鄉差異；政治經濟學

中圖分類號：F822 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2008（03）-0057-09

一、引 言

中國是一個典型的城鄉二元經濟結構的發展中大國，雖然改革開放以來取得了令世界矚目的經濟增長績效，但中國經濟的城鄉二元分化的結構性矛盾不但沒有得到緩解，相反，城鄉收入差距自上世紀90年代中期以來還呈持續惡化的趨勢。對于發展中國家城鄉二元經濟結構的形成，西方學術界認為主要是由于這些國家所采取的歧視農業和農村，以及偏向城市的經濟政策所導致，并主要從該國的經濟發展戰略和政治結構出發給予解釋①。這些理論也被國內學者用來很好的解釋了我國城鄉二元經濟的形成和演變［1-3］。雖然城鄉二元經濟結構是發展中國家在實現工業化和現代化的過程中所必然經歷的發展階段，但是如果城鄉二元經濟結構長期存在和不斷惡化，不僅會限制發展中國家一系列宏觀經濟政策的有效性，制約經濟的可持續增長，而且，更為不幸的結果可能還會出現由此而引發的社會不穩定，破壞已取得的經濟發展成果。同時，“一個國家的工業化不僅是城市現代部門的工業化，更是包含農村落后的農業部門的工業化”［4］，消除城鄉二元分化的經濟結構本身也是工業化和現代化的內在涵義。根據納克斯的“貧困惡性循環論”，發展中國家城鄉經濟發展差異實質上體現為城鄉實物資本獲取能力上的差異，即農村地區陷入了“資本短缺農村資源生產率低農民收入水平低農村儲蓄能力低資本短缺……”的惡性循環，因此，加速農村地區的資本形成是打破其經濟發展惡性循環，實現城鄉經濟協調發展的關鍵。

金融中介在物質資本的形成和配置中無疑是具有核心作用 ［5］，因此，農村地區物質資本缺乏的背后必然存在著金融制度上的扭曲。雖然，國內眾多學者對中國金融中介（主要是國有銀行）信貸行為的國有企業和城市化偏向做了許多細致的工作［6-8］，但這些研究對金融資源配置的城鄉差異的解釋還遠非完善。本文試圖對中國金融資源配置的城鄉差異給出一個政治經濟學的解釋，我們認為，中國的金融制度安排具有內生性，其是為了滿足給予經濟改革中的利益受損集團（主要是國有企業和城市居民）以利益補償的政府意愿的需要，因此，在這種內生性金融制度安排下的金融資源的配置就不可避免的帶有強烈的政府偏好意愿，導致了金融資源配置的城市化傾向。同時，政府維系的這種內生性金融制度所具有的利率管制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然會加劇金融資源配置的城市化傾向和導致農村金融資源的外流。

二、改革成本、利益補償與金融制度安排的內生性

經濟改革需要耗費成本，而經濟改革中的利益受損集團對改革的抵制和反對是影響經濟改革成本的重要變量。由于利益受損集團的抵制和反對所導致的過高的成本約束，一項具有“帕累托”或“卡爾多”改進性質的經濟改革也可能不能被推行。在這種情況下，政府可以給予改革中的利益受損集團以相應的利益補償來換取他們對改革的認同或支持，這可以降低改革的成本，從而使得經濟改革能夠得以繼續。同時，為了給予利益受損集團利益補償，政府也須要維持一系列的制度安排來實現，中國的金融制度安排就是內生于經濟轉軌時期的政府為了給予利益受損集團以利益補償的政府意愿。

（一）改革阻力與改革成本

在制度經濟學理論中，制度變遷的誘致因素是期望獲得最大的潛在收益，即是源于制度變遷的推動主體對新制度安排下的潛在收益增量的追逐。同時，制度變遷也是要耗費資源、支付成本，如：需要支付成本于知識、信息和技術等的收集、處理和創造以實現新制度安排的設計、變遷和運行。因而，制度變遷被認為是人們在“成本－收益”分析的基礎上做出的理性決策，“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發現在一個社會內部改變現有制度和產權結構的企圖”［9］。如果在面臨著過高的制度創新成本的約束條件下，預期成本超過了預期的收益增量，一項缺乏效率的制度安排將會繼續存在，有效的制度安排就不會實現。因而，經濟改革也可以被視作政府在權衡收益與成本的基礎上做出的理性決策。知識的積累、技術的革新或要素相對價格的變化均被認為是可以影響制度變遷成本的因素，但這并不是本文所關注的重點，本文所要強調的是改革阻力在經濟改革動態過程中的重要作用，因為“經濟改革的一個基本障礙是潛在受損者對改革的反對……甚至對于在政治上并不民主的國家來說也是如此”［10］。改革阻力在本文中被定義為：由于利益集團對經濟改革的抵制和反對而進行的各類市場與非市場活動給經濟改革帶來的阻力。

潛在收益的存在是制度變遷的誘致因素，因而制度變遷涉及到對潛在收益的分配，而對潛在收益的分配又在很大程度上取決于對既有利益格局的調整。因而，經濟體制改革也必然要觸及到對舊有經濟體制下利益存量的調整和新經濟體制下收益增量的分割，這將會改變人們(包括個人、利益集團和政府)之間的利益結構，而這恰恰就是“經濟體制改革的要害所在”［11］。由于經濟改革涉及到利益格局的調整和新增利益的分割，要使經濟改革在所有社會成員一致同意的基礎上進行幾乎是不可能的，即便改革具有“帕累托”或“卡爾多”改進的性質①，它也會由于改革本身充滿了不確定性，或新增收益的再分配而引起人們利益格局的相對變化而受到一些人的反對。那些在經濟改革中利益受損的個人或利益集團將會動用其手中的經濟與非經濟資源極力阻止經濟改革的推行，以延緩或阻止經濟改革的進程，只要這樣做給其帶來的收益增加或者收益損失的減少大于其所付出的成本。同時，改革阻力的大小不完全取決于反對經濟改革的人或利益集團的數量，而更是取決于這些利益集團掌握的經濟與非經濟權利資源，即使反對改革的利益集團的數量很小，改革的阻力也會由于這些利益集團掌握很強的經濟與非經濟權利而增大。

改革的阻力越大，改革的成本越高。改革阻力的增加，將會導致對信息、知識和技術等的收集、加工和創造的效率降低，增加改革成本；改革阻力還將延緩改革的正常推進速度，從而延誤改革時機，延長舊制度安排的壽命，造成資源的浪費。同時，改革的反對者所進行的反對經濟改革的活動本身也會消耗大量資源，這本身就是資源的浪費；當改革的阻力過大時，將會導致社會的不穩定，甚至引發劇烈的社會動蕩，導致社會生產的停滯，此時改革成本將呈幾何級數上升。

（二）改革成本與利益補償

當利益集團對改革的抵制而導致改革成本過高時，經濟改革就不可能繼續下去。在這種情況下，可以通過給予改革中的受損者相應的利益補償來獲取他們對改革的支持或認同［12］。Laffont和Qian，認為降低改革的阻力，從而降低改革的成本，使得經濟改革變得可行①。雖然給予受損者以利益補償也將增加經濟改革的成本，因為這導致了市場信息的部分扭曲和資源的無效配置。但是我們有足夠的理由認為這個成本的增量是要遠遠小于由于改革阻力的降低而帶來改革成本的減少量，因為，過大的改革阻力所引起的社會動亂，甚至是武裝沖突而導致的改革成本的增加是如此巨大，以至于我們可以用“呈幾何級數上升來形容”。因此，當具有“帕累托”或“卡爾多”改進性質的經濟改革由于改革阻力所導致的改革成本過高而無法實現時，我們可以通過給予改革的反對者以一定的利益補償來減小改革阻力，從而降低改革成本的方式推進經濟改革。要找到支持這一觀點的經驗證據并不是很困難，例如，中國在上世紀50年代所實行的對工商業的“和平贖買”政策就充分體現了這一思想。

具體到中國的經驗來說，我們認為，中國在轉軌時期之所以取得比東歐國家更好的經濟增長績效，關鍵在于其很好的控制了改革中的阻力，降低了改革的成本，使其轉軌路徑處于或相當接近于成本最小化的最優轉軌路徑。Laffont和Qian也認為中國經濟改革的成功主要是由于率先推行改革的地區或部門是那些投資機會多，但在舊體制下的期望獲益很小的地區或部門，這很大程度上避免了改革在政治上受到的約束。

如果中國經濟改革的成功是由于其成功的控制了改革的阻力，降低了改革成本這點成立的話，那么我們接下來的目光自然就定格在中國存在一些怎樣的制度安排以補償改革中利益受損的團體以成功的控制了改革的阻力。因為，如果說改革之初首先在農村所發起的改革具有“帕累托”改進的性質，對舊體制下的既得利益集團觸動較小，所激起的改革阻力也較小的話，那么，隨著改革的深入，此后的放開農產品價格管制和鼓勵非國有經濟發展等改革措施就不可避免的給舊體制下的既得利益集團的利益帶來了極大的沖擊。為了緩和來自既得利益集團對改革的抵制和反對，避免過高的改革成本，建立一個給予受損者以利益補償的社會保障體系和轉移支付制度就是必須的。

事實也的確如此。改革開放以來，政府不僅繼續向城市居民提供如住房、醫療保險、養老保障、教育補貼等計劃經濟體制下的福利，而且對城市居民損失的利益也增加了相應的補償，如1979年提高農產品收購價格導致了城市居民收入水平的相對降低，政府立即增加了對城市的價格補貼，補貼總量由上一年的11.14億元一下躍升到了19.2億元；1985年在放松對肉類價格的管制以后，政府也相應增加了對城市部門的價格補貼，這一年政府補貼上升至262億元，并于1998年達到最高的712億元，占當年政府預算總額的7.55％。

非國有經濟的快速發展加劇了市場競爭，打破了國有企業的市場壟斷，導致國有企業的經濟績效急劇下滑，虧損額逐年增加。在這種情況下，中央政府之所以遲遲不對國有企業進行徹底的改制，最為關鍵的在于中國在轉軌時期并沒有建立起一個能保證社會穩定的保障體系［13］。波蘭之所以能在改革后較其他東歐國家較早的走上經濟增長的軌道最為關鍵的一點就被認為是其改革前就是一個具有完善社會保障體系的國家，從而避免了改革后劇烈的社會動蕩。中國在改革前的社會福利和保障體系主要是由國有企業來承擔，在社會福利和保障體系在轉軌時期一時無法建立起來的時候，繼續由國有企業來承擔這些社會責任對于維持社會穩定，保證改革的順利推進就是必須的。國有企業由于肩負著維持社會穩定的社會責任，其就不可能實現真正的“減員”；其承擔了大量的“社會性負擔”也決定了任何旨在提高其經營績效的努力都是難以奏效的，其不可能實現真正的“增效”，因此改革過程中其經營績效的逐漸惡化和虧損額的逐漸增加也是必然的。政府為了保障社會的穩定，也不得不一次又一次的向國有企業給予財政補貼，以維持其生存。

（三） 利益補償與金融制度的內生性安排

改革以前，國有企業上繳的利稅一直是政府最主要的財政收入來源，但隨著經濟改革的實施和深入，國有企業經營績效的惡化導致國有企業每年上繳中央財政的利稅逐年降低，如果考慮到財政給予國有企業的虧損補貼和再投資，兩者相抵，國有企業為國家財政所做出的貢獻其實是很小的［14］。同時，雖然中央政府對財稅體制進行了幾次分權與集權的改革，但仍未能建立起一個完善有效的稅收征管體系，稅收的增加并沒能跟上經濟產出增長的步伐。以個人所得稅為例，“城鄉個人收入占GNP的比例由1978年的50％上升到了1995年接近70％的水平，但個人所得稅占GNP的比重卻只有0.2％，遠遠低于工業國家的28％和發展中國家的11％的平均水平”［15］。這不可避免導致了中央財政收入占GDP的比重急劇下降(1993年下降到了改革以來的最低點2.8％)。雖然1994年中央政府在對財政體制進行了新一輪的集權化改革后，中央財政收入有所增加，但中央財政能力在改革后不斷下降的趨勢卻是不爭的事實，而繼續維持對城市部門和國有企業以虧損和福利補貼就使得這個不斷被弱化的中央財政感到了力不從心。

與此同時，由于改革以后中國經濟的持續高增長，居民收入不斷增加，使得中國的城鄉居民儲蓄率逐年攀升，這就為中央政府通過動員金融資源來彌補其不斷下降的財政能力成為了可能。已有的研究所揭示的事實的確是如此，“中央政府以國家信譽的形式為國有企業大量吸收居民存款提供擔保，并以此給予國有企業以金融補貼以彌補其虧損，有力的支持了體制內產出的增長”。據估計在1985－1996年間政府給予國有企業的金融補貼占GDP比重平均達9.7％，1993年曾經一度高達18.81％。

由此，我們可以得出轉軌時期中國金融制度變遷的一個完整路徑：中央政府為了維護改革期間社會的穩定，在其財政能力下降的同時加強了對金融資源的控制，并以金融補貼(包括無息、低息貸款等形式)的形式給予舊體制下的既得利益集團（如國有企業和城市居民）提供補貼，這決定了中國金融體制在改革期間的特定變遷路徑，也正是這樣的變遷邏輯導致了金融資源的配置在中國出現了明顯的國有企業和城市化傾向。

雖然給予國有企業和城市部門以利益補貼不可避免的使農村居民的利益受到了損害，但由于農村居民居住分散而導致他們集體行動的溝通成本較高，同時，中國的農村居民人數眾多，單個農村居民所遭受的利益損失只占農村居民所受損失的很小一部分份額，因而容易誘發免費搭便車現象。這些因素都導致農村居民難以有效的組織成一個行動一致的利益集團，因而，他們在政治上的影響力非常微弱。這種農村居民的數量與其政治影響力之間的負相關關系被奧爾森［16］形象的稱為“數量悖論”。另一方面，正如本文前文中指出，改革阻力的大小不僅僅取決于反對者的數量，而且更是取決于反對者手中所掌握的經濟與非經濟權利資源，農村居民手中所掌握的經濟與非經濟權利資源顯然是遠遠少于城市居民。正是由于農村居民數量與其政治影響力之間的“數量悖論”，以及農村居民缺乏經濟與非經濟資源，使得他們對政府政策制定的影響力非常微弱，這也是中國金融資源配置的國有企業與城市部門偏向能長期得以維持。

三、內生性金融制度安排與金融資源配置的城鄉差異

轉軌時期，政府為了降低經濟改革的成本，就需要具備足夠的動員社會資源的能力以給予經濟改革中的利益受損集團以利益補償，以減小他們對改革的抵制和反對。當政府的財政收入不斷下降而無力以財政補貼的形式來維持補償時，政府就以金融補貼的形式繼續給予改革中的利益受損集團以利益補償。中國的金融制度安排就是由政府為給予國有企業和城市部門提供利益補償的需要而內生出來的一項制度安排。這種內生金融制度安排下金融資源配置的國有企業和城市部門偏好不僅僅只限于政府行政性干預的作用，政府所維系的這種金融制度所內生出的利率抑制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然會加劇金融資源配置的城市化和農村金融資源的外流。

（一）利率抑制

早在上世紀70年代，麥金農［17］就發現，一些發展中國家的政府為了早日推進工業化，往往對金融部門采取抑制政策，主要表現為政府利用行政力量人為的壓低利率，并對信貸實行配額配給，扭曲了資源的配置。其結果是政府所能滿足的往往只是重點發展的現代部門和國營大中型企業或少數特權階層的資金需求，而為數眾多的小企業、小商人和農戶則被排斥在金融市場之外，結果是加劇了經濟的二元化傾向。麥金農的金融抑制理論很好的刻畫了改革開放以前中國對利率實行嚴格管制的安排邏輯：為了推行重工業優先發展的趕超戰略，中央政府人為的壓低利率以保證稀缺的資本被優先配置于城市工業部門。

趕超戰略雖然在改革后已經逐漸被弱化，但政府為了能繼續以低廉的價格汲取金融資源來補貼城市部門與國有企業，因而，計劃經濟體制下對利率實行嚴格管制的貨幣政策就必然的得以延續下來。雖然自1995年以來，政府也試圖對利率實行逐步市場化的改革，但邁出的每個步伐都顯得艱難，存貸利率也只被允許在規定的范圍內浮動①。正是由于政府需要廉價的金融資源來平衡經濟改革中的各種利益沖突，中國的利率一直被人為的壓低在市場出清的利率水平之下②。

對貸款利率的管制，使得政府所偏好的國有企業和城市部門可以以低廉的價格獲取足夠的金融資源來滿足其自身的利益需求；同時，政府也可以以直接貸款人的身份獲取金融資源以給予國有企業和城市部門補貼。雖然存款利率被人為的壓低將導致資本積累的不足，但中國的經驗卻并未給予這個理論以有力的支持。由于政府以國家信譽的形式為國有銀行大量吸收儲蓄存款提供隱形擔保，消除了國有銀行儲蓄存單擁有者的風險顧慮［18］。這實際上給予了國有銀行儲蓄存單擁有者增加了一個正的風險貼水利率，以及由于“中國資本市場尚不發達，金融資產品種少且替代性弱所造成的‘強迫儲蓄’”［19］，導致了居民儲蓄同利率之間的弱相關關系［20］。因此，雖然中國的存款利率一直被壓抑在很低的水平，但居民儲蓄卻仍然是節節高升，這保證了有充足的銀行儲蓄可被政府用于對利益集團的轉移補貼。

我們借鑒Hellmann等人［21］的“金融約束”模型說明在利率被抑制的情況下，租金的配置情況，假設經濟中包括五個部門：作為資金供給方的城市居民和農村居民，同時，他們還以資金需求者的身份出現；資金需求方還包括大企業和小企業(包括鄉鎮企業)，其大企業布局在城市地區，小企業中一部分布局在城市地區，另一部分則在農村地區；以及作為金融中介的銀行。在圖1中，S表示信貸市場上的資金供給，由于居民儲蓄對利率不敏感，因而其是相當陡峭的；D表示資金需求；rE為市場均衡利率；QE為市場均衡貸款水平。

如果政府控制存款利率為rD，但不控制貸款利率時，均衡貸款利率將由市場需求曲線決定為rL，此時貸款量Q′E小于均衡貸款量QE，出現了信貸資金供給的不足，rL―rD就是租金。若政府只以監督者的身份出現，則這些租金就只為銀行部門占有，其中居民的租金貢獻為rE―rD，企業部門的資金貢獻為rL―rE。

如果政府部門同時控制貸款利率為r′L，此時貸款需求將是為Q″E，其遠遠大于貸款的供給量Q′E，信貸市場上出現了超額貸款需求，此時，銀行將對有限的資金進行信貸配給。由于農業生產具有很強的季節性，且容易受到自然條件變化的影響，使得其天生就具有較高的風險性，同時，更由于銀行與農戶和中小企業之間面臨著更為嚴重的信息不對稱，且農戶和中小企業也缺乏用于信貸抵押的資產，這就決定了農戶和中小企業必定不會成為銀行在進行信貸資金配給時被優先考慮的對象。銀行將會優先把有限的信貸資金配置給信息透明度更高，且能提供貸款抵押的大企業和城市居民，而小企業和農村居民則只能在信貸市場的邊緣徘徊，它們只有在大企業和城市居民的信貸需求被滿足以后才有可能獲得貸款。此時的租金分配為：獲得信貸資金的企業和居民占有的租金為rE―r′L，銀行占有的租金則為r′L―rD。由于銀行占有的租金相比于政府不對貸款利率管制時所獲得的租金已大幅下降，因此其將不會有激勵擴大服務范圍和提高服務質量，儲蓄供給因而也不會如Hellmann等人的“金融約束”模型中所預言的那樣將會增加。利率抑制所創造的租金由來自于城市居民和農村居民，而獲取租金的是銀行和得到銀行貸款的企業和居民。根據上面的分析，在貸款利率被抑制的情況下獲得貸款的一般是城市大企業和城市居民，而小企業(包括城市小企業和農村小企業)和農村居民只能獲得少量貸款。因此，此時是存在著經濟租金由農村地區向城市地區的外流。

（二）壟斷的銀行結構

由于壟斷性金融制度安排在控制存單提供成本與擴展儲蓄規模方面具有比較優勢，因為其在儲蓄存單提供時遵循的不是“邊際原則”，而是總收益等于總成本的“總量原則”。因此，為了盡可能的汲取居民儲蓄，中央政府在金融制度改革之初就確立了四大國有商業銀行的市場壟斷地位；同時，為了確保足夠的居民儲蓄流入國有金融體系，其對非國有金融機構的市場進入也實行了嚴格的管制。市場競爭者的缺位使得四大國有商業銀行的市場壟斷地位得以延續至今，這是中國金融體系的一個顯著特征①。

即使拋開政府因素導致的國有銀行信貸配置的城市偏向，一個高度壟斷的銀行結構同樣不利于中小農戶、中小企業(包括鄉鎮企業)的融資。Stein認為，大企業一般都具有完整的、經過審計的財務報表，具有一定的成長歷史和信用記錄，擁有一定規模的可抵押資產，銀行向大企業提供信貸所需要的信息相對容易獲得，抵押要求也相應容易得到滿足［22］。但是，中小企業常常缺乏完整的、經過審計的財務報表，信用記錄短，缺乏可抵押的資產，難以向銀行提供“硬”信息，銀行對中小企業的貸款決策常常只能依賴其“軟”信息②。而“軟”信息只能通過借貸雙方的密切接觸、保持長期或廣泛的業務關系來獲取，難以向其他人傳遞，難以被信息生產者之外的人予以驗證。在小銀行中，信息的生產者往往就是貸款決策的制定者，銀行內部的信息傳遞鏈條很短，信息生產者生產收集潛在借款者“軟”信息的努力易于得到回報，因而更有激勵去收集這些信息。而在結構復雜的大銀行中，科層結構使得信息生產者與貸款決策者往往是分離的，“軟”信息得生產者難以向銀行的貸款決策者傳遞自己收集到的信息，因此其生產“軟”信息的努力難以得到高層管理者的認同和回報，因而大銀行職員收集“軟”信息的激勵就會很弱；而諸如貸款企業的財務報表、抵押品的價值等“硬”信息則易于觀察，易于由信息生產者向貸款決策者傳遞，大銀行職員收集“硬”信息的努力容易得到銀行的認可和回報，因此收集此類信息的激勵就會很強。所以，大銀行更適合向信息相對透明、易于提供“硬”信息的大企業貸款，而在向中小企業提供貸款方面缺乏信息優勢。由于小銀行能夠提供更強的收集潛在借款者的“軟”信息的激勵，而且小銀行一般是區域性的，便于同相近區域的中小企業建立長期的銀企關系，因此，小銀行在高度依賴“軟”信息的中小企業融資中具有比較優勢。另一方面，由于中小企業的資金需求規模一般比較小，從而單位貸款的信息成本和交易成本比較高，這使得中小企業貸款對大銀行缺乏吸引力［23］。大量的實證研究所得出的結論與上述判斷也是一致的，即中小銀行比大銀行更加傾向于向中小企業提供貸款［24］，而大銀行則更傾向于向大型企業提供貸款［25］。

（三）被抑制的農村金融

中國金融制度變遷的一個重要引致因素就是政府為了加強對社會資源汲取的需要，農村金融當然也不例外。1978年，隨著農村改革的推行，農產品收購價格的提高，以及鄉鎮企業的快速發展，中國農村經濟取得了前所未有的增長績效，農民收入大幅增加，農村儲蓄存款也高速增長，在1979－1984年農村儲蓄存款的增長率達41％。中央政府顯然不會對農村經濟剩余的高增長無動于衷，1979年便在農村恢復成立了中國農業銀行，并將農村信用社納入中國農業銀行的領導之下；同時，此后恢復成立和組建的其它國有專業銀行也都將其組織機構下伸到了廣大的中小城市和農村地區。無庸諱言，改革之初，中國國有銀行組織向農村地區的迅速擴張便是國家自上而下地控制農村金融剩余的結果［26］。

由于國有銀行一直肩負著向國有企業提供政策性貸款的職責，而這些政策性貸款大都轉化成了國有銀行的不良貸款，導致了其資產質量日益惡化①。政府擔心因國有商業銀行大量不良貸款的積累而引發金融危機的可能性和擔心其不能適應加入WTO以后國際銀行業的競爭，于1998年對國有商業銀行進行了全面的商業化改革，目的是要硬化其信貸決策和提高其經營績效，加快其向商業銀行轉變的步伐。其實，如果不從根本上消除政府對國有商業銀行信貸決策的行政性干預，商業銀行就不可能實現真正意義上的商業化運營，其信貸決策也不可能被硬化，因此，其形式上的商業化改革也不可能提高其經營績效［27］。但這次國有銀行的商業化改革卻給農村金融帶來了很大的沖擊，使得原本就被邊緣化的中小企業和農戶的融資由于國有商業銀行名義上的商業化改革而進一步被壓縮。同時，由于政府對農村社會、經濟的政策由80年代中后期以前的以“放松管制”為主，轉變為80年代后期的“放松管制”趨于停滯到90年代后的管制逐漸加強。政府對農村社會、經濟管制的強化直接妨礙了農民根據自身的比較優勢調整資源配置，優化產業結構，從而加重了農民的稅費負擔，直接阻礙了農民收入增長，從宏觀上來看則直接導致了農業比較利益不斷下降和惡化。農村經濟增長放緩導致農村經濟剩余大大減少，使得國家從農村資源提取的收益下降了，其直接后果就是國有金融直接大踏步的撤離農村，根據有關統計資料顯示，“1998－2001年國有商業銀行撤并境內金融機構和營業網點4.4萬個”［28］。國有商業銀行從農村撤離，不僅導致了大量農村儲蓄資金的上收和外流，而且其最直接的后果便是導致了農村金融的‘真空’，使得農村地區面臨著嚴重的信貸約束。在四大國有商業銀行撤離后，農村金融市場上的正規金融就只剩下農村信用合作社、農業發展銀行和郵政儲蓄。成立于1997年的農業發展銀行屬于農業信貸方面的政策性銀行，主要從事農副產品收購貸款、商品糧基地建設貸款、農村基建貸款等，其基本不與農戶發生信貸業務關系；郵政儲蓄只吸收儲蓄存款而不發放貸款，其實質上只是農村資金不斷外流的一條抽水管②。因此，此時在農村金融市場上直接面向農戶的正規金融其實只剩下農村信用合作社，其在農村金融市場上占據了近乎完全壟斷的地位。正如本文前面所指出的，農村信用合作社在農村金融市場上的壟斷地位顯然是不利于中小農戶和中小鄉鎮企業的融資。另一方面，農村信用合作社自從1979年劃歸中國農業銀行領導之下后，其實質上早已偏離了合作金融的“合作”性質［29］，具有強烈的官辦性質，偏離了其為農業和農民服務的宗旨。這種“合作金融事實上成為了國家支配和控制而又不對其控制后果負直接財務責任的制度安排……而且在進行行社分家時，農業銀行直接將高風險的資產轉化給農村信用社，形成了數額巨大的待處理虧損”［15］，導致農村信用合作社的資產質量急劇惡化。資產質量的惡化使得農村信用合作社發放農業信貸的決策行為變得更為謹慎，同時，也由于農業活動的比較收益受到人為的壓低，農村信用合作社實際上也無足夠激勵向農村經濟活動提供貸款，表現為真正用于支持農村、農業生產、經營活動的數量并不多［30］，一些案例研究也顯示，無論在經濟發達地區和高度城市化地區，還是在廣大中西部地區以及部分東部農業大省，農村信用合作社都表現出“非農化”特征，或“城市化”特征，直接表現為農村信用合作社網點設置的城鎮機制化趨勢、資金流向的城市化和從業人員的城鎮居民化［31］。

從中國農村正規金融安排的變遷中我們可以看出，農村正規金融不僅沒能發揮其應有的在促進農村經濟增長中的核心作用，而且還成為農村資金外流的道道閘口，根據Huang等人［32］的估計，在1979－2000年間，通過金融系統由農業流向工業和農村流向城市的資金總額分別為14785億元和10337億元(見表1)，而且農村資金外流的趨勢似乎越來越嚴重，“若依照縣域經濟的概念來觀察，2005年農村資金通過金融管道流入城市的數量至少應在4.5萬億元”［33］。

在正規金融機構沒能滿足農村金融需求，甚至成為農村金融資源外流的“抽水機”時，政府一直對那些“對農民來說，其重要性超過正規金融機構的非正規金融機構” ［34］的市場準入進行嚴格管制，從其誕生的那一刻開始就沒能獲得政府真正認同的法律地位，一直處于隨時被政府清理和整頓的環境之下。當政府意識到非正規金融機構的發展可能威脅到國家對農村金融機構的控制［35］，從而在對農村金融資源的控制時，政府以維護金融秩序、防范金融風險的名義在1999年將其全部取締，包括1986年成立的農村合作基金會。因而，時至今日，農村經濟自身的內生性金融機構也并沒能發展起來。

四、結論性評述

過大的城鄉經濟差距是長期以來一直困擾著中國學術界和政府部門的難題，城鄉經濟差距的背后則必然的存在著其金融成因。實際上，已有的研究均表明中國金融中介的信貸行為具有明顯的國有企業和城市部門偏向，本文對金融資源配置的國有企業和城市部門傾向給出了一個政治經濟學的解釋。我們認為，由于轉軌時期缺乏完善的社會保障體系和稅收征管制度，政府就須要動員金融資源來給予改革中的利益受損集團（主要是國有企業和城市居民）以利益補償，以取得他們對經濟改革的認同和支持，使得經濟改革得以繼續推行。因此，中國的金融制度安排其實是內生于政府給予利益受損集團以利益補償的政府意愿。在這種內生性金融制度安排下的金融中介的信貸行為就不可避免的帶有強烈的政府偏好意愿，導致了金融資源配置的城市化傾向。同時，政府維系的這種內生性金融制度安排所具有的利率抑制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然加劇金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流。因而，緩解金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流就需要逐步消除中國金融制度安排的這種內生性，關鍵在于加快建立完善的社會保障體系和稅收征管制度，剝離由金融部門承擔的向利益集團提供利益補償的政策性、社會性負擔，同時，穩步推進利率市場化改革，大力發展中小金融機構和合理引導農村非正規金融的發展也將對金融資源配置的城市化和農村金融資源的外流起到一定的糾偏作用。

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